PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det Politisk-Økonomiske Udvalg 2004-05 (1. samling), Finansudvalget 2004-05 (1. samling)
2638 - Økofin Bilag 2, FIU Alm.del Bilag 6
Offentligt

Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg

og deres stedfortrædere

Bilag

Journalnummer

400.C.2-0

Kontor

EUK

7. februar 2005

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Finansministeriets

supplerende notat vedrørende dagsordenspunkt 3 c) om de punkter, der for-

ventes optaget på dagsordenen for rådsmøde (økonomi- og finansministre)

den 17. februar 2005.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7. februa

f12

Supplerende notat vedr. rådsmødet ECOFIN den 17. februar 2005

Dagsordenspunkt 3c): Styrkelse og bedre implementering af Stabili-

tets- og Vækstpagten

Resumé: ECOFIN ventes at drøfte den fremtidige gennemførelse af Stabilitets- og Vækstpagten,

herunder dels de præventive aspekter med vægt på styrket budgetkonsolidering i gode tider og mel-

lemfristede budgetmålsætninger m.h.p. at undgå uforholdsmæssigt store underskud og sikre gælds-

nedbringelse og langsigtet holdbarhed, og dels selve proceduren for uforholdsmæssigt store underskud

med vægt på bl.a. fleksibilitet og længere tidsfrister for forbedringer af de offentlige finanser i tilfæl-

de af lav vækst.

Baggrund

KOM (2004) 581 endelig

EU’s stats- og regeringschefer vedtog den 18. juni 2004 en erklæring, der bekræfter

EU-landenes forpligtelser i forhold til Stabilitets- og Vækstpagten. Kommissionen

offentliggjorde den 3. september 2004 en meddelelse om ’styrkelse, klargøring og

bedre implementering af Stabilitets- og Vækstpagten’. ECOFIN havde en oriente-

rende debat den 16. november 2004 og en opfølgende drøftelse af forskellige mu-

ligheder for tilpasninger i gennemførelsen af Pagten den 18. januar 2005.

ECOFIN ventes på rådsmødet den 17. februar 2005 at have en nærmere drøftelse

af forskellige muligheder for tilpasninger i gennemførelsen af Pagten. Der ventes på

dette grundlag et forslag fra Kommissionen og en efterfølgende politisk beslutning

om gennemførelsen af Pagten på ECOFIN og på forårstopmødet i Det Europæiske

Råd (DER) i marts 2005.

Indhold

ECOFIN ventes på rådsmødet den 17. februar 2005 at fokusere på flg. emner:

Styrkelse af Stabilitets- og Vækstpagtens præventive del

1.1

I ECOFIN er der bred enighed om at styrke indsatsen for at sikre budgetkonsolide-

ring i gode tider. Et hovedproblem med gennemførelsen af Stabilitets- og Vækst-

pagten og hovedårsagen til de aktuelle store budgetunderskud i en række EU-lande

har været manglende konsolidering under den seneste højkonjunktur, der toppede i

2000, og dermed manglende råderum under den efterfølgende lavkonjunktur, der

bundede i 2003.

En mulighed er, at EU-landene kan vedtage en DER-resolution om styrket konso-

lidering i gode tider, særligt med henblik på at opnå mellemfristede budgetpositio-

ner med en tilstrækkelig sikkerhedsmargin, så de automatiske stabilisatorer kan vir-

ke under en lavkonjunktur uden overskridelse af 3-procentgrænsen for det faktiske

Styrket budgetkonsolidering i gode tider

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

underskud, og at en supplerende politisk aftale fastlægger definitionen på ’gode

tider’ samt evt. principper for

konsolidering

i gode tider.

Det er også en mulighed, at en DER-resolution rummer mulighed for, at Kommis-

sionen og Rådet kan give politik-anbefalinger i ’gode tider’ og/eller at Kommissio-

nen får bemyndigelse til at udstede direkte advarsler (’early warnings’) med henblik

på at sikre konsolidering i gode tider (med virkning før ikrafttrædelsen af Forfat-

ningstraktaten, der giver hjemmel til direkte advarsler fra Kommissionen).

