NOTAT Udenrigsministeriet Nordgruppen Til: Udenrigspolitisk nævn J.nr.: SP, 500.K.1-1 Fra: Udenrigsministeriet Dato: 13. juni 2005 Emne: ESDPs udvikling med særlig fokus på oprettelsen af den civil-militære celle, herunder spørgsmålet om sekundering af en dansk militærekspert, og konsekvenserne af det danske forsvarsforbehold Resume EUs sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP) er de seneste år skredet hastigt fremad. Operationer igangsættes,   nye   initiativer   vedtages,   og   der   spores   en   stigende   interesse   for   at   styrke samarbejdet  blandt  samtlige  medlemslande.  ESDP  er  ikke  en  konkurrent  til  NATO,  men  et supplement,   idet   udgangspunktet   er,   at   EUs   koordinerede   brug   af   civile   og   militære krisestyringsinstrumenter   tilfører   en   merværdi   til   håndteringen   af   internationale   kriser. Etableringen af den civil-militære celle skal netop styrke samarbejdet mellem civile og militære instrumenter.   Det følger af forsvarsforbeholdet, at Danmark ikke deltager i vedtagelse og gennemførelse af EU-foranstaltninger,  der  har  indvirkning  på  forsvarsområdet.  Danmark  deltager  på  lige  fod med andre medlemslande i opbygningen af civile kapaciteter og i civile operationer. Det stadigt tættere samarbejde mellem civile og militære instrumenter betyder imidlertid, at konsekvenserne af det danske forsvarsforbehold udstilles endnu tydeligere. Tendensen må ventes at fortsætte.   Konsekvensen  af  forsvarsforbeholdet  er  ikke  blot,  at  Danmark  må  afstå  fra  at  deltage  i krisestyringsoperationer, som EU gennemfører, herunder på vegne af FN. Forbeholdet betyder også,  at  Danmark  står  uden  indflydelse  på  fastlæggelsen  af  rammerne  for  det  europæiske forsvarspolitiske samarbejde, som vil have betydning i lang tid fremover. Endeligt får tendensen i  stadig  stigende  grad  negativ  indflydelse  på  Danmarks  deltagelse  i  andre  samarbejder  såsom NATO og det nordiske samarbejde. - 0 - Udviklingen inden for ESDP Overordnet   er   målsætningen   for   ESDP,   at   EU   skal   oparbejde   en   evne   til   at   udføre krisestyringsopgaver,   hvor   de   militære   og   ikke-militære   instrumenter   spiller   sammen. Vedtagelsen   af   den   europæiske   sikkerhedsstrategi   i   december   2003   var   vigtig   som overordnet  ramme  for  det  videre  arbejde  med  ESDP  og  som  en  bestræbelse  på  at  skabe enighed mellem EU-landene om, hvilke sikkerhedspolitiske udfordringer Europa står overfor. Det var første gang, EU enedes om en overordnet analyse af, hvilke trusler EU står over for, og hvilke midler der skal til for at imødegå disse. Strategien udpeger fem hovedtrusler: terrorisme, masseødelæggelsesvåben, staters sammenbrud, organiseret kriminalitet og regionale konflikter. Hovedtruslerne vurderes at være dynamiske og antages at ville blive langt mere farlige, hvis de

