PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2001-02 (2. samling)
EUU Alm.del Bilag 857
Offentligt

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER

Bruxelles, den 5.6.2002

KOM(2002) 276 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

KONSEKVENSANALYSE

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

OM KONSEKVENSANALYSE

Maj 2002

NDLEDNING

Kommissionen har til hensigt at iværksætte konsekvensanalyse som et middel til at forbedre

kvaliteten af og sammenhængen i processen til udvikling af politikker. Konsekvensanalyse vil

således bidrage til effektive lovgivningsmæssige rammer og endvidere til en mere

sammenhængende gennemførelse af den europæiske strategi for bæredygtig udvikling. Med

konsekvensanalyse identificeres mulige positive og negative virkninger af foreslåede

foranstaltninger, og derved skabes der grobund for at foretage kvalificerede politiske

vurderinger af forslaget og for at afveje for og imod med henblik på indsatsen for at nå

konkurrerende målsætninger. Det giver også mulighed for at fuldføre gennemførelsen af

protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, som er

knyttet til Amsterdam-traktaten.

I denne meddelelse gøres der rede for, hvorledes processen med konsekvensanalyse vil blive

gennemført i Kommissionen gradvis fra 2003 for

alle større initiativer,

dvs. initiativer, der

fremlægges i den årlige politikstrategi eller senere i Kommissionens arbejdsprogram. I et af

bilagene gøres der rede for hovedelementerne i konsekvensanalysemetoden. De tekniske

retningslinjer for gennemførelsen offentliggøres i september 2002.

1.1.

Politisk baggrund

I denne meddelelse fastlægger Kommissionen en ny integreret metode for konsekvensanalyse,

således som det blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Göteborg og Laeken.

Konsekvensanalyse er en aktion inden for rammerne af handlingsplanen for bedre lovgivning

(se dokument KOM(2002) 278).

For ganske nylig forpligtede Kommissionen sig på topmødet i Laeken til at gennemføre bedre

lovgivningsprincipper, herunder en metode til konsekvensanalyse i forbindelse med

lovgivning. Dette er en opfølgning på Kommissionens egen hvidbog om nye styreformer.

Kommissionen følger også op på Göteborg-topmødet, hvor den forpligtede sig til at

gennemføre en bæredygtig udvikling og iværksætte et instrument til bæredygtigheds-

vurdering. Hvad angår bæredygtighedsvurdering har Kommissionen i sin meddelelse fra

februar 2001 "Mod et globalt partnerskab for en bæredygtig udvikling" tilføjet den eksterne

dimension af bæredygtig udvikling.

Med den nye konsekvensanalysemetode indarbejdes alle sektoranalyser vedrørende direkte og

indirekte konsekvenser af en foreslået foranstaltning i et globalt instrument, og dermed

bevæger man sig væk fra den nuværende situation med en lang række ufuldstændige og

sektorbestemte analyser. Dermed opnås et sæt fælles spørgsmål, mindstestandarder for

analyse og et fælles format for rapporter. Men den nye metode vil dog være tilstrækkelig

fleksibel til, at den kan tilpasses forskellene mellem Kommissionens politikker og tage

hensyn til specifikke omstændigheder inden for de enkelte politikområder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1.2.

Gevinsten ved at indføre konsekvensanalyse

Konsekvensanalyse er en proces af systematisk analyse af de mulige indvirkninger i

forbindelse med de offentlige myndigheders indgriben. Konsekvensanalyse er som sådan en

integrerende del af udformning af politikforslag og af processen med at gøre

beslutningstagerne opmærksomme på mulige virkninger.

Konsekvensanalyse er en hjælp til beslutningstagerne, ikke en erstatning for politiske

vurderinger.

Politisk vurdering omfatter således komplekse hensyn, der går langt ud over et

forslags forventede virkninger. En konsekvensanalyse vil ikke nødvendigvis give sig udslag i

klare og entydige konklusioner eller anbefalinger. Men den indeholder dog vigtige

oplysninger for beslutningstagerne om konsekvenserne af politiske beslutninger.

Konsekvensanalyse er også et effektivt og værdifuldt kommunikationsværktøj. Høringer af de

interesserede parter vil udmønte sig i nyttige diskussioner og bringe værdifulde oplysninger

og analyser på bordet. Når Kommissionen gennemfører en konsekvensanalyse, vil den søge at

indhente en bred vifte af synspunkter, og processen vil, som fastlagt i meddelelsen om

generelle principper og minimumsstandarder for høring, være åben og gennemsigtig.

1.3.

Opbygning af en integreret konsekvensanalyseproces

Denne indfaldsvinkel til konsekvensanalyse har til formål at integrere, styrke, strømline

og erstatte alle nuværende særskilte konsekvensanalyseordninger i forbindelse med

Kommissionens forslag.

Kommissionen har betydelig erfaring med konsekvensanalyser inden for afgrænsede

områder. De nuværende metoder omfatter f.eks. konsekvenser for virksomheder,

samhandel, miljø, sundhed, ligestillingsspørgsmål og beskæftigelse. Disse konsekvens-

analyser er dog ofte ufuldstændige, da de udelukkende behandler visse konsekvenser.

Denne ufuldstændige indfaldsvinkel har gjort det svært for beslutningstagerne at afveje for

og imod og sammenligne forskellige scenarier i forbindelse med et bestemt forløb.

Konsekvensanalysen vil træde i stedet for de nuværende krav til

virksomhedskonsekvensanalyser, kønsspecifikke analyser, konsekvensanalyser for små og

mellemstore virksomheder, konsekvensanalyser af samhandelen, konsekvensanalyser af

lovgivning osv. Det nye integrerede konsekvensanalyseværktøj bygger på eksisterende

praksis, som indarbejdes i det nye værktøj.