1.2

Den mellemfristede budgetmålsætning

Fastlæggelse af den mellemfristede budgetmålsætning

I ECOFIN er der bred støtte til princippet om differentiering af den mellemfristede

målsætning om budgetter ’tæt på balance eller i overskud’ – der ifølge gældende

praksis fortolkes som en strukturel (konjunkturjusteret) saldo tæt på 0 hvert år over

konjunkturcyklen.

Princippet kan indebære, at det enkelte lands mellemfristede målsætning f.eks. bli-

ver lempeligere, desto lavere gælden er, desto mere langsigts-holdbar den samlede

finanspolitik er, og desto højere den potentielle vækst er.

Der er lagt op til, at en differentiering af den mellemfristede budgetmålsætning un-

der alle omstændigheder skal indebære, at den strukturelle saldo fortsat giver en

tilstrækkelig sikkerhedsmargin i forhold til 3-procentsgrænsen under en lavkonjunk-

tur.

En mulighed er at knytte den mellemfristede budgetmålsætning til en

gældsrestriktion,

f.eks. at gældskvoten på lang sigt skal konvergere mod et bestemt mål-niveau, der

ligger under Traktat-kriteriet for gældskvoten på 60 pct. af BNP. Kravet til den

mellemfristede budgetsaldo vil i givet fald afhænge af den eksisterende gæld og af

mål-niveauet for gælden på lang sigt samt af den potentielle vækst. Ideen er, at et

sådant budgetkrav indirekte kan bidrage til de offentlige finansers langsigtede hold-

barhed ved at være rettet mod at sikre en gæld, der konvergerer mod og herefter

fastholdes under et passende lavt mål-niveau.

En anden mulighed er at knytte den mellemfristede budgetmålsætning direkte til

finanspolitisk holdbarhed,

så kravet til den mellemfristede budgetsaldo afhænger af

både den eksisterende gæld og dens rentebyrde (eksplicit gæld) og af de beregnede

fremtidige nettoudgiftsstigninger som følge af bl.a. den demografiske udvikling

(implicit gæld). Den permanente forbedring af de offentlige finanser, som vurderes

at sikre finanspolitisk holdbarhed på lang sigt, kan indregnes i kravet til den mel-

lemfristede budgetsaldo. En sådan mellemfristet budgetmålsætning baseret på

holdbarhed vil blive lempeligere, hvis der gennemføres reformer, som sikrer målba-

re forbedringer af de offentlige finanser på lang sigt, f.eks. pensionsreformer.

En løsning kan være, at princippet for fastlæggelse af den mellemfristede målsæt-

ning først knyttes til en

gældsrestriktion

og at princippet herefter – når Rådet på et

senere tidspunkt i givet fald måtte træffe beslutning herom – knyttes til

finanspolitisk

holdbarhed.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Tilpasningen til den mellemfristede budgetmålsætning

En mulighed er, at EU-landene vedtager en DER-resolution, der indebærer en for-

pligtelse til at overholde et princip om, at lande, der endnu ikke opfylder den mel-

lemfristede budgetmålsætning, bør sikre en vis anbefalet minimums-forbedring af

den strukturelle saldo; som udgangspunkt en strukturel budgetforbedring på mindst

0,5 pct. af BNP om året (svarende til det nuværende princip for eurolande). Lande,

der ikke overholder princippet, vil evt. skulle redegøre for årsagerne til afvigelsen i

deres årlige stabilitets- og konvergensprogrammer og indgå en ny forpligtelse i for-

hold til en vis budgetforbedring.

Det er endvidere en mulighed, at der tillades en midlertidig afvigelse fra - eller en

midlertidig forsinkelse i tilpasningen til - den mellemfristede budgetmålsætning i

tilfælde af

strukturreformer

og andre initiativer (samtidig med, at det sikres, at sådanne

tiltag er konsistente med målet om sunde finanser).

I givet fald kan der tages stilling til hvilke økonomisk-politiske udviklinger, der kan

tages højde for (f.eks. pensionsreformer), eller et sæt principper for karakteristika

for sådanne (f.eks. tiltag med direkte positive budgeteffekter på længere sigt) i for-

bindelse med vurderinger af afvigelser fra den mellemfristede budgetmålsætning.