-  - 2 overlades  til  sig  selv.  Strategien  udpeger  multilateralisme  som  et  vigtigt  middel  til  at  imødegå disse udfordringer.   Centralt   i   sikkerhedsstrategien   er,   at   Europa   står   over   for   ændrede   sikkerhedspolitiske udfordringer,   som   i   højere   grad   end   tidligere   kræver   aktiv   ageren   fra   EUs   side. Sikkerhedsstrategien   lægger   endvidere   op   til   anvendelse   af   mange   forskellige   typer   af instrumenter,  herunder  civile  og  militære  krisestyringsredskaber.  Det  aktuelle  ønske  om  at forbedre  medlemslandenes  civile  og  militære  kapaciteter  skal  således  ses  i  sammenhæng  med sikkerhedsstrategiens  anbefaling  af,  at  EU  påtager  sig  en  større  rolle  i  forbindelse  med krisestyring.   Hertil kommer, at FN har udtrykt stor interesse for, at EU på denne måde påtager sig et større globalt  ansvar.  Særligt  EUs  succesrige  indsats  i  den  Demokratiske  Republik  Congo  (DRC)  i 2003, der hindrede en humanitær katastrofe i det østlige DRC og byggede bro til indsættelse af en  egentlig  FN-fredsstyrke,  åbnede  FNs  øjne  for  at  kunne  anvende  EU  som  en  regional organisation  til  krisestyring.  FNs  generalsekretær  har  siden  understreget  vigtigheden  af  at opbygge  regionale  organisationers  evne  til  krisehåndtering,  og  han  har  i  denne  sammenhæng eksplicit peget på EUs kampgrupper som et nyttigt redskab. Hvis   EU   meningsfuldt   skal   kunne   påtage   sig   krisestyringsopgaver,   må   de   nødvendige kapaciteter  være  til  stede.  Det  er  en  forudsætning,  at  kapaciteterne  stilles  til  rådighed  af medlemslandene,  da  EU  ikke  selv  har  militære  styrker.  EU  definerede  i  1999  de  såkaldte styrkemål (Hesinki Headline Goals), hvor kvantitative mål stod i centrum. I fokus var, at EU skulle leve op til ambitionen om med 60 dages varsel at kunne udsende op til 60.000 mand i op til  et  år.  Helsingfors-målene  blev  erklæret  opfyldt  i  2003,  om  end  der  samtidig  kunne konstateres  en  række  mangler,  særligt  hvad  angår  løftekapacitet  og  dermed  evnen  til  at deployere hurtigt over større afstande. Der kunne også konstateres mangler i styrkernes evne til at  påtage  sig  de  mest  krævende  missionstyper.  Dette  skulle  der  rettes  op  på  med  de  nye styrkemål for 2010, som EU besluttede i maj 2004, hvorved styrkernes kvalitative egenskaber og evne til at kunne rykke hurtigt ud i krisesituationer kom i centrum.   Netop hurtig udrykning er kernen i EUs kampgruppekoncept. I november 2004 nåede EU til enighed  om  opstilling  af  i  alt  13  kampgrupper  (hver  på  ca.  1500  mand  med  tilknyttet transportkapacitet   og   støttestruktur).   Allerede   i   dag   står   der   til   enhver   tid   en   eller   to kampgrupper på højt beredskab, og hensigten er, at der fra 2007 skal stå to-tre kampgrupper ad gangen  på  højt  beredskab  til  hurtig  indsættelse  i  konfliktområder  uden  for  EU,  typisk  i fredsskabende operationer under et FN-kap. VII-mandat. FN har således udtrykt stor interesse for dette nye instrument. UK   og   Frankrig   vil   bidrage   med   rene   nationale   EU-kampgrupper,   men   ellers   vil   EU- kampgrupperne blive oprettet i samarbejde mellem forskellige lande. Multinationalitet er således et  væsentligt  element  i  konceptet  for  EU-kampgrupperne.  Sverige  planlægger  eksempelvis  at opstille en kampgruppe i samarbejde med Finland og Estland, hvor Norge i øvrigt også ventes at deltage. Kravene for at kunne deltage i en EU-kampgruppe vil være høje, og de fleste EU- lande  besidder  kun  et  begrænset  antal  styrker  af  den  kvalitet,  der  vil  være  behov  for  til kampgrupperne.  

