kom (2011) 0559 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. Schengen evaluerings- og monitoreringsmekanisme

vedrørendeændretforslag til Europa-Parlamentets og Rådets forord-ning om indførelse af en evaluerings-og overvågningsmekanismetilkontrol af anvendelsen af Schengen-reglerneRevideret grundnotat. Ændringerne i forhold til det reviderede grund- ognærhedsnotat, som blev fremsendt til Folketingets Europaudvalg og Rets-udvalg den 17. januar 2011, er markeret med kursiv.KOM(2011) 559ResuméDet fremsatte forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning omindførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af an-vendelsen af Schengen-reglerne erstatter forslag til Europa-Parlamentetsog Rådets forordning om indførelse af en evalueringsmekanisme til kontrolaf anvendelsen af Schengen-reglerne, som Kommissionen fremsatte den16. november 2010. Forslaget har ligesom det tidligere forslag til formålat ændre den nuværende ordning for evaluering af gennemførelsen afSchengen-reglerne i de lande, som deltager i Schengen-samarbejdet. For-målet er at styrke Schengen-evalueringssystemet ved bl.a. at indføre reglerom evalueringernes hyppighed, om fastlæggelse af prioriteter for evalue-ringsarbejdet, om opfølgning på evalueringernes konklusioner og omsammensætning af de hold af eksperter, som deltager i evalueringerne.Forslaget indebærer herudover bl.a., at ansvaret for evalueringen af delande, som deltager i Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kom-missionen, og der åbnes på visse områder mulighed for uanmeldte evalue-ringsbesøg. I forhold til Kommissionens forslag fra 2010 indebærer detnye forslag en yderligere styrkelse af Schengen-evalueringssystemet. For-

slaget, der er en del af den såkaldte Schengen Governance-pakke, der og-så indeholder forslag om ændring af Schengen-grænsekodeksen, indførersåledes bl.a. mulighed for at genindføre grænsekontrollen ved de indregrænser, hvis en medlemsstat konsekvent ikke opfylder sine forpligtelser tilat kontrollere sine ydre grænser, og dette udgør en alvorlig trussel for denoffentlige orden eller den indre sikkerhed. For så vidt angår forslaget omændring af Schengen-grænsekodeksen henvises der til særskilt grund- ognærhedsnotatet oversendt til Folketinget den 15. november 2011. Forsla-get vurderes ikke at være i strid med nærhedsprincippet. Forslaget vurde-res ikke at have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser afbetydning. Danmark deltager som følge af forbeholdet ikke i vedtagelsenaf forslaget, men da forslaget udgør en udbygning af Schengen-reglerne,skal Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen træffe afgørelse om,hvorvidt det vil gennemføre afgørelsen i dansk ret. Forslaget er fremlagt afKommissionen. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om deøvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk side har manendnu ikke taget endelig stilling til forslaget.1.Baggrund

Schengen-samarbejdet har overordnet to hovedformål: For det første atetablere fri personbevægelighed over de indre grænser mellem de delta-gende lande og for det andet at styrke indsatsen mod grænseoverskridendekriminalitet og illegal indvandring.Med henblik på gennemførelsen af det første formål om fri personbevæge-lighed følger det af Schengen-reglerne, at de indre grænser under normaleomstændigheder alle steder skal kunne passeres uden personkontrol. For atforhindre, at bortfaldet af personkontrollen mellem Schengen-landenemisbruges til kriminalitet eller illegal indvandring, rummer Schengen-reglerne samtidig en række bestemmelser om såkaldte kompenserende for-anstaltninger. Der er navnlig tale om bestemmelser om politisamarbejde,retligt samarbejde, visumregler, kontrol med de ydre grænser og oprettelseog brug af det såkaldte Schengen-informationssystem samt det kommendevisuminformationssystem.Schengen-samarbejdet blev oprindeligt oprettet på et mellemstatsligtgrundlag mellem Belgien, Nederlandene, Luxembourg, Frankrig og Tysk-land. For at sikre, at disse - og de senere deltagende lande i Schengen-samarbejdet - anvendte Schengen-reglerne korrekt, så den nødvendigegensidige tillid kunne opretholdes, nedsatte Schengen-landene i 1998 etudvalg under den såkaldte Schengen-eksekutivkomité. Udvalgets mandatblev fastlagt til at omfatte to opgaver:For det første at sikre, at lande, somønsker at tiltræde Schengen-samarbejdet, opfylder alle forudsætninger foranvendelse af Schengen-reglerne og for det andet at sikre, at Schengen-reglerne anvendes korrekt i eksisterende Schengen-lande.2