Konsekvensanalysens anvendelsesområde og metodologi vil naturligvis variere afhængigt

af det initiativ, der ses nærmere på. Særligt vil konsekvensanalyse af en række

udgiftsprogrammer, forhandlingsoplæg til internationale aftaler og hvidbøger kræve en

tilpasning af den fremgangsmåde, der anvendes til konsekvensanalyse af

lovgivningsforslag.

Konsekvensanalyseprocessen er en vigtig etape i Kommissionens bestræbelser på at styrke

sin evalueringskultur. Det bør dog bemærkes, at (budgetmæssig) forhåndsevaluering og

konsekvensanalyse har forskellige funktioner og formål.

Ved forhåndsevaluering

fokuseres der især på valuta for pengene, dvs. omkostningseffektivitet i forbindelse

med EF-budgettet for alle foreslåede udgiftsprogrammer/udgiftsaktioner.

Konsekvensanalyse derimod er rettet mod politikker, og der fokuseres på

undersøgelser af, hvorvidt virkningerne af større politikforslag er bæredygtige og

overholder principperne om bedre lovgivning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I henhold til finansforordningen er der en forpligtelse til at gennemføre

forhåndsevalueringer for alle forslag, der omfatter budgetmidler. Denne forpligtelse vil

også bestå for fremtiden. På den anden side kan konsekvensanalyse anvendes i forbindelse

med visse forslag, der omfatter budgetmidler. På grund af det delvise overlap i de to

metoder, indarbejdes forhåndsevalueringens særlige aspekter i disse tilfælde i den samlede

konsekvensanalyse, der dækker bedre lovgivning og bæredygtighed. I praksis vil

konsekvensanalysen således medtage de specifikke elementer for forhåndsevaluering, som

i visse tilfælde ikke dækkes (særligt spørgsmål i forbindelse med omkostningseffektivitet).

Således

undgås dobbeltarbejde

og kravene i finansforordningen opfyldes.

1.4.

Gennemførelsen

gradvis

konsekvensanalyseprocedurer.

indførelse

integrerede

Konsekvensanalyseprocedurerne vil blive introduceret gradvist.

For at sikre en gradvis indfasning af processen vil Kommissionen fra og med vedtagelsen af

arbejdsprogrammet for 2003 identificere en række forslag, som skal underkastes en udvidet

konsekvensanalyse, jf. afsnit 3.2.

Den orienterende analyse, jf. afsnit 3.1, skal anvendes for alle forslag, der fremlægges i

forbindelse med den årlige politikstrategi for 2004, som Kommissionen vedtager i

februar

2003.

På grundlag af de orienterende analyser vil Kommissionen i forbindelse med denne

vedtagelse ligeledes udvælge forslag, hvor der er behov for en udvidet analyse forud for den

årlige politikstrategi og arbejdsprogrammet for 2004. Systemet vil være fuldt ud operationelt i

2004/2005.

Da processen indføres gradvist, er det klart, at konsekvensanalyserne i det første år ikke vil

være helt fuldstændige. Det påregnes, at alle detaljer medtages fra 2004.

De tekniske retningslinjer for gennemførelsen vil foreligge i

september 2002.

Disse tekniske

retningslinjer baseres på de eksisterende retningslinjer fra Kommissionens tjenestegrene,

navnlig retningslinjerne for forhåndsevaluering.

1.5.

Deltagelse af andre institutioner og medlemsstaterne

Som foreslået i Kommissionens oplæg til Laeken-topmødet og i dokumenter til Europa-

Parlamentet, bør andre institutioner opfordres til at anvende lignende nye arbejdsmetoder.

Dette skal især gøre sig gældende for omfattende ændringer af forslag fra Kommissionen (jf.

afsnit 2.3 i handlingsplanen for bedre lovgivning, KOM(2002) 278).

Medlemsstaterne bør gennemføre konsekvensanalyser, når de gør brug af deres initiativret til

ny lovgivning (retlige og indre anliggender). Derudover bør medlemsstaterne indsende en

konsekvensanalyse af forslag til nationale bestemmelser, som meddeles til Kommissionen.

Kommissionen forventer i overensstemmelse med henstillingerne fra Mandelkern-gruppen, at

medlemsstaterne, hver gang de anmelder lovgivning til Kommissionen og de andre

medlemsstater, systematisk vil vedlægge den tilhørende nationale konsekvensanalyse, såfremt

en sådan analyse foreligger. Derudover opfordres medlemsstaterne også til at fastlægge

standarder for høring og for konsekvensanalyse ved gennemførelsen i national ret af de

direktiver, der overlader dem et vist spillerum i forbindelse med gennemførelsen heraf.

Resultatet af analysen bør fremsendes til Kommissionen for at fremme feedback på EU-

niveau.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som fastlagt i meddelelsen om en handlingsplan med henblik på "bedre og enklere

lovgivningsmæssige rammer" (Indledning, s. 5) har Kommissionen til hensigt at konsultere de

andre institutioner med sigte på at indgå en aftale om de interinstitutionelle aspekter.

Indførelsen af en integreret konsekvensanalyseproces vil bidrage til at forbedre

kvaliteten og sammenhængen i udformningen af politikker. Den vil også skabe øget

gennemsigtighed, bedre kommunikation og information om Kommissionens forslag. Det

betyder dog ikke, at den erstatter den politiske beslutning.

Den nye strømlinede metode indføres gradvis med den fornødne fleksibilitet, så

forskellene mellem de mange typer politikinitiativer kan imødekommes, og dermed vil

konsekvensanalysen erstatte de eksisterende evalueringsværktøjer med det formål at

undgå dobbeltarbejde.