-  - 3 I   juni   2004   blev   et   europæisk  agentur  for  forsvarsmateriel,  forskning  og  militære kapaciteter (Forsvarsagenturet) oprettet. Hensigten med Forsvarsagenturet er netop at se på behovet   for   at   udvikle   de   nødvendige   kapabiliteter   ud   fra   ESDPs   samlede   behov. Forsvarsagenturet skal  klarlægge de konkrete  operationelle behov og fremme foranstaltninger til opfyldelse af disse. Forsvarsagenturet vil desuden kunne befatte sig med forskningsprojekter, produktionssamarbejde og procedurer for offentlige indkøb.   Opbygningen af ESDP er komplementær til, og ikke konkurrerende i forhold til, den kapacitet, der  allerede  findes  i  NATO.  Det  er  netop  muligheden  for  at  blande  civile  og  militære instrumenter  i  EUs  krisestyring,  der  giver  ESDP  en  merværdi  i  forhold  til  den  militære kapacitet,  der  findes  i  NATO.  Som  udviklingen  i  Bosnien-Herzegovina  viser,  er  det  netop denne type blandede indsatser, der i de kommende år ventes at være behov for på Balkan og i Afrika.   Denne tankegang kommer til udtryk ved oprettelsen af en civil-militær celle inden for EUs militære stab, som Det Europæiske Råd endosserede på topmødet den 16.-17. december 2004. Formålet med cellen er at styrke EUs evne inden for krisestyringsplanlægning i form af bedre sammenspil  mellem  EUs  civile  og  militære  instrumenter  og  overordnet  forhåndsplanlægning. Organisatorisk   placeres  den  civil-militære  celle  indenfor  EUs  militære  stab  (EUMS),  og oprettelsen  af  cellen  betragtes  som  en  reorganisering  af  EUMS.  I  tilknytning  til  den  civil- militære  celle  vil  der  i  slutningen  af  2005  blive  oprettet  et  operationscenter,  der  vil  kunne aktiveres som operationshovedkvarter for civile, civile-militære eller rent militære operationer. Med oprettelsen af cellen – og den deraf følgende reorganisering – nedlægges den nuværende danske stilling i EUMS, idet den sekunderede danskers hovedopgave (koordinationen af civil- militære   opgaver)   overflyttes   til   cellen.   I   fremtiden   vil   cellen   som   nævnt   blive   et omdrejningspunkt for samspillet mellem de civile og militære instrumenter, og dette arbejde vil især   foregå   under   en   ”Branch   Chief”   for   ”Civil-Military   Strategic   Planning”.   Danmark prioriterer  som  bekendt  samspillet  mellem  civile  og  militære  instrumenter  højt,  og  derfor ønskede regeringen at søge den omtalte stilling. I lyset af forsvarsforbeholdet var der imidlertid behov  for  at  sikre,  at  denne  stilling  kunne  besættes  på  en  sådan  måde,  at  en  dansker  kunne arbejde i cellen under fuld respekt for forsvarsforbeholdet. I forbindelse med oprettelsen af EUMS indgik Danmark i marts-april 2000 en aftale med Rådet, Generalsekretær og Den Høje Repræsentant Javier Solana, der sikrede, at en dansk sekunderet kunne fungere i EUMS under fuld respekt for forbeholdet. Aftalen blev bekræftet i form af en brevveksling  mellem  den  daværende  udenrigsminister  og  Solana,  og  Danmark  har  siden brevvekslingen  haft  en  officer  sekunderet  til  EUMS  på  oberst/kommandør  niveau.  Solanas brev   fra   april   2000   præciserede   således,   at   den   danske   militære   ekspert   i   sin   daglige opgavevaretagelse skulle beskæftige sig med opgaver vedr. (1) koordination mellem de militære og  de  civile  krisestyringsredskaber;  (2)  forbindelse  til  arbejde  med  de  civile  aspekter  af krisestyring, der i forvejen foregik i Rådssekretariatet og i Kommissionen; samt (3) forbindelser til relevante organisationer. Som  tilfældet  også  var  ved  etableringen  af  EUMS,  gjaldt  det  for  stillingsopslagene  til  den  ny celle,  at  de  indeholder  elementer,  der  isoleret  set  ville  betyde,  at  Danmark  under  respekt  for forbeholdet ikke kan besætte stillingerne. Fx er der standardformuleringer om, at de ansatte i