Med Amsterdam-traktaten blev Schengen-reglerne integreret i EU. I denforbindelseerstattedeRådet Schengen-eksekutivkomitéen, mens det før-nævnte udvalg blev til en arbejdsgruppe om Schengen-evaluering (SCHE-VAL-arbejdsgruppen)under Rådet.I dag varetages Schengen-evalueringerne således af Rådet med Kommissionen som observatør.Hovedparten af SCHEVAL-arbejdsgruppens opgaver varetages i dag ved,at der nedsættes udvalg bestående af eksperter fra de forskellige Schengen-lande, som aflægger besøg i det eller de lande, der skal evalueres, for atvurdere de pågældende landespraktiskeanvendelse af Schengen-reglerne ipraksis. Herefter drøfter arbejdsgruppen ekspertudvalgenes konklusioner,hvor det eller de evaluerede lande har mulighed for at redegøre for, hvor-dan man vil rette op på de mangler eller uhensigtsmæssigheder, der måttevære konstateret.Allerede tilbage i 2004 – i Haag-programmet om styrkelse af frihed, sik-kerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union – opfordredeDet Euro-pæiske RådKommissionen til at fremsætte forslag om at supplere den nu-værende Schengen-evalueringsmekanisme med en tilsynsmekanisme, sombl.a. omfatter uanmeldte inspektioner.I Stockholm-programmet fra 2010 om et åbent og sikkert Europa i borger-nes tjeneste og til deres beskyttelse fremgår det videre, at evaluering afSchengen-området fortsat vil være af stor betydning.Kommissionen fremlagde på den baggrund den 16. november 2010 et for-slag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af enevalueringsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengen-reglerne.På mødet den 23.-24. juni 2011 i Det Europæiske Råd pegedes der på, athåndhævelsen af de fælles regler navnlig gennem Schengen-evalueringssystemet bør forbedres og uddybes yderligere for effektivt atkunne imødegå fremtidens udfordringer. Det anførtes således, at der erbehov for et effektivt og pålideligt overvågnings- og evalueringssystem forat sikre, at dette sker.Det ændrede forslag fra Kommissionen, som er en del af den såkaldteSchengen Governance-pakke, der også indeholder et forslag om ændringaf Schengen-grænsekodeksen, er fremsat for at imødekomme opfordringenfra Det Europæiske Råd. For så vidt angår forslaget om ændring afSchengen-grænsekodeksen henvises der til særskilt grund- og nærhedsno-tatet oversendt til Folketinget den 15. november 2011.3

2.1. GenereltDet ændrede forslag til forordning om Schengen-evalueringsmekanismener fremlagt under henvisning til Traktaten om Den Europæiske Unionsfunktionsmåde (TEUF), særlig artikel 77, stk. 2, litra e.Forslaget har ligesom det tidligere forslag overordnet til formål at ændreden nuværende ordning for evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de lande, som deltager i Schengen-samarbejdet. Formålet er så-ledes nærmere at justere den gældende ordning, således at der indføres fa-ste regler om evalueringernes hyppighed, om fastlæggelse af prioriteter forevalueringsarbejdet, om opfølgning på evalueringernes konklusioner ogom sammensætning af de hold af eksperter, som deltager i evalueringerne.Forslaget indebærer herudover, at ansvaret for evalueringen af de lande,som deltager i Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kommissionen,samt at der skabes mulighed for uanmeldte evalueringsbesøg.I forhold til Kommissionens forslag fra 2010 indebærer det nye forslag enyderligere styrkelse af Schengen-evalueringssystemet. Forslaget, der er endel af den såkaldte Schengen Governance-pakke, der også lægger op tilændring af Schengen-grænsekodeksen, indebærer således i sammenhængmed de øvrige dele af Schengen Governance-pakken, at der indføres mu-lighed for at genindføre grænsekontrollen ved de indre grænser, hvis enmedlemsstat konsekvent ikke opfylder sine forpligtelser til at kontrolleresine ydre grænser, og dette udgør en alvorlig trussel for den offentlige or-den eller den indre sikkerhed.Forslaget har ikke til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivningog kræver ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger med henblikpå indarbejdelse i national lovgivning.I overensstemmelse med artikel 1 og 2 i protokollen vedrørende Danmarksstilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af forordningen og er ikkebundet eller omfattet af den (”retsforbeholdet”). Da forordningen imidler-tid udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, træffer Danmark inden6 måneder efter vedtagelsen af forordningen afgørelse om, hvorvidt Dan-mark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokollens artikel4(”opt-in”).