ÆKNING

Konsekvensanalyse gælder for alle væsentlige forslag, dvs. forslag, der fremlægges af

Kommissionen i den årlige politikstrategi eller i arbejdsprogrammet.

Inden for den overordnede målsætning for "bedre lovgivning" er målet for

konsekvensanalyseprocessen, at Kommissionen baserer sin beslutning på en grundig analyse

af den mulige indvirkning på samfundet og på en afbalanceret vurdering af de politiske

instrumenter, der er til rådighed.

Princippet er, at al lovgivning fra Kommissionen og alle andre politiske forslag, som foreslås

indarbejdet i den årlige politikstrategi eller Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram

som fastslået inden for rammerne af den strategiske planlægnings- og

programmeringsprocedure

, skal underkastes en konsekvensanalyse, såfremt de har

potentielle økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og/eller miljømæssige virkninger

og/eller forudsætter foranstaltninger i forbindelse med gennemførelsen. Det grundlæggende

kriterium er derfor, at der indsendes et forslag om optagelse i Kommissionens årlige

politikstrategi og/eller arbejdsprogram.

Et yderligere princip gælder for de forslag, der indsendes til optagelse i den årlige

politikstrategi eller i arbejdsprogrammet, idet konsekvensanalysen kun gennemføres for:

–

lovgivningsforslag såsom direktiver og forordninger

i et passende format andre forslag såsom hvidbøger, udgiftsprogrammer og

forhandlingsdirektiver i forbindelse med internationale aftaler, der har

økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige eller miljømæssige virkninger.

Men visse forslagstyper vil dog normalt være undtaget fra konsekvensanalyseproceduren.

Dette omfatter f.eks. grønbøger på områder, hvor politikken endnu er under udarbejdelse,

periodiske beslutninger og rapporter fra Kommissionen, forslag som følge af internationale

forpligtelser og udøvelse af beføjelser, f.eks. gennemførelsesbestemmelser, lovbundne

bestemmelser og tekniske opdateringer, herunder tilpasninger til den tekniske udvikling.

Foranstaltninger, der vedtages i kraft af Kommissionens beføjelser til at overvåge den

Som fastlagt i meddelelsen af 25. juli 2001 - SEK(2001) 1197.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

korrekte gennemførelse af fællesskabslovgivningen, er ligeledes undtaget. Kommissionen kan

dog i visse tilfælde vælge at gennemføre en konsekvensanalyse.

Herudover skal det bemærkes, at i uforudsete tilfælde eller i tilfælde af force majeure vil

Kommissionen anvende bestemmelserne i denne meddelelse med den nødvendige

fleksibilitet. I den forbindelse vil der blive taget behørigt hensyn til de forpligtelser, der

skyldes nødsituationer, internationale forpligtelser, humanitære rettigheder samt sikkerheds-

spørgsmål.

Konsekvensanalyse gælder for alle væsentlige initiativer, dvs. initiativer, der fremlægges

af Kommissionen i den årlige politikstrategi eller i arbejdsprogrammet, uanset om det

er lovgivningsforslag eller andre forslag, der måtte have økonomiske, sociale,

arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige virkninger.

ONSEKVENSANALYSENS TO FASER

Det er hensigten at integrere konsekvensanalyseproceduren i planlægningsforløbet med

strategisk planlægning og programmering/aktivitetsbaseret ledelse

Kommissionens konsekvensanalyseprocedure er opdelt i to faser.

3.1

Orienterende analyse

a) Anvendelsesområde

Den orienterende analyse giver et første overblik over det pågældende problem, mulige

modeller og berørte områder. Denne analyse fungerer som et filter, således at

kommissærkollegiet kan identificere forslag, der skal underkastes en udvidet

konsekvensanalyse (jf. punkt 3.2). Den orienterende analyse er nødvendig for at et forslag kan

optages i den årlige politikstrategi, eller i arbejdsprogrammet, hvis et forslag ikke på et så

tidligt tidspunkt kan defineres i detaljer. Kommissionens afgørelse bekræfter udvælgelsen af

de væsentlige forslag i den årlige politikstrategi, som gøres til genstand for en udvidet

konsekvensanalyse.

Denne indledende analyse resulterer i en

kort erklæring

(jf. bilag 1), der fokuserer på

følgende hovedfaktorer:

–

Identifikation af problemet/målsætninger og det ønskede resultat

Identifikation af de vigtigste modeller til at nå målsætningen, under

hensyntagen til spørgsmål vedrørende proportionalitetsprincippet og

nærhedsprincippet og foreløbige fingerpeg om de forventede virkninger

Beskrivelse af de forberedende etaper, som allerede er gennemført og planlagt

(høring af de interesserede parter, undersøgelser) og en angivelse af, hvorvidt

der er behov for en udvidet konsekvensanalyse

–

Defineret i meddelelsen om aktivitetsbaseret management SEK(2001) 1197

Eventuelt angivelse af, om det på et senere tidspunkt bliver nødvendigt med yderligere

konsekvensanalyse, f.eks. hvis der foreslås gennemførelsesforanstaltninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den orienterende analyse bør følge den metode, som fastlægges i de generelle retningslinjer,

og evalueringserklæringen bør opfylde ovenstående standardspørgsmål for orienterende

analyser.

b) Tidsplan:

Den orienterende analyse skal gennemføres tidligt i politikudformningsforløbet som en

forudsætning for, at et lovgivnings- eller politikforslag kan indarbejdes i den årlige

politikstrategi, som udarbejdes i februar for det efterfølgende år, og den skal senest

færdiggøres i november inden indarbejdelsen i Kommissionens arbejdsprogram.

Erklæringerne med orienterende analyser for alle forslag bør være Kommissionen i hænde til

gennemgang inden vedtagelsen af arbejdsprogrammet.

