EUU, Alm.del - 2006-07 - Bilag 423: Udenrigsministeriets redegørelse for den kommende EU-traktat

Forord af udenrigsminister Per Stig MøllerDa Rom-traktaten om oprettelsen af EF blev underskrevet for 50 år siden, var traktaten dendirekte udløber af et mislykket forsøg på at udvikle det europæiske samarbejde oven på 2. ver-denskrig. Forsøget gik ud på at etablere et europæisk forsvarsfællesskab, og det faldt til jordenved en afstemning i den franske nationalforsamling i 1954. EU’s historie vidner om, at der ikkeer noget som helst uafvendeligt eller forudbestemt i samarbejdet, og at udviklingen til tider bådehar været ujævn og ikke uden tilbageslag.Ikke desto mindre har EU-samarbejdet hver gang formået at ryste kriserne af sig og kommevidere. De store fordele ved et tæt og forpligtende samarbejde om fælles udfordringer har hvergang overbevist medlemsstaterne om, at de pinedød blev nødt til at finde en løsning, der kunnefå samarbejdet på ret køl igen. Det samme gør sig gældende med den nye EU-traktat – reform-traktaten.Selv om forfatningstraktaten blev afvist ved folkeafstemningerne i Frankrig og Nederlandene,er EU’s udfordringer i en globaliseret verden de samme. Reformtraktaten er medlemsstaternessvar på disse udfordringer. Den skal give det udvidede EU værktøjet til at skabe de resultater ogforbedringer, som europæerne efterspørger i deres hverdag. Den skal også sætte Europa bedre istand til at præge den globale dagsorden og spille en stærkere udenrigspolitisk rolle.Med reformtraktaten vender medlemsstaterne tilbage til den traditionelle måde at udvikle sam-arbejdet på. Det vil sige ved at ændre det eksisterende traktatgrundlag på en række nøje afgræn-sede punkter. Forfatningstraktaten udgjorde en afvigelse fra denne praksis. Den ville samle heleEU’s traktatgrundlag i ét grunddokument med forfatningslignende træk, og det var måske ibagklogskabens lys lidt for ambitiøst. Jeg vil ikke udelukke, at selve ordet ”forfatning” kan haveskabt unødig tvivl om, hvorvidt der var tale om noget mere end en almindelig EU-traktat.Reformtraktaten vil komme denne tvivl til livs. Den vil være renset for symbolske bestemmel-ser om EU’s hymne, motto og flag, men indeholde ændringer af EU’s beslutningsgange, som ernødvendige for at fremtidssikre samarbejdet. Til gengæld vil reformtraktaten i manges øjne fo-rekomme indviklet og teknisk med mange detaljerede regler. Det var prisen for at opnå etkompromis. Man skal heller ikke glemme, at de mange regler er nødvendige for at sikre, at 27lande, som har forskellig national identitet, historie, sprog og kultur, kan mødes omkring et for-handlingsbord og vedtage demokratiske beslutninger om Europas fremtid. Reglerne er til for atfå samarbejdet til at glide.Europa har hårdt brug for, at traktatspørgsmålet bliver løst hurtigt, så kræfterne i stedet kanfokuseres på at skabe fremskridt på borgernære politikområder såsom vækst og beskæftigelse,miljø, uddannelse, forbrugerbeskyttelse og kampen mod terrorisme og grænseoverskridendekriminalitet. Det er kun på den måde, at EU-samarbejdet for alvor kan bevise sin merværdi.Med reformtraktaten er der skabt begrundet håb om, at EU kan få afsluttet spørgsmålet om enreform af sit traktatgrundlag. Det fortjener Europa, og det fortjener verden omkring os.