Forbedret gennemførelse af proceduren vedrørende uforholdsmæssigt

store underskud

Der er lagt op til en nærmere drøftelse af muligheder for at forbedre gennemførel-

sen af proceduren vedrørende uforholdsmæssigt store underskud (Traktatens artikel

104, der præciseres i Stabilitets- og Vækstpagtens forordning 1467/97), særligt

hvordan Stabilitets- og Vækstpagten skal tage højde lav vækst, herunder i forbindel-

se med iværksættelsen af proceduren i kraft af en rapport fra Kommissionen (artikel

104.3) og en Rådsbeslutning om eksistensen af et uforholdsmæssigt stort underskud

(artikel 104.6), jf. afsnit 2.1, og/eller i forbindelse med rådshenstillingers tidsfrister

for budgetforbedringer og korrektion af uforholdsmæssigt store underskud (artikel

104.7), jf. afsnit 2.2.

I ECOFIN er der bred støtte til den hovedregel, at et faktisk underskud over 3 pct.

af BNP skal iværksætte proceduren, men at der f.eks. i tilfælde af lav vækst kan ind-

rømmes længere tidsfrister for budgetforbedringer og korrektion af underskuddet.

2.1 Eksistens af et uforholdsmæssigt stort underskud – undtagelser

som følge af lav vækst

Traktaten indebærer, at et underskud på over 3 pct. af BNP er uforholdsmæssigt

stort – og derfor leder til iværksættelse af proceduren – medmindre underskuddets

overskridelse af 3-procentsgrænsen er ’exceptionel’ og midlertidig. Stabilitets- og

Vækstpagten definerer, at en ’exceptionel’ overskridelse af 3-procentsgrænsen kan

udgøres af et ’alvorligt økonomisk tilbageslag’, der kræver et fald i det reale BNP på

mindst 2 pct., idet der kan gøres en undtagelse i tilfælde af et fald i det reale BNP på

0,75 pct. på grundlag af anmodning fra det berørte medlemsland.

En mulighed for i højere grad at tage hensyn til lav vækst er at ændre definitionen af

et ’exceptionelt’ økonomisk tilbageslag, f.eks. sådan, at der kan indrømmes undta-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gelser fra proceduren i tilfælde af negative reale BNP-vækstrater. Alternativt kan der

f.eks. fastlægges en definition baseret på afvigelse mellem faktisk og potentiel vækst,

akkumuleret vækst-tab i forhold til potentialet over en given periode eller output

gap (procentvis afvigelse mellem faktisk og potentiel produktion).

Traktaten (artikel 104.3) indebærer i tilfælde af en overskridelse af 3-

procentskriteriet, at ”i Kommissionens rapport tages der ligeledes hensyn til, om

det offentlige underskud overstiger de offentlige investeringsudgifter, samt til alle

andre relevante forhold, herunder medlemsstatens økonomiske og budgetmæssige

situation på mellemlang sigt”, samt at Rådet kan tage højde for disse forhold, når

det træffer beslutning om eksistensen af et uforholdsmæssigt stort underskud.

En mulighed er, at der foretages en klargøring af konceptet ’alle andre relevante

forhold’ i kraft af en præcisering af

hvilke

forhold, der er blandt dem, som der skal

tages højde for i forbindelse med iværksættelsen af proceduren (artikel 104.3 og

104.6) samt evt. principper for

hvordan

der skal tages højde for disse forhold.

2.2

Korrektion af uforholdsmæssigt store underskud – længere tids-

frister som følge af lav vækst

En yderligere mulighed for i højere grad at tage hensyn til lav vækst er at ændre

tidsfristerne

i proceduren vedrørende uforholdsmæssigt stort underskud.

En rådshenstilling under artikel 104.7 fastsætter ifølge Stabilitets- og Vækstpagten

dels en frist for det pågældende lands iværksættelse af virkningsfulde foranstaltnin-

ger på højst fire måneder, og dels en frist for selve korrektionen af det uforholds-

mæssigt store underskud, som bør gennemføres året efter underskuddet er konsta-

teret, medmindre der foreligger ’særlige omstændigheder’.

En eventuel efterfølgende rådsbeslutning om at

pålægge

et land at korrigere et ufor-

holdsmæssigt stort underskud under artikel 104.7 fastsætter dels en frist for at træf-

fe foranstaltninger på højst to måneder, og dels en frist for selve korrektionen af

det uforholdsmæssigt store underskud (samme frist som i henstillingen eller en ny

frist).