3.2

Udvidet konsekvensanalyse

a) Kommissionens beslutning

På grundlag af erklæringen med orienterende analyse beslutter Kommissionen i den årlige

politikstrategi eller senest i arbejdsprogrammet for det kommende år, hvilke forslag der skal

gennemføres en udvidet konsekvensanalyse af. I forbindelse med denne beslutning tager

Kommissionen bl.a. følgende kriterier i betragtning:

–

Vil forslaget medføre væsentlige økonomiske, miljømæssige, sociale og/eller

arbejdsmarkedsmæssige virkninger for en eller flere specifikke sektorer, og vil

forslaget have en væsentlig virkning på de mest fremtrædende berørte parter?

Udgør forslaget en væsentlig politikreform i en eller flere sektorer?

–

b) Formål

Formålet med en udvidet konsekvensanalyse er normalt dobbeltsidet:

–

Gennemførelse af en mere dybtgående analyse af de potentielle virkninger for

økonomien, samfundet og miljøet.

Høring af de interesserede parter og relevante eksperter i overensstemmelse

med de minimumsstandarder for høring, som følger retningslinjerne i

Kommissionens meddelelse om høring, samtidig med at der tages behørigt

hensyn til undtagelser i tilfælde af specifikke høringskrav i henhold til

traktaterne eller internationale aftaler. Dette er vigtigt i forbindelse med

indsamling af data og information samt bekræftelse heraf. Høringsprocessen

bør derudover give mulighed for videre hensyn, f.eks. etiske og politiske

spørgsmål. De vigtigste resultater af høringen bør resumeres i

konsekvensanalyserapporten.

I forbindelse med forberedelse af en udvidet konsekvensanalyse er det vigtigt at overveje,

hvorledes der kan indsamles yderligere oplysninger, således at nøglespørgsmålene kan

besvares fyldestgørende

. Hvor det ikke er muligt at indsamle alle relevante data inden for en

rimelig frist, vil der blive anvendt kvalitative eller ufuldstændige data. I sådanne tilfælde skal

Den udvidede konsekvensanalyse skal følge de tekniske retningslinjer for konsekvensanalyse, som

Generalsekretariatet udsteder i efteråret 2002, samt den generelle metode, som er beskrevet i bilag 2 til

denne meddelelse. Hvor det er nødvendigt, kan tjenestegrenene vælge at anvende eksterne eksperter.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

der i god tid planlægges en midtvejsevaluering og/eller efterfølgende evaluering som

grundlag for den næste revision af lovgivningen (disse evalueringer skal følge reglerne i

Kommissionens meddelelse om evalueringer, jf. bilag 2, afsnit 5).

Den ansvarlige tjenestegren bør fremlægge resultaterne af analysen i en rapport, som indgår i

konsultationen af de forskellige tjenestegrene vedrørende det pågældende forslag.

Konsekvensanalyserapporten bør endvidere sendes til de øvrige institutioner som et

arbejdsdokument, når Kommissionen har vedtaget forslaget. Et resumé af de vigtigste

resultater indarbejdes i begrundelsen.

c) Tidsplan

I de fleste tilfælde vil den udvidede konsekvensanalyse blive gennemført efter vedtagelsen af

den årlige politikstrategi i foråret. Generaldirektoraterne skal derefter udarbejde rapporter om,

hvor langt de er nået med den udvidede konsekvensanalyse, som er en betingelse for at

indarbejde et forslag i arbejdsprogrammet om efteråret.

Den udvidede konsekvensanalyse skal være afsluttet senest, når forslaget kommer til

konsultation i de forskellige tjenestegrene, og alle konsekvensanalyserapporter skal

vedlægges de øvrige konsultationsdokumenter.

d) Tilrettelæggelse af den udvidede konsekvensanalyse

For forslag, som Kommissionen har besluttet at underkaste en udvidet konsekvensanalyse, vil

proceduren adskille sig på to måder: først hvad angår antallet af detaljer, og dernæst hvad

angår de organisatoriske bestemmelser.

Konsekvensanalysen skal gennemføres i overensstemmelse med princippet om

proportionelle analyser, dvs. at antallet af detaljer varierer afhængigt af forslagets

potentielle virkninger. Dette betyder, at analysen vil være mere

tilbundsgående

jo større

potentielle virkninger, forslaget vil have. Således skal foranstaltninger, der vil kunne have

alvorlige negative bivirkninger eller især vil berøre visse samfundsgrupper, underkastes en

mere dybdegående analyse end mindre tekniske ændringer til forordninger. Ligeledes skal

analysen tilpasses de særlige omstændigheder inden for det berørte politikområde, således

at der tages hensyn til forskellene mellem de aktiviteter, der gennemføres af

tjenestegrenene og de specifikke lovbetingede forpligtelser.

Normalt skal det ansvarlige generaldirektorat gennemføre den udvidede

konsekvensanalyse, idet der informerer Generalsekretariatet og involverer andre general-

direktorater i tilfælde, hvor disse kan blive berørt af forslaget (evt. med bistand fra eksterne

eksperter).

Hvad angår forslag med de største tværgående konsekvenser og størst politisk betydning

kan Kommissionen i visse tilfælde beslutte, at det generaldirektorat, der har ansvar for

konsekvensanalysen, skal bistås af en tværtjenstlig gruppe, som det normalt har forsæde i,

og som har deltagelse af de mest berørte generaldirektorater og Generalsekretariatet.

Kommissionen skal sikre, at der ved udformningen af disse forslag tages hensyn til

horisontale aspekter på tværs af sektorerne, særligt økonomiske, sociale,

arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige virkninger, så tidligt som muligt i processen.