I. IndledningPå mødet i Det Europæiske Råd i juni 2007 mellem EU’s stats- og regeringschefer blev der op-nået enighed om at indkalde til en konference mellem medlemslandenes regeringer.Baggrunden for Det Europæiske Råds beslutning om at igangsætte en ny regeringskonferenceer, at den forfatningstraktat, der blev opnået enighed om under regeringskonferencen i 2004, eropgivet. Forfatningstraktaten blev godkendt i 18 af EU’s medlemslande, men blev forkastet vedfolkeafstemninger i Frankrig og Nederlandene. I stedet er EU’s medlemslande enige om atgennemføre en række ændringer af det grundlag for EU-samarbejdet, som allerede gælder i dagmed en almindelig traktatreform. Formålet med traktatreformen er at gøre det udvidede EUmed 27 medlemsstater mere demokratisk , mere handlekraftigt samt at styrke EU’s rolle inter-nationalt.Regeringskonferencen blev indledt på et møde blandt EU's udenrigsministre den 23. juli i år.Konferencen skal være afsluttet inden årets udgang, hvor den nye traktat forventes undertegnet.Hensigten er, at den nye ændringstraktat efter godkendelse (ratifikation) i samtlige medlemssta-ter vil kunne træde i kraft inden valget til Europa-Parlamentet i juni 2009 og udnævnelsen af enny EU-Kommission i andet halvår 2009.På mødet i Det Europæiske Råd i juni blev EU’s 27 medlemsstater enige om detaljerede ret-ningslinier (et mandat) for arbejdet på regeringskonferencen med den nye ændringstraktat. Dis-se retningslinier vil udgøre grundlaget for udarbejdelsen af en ny EU-traktat.II. Mere åbenhed og øget demokrati i EUMandatet for reformtraktaten rummer fremskridt for åbenheden og demokratiet i EU. Unio-nens demokratiske principper samles og synliggøres i et nyt afsnit i Unionstraktaten.ÅbenhedDet vil blive traktatbestemt, at alle EU’s institutioner, organer, kontorer og agenturer underlæg-ges et krav om åbenhed og krav om god forvaltningsskik. Enhver EU-borger vil få ret til akt-indsigt om forhold til alle EU-institutionerne inden for rammerne af de almindelige begræns-ninger af hensyn til offentlige eller private interesser. Dernæst vil det blive indskrevet i trakta-terne, at alle samlinger i Europa-Parlamentet er åbne for offentligheden, og at møderne mellemmedlemsstaternes ministre i Ministerrådet vil være åbne, når ministrene vedtager ny lovgivning.Formålet er, at alle EU’s beslutninger skal træffes så åbent som muligt. Den øgede åbenhed skalogså medvirke til at fremme gode styreformer og sikre civilsamfundets deltagelse i det dagligearbejde i EU.Nærhedsprincippet styrkesDer lægges op til en styrkelse af kontrollen med overholdelsen af nærhedsprincippet, ikkemindst gennem en styrkelse af de nationale parlamenters indflydelse.

Nærhedsprincippet bygger på, at beslutninger skal træffes så tæt på borgerne som muligt. ForUnionen betyder det, at der i hvert enkelt tilfælde, hvor EU overvejer en handling, skal foreta-ges en konkret vurdering af, om den påtænkte handling på grund af dens omfang eller virknin-ger bedre kan nås gennem handling på EU-niveau end på nationalt niveau af medlemsstaterne.Anvendelsesområdet for nærhedsprincippet ændres ikke, men reformtraktaten vil fremhæve, atEU’s institutioner skal udøve deres beføjelser i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Her-til kommer, at nærhedsprincippet vil blive styrket gennem en udbygning af de nationale parla-menters involvering. Der vil således blive indført en regel om, at såfremt halvdelen af de natio-nale parlamenter udtaler, at et forslag til forordning eller direktiv fra Kommissionen ikke er ioverensstemmelse med nærhedsprincippet, bliver