-  - 4 cellen i forbindelse med en krisestyringsoperation kan blive overflyttet til operationscentret eller et nationalt EU operationshovedkvarter – og dermed indsat i den operative fase i aktioner, som Danmark ikke vil kunne deltage i på grund af forsvarsforbeholdet. Det var derfor nødvendigt at sikre, at den tidligere brevveksling med Solana ville stå ved magt også for den nye stilling. Danmark anmodede på den baggrund Solana om at bekræfte, at stillingen i den civile-militære celle ville kunne varetages under respekt af forbeholdet  på basis af den oprindelige aftale fra april 2000. Det kunne Solana ikke, hvilket særligt skyldtes principielle betænkeligheder over for en  eksplicit  begrænsning  på  anvendelsen  af  den  danske  officer.  En  sådan  dansk  begrænsning ville gå på tværs af den linie, der blev lagt i den nye organisationsplan for militærstaben, hvor der til militære stillinger i den civile-militære celle er knyttet en generel bestemmelse om, at disse skal kunne forstærke et operationshovedkvarter/operationscenteret. En række lande, herunder bl.a.  Storbritannien,  har  lagt  stærk  vægt  på  denne  regel  –  netop  for  at  komme  nationale begrænsninger til livs. Det  bemærkes  dog,  at  Solana  har  indikeret,  at  dette  betyder,  at  den  nuværende  dansk- sekunderede  officer  ville  kunne  fortsætte  i  en  anden  stilling  i  EUMS  med  fuld  respekt  for forsvarsforbeholdet (men altså ikke i cellen), når hans nuværende stilling nedlægges som led i reorganiseringen  af  militærstaben.  Det  overvejes  fra  dansk  side,  hvorvidt  dette  arrangement ønskes opretholdt, når den nuværende sekunderingsperiode udløber mod slutningen af 2005. Mens udviklingen indtil 2003 var koncentreret om opbygningen af de interne strukturer og de fornødne militære og civile kapaciteter, er ESDP nu blevet operationel. Alene i 2003 blev der iværksat fire krisestyringsoperationer (to militære i Makedonien og DR Congo, samt to civile i Bosnien-Herzegovina    og    Makedonien).    I    2004    iværksatte    EU    sin    hidtil    største stabiliseringsmission (Althea), da EU efterfulgte NATOs SFOR-styrke i Bosnien-Herzegovina i december 2004. Det er en udbredt opfattelse, at Althea er forløbet særdeles succesrigt, og de bosniske myndigheder har udtrykt stor tilfredshed med EUs mission. I 2005 har EU iværksat civile  krisestyringsoperationer  i  Irak  og  DRC,  og  der  har  været  fremlagt  forslag  om  nye missioner – det gælder bl.a. i Sudan, men den Afrikanske Union har hidtil været betænkelig ved at anmode EU om at gennemføre en sådan operation uden afrikansk lederskab. Hidtil har EUs krisestyringsoperationer været enten militære eller civile. Men både i forbindelse med planlægningen af Althea (Bosnien-Herzegovina) og de seneste sonderinger om en eventuel indsats i Sudan har det været overvejet at iværksætte blandede operationer – altså operationer, der anvender både civile og militære instrumenter. Sådanne operationer vil give endnu mere synlige konsekvenser  af  forsvarsforbeholdet:  Afhængig  af  udformningen  af  den  retsakt,  der  etablerer operationen,  af  operations  kommandostruktur,  af  finansieringsformen  m.m.,  vil  Danmark nemlig meget vel kunne risikere også at måtte afstå fra at deltage i en sådan operation med civile instrumenter. Generelt om konsekvenserne for Danmark Udviklingen på ESDP-området betyder, at Danmark på en række områder ikke kan bidrage til EU’s    udenrigs-    og    sikkerhedspolitiske    samarbejde.    Danmark    står    helt    uden    for forsvarsagenturets  arbejde,  ligesom  Danmark  ikke  har  sæde  i  agenturets  bestyrelse.  Danmark kan ikke bidrage til de nye styrkemål for 2010, ligesom Danmark ikke kan deltage i de nye EU- kampgrupper,  der  først  og  fremmest  tænkes  indsat  i  Afrika  under  FN-mandat  og  som