Den tværtjenstlige gruppe har til opgave at definere formålet med den udvidede

konsekvensanalyse samt overvåge de fremskridt, der gøres, og færdiggørelsen af

konsekvensanalyserapporterne vedrørende tværgående forslag

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Gennemførelsen af konsekvensanalyse hører under den pågældende tjenestegrens

ansvarsområder, hvorimod Generalsekretariatet skal koordinere en basisstøtteenhed for den

nye konsekvensanalyseproces via SPP/ABM-cyklussen og Generalsekretariatets netværk,

som særligt skal behandle udvælgelse af og kontrol med forslag i henhold til reglerne for

den udvidede konsekvensanalyse. Generalsekretariatet skal koordinere udstedelsen af

retningslinjer, tilrettelæggelse af uddannelse og udveksling af god praksis og overvåge den

endelige kvalitet af de gennemførte konsekvensanalyser.

Resultaterne fremlægges i en konsekvensanalyserapport, som vedlægges de øvrige interne

konsultationsdokumenter. Konsekvensanalysen vil træde i stedet for de nuværende

analyser, som gennemføres af generaldirektoraterne, såsom konsekvensanalyser af

lovgivningen, virksomhedskonsekvensanalyse, vurderinger af virkninger på miljøet osv.

(jf. 1.3), som nu falder under kravene til denne kategori.

Princippet om proportionel analyse udgør grundlaget for denne proces.

Processen er opdelt i to etaper: Først en sorteringsmekanisme på grundlag af en kort

orienterende analyse af alle forslag til arbejdsprogrammet og dernæst en udvidet

analyse af udvalgte forslag.

N HJÆLP TIL BESLUTNINGSTAGERNE

Konsekvensanalyse er en hjælp til beslutningstagerne, ikke en erstatning for politiske

vurderinger.

Hovedbestanddelene i den udvidede konsekvensanalyse er beskrevet i bilag 2.

Hvad angår valg af politik vil de endelige modeller (dvs. et udkast til et forslag fra

Kommissionen, som forelægges kommissærerne til afgørelse) træde frem som følge af

konsekvensanalyseprocessen. I visse tilfælde kan konsekvensanalysen pege på en foretrukken

grundlæggende metode og det optimale politikinstrument tidligt i processen. Efterfølgende

analyse vil da fokusere på at forbedre forslagets effektivitet med hensyn til ændringer til

vigtige konstruktionsparametre eller stringens. Analysen kan også identificere

ledsageforanstaltninger til at opnå de maksimale positive virkninger og de minimale negative

virkninger.

Begrundelserne for det foretrukne model skal klart anføres i konsekvensanalyserapporten.

Alternative instrumenter, der opfylder de samme politiske mål, skal også tages i betragtning

på et tidligt tidspunkt i udarbejdelsen af forslag til ny politik.

Hvad angår valg af instrumenter kan de almindelige former for politikinstrumenter omfatte:

–

præskriptive reguleringsforanstaltninger (f.eks. standarder for luftkvalitet)

metoder til samregulering (f.eks. dialog mellem arbejdsmarkedets parter)

markedsbaserede instrumenter (f.eks. handel med emissionstilladelser,

beskatning)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

–

finansielle interventioner (f.eks. beskatning, støtte, samfinansiering, risikovillig

startkapital eller risikofinansiering)

aktioner med henblik på frivillige aftaler eller selvregulering

information, netværkssamarbejde eller koordinerende aktiviteter

rammedirektiver, jf. handlingsplanen om bedre lovgivning

den åbne koordineringsmetode.

Valget af et instrument skal naturligvis være i overensstemmelse med de relevante

traktatbestemmelser. En kombination af ovenstående instrumenter bør også overvejes,

hvorved der tages hensyn til Fællesskabets og medlemsstaternes traktatbestemte beføjelser.

Konsekvensanalyse er en hjælp til beslutningstagerne, ikke en erstatning for politiske

vurderinger.

Analyserapporten begrunder den valgte model, efter at de alternative muligheder er

blevet undersøgt.

REMLÆGGELSE OG OFFENTLIGGØRELSE

Erklæringerne med orienterende analyser vedlægges som bilag til Kommissionens

arbejdsprogram som et arbejdsdokument fra en af tjenestegrenene.

De endelige konsekvensanalyserapporter vedlægges de øvrige konsultationsdokumenter (jf.

bilag 3). Derudover skal midtvejsresultaterne af den udvidede konsekvensanalyse formidles

hurtigst muligt til de mest berørte generaldirektorater.

De vigtigste resultater af de orienterende og/eller udvidede analyser skal resumeres i

begrundelsen. De endelige rapporter skal også vedlægges forslaget, når det forelægges

Kommissionen til endelig beslutning. Dette tilsidesætter ikke kravet om fremlæggelse af en

finansieringsoversigt. Konsekvensanalyserapporterne vedtages derefter af Kommissionen som

supplerende arbejdsdokumenter fra tjenestegrenene og videresendes sammen med forslaget til

de andre institutioner.

Kommissionen skal sikre fuldstændig gennemsigtighed angående resultaterne af

konsekvensanalysen, både den orienterende og den udvidede analyse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG:

(1)

(2)

(3)

OPSTILLING AF ERKLÆRINGEN MED ORIENTERENDE ANALYSE

KONSEKVENSANALYSENS BESTANDDELE

VEJLEDENDE OPSTILLING AF DEN UDVIDEDE KONSEKVENSANALYSE

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG 1

Erklæring med orienterende analyse

DENTIFIKATION AF PROBLEMET

Beskriv det problem, som politikken/forslaget forventes at løse:

Angiv potentielt ubæredygtige tendenser i forbindelse med problemet,

- økonomisk:

- socialt og arbejdsmarkedsmæssigt:

- miljømæssigt:

Angiv potentielle uoverensstemmelser mellem de tre dimensioner eller med andre politikker.