Kommissionen som noget nyt forpligtet til atbegrunde, hvorfor forslaget ikke er i strid med nærhedsprincippet, hvis ikke Kommissionen erenig med de nationale parlamenter og dropper sit forslag. Derefter vil Rådet og Europa-Parlamentet skulle overveje, hvorvidt forslaget overholder nærhedsprincippet, og hvis 55% afmedlemsstaterne eller et flertal i Europa-Parlamentet vurderer, at forslaget ikke stemmeroverens med nærhedsprincippet, vil forslaget blive afvist.Nationale parlamenters rolle styrkesDer vil blive indføjet en helt ny bestemmelse om de nationale parlamenters rolle i EU-samarbejdet. Den vil slå fast, at alle udkast til EU-retsakter fremover skal sendes direkte fraEU-institutionerne til de nationale parlamenter parallelt med fremsendelsen til regeringerne.Herved sikres det, at medlemsstaternes nationale parlamentarikere (i Danmark medlemmerne afFolketinget) hurtigst muligt bliver i stand til at danne sig et overblik over de lovgivningsinitiati-ver, som er undervejs i Bruxelles. Kommissionen vil ligeledes blive forpligtet til at fremsendealle sine høringsdokumenter samt det årlige lovgivningsprogram direkte til de nationale parla-menter, så snart de er offentliggjort.Europa-Parlamentets rolle styrkesReformtraktaten vil også styrke Europa-Parlamentet. Det vil således blive hovedreglen, at denlovgivende magt i EU udøves af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab (såkaldt fælles be-slutningstagen), som indebærer, at forordninger og direktiver fremover på langt flere områderend i dag skal vedtages af såvel Europa-Parlamentet som Rådet. Dette vil også komme til atgælde inden for strafferet og dele af politisamarbejdet.BorgerinitiativReformtraktaten indfører en grad af deltagelsesdemokrati, idet den vil give mulighed for, at énmillion EU-borgere kan opfordre Kommissionen til at fremsætte et EU-lovforslag.Klarere kompetencefordelingEU hviler på princippet om ’tildelte kompetencer’, dvs. at EU kun har de beføjelser, som med-lemsstaterne ved traktaterne har tildelt Unionen. Med reformtraktaten vil dette grundlæggendeprincip yderligere blive præciseret med formuleringer om, at EU kun kan handle inden forrammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt EU i traktaterne, og at beføjelser,der ikke er tildelt EU, forbliver hos medlemsstaterne. Det vil endvidere blive tydeligere anført,

på hvilke områder, EU har kompetence, herunder hvor EU og medlemsstaterne deler kompe-tencen.Det vil også komme til at fremgå af en bestemmelse i traktaten, at medlemskab af EU - selvføl-gelig – er frivilligt for et land, og at et land kan melde sig ud, hvis det ikke længere ønsker atvære medlem.Charteret og Den Europæiske MenneskerettighedskonventionEU’s charter om Grundlæggende Rettigheder, som blev vedtaget i 2000, gøres juridisk binden-de. Charteret er baseret på eksisterende menneskerettighedsforpligtelser og principper fra bl.a.FN og Europarådet samt EU-retten og medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner.Det er i dag et politisk bindende dokument, der samler og synliggør de principper og rettighe-der, der gælder. Reformtraktaten medtager ikke chartret i traktatteksten, men gør det alligeveljuridisk bindende ved at indsætte en traktatbestemmelse, der henviser til det. Det understregessamtidig i traktaten, at Charteret ikke udvider EU’s beføjelser.Charterets rettigheder spænder vidt fra retten til liv og frihed, over forbud mod slaveri og bør-nearbejde, ligestilling mellem mænd og kvinder, til ytringsfrihed og lighed for loven. Det inde-holder således både de klassiske borgerlige og politiske rettigheder og de økonomiske og socialerettigheder foruden nyere rettigheder og principper som f.eks. god forvaltningsskik i EU’s insti-tutioner og højt miljøbeskyttelsesniveau. I forbindelse med mødet i Det Europæiske Råd den21.