En mulighed er, at

fristerne for at gennemføre budgettiltag

ændres, så de bliver længere,

dels i reglerne for henstillinger (artikel 104.7), hvor fristen f.eks. kan ændres fra 4 til

6 måneder, og dels i reglerne for pålæg (artikel 104.9), hvor fristen f.eks. kan ændres

fra 2 til 4 måneder.

Det er også en mulighed, at en artikel 104.7-henstillings

frist for korrektion af det ufor-

holdsmæssigt store underskud

kan være enten ’året efter underskuddet er konstateret’

(som nu) eller ’et år senere end dét’ (som noget nyt), afhængigt af om der foreligger

’særlige omstændigheder’ vedrørende konjunkturforhold, gældsniveau eller gennem-

førelse af strukturreformer. Et krav om en årlig forbedring af den strukturelle saldo

på mindst 0,5 pct. af BNP vil i givet fald under alle omstændigheder være gældende.

Det er endvidere en mulighed, at Rådet får beføjelse til at

udskyde tidsfristerne for kor-

rektion af det uforholdsmæssigt store underskud

i løbet af proceduren, eventuelt ved at

vedtage nye henstillinger under artikel 104.7 (og eventuelt ved at vedtage nye pålæg

under artikel 104.9) – i stedet for at gå videre til næste trin i proceduren – i tilfælde,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hvor det pågældende land har gennemført effektive tiltag i opfølgning på den første

henstilling, men hvor en uventet vækstudvikling kan begrunde en ny frist for at

bringe underskuddet ned under 3 pct. af BNP.

Dette vil give mulighed for at skelne mellem faktisk gennemførte budgettiltag og

fælles økonomiske fejlskøn i lyset af det forhold, at en given finanspolitisk stram-

ning kan resultere i en strukturel budgetforbedring og en faktisk saldo, der er ringe-

re end ventet, hvis den potentielle og den faktiske vækst udvikler sig mindre gun-

stigt end ventet på tidspunktet for henstillingen.

Øget fokus på gæld og holdbarhed

En mulighed er, at der foretages en klargøring af Traktat-kriteriet om, at gælden

ikke må overstige 60 pct. af BNP, medmindre den ’mindskes tilstrækkeligt og nær-

mer sig referenceværdien med tilfredsstillende hastighed’.

EU-landene kan evt. vedtage en DER-resolution, der indebærer forpligtelser i for-

hold til reduktion af offentlig gæld.

Andre emner

Andre emner ventes drøftet, herunder institutionelle forhold i relation til gennem-

førelsen af Stabilitets- og Vækstpagten.

Legale aspekter

I lyset af beslutningen vedrørende substansen i tilpasningerne i gennemførelsen af

Stabilitets- og Vækstpagten, vil der skulle tages stilling til, hvorvidt og hvordan be-

slutningen skal udmøntes i ændringer i selve Pagten og/eller i supplerende politiske

aftaler.

Nærhedsprincippet

Ikke relevant.

Statsfinansielle og lovgivningsmæssige konsekvenser

Sagen har ingen statsfinansielle eller lovgivningsmæssige konsekvenser.

Forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen om styrket implementering af Stabilitets- og Vækstpagten blev forelagt Fol-

ketingets Europaudvalg til orientering forud for ECOFIN den 16. november 2004

og ECOFIN den 18. januar 2005.

Holdning

V edrørende danske holdning

Fra dansk side er man enig i, at der ikke skal ændres på EU’s grundlæggende regler

for finanspolitik, og lægger vægt på, at den kommende beslutning vedrørende Stabi-

litets- og Vækstpagten samlet set ikke slækker på kravene til sund og holdbar fi-

nanspolitik.

V edrørende andre landes holdning

ECOFIN-ministrene er generelt enige om, at Traktaten ikke bør ændres og at krite-

rierne vedr. underskud på højst 3 pct. af BNP og gæld på højst 60 pct. af BNP fort-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

sat er af største vigtighed, samt at man ønsker en styrkelse og ikke udvanding af

Stabilitets- og Vækstpagten.