ORSLAGETS MÅLSÆTNING

Hvad er den overordnede politiske målsætning hvad angår forventede virkninger?

ULIGE MODELLER

Grundlæggende metode, der foreslås anvendt til at nå målet:

Hvilke politikinstrumenter har været overvejet?

Hvorledes overholder de identificerede modeller henholdsvis nærhedsprincippet og

proportionalitetsprincippet?

Hvilke modeller kan udelukkes på dette tidlige tidspunkt?

IRKNINGER

–

POSITIVE OG NEGATIVE

På en foreløbig basis anføres de valgte modellers forventede positive og negative virkninger,

især med hensyn til økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige

konsekvenser

Anfør hvilke målgrupper, der berøres og evt. alvorlige virkninger for en specifik social

gruppe, økonomisk sektor eller region (i eller udenfor EU) på kort sigt, på mellemlang og på

lang sigt?

PFØLGNING

Hvilke forberedende etaper er allerede gennemført (høringer, undersøgelser)?

Anbefales en udvidet konsekvensanalyse? Ja/nej

Er der planer om høring? Ja/nej

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG 2

Den udvidede konsekvensanalyses vigtigste bestanddele (KA)

Følgende spørgsmål bør stilles ved gennemførelsen af en udvidet konsekvensanalyse:

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

hvilket problem

fællesskabsniveau

forventes

politikken/forslaget

behandle,

merværdi

på

hvilken hovedmålsætning forventes politikken/forslaget at nå

hvilke er de vigtigste modeller, der kan komme på tale, til at nå målsætningen

hvilke virkninger – positive og negative – forventes de forskellige modeller at få

hvorledes kan resultaterne og virkningerne af politikken/forslaget overvåges og

evalueres

Der kan forekomme gentagelser i analysen. Spørgsmålene skal derfor ikke nødvendigvis

behandles i ovenstående rækkefølge.

NALYSE AF PROBLEMET

Det første spørgsmål i konsekvensanalyseprocessen vedrører identifikation og analyse af

problemet/problemerne på et eller flere politikområder. Problemet skal beskrives økonomisk,

socialt, arbejdsmarkedsmæssigt og miljømæssigt. Det udtrykkes så konkret som muligt

kvalitativt, kvantitativt og om muligt finansielt. Indgrebets hastende karakter og eventuelle

risici

forbundet med den oprindelige situation skal også identificeres.

Mange analyser på første etape er mangelfulde, da relationerne mellem årsager og virkninger

ikke konstateres, men blot antages. Det er derfor afgørende at give en præcis og objektiv

beskrivelse af årsagsrelationerne. Analysen bør endvidere referere til resultaterne af tidligere

konsultationer, f.eks. erfaringer fra grønbøger.

DENTIFIKATION AF POLITIKMÅLSÆTNINGEN

På grundlag af problemanalysen udtrykkes målsætningerne i forventede resultater inden for

en vis periode (dvs. som "mål" og ikke "midler"). Hvor det er relevant, anføres også tidligere

fastsatte målsætninger (f.eks. i traktaten, eksisterende lovgivning, politikker, anmodninger fra

Det Europæiske Råd osv.) samt det retsgrundlag, som et forslag eventuelt skal baseres på.

De oprindelige målsætninger kan revideres/justeres som et resultat af den analyse, der

gennemføres ifølge punkt 3.3-3.6.

En risiko defineres almindeligvis som en begivenhed, der kan føre til et uønsket eller negativt resultat.

Risikoen er kendetegnet ved, at en begivenhed kan forekomme og ved den efterfølgende virkning, hvis

begivenheden forekommer. Tilsammen frembringer disse to faktorer et vist

risikoniveau.

Analysen

skal undersøge risikoniveauet, og hvorledes dette kan bedres.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

DENTIFIKATION AF MODELLER OG ALTERNATIVE INSTRUMENTER

Alternative modeller eller instrumenter, der opfylder de samme politiske målsætninger, bør

altså tages i betragtning på et tidligt tidspunkt i udarbejdelsen af forslag til ny politik.

Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet bør også tages i betragtning og

videreudvikles gennem hele konsekvensanalyseprocessen. Det bør gøres klart, hvorfor

problemet behandles på EU-niveau, og gevinsten ved en fællesskabsindsats beskrives i

forhold til en ikke-lovgivningsbundet indsats eller en indsats fra medlemsstaternes side.

Et "no policy change"-scenarie (en situation uden politiske ændringer) skal også indarbejdes i

analysen som referencepunkt ("kontrafaktorisk situation"), som andre modeller kan

sammenlignes med.

Udtrykket "model" (for indsats på EU-niveau) dækker over kombinationer af tre nært

sammenhængende elementer, som vil blive undersøgt sideløbende:

(a) Forskellige fremgangsmåder ("grundlæggende metoder") til at nå målsætningen.

I mange tilfælde kan målsætningen nås på flere måder, som bør tages i betragtning, når de

forskellige modeller identificeres.

(b) Forskellige politikinstrumenter.

Valget af instrument skal være i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.

En kombination af forskellige instrumenter kan også overvejes, hvorved der tages hensyn til

Fællesskabets og medlemsstaternes respektive traktatbestemte beføjelser

Derudover skal det også tages i betragtning, hvorledes forslaget passer ind i de eksisterende

og, hvis disse kendes, kommende regler og politikker, der er under udarbejdelse.