-22. juni 2007 fik Storbritannien indført i mandatet, at charterets afsnit IV om solidaritetikke kan skabe rettigheder, der kan håndhæves juridisk i Storbritannien med mindre, at disserettigheder i forvejen findes i britisk lovgivning.Reformtraktaten lægger samtidig op til, at EU skal tiltræde Den Europæiske Menneskerettig-hedskonvention (EMRK). Dermed vil Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i modsæt-ning til i dag kunne behandle klager over EU som sådan. Det præciseres samtidigt i traktaten, atEU’s tilslutning til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke ændrer EU’s beføjel-ser.Understregning af EU’s værdierReformtraktaten vil tydeliggøre og udbygge EU’s værdier. I forhold til det nugældende traktat-grundlag tilføjes værdier som menneskelig værdighed, ligestilling og rettigheder for personer dertilhører minoriteter. Endvidere tilføjes det, at det fælles værdigrundlag gælder i et samfund præ-get af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mel-lem mænd og kvinder.Det kommer til at fremgå af traktaterne, at lande, der søger om optagelse i EU, skal leve op tildisse værdier for at blive medlem. Den gældende adgang til at suspendere visse rettigheder foret medlemsland, der groft krænker fundamentale demokratiske principper, tilpasses, således atgrove krænkelser af Unionens værdier kan give anledning til en sådan suspension af rettigheder.Klare procedureregler sikrer, at en eventuel beslutning herom sker efter nøje overvejelser og pået solidt grundlag.

EU’s målMed reformtraktaten samles og moderniseres de nuværende traktaters målsætningsbestemmel-ser i én overordnet bestemmelse. Det helt overordnede mål er at fremme freden, EU’s værdierog befolkningernes velfærd. Dertil kommer etablering af et område med frihed, sikkerhed ogretfærdighed og et indre marked. Derudover skal EU arbejde for en økonomisk, miljømæssigog social bæredygtig udvikling i Europa samt forsvare og fremme sine værdier internationalt,herunder også ved at bidrage til overholdelse af principperne i FN-pagten.III. EU’s evne til at træffe beslutningerSom noget helt centralt i forhandlingerne om mandatet for reformtraktaten indgik spørgsmåletom en strømlining af EU’s beslutningsgange. Målsætningen er at sikre handlekraften og effekti-viteten i det udvidede EU med 27 medlemsstater.Rådet’s evne til at træffe beslutninger forbedres med reformtraktaten især på to punkter: Fordet første bliver der tale om en øget anvendelse af kvalificeret flertalsafgørelser i Rådet. For detandet ændres definitionen af kvalificeret flertal i Rådet.Øget anvendelse af kvalificeret flertalReformtraktaten vil indføre kvalificeret flertalsbeslutninger i Rådet på en række nye områder.Dette vil for eksempel gælde for de fleste vedtagelser om politi- og strafferetligt samarbejde. Ivisse tilfælde vil der dog samtidig blive indført en såkaldt ”nødbremse”, der gør det muligt foret enkelt medlemsland – under visse betingelser - at blokere for vedtagelsen og henvise beslut-ningen til Det Europæiske Råd, som træffer afgørelse med enstemmighed.Ny definition af kvalificeret flertalReformtraktaten vil sænke tærsklen for, hvornår der eksisterer et kvalificeret flertal af medlems-staterne til at kunne træffe en beslutning. Den 1. november 2014 indføres således et system,hvor det som hovedregel vil gælde, at der for vedtagelsen af et forslag