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslagetKommissionens forslag indebærer, at der indføres en ny mekanisme forevaluering af eksisterende Schengen-landes anvendelse af Schengen-reglerne. SCHEVAL-arbejdsgruppens mandat begrænses tilsvarende tilevaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i lande, som ønsker attiltræde Schengen-samarbejdet. Denne opgave vil ifølge forslagene fortsatnaturligt høre under Rådet, da beslutningen om at optage nye lande iSchengen-samarbejdet tilkommer medlemsstaterne.Administrationen af den nye mekanisme for evaluering af eksisterendeSchengen-lande foreslås derimod henlagt til Kommissionen som ”trakta-ternes vogter”. Den nærmere koordinering af den nye mekanisme vil skul-le ske i et udvalg, bestående af repræsentanter for medlemsstaterne og meden repræsentant for Kommissionen som formand.Proceduren for vedta-gelse af beslutninger i udvalget vil følge den såkaldte undersøgelsesproce-dure,som fremgår afartikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forord-ning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler ogprincipper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionensudøvelse af gennemførelsesbeføjelser (komitologiforordningen). Denneprocedure indebærer, at f.eks. Kommissionens udkast til evalueringspro-grammer skal forelægges ovennævnte udvalg (komité), der så afgiver udta-lelse med kvalificeret flertal.Med henblik på at opnå større sammenhæng i evalueringsarbejdet vil eva-lueringerne efter forslaget skulle ske inden for rammerne af flerårige og år-lige evalueringsprogrammer udarbejdet af Kommissionen. De flerårigeprogrammer skal indeholde den overordnede planlægning for en periodepå fem år, inden for hvilken alle medlemsstaterne skal evalueres mindst éngang. De årlige programmer inddeles i to dele. Den første del skal inde-holde den nærmere planlægning af evalueringsarbejdet i form af udarbej-delse af en liste over de områder, der skal evalueres, og kontrolbesøgene.Den anden del af det årlige program skal efter forslaget indeholde en listeover de uanmeldte kontrolbesøg, der skal gennemføres det næste år. Dennedel af det årlige program er fortroligt og fremsendes ikke til medlemssta-terne. De berørte medlemsstater vil dog blive underrettet senest 48 timerinden besøget. Ud over evalueringer af medlemsstaterne enkeltvis vil derogså kunne ske tværgående evalueringer af flere medlemsstater ad gangen,eventuelt kun for så vidt angår anvendelsen af bestemte dele af Schengen-reglerne (såkaldte regionale og tematiske evalueringer).