En detaljeret analyse skal fokusere på et begrænset antal af de mest relevante og realistiske

modeller ud fra følgende kriterier:

–

relevans for problemet

effektivitet angående opnåelse af målsætningerne (dette skal om muligt

udtrykkes kvantitativt og gøres meningsfyldt)

sammenhæng med større økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og

miljømæssige målsætninger

samspil med andre eksisterende eller planlagte EF-indgreb

udgifter (nødvendige ressourcer) og brugervenlighed

Kun modeller, der opfylder disse kriterier på bedste vis, bør medtages i den efterfølgende

analyse, mens de andre kasseres.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

NALYSE AF VIRKNINGERNE

For den valgte model og om muligt for udvalgte alternativer undersøges alle relevante

positive og negative virkninger. Dette indarbejdes i konsekvensanalysen, hvor der lægges

særlig vægt på deres miljømæssige, økonomiske, sociale og arbejdsmarkedsmæssige

dimensioner. Denne proces er delt i to etaper: først identificeres de relevante virkninger,

derefter evalueres de kvalitativt, kvantitativt og/eller finansielt.

4.1.

Identifikation af virkninger ("screening")

Konsekvensanalysen skal identificere direkte og indirekte konsekvenser af de valgte

modeller. Gennem en identifikation af virkningerne præciseres de potentielle problemer.

Virkningerne beskrives så vidt muligt økonomisk, socialt, arbejdsmarkedsmæssigt og

miljømæssigt, selvom det kan være vanskeligt at placere visse virkninger under disse

kategorier. Den vigtigste opgave er at identificere alle relevante (positive og negative)

virkninger, især dem, der har relevans for EU's strategi for en bæredygtig udvikling i både de

interne og eksterne dimensioner (herunder EU's internationale udviklingspolitik).

Eksempler på økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige virkninger kan

være:

–

Økonomiske virkninger: både makro- og mikroøkonomiske virkninger, særlig

hvad angår økonomisk vækst og konkurrenceevne, dvs. ændringer i

opfyldelsesomkostninger,

herunder

administrative

byrder

for

virksomheder/SMV'er, og gennemførelsesomkostninger for offentlige

myndigheder, virkninger for potentialet for nyskabelse og teknologisk

udvikling, ændringer i investeringer, markedsandele og handelsmønstre samt

stigninger eller fald i forbrugspriser osv.

Sociale og arbejdsmarkedsmæssige virkninger: virkninger for menneskelig

kapital, virkninger for grundlæggende rettigheder/menneskerettigheder,

overensstemmelse med EU's Charter om grundlæggende rettigheder, ændringer

i beskæftigelsesniveau eller jobkvalitet, ændringer, der berører ligestilling,

social udstødelse og fattigdom, virkninger for sundhed, sikkerhed,

forbrugerrettigheder, social kapital, tryghed (herunder kriminalitet og

terrorisme), uddannelse, erhvervsuddannelse og kultur samt fordelingsmæssige

konsekvenser såsom konsekvenser for indtægterne i særlige sektorer, grupper

af forbrugere eller arbejdstagere osv.

Miljømæssige virkninger: positive og negative virkninger i tilknytning til

miljøets ændrede tilstand f.eks. klimaændringer, luft-, vand- og jordforurening,

ændringer i arealanvendelse og tab af biodiversitet, ændringer i folkesundheden

osv.

–

Afhængigt af de pågældende forslag vil det stå klart, hvilken samfundsgruppe, økonomisk

sektor eller region, der berøres af en given virkning. Dette vil stå frem efter analyse af

relevante fordelingsmæssige konsekvenser, og interne (inden for EU) og eksterne virkninger

(udenfor EU) vises separat.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4.2.

Evaluering af virkningerne ("scoping")

En række analytiske metoder kan anvendes til at evaluere virkningerne. Metoderne varierer i

koncept og dækning (f.eks. cost-benefit-analyse, analyse af omkostningseffektivitet, analyse

af opfyldelsesomkostninger, analyser på baggrund af en lang række kriterier og

risikovurdering). Valget af metode og antallet af detaljer vil variere alt efter problemets art og

feasibilityundersøgelser. I september 2002 vil der blive udstedt tekniske retningslinjer for

konsekvensanalyse, hvori der tages højde for bedste praksis og eksisterende

evalueringsværktøjer.

I det følgende udstikkes principperne for Kommissionens konsekvensanalyse:

De økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige virkninger, der

identificeres for den valgte model, skal analyseres og opstilles på en måde, der fremmer en

bedre forståelse af afvejningerne mellem økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og

miljømæssige mål. Med henblik på at vise de forskellige virkninger, lette sammenligninger

og på en mere gennemsigtig måde situationer, hvor der enten er både fordele og ulemper,

eller hvor der kun er fordele, virkningerne kvantificeres fysisk og, hvis det er muligt,

finansielt (som supplement til en kvalitativ vurdering). Virkninger, der ikke kan udtrykkes

kvantitativt eller finansielt, bør dog ikke anses for mindre vigtige, da de kan indeholde

vigtige aspekter i forbindelse med politikudformning. Endelige resultater kan heller ikke

altid udtrykkes i et enkelt tal, der afspejler nettofordelen eller nettoomkostningen ved den

model, der overvejes.

Konsekvensanalysen skal fokusere på de virkninger, der sandsynligvis vil være af størst

betydning og/eller betyde vigtige fordelingsmæssige konsekvenser. I en integreret analyse

er det vigtigt at undgå dobbelttælling (dvs. udgifter, der væltes over på forbrugerne i form

af højere priser, skal ikke medregnes som omkostninger for virksomhederne).

Tidsdimensionen (virkningerne på kort, mellemlang og lang sigt) skal også undersøges i

denne sammenhæng, for eksempel ved at vægte kortsigtede negative virkninger mod

langsigtede positive virkninger ved hjælp af en reduktionsfaktor i de tilfælde, hvor positive

og negative virkninger kan udtrykkes finansielt. Det skal også gøres klart, om virkningerne

er kommer på én gang eller over længere tid.