kræves et kvalificeretflertal bestående af 55% af medlemsstaterne i Rådet med tilsammen mindst 65% af EU’s be-folkning. Det betyder, at der kræves et dobbelt flertal bestående af såvel medlemsstater somEU-borgere for, at et forslag til ny lovgivning kan vedtages.Landetærsklen i det dobbelte flertal sænkes således væsentligt i forhold til det eksisterende trak-tatgrundlag, hvor der kræves 72% af medlemsstaterne for at opnå et kvalificeret flertal. Befolk-ningskravet i det dobbelte flertal øges derimod en anelse fra de nuværende 62% til 65% i re-formtraktaten. Frem til den 31. marts 2017 vil en medlemsstat, når der træffes beslutninger medkvalificeret flertal i Rådet, dog kunne kræve, at beslutningen træffes med den nuværende defini-tion af et kvalificeret flertal, hvorfor det nye afstemningssystem først endegyldigt vil træde ikraft fra den 1. april 2017.Som en ekstra mindretalsbeskyttelse er medlemsstaterne enedes om, at hvis et mindretal i Rå-det, der udgør mindst �-dele af den befolkningsandel eller �-dele af det antal medlemsstater,der kræves for at udgøre et blokerende mindretal, tilkendegiver, at de modsætter sig vedtagelsen

af en retsakt, skal Rådet gøre sit yderste for at finde en for mindretallet tilfredsstillende løsning.Efter den 1. april 2017 sænkes disse tærskler til 55%.Fast formand i Det Europæiske RådDet Europæiske Råd, hvor EU's stats- og regeringschefer mødes, vil få en fast formand, dervælges af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal for to et halvt år ad gangen. Der kommerhermed øget kontinuitet i ledelsen af Det Europæiske Råds arbejde i forhold til i dag, hvorformandsstolen går på skift mellem medlemsstaternes stats- og regeringschefer hver 6. måned iforbindelse med skiftet af formandskabet for EU.’Passerellebeslutning’Hvor Rådet efter traktaterne også fremover skal træffe beslutning med enstemmighed, får detEuropæiske Råd mulighed for med enstemmighed at ændre den pågældende traktatbestemmel-se således, at Rådet kan træffe afgørelse med kvalificeret flertal. På samme måde kan Det Euro-pæiske Råd beslutte at forbedre Europa-Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen, såledesat Europa-Parlamentet får fuld medbestemmelse (den såkaldte fælles beslutningstagen), hvordette undtagelsesvist ikke allerede følger af traktaterne. Sådanne beslutninger i Det EuropæiskeRåd kaldes ”passerelle”-beslutninger efter det franske udtryk for en ”gangbro”. I begge tilfældegælder dog, at et enkelt medlemsstats nationale parlament kan modsætte sig sådanne ændringer.IV. EU’s optræden udadtilEt andet af hovedformålene med reformtraktaten er at sætte EU i stand til at påtage sig et stør-re globalt ansvar og styrke sin forhandlingskraft. EU skal bidrage til fred, sikkerhed, bæredygtigudvikling af jorden, mellemfolkelig solidaritet og gensidig respekt, fri og fair handel, udryddelseaf fattigdom og beskyttelse af menneskerettighederne, især børns rettigheder, samt nøje over-holdelse og udvikling af folkeretten, navnlig overholdelse af principperne i FN pagten.Den helt centrale bestræbelse i nydannelserne sigter på at styrke koordinationen af EU’s eks-terne politikker. Omdannelsen af Unionen og Fællesskabet til én samlet Union (EU) med statussom én juridisk enhed bidrager hertil, som nævnt nedenfor under afsnit VIII.EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggenderEmbedet som EU’s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik,som i dag bestrides af spanieren Javier Solana, vil endvidere efter reformtraktatens ikrafttrædel-se blive udbygget for at styrke EU’s evne til at tale