Ved fastlæggelsen af de årlige programmer vil der skulle tages hensyn tilrisikoanalyser, som det europæiske agentur for forvaltning af det operativesamarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (Frontex) ifølge for-slaget til forordning hvert år skal udarbejde og fremsende til Kommissio-nen. Risikoanalyserne skal bl.a. indeholde anbefalinger for prioritering afevalueringsarbejdet i forhold til såvel planlagte som uanmeldte besøg.Dervil også efter omstændighederne kunne tages hensyn til oplysninger fraandre relevante kilder, f.eks. Europol.I forhold til den gældende evalueringsordning tager forslagene sigte på atindføre mere præcise regler om sammensætningen af de eksperthold, derskal gennemføre evalueringsbesøg i Schengen-landene. Det foreslås atekspertholdene skal sammensættes af Kommissionen ud fra en bruttolisteover eksperter udpeget af medlemsstaterne. Eksperter fra Europol, Euro-just og andre relevante europæiske institutioner kan herudover deltage somobservatører ved evalueringerne. De eksperter, der udpeges, skal have pas-sende praktisk erfaring og teoretiske kundskaber, herunder passendesprogkundskaber.Endvidere indebærer Kommissionens forslag som noget nyt, at der ogsåsom led i evalueringen skal ske kontrol af, at grænsekontrollen ved de in-dre Schengen-grænser er ophævet.De eksperthold, der skal forestå dennekontrol, vil udelukkende bestå af repræsentanter fra Kommissionen.Efterden gældende ordning har Schengen-evaluering kun rettet sig mod beskyt-telsen af de ydre grænser og mod anvendelsen af øvrige kompenserendeforanstaltninger.Forslaget indebærer i forhold til den gældende ordning en mere detaljeretregulering af opfølgningen på gennemførte evalueringer. Der lægges i denforbindelse op til, at der på grundlag af hver evaluering skal udarbejdes enrapport om de mangler eller svagheder, der er konstateret. Resultaterneskal klassificeres efter graden af efterlevelse af Schengen-reglerne. Denberørte medlemsstat skal herefter inden 2 uger fremsætte sine bemærknin-ger til resultaterne og inden en månedefter vedtagelsen af den endeligerapportfremlægge en handlingsplan for, hvordan der kan rettes op påeventuelle mangler og svagheder. Efter en drøftelse af handlingsplanen iudvalgetskal den pågældende medlemsstat herefter inden 6 måneder af-lægge rapport til Kommissionen om gennemførelsen af handlingsplanenogefterfølgende hver tredje måned, indtil handlingsplanen er fuldt gen-nemført. Der kan eventuelt ske supplerende anmeldte eller uanmeldte be-søg for at undersøge, om handlingsplanen gennemføres korrekt.6

Efter forslaget kan Kommissionen herudover, hvis der ved evalueringen afen medlemsstat konstateres alvorlige mangler ved kontrollen med de ydregrænser, anmode den evaluerede medlemsstat om at træffe en række for-anstaltninger. Kommissionen kan således bl.a. anmode om, at EU’s græn-sevagtkorps indsættes, eller at specifikke grænseovergange lukkes i en be-grænset periode, indtil manglen er afhjulpet. Herudover indebærer forsla-get, at de regler om midlertidig genindførsel af grænsekontrollen ved deindre grænser, som foreslås indsat i Schengen-grænsekodeksen, skal findeanvendelse, hvis Kommissionen efter en periode på 3 måneder fortsat fin-der, at den pågældende medlemsstat alvorligt tilsidesætter sine forpligtel-ser i forbindelse med kontrollen ved de ydre grænser.Ifølge forslaget skal Kommissionen hvert år fremlægge en rapport til Eu-ropa-Parlamentet og Rådet om gennemførte evalueringer i årets løb. Rap-porten skal offentliggøres.Herudover indeholder forslagene en række regler af mere teknisk og pro-ceduremæssig karakter, herunder bl.a. om beskyttelse af følsomme oplys-ninger i forbindelse med evalueringsarbejdet og om den nærmere praktiskegennemførelse af evalueringsbesøg.3.Gældende dansk ret

Kommissionen har i begrundelserne for forslaget anført, at målet med for-slaget (at gøre Schengen-evalueringen mere effektiv) kun kan opnås påfællesskabsniveau/EU-niveau.Regeringen finder, at forslaget må anses for at være i overensstemmelsemed nærhedsprincippet og kan i den forbindelse tilslutte sig Kommissio-nens betragtninger. Regeringen er således enig i, at en yderligere styrkelseaf Schengen-evalueringssystemet alene kan opnås ved, at der på EU-niveau fastsættes nærmere regler herom.7.Andre landes kendte holdninger