I forbindelse med konsekvensanalyse vil en almindelige cost-benefit-analyse ikke altid

give de mest relevante oplysninger, f.eks. skal irreversibilitetsgraden også vurderes. Hvor

det er relevant, bør forsigtighedsprincippet anvendes

. Virkningen for de etablerede

politikmålsætninger bør også analyseres, hvor disse målsætninger er kendt.

Konsekvensanalyse er vanskelig, da det er svært at foretage pålidelige prognoser. Hvor det

er relevant, skal sammenligningen af de forskellige modeller derfor ledsages af en analyse

af resultaternes følsomhed over for ændringer i de vigtigste interne og eksterne variabler.

Under alle omstændigheder skal de nøglefaktorer, der kan ændre virkningerne, fremhæves.

Ved analyse af virkninger skal den kendsgerning, at forskellige eksperter anvender

forskellige metoder, også tages i betragtning.

I henhold til Kommissionens retningslinjer om anvendelse af forsigtighedsprincippet – KOM(2000) 1.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ENNEMFØRELSE

OVERVÅGNING OG EFTERFØLGENDE EVALUERING

Konsekvensanalysen bør kortlægge mulige problemer ved gennemførelsen af de evaluerede

modeller, og den bør beskrive, hvordan de tages i betragtning, f.eks. ved valg af

gennemførelsesperioder eller gradvis indfasning af en foranstaltning.

Medlemsstaterne bør anmodes om at oplyse om problemer, de ville få i forbindelse med

gennemførelsen af forslaget (f.eks. konsekvenser for offentlige forvaltninger og håndhævende

myndigheder.

Ordninger for overvågning af gennemførelsen af den valgte model skal beskrives. Den

løbende eller efterfølgende evaluering skal følge reglerne i meddelelsen om evalueringer

dvs. en generel efterfølgende evaluering eller midtvejsevaluering med højst seks års

mellemrum afhængigt af aktiviteternes karakter.

Der bør fastlægges procedurer for at tilvejebringe overvågningsdata.

SEK(2000) 1051.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG 3

Vejledende opstilling af den udvidede konsekvensanalyse

VILKET PROBLEM FORVENTES POLITIKKEN

FORSLAGET AT BEHANDLE

Hvad er problemet i et givet politikområde set ud fra et økonomisk, socialt,

arbejdsmarkedsmæssigt og miljømæssigt synspunkt, herunder ubæredygtige tendenser?

Hvilke risici er forbundet med den oprindelige situation?

Hvilken motivering ligger til grund?

Hvad ville der ske, hvis politikken ikke blev ændret?

Hvem er berørt?

VILKEN HOVEDMÅLSÆTNING FORVENTES POLITIKKEN

FORSLAGET AT NÅ

Hvad er den overordnede politiske målsætning hvad angår forventede virkninger?

Er evt. tidligere fastlagte målsætninger blevet taget i betragtning?

VILKE

ER DE VIGTIGSTE MODELLER

DER KAN KOMME PÅ TALE

TIL AT NÅ

MÅLSÆTNINGEN

Grundlæggende metode, der foreslås anvendt til at nå målet:

Hvilke politikinstrumenter har været overvejet?

Hvad taler for og imod den foreslåede model?

Hvilke udformninger og "stringensniveauer" har været overvejet?

Hvilke modeller er blevet udelukket på et tidligt tidspunkt?

Hvordan er der taget hensyn til nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet?

VIRKNINGER

MODELLER AT FÅ

VILKE

–

POSITIVE OG NEGATIVE

–

FORVENTES DE FORSKELLIGE

Hvilke positive og negative virkninger forventes de valgte modeller at have, især med

hensyn til økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige konsekvenser,

herunder virkninger for risikostyring? Er der potentielle konflikter og manglende

sammenhæng mellem de økonomiske, sociale, arbejdsmarkedsmæssige og miljømæssige

virkninger, der kan give anledning til afvejninger og beslutninger om politikker i

forbindelse hermed?

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hvor store er de supplerende virkninger, der kan tilskrives forslaget, dvs. ekstra virkninger

i forhold til et scenarie, hvor politikken ikke blev ændret? Kvalitativ og om muligt

kvantitativ og finansiel beskrivelse.

Kommer der evt. alvorlige virkninger for en specifik samfundsgruppe, økonomisk sektor

(inkl. størrelseskategorier af virksomheder) eller region?

Kommer der virkninger uden for EU for kandidatlandene og/eller andre lande ("eksterne

virkninger")?

Hvilke virkninger er der set over en større tidshorisont?

Hvilke resultater har der været af analyser af scenarier, risici eller følsomhed?

VORDAN

SKAL RESULTATERNE OG VIRKNINGER AF FORSLAGET OVERVÅGES OG

EVALUERES EFTER GENNEMFØRELSEN

Hvordan gennemføres politikken?

Hvordan overvåges politikken?

Hvilke planer er der for efterfølgende evaluering af politikken?

ØRING AF INTERESSEREDE PARTER

Hvilke interesserede parter blev hørt, på hvilket punkt i processen og med hvilket formål?

Hvilke resultater gav høringen?

OMMISSIONENS UDKAST TIL FORSLAG OG BEGRUNDELSE

Hvad går det endelige valg af politik ud på, og hvorfor?

Hvorfor blev der ikke valgt en mere/mindre ambitiøs model?

Hvad taler for og imod den valgte model?

I tilfælde af at eksisterende oplysninger eller viden er ringe, hvorfor skal der da træffes en

beslutning nu i stedet for at vente, til der foreligger bedre oplysninger?

Er der truffet nogen ledsageforanstaltninger, der skal maksimere de positive og minimere

de negative virkninger?