med én stemme og til at koordinere de man-ge politikinstrumenter, som EU besidder på det eksterne område. Dette sker navnlig ved, atden pågældende samtidig vil blive medlem af Kommissionen med ansvar som udenrigskom-missær. Der vil således blive tale om, at den pågældende får et ”dobbeltembede”.Udenrigsrepræsentanten bliver endvidere fast formand for møderne i Rådet (udenrigsanliggen-der) og får bl.a. ansvaret for en række af de opgaver inden for den fælles udenrigs- og sikker-hedspolitik, der i dag tilkommer det land, der varetager formandskabet for Rådet. Det gælder

således ansvaret for forhandling og dialog med tredjelande og den løbende høring af Europa-Parlamentet om spørgsmål inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.For at bistå udenrigsrepræsentanten oprettes en såkaldt fælles EU-udenrigstjeneste med EU-repræsentationer i udlandet og ved internationale organisationer, der erstatter de delegationer,som Kommissionen har i dag. Den nærmere organisering af den fælles udenrigstjeneste beslut-tes af Rådet efter godkendelse af Kommissionen. Den fælles udenrigstjeneste vil bestå af tjene-stemænd fra Generalsekretariatet for Rådet, Kommissionen og medlemslandenes diplomatisketjenester. Det understreges i en fælleserklæring fra regeringskonferencen, at den fælles udenrigs-tjeneste ikke berører de nationale diplomatiske tjenester.Endelig vedtager Det Europæiske Råd med enstemmighed strategiske retningslinjer på alle eks-terne områder, mens Rådet og Kommissionen – bistået af udenrigsrepræsentanten – sikrersammenhæng mellem de forskellige områder af EU’s optræden udadtil.Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er mellemstatsligUanset disse bestræbelser for at sikre øget sammenhæng i EU's indsats udadtil forbliver denfælles udenrigs- og sikkerhedspolitik et særligt, grundlæggende mellemstatsligt samarbejdsom-råde. Det kommer bl.a. til udtryk i en traktatbestemmelse som udtrykkeligt udelukker EU-lovgivning (forordninger og direktiver) inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.Endvidere vil EU-domstolen grundlæggende fortsat ikke have kompetence med hensyn til denfælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Endelig bevares enstemmighed som hovedregel. Hvor derundtagelsesvist kan træffes beslutning med kvalificeret flertal indføres en såkaldt ”nødbremse”.Nødbremsen består i, at en medlemsstat i sådanne tilfælde kan kræve beslutningen forelagt forDet Europæiske Råd, som træffer beslutning ved enstemmighed.V. Reformtraktaten og politikområderneReformtraktaten ændrer ikke grundlæggende på EU’s mange politikområder. På en lang rækkesamarbejdsområder vil der derfor være ingen eller kun få ændringer i reformtraktaten. Det gæl-der inden for reglerne om EU’s indre marked og inden for de fleste af EU’s andre politikkersom f.eks. beskæftigelse, transport, landbrug og fiskeri mv.Reformtraktaten vil imidlertid på visse områder bygge videre på det allerede eksisterende rets-grundlag med mere præcise bestemmelser. Det gælder f.eks. civilbeskyttelse, der får et egentligtretsgrundlag i traktaten. Endvidere vil der være enkelte nyskabelser inden for områder som of-fentlige tjenesteydelser, humanitær bistand, rumfart, folkesundhed, sport, turisme, regionerne iden yderste periferi, administrativt samarbejde og finansielle bestemmelser. Der vil også bliveindsat en traktatbestemmelse, der klart sondrer mellem lovgivningsmæssige retsakter (forord-ninger og direktiver) og ikke-lovgivningsmæssige retsakter. Reformtraktaten indsætter også engenerel solidaritetsbestemmelse i EU’s traktatgrundlag.