-  - 5 brobygger til iværksættelsen af egentlige FN-fredsoperationer. Danmark vil heller ikke på anden måde gennem EU kunne bidrage til FNs militære fredsoperationer. Der eksisterer ligeledes en markant risiko for marginalisering i udviklingen af kapaciteter: Idet visse  kapaciteter  er  meget  omkostningsfulde  at  anskaffe  for  mindre  lande  på  egen  hånd,  går lande  i  stigende  grad  sammen  om  udvikling  af  multinationale  kapaciteter  til  brug  for  såvel NATO-  som  EU-operationer.  Den  store  interesse  for  at  deltage  i  EU-kampgrupper  har  i særdeleshed  bevirket,  at  lande  har  søgt  efter  partnere,  de  kan  samarbejde  med  både  i  EU  og NATO (eller Partnerskab for Fred). Det ses også blandt de nordiske lande, hvor PfP-landene, Sverige og Finland, samarbejder med Norge. Da  de  øvrige  lande  på  forhånd  ved,  at  et  dansk  bidrag  ikke  kan  komme  på  tale  til  EU- operationer,  bliver  Danmark  i  andre  landes  øjne  en  mindre  interessant  partner.  Et  konkret eksempel er allerede set: Danmark havde tilbudt at stå som ”lead nation” på et projekt om luft- transportkapacitet  i  NATO-regi,  og  en  række  af  de  andre  deltagende  lande  havde  udvist interesse for den danske løsning. Danmark måtte imidlertid trække sit tilbud tilbage, fordi flere lande insisterede på, at kapaciteterne skulle stå til rådighed for både NATO og EU. De lande, der er gået sammen om at oprette den såkaldte nordiske EU kampgruppe – Sverige, Finland, Norge og Estland - har tidligere udtrykt interesse for at anvende dele af det nordiske samarbejde i NORDCAPS til planlægning for og opstilling af den nordiske EU kampgruppe. Dette  ville  i   givet  fald  have   medført,  at   Danmarks  rolle  i   NORDCAPS  havde  måttet genovervejes.  Der  er  nu  imidlertid  fundet  en  alternativ  løsning,  men  eksemplet  viser,  at  også Danmarks deltagelse i det nordiske samarbejde gradvist besværliggøres af forsvarsforbeholdet. I forbindelse med EUs overtagelse af NATOs SFOR-operation i Bosnien-Herzegovina indgik NATO og EU en aftale om gensidig anvendelse af taktiske reserver, som kan bruges mellem EUs  operation  i  Bosnien-Herzegovina  (EUFOR)  og  NATOs  operation  i  Kosovo  (KFOR). Forsvarsforbeholdet i EU-regi betød imidlertid, at Danmark på forhånd i NATO-sporet måtte fastslå,  at  danske  styrker  udsendt  til  NATO-operation  ikke  vil  kunne  sættes  under  EU- kommando, og dermed heller ikke vil kunne anvendes til forstærkning af EUFOR i en eventuel krisesituation i Bosnien-Herzegovina. - 0 - Den manglende imødekommelse af den danske anmodning om at kunne sekundere en militær ekspert til den civil-militære celle understreger endnu en gang den voksende betydning af det danske   forsvarsforbehold.   Danmark   står   ikke   blot   uden   indflydelse   på   fastlæggelsen   af rammerne  for  det  europæiske  forsvarspolitiske  samarbejde.  Danmark  risikerer  også  gradvist miste indflydelse på de civile dele af samarbejdet, som Danmark tidligere har kunnet deltage i under respekt for forsvarsforbeholdet. Intet tyder på, at den hastige udvikling på ESDP-området ikke vil fortsætte, og denne udvikling må  ventes  fremover  at  betyde,  at  konsekvenserne  af  forsvarsforbeholdet  øges  mærkbart. Danmark  må  stå  uden  for  stadigt  flere  nye  tiltag,  og  forsvarsforbeholdets  får  gradvist  større indflydelse   på   områder,   der   ikke   relaterer   sig   direkte   til   EUs   krisestyringsoperationer. Forbeholdet betyder generelt, at Danmark står uden indflydelse på fastlæggelsen af rammerne

-  - 6 for det europæiske forsvarspolitiske samarbejde, som vil have betydning i lang tid fremover. Og forbeholdet mærkes også i NATO-regi.