Det politi- og strafferetlige samarbejdeSamarbejdet om politi- og strafferet ændres dog på følgende måde: I dag foregår dette samar-bejde inden for en mellemstatslig ramme i den såkaldte søjle 3. Reformtraktaten afskaffer 3.søjle og lægger det politi- og strafferetlige samarbejde sammen med det øvrige samarbejde omretlige og indre anliggender (asyl, indvandring, grænsekontrol og civilret) under den overstatsli-ge ramme. Hele samarbejdet om retlige og indre anliggender (RIA-samarbejdet) vil hereftervære samlet og vil som udgangspunkt være underlagt de samme regler som det traditionelleEU-samarbejde, herunder – med enkelte undtagelser – bestemmelserne om fællesbeslutningsta-gen med Europa-Parlamentet og kvalificeret flertal i Rådet. Vedr. konsekvenserne for det dan-ske retlige forbehold, se neden for under afsnit VII.EnergiEnergi har gennem de seneste år været et højaktuelt emne på EU’s dagsorden, og med Reform-traktaten indføres et selvstændigt retsgrundlag for EU’s politik på energiområdet. Målet medEU’s energipolitik er at sikre energimarkedets funktion, sikre energiforsyningssikkerheden ogfremme energieffektivitet, energibesparelser og udvikling af nye og vedvarende energikilder.Det vil med reformtraktaten blive understreget, at der gælder ’en ånd af solidaritet’ i EU omenergipolitikken. EU-lovgivning på energiområdet berører ikke et medlemslands ret til at fast-sætte betingelser for udnyttelsen af dens energiressourcer eller dens valg af energikilder ogenergiforsyning.KlimaPå miljøområdet vil reformtraktaten indføje en udtrykkelig bestemmelse om, at EU på interna-tionalt plan skal fremme foranstaltninger til løsning af de regionale og globale problemer somfølge af klimaændringer. Herved understreges, at bekæmpelse af klimaændringer, som en del afmiljøpolitikken, indgår som et hensyn i alle Unionens politikker.VI. De danske forbeholdDe fire danske forbehold vil bestå også efter en vedtagelse af Reformtraktaten. Det er Danmarkselv, der bestemmer, hvor længe forbeholdene skal bestå.Forbeholdene (unionsborgerskab, euroen, overstatsligt samarbejde om retlige og indre anlig-gender og forsvarsforbeholdet) blev formuleret i den såkaldte Edinburgh-afgørelse den 12. de-cember 1992. Edinburgh-afgørelsen blev med Amsterdam-traktaten suppleret af en særlig pro-tokol, ’Protokol om Danmarks Stilling’. Edinburgh-afgørelsen forbliver i kraft også efter envedtagelse af reformtraktaten.Reformtraktaten vil medføre, at det nuværende mellemstatslige samarbejde om politi- og straf-feret (som Danmark i dag deltager i) kommer under det almindelige EU-samarbejdes overstats-lige ramme. Det er denne overgang fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde, som aktuali-serer det danske retlige forbehold i lighed med, hvad der siden Amsterdam-traktatens vedtagel-se har været gældende vedrørende samarbejdet om asyl, indvandring, grænsekontrol og civilret-ten.

Reformtraktaten medtager den danske forbeholdsprotokol i den ændrede version, der opnåedesenighed om i forbindelse med forhandlingerne om forfatningstraktaten. Ud over tekniske ajour-føringer navnlig som følge af det udvidede anvendelsesområde for RIA-forbeholdet, betyderdet, at reformtraktaten vil give Danmark en ret til at træffe beslutning om en omdannelse af detretlige forbehold. Omdannelsen vil i givet fald indebære, at det bliver muligt for Danmark attræffe beslutning om deltagelse i samarbejdet om retlige og indre anliggender fra sag til sag.Denne ordning, kaldet en tilvalgsordning, svarer til det forbehold, som Storbritannien og Irlandallerede har på området i dag (på engelsk kaldet ”opt-in”).En omdannelse af det danske RIA-forbehold til tilvalgsordningen kan kun ske efter forudgåen-de folkeafstemning om det spørgsmål.VII. En reformtraktat i stedet for en forfatningstraktatI mandatet for den kommende regeringskonference kaldes den nye traktat ”Reformtraktaten”,og det understreges, at den skal have karakter af en ændringstraktat. Det betyder, at reformtrak-taten vil ændre de grundlæggende EU-traktater på en række punkter, men ikke erstatte dem. Deto grundlæggende EU-traktater, som Reformtraktaten ændrer, er ”Traktaten om Den Europæi-ske Union” og ”Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab”.Siden oprettelsen af det europæiske samarbejde for 50 år siden har det været normalt, at udbyg-ning af samarbejdet er sket ved at vedtage ændringstraktater, som fastlægger nyskabelserne iforhold til det eksisterende samarbejde. Det har navnlig været tilfældet med Fællesakten (EF-Pakken) fra 1986, Amsterdam-traktaten fra 1997 og senest Nice-traktaten fra 2001. Disse æn-dringstraktater har bevaret de oprindelige grundtraktater, men har tilføjet nye bestemmelsereller ændret en række af de gældende traktatbestemmelser. Også Maastricht-traktaten var enændringstraktat, der ændrede Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Den in-debar dog samtidig oprettelse af en særskilt traktat om Den Europæiske Union.Med udkastet til forfatningstraktaten forsøgte man første gang at gennemføre ændringer i trak-tatgrundlaget ved en sammenskrivning af de eksisterende traktater i ét grunddokument, hvorien række nydannelser og omformuleringer samtidig blev indføjet. Sigtet hermed var bl.a. at få etforenklet og mere overskueligt traktatgrundlag. Denne sammenskrivning og selve ordet ”for-fatning”, som var indeholdt i forfatningstraktaten, samt mere symbolske bestemmelser især omflag, hymne, motto, Europadag, og om EU-rettens forrang blev imidlertid af mange opfattetsom udtryk for, at der var tale om noget mere end en almindelig EU-traktat. Det følger af DetEuropæiske Råds mandat for den kommende regeringskonference, at alle disse ”forfatnings-elementer” udelades i den nye Reformtraktat.Reformtraktaten vil indebære, at Unionen og Fællesskabet sammensluttes til en enkelt juridiskperson, som benævnes Den Europæiske Union. Navnet ”Det Europæiske Fællesskab” (EF) vilikke længere blive anvendt. Som følge heraf vil der være en række tekniske ændringer i Trakta-

ten om Det Europæiske Fællesskab. Således vil traktatens titel bl.a. blive ændret til ”Traktat omDen Europæiske Unions Funktionsmåde”.Den praktiske virkning af, at Unionen og Fællesskabet sluttes sammen til én juridisk enhed erisær, at Unionen fremover vil kunne optræde mere samlet internationalt, idet Unionen samletkan varetage alle sine politikker – både handelspolitik, udviklingspolitik, miljøpolitik og meregenerel udenrigs- og sikkerhedspolitik som en enhed.De to fremtidige grundlæggende EU-traktater vil således blive ”Traktaten om Den EuropæiskeUnion” og ”Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde”. Den første traktat vil -som nu – være relativ kort og indeholde en række overordnede bestemmelser for samarbejdet,der dog vil blive udbygget i forhold til den gældende unionstraktat. Den vil også – som nu –indeholde bestemmelserne om Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. Traktaten om DenEuropæiske Unions Funktionsmåde vil – som den gældende Fællesskabstraktat – være ganskeomfattende og indeholde de øvrige bestemmelser om Unionens politikker og institutioner.VIII. Vejen frem mod ikrafttrædelseNår regeringskonferencen om reformtraktaten har udarbejdet et færdigt traktatudkast, skal det ilighed med alle tidligere udkast til EU-traktater underskrives af medlemsstaterne. Det forventesat ske i december 2007.En ny EU-traktat træder dog først i kraft, når den er blevet godkendt (ratificeret) af samtligemedlemsstater i overensstemmelse med deres egne forfatningsmæssige procedurer. Dette varerskønsmæssigt 1-1½ år. Herefter træder traktaten i kraft.Når en EU-ændringstraktat er undertegnet, er der i Danmark tradition for, at Justitsministerietudarbejder en skriftlig forfatningsretlig redegørelse for den ny EU-traktat, herunder især omtraktaten efter grundlovens §20 vil indebære overdragelse af nye beføjelser til EU.Der vil blive taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der skal udskrives en folkeafstemning iDanmark om godkendelse af Reformtraktaten, når den endelige traktattekst er undertegnet, ogJustitsministeriet på den baggrund har udarbejdet sin redegørelse.