Resumé:Europaudvalgethar anmodet om et notat om problemstillingerne vedopgørelsen af den strukturelle saldo, der nu er blevet etomdrej-ningspunkti den økonomiske politik iEUogDanmark– især efterFinanspagtens indførelse.Under ”normale” konjunktursituationer må denne saldo højst nå et un-derskud på 0,5 pct. af BNP. Den strukturelle saldo er imidlertid en hy-potetisk og beregnet størrelse, hvor der er store usikkerheder forbun-det med beregningen.Således havdeDanmarkhele vejen op gennem 00’erne frem til kri-sens start i 2008 et overskud på den strukturelle saldo – og derforumiddelbart en sund, langsigtet udvikling i økonomien.Nationalban-kenog andre har dog offentligt kritiseret visse af de finanspolitiskevalg op igennem 00’erne.OgsåIrlandogSpanienhavde ifølge EU-kommissionens opgørelseoverskud på den strukturelle saldo i 00’erne, men udviklingen i disselandes økonomier har efter finanskrisen udviklet sig i en stærk negativretning. I forlængelse af disse usikkerheder sætter Nationalbankenspørgsmålstegn ved anvendeligheden af den strukturelle saldo i for-bindelse med den førte finanspolitik.Vismændenesberegninger af den strukturelle saldo viste også etoverskud i 00’erne frem til finanskrisen start. Dog varierer Vismænde-nes beregninger, hvilket igen understregerusikkerhederne,der erforbundet med begrebet. Vismændene mener dog i deres senesterapport fra efteråret 2012 at beregningerne er brugbare.

1. Indledning og problemstillingEuropaudvalgetbad på mødet d. 6. juli 2010 Den Økonomiske Konsulent iFolketinget om at redegøre kort for betydningen af den strukturelle offentligesaldo, herunder hvordan saldoen beregnes samt de problemer, der findes iforbindelse med beregningen. Redegørelsen har taget længere tid at udarbej-de end forudset, dels fordi emnet er teknisk vanskeligt, og dels fordi der tilstadighed kommer nye aktuelle og relevante oplysninger om emnet, der nød-1vendigvis må medtages .Baggrunden for redegørelsen er den store fokus der er kommet på den struk-turelle saldo efter vedtagelsen af ”Finanspagten” i EU og den danske budget-lov, der har implementeret finanspagtens bestemmelser.Der er således et formelt krav om, at den samlede budgetudvikling på deoffentlige finanser i EU skal være i balance eller udvise overskud.I praksisbetyder dette, at underskuddet på den strukturelle saldo ikke må over-stige 0,5 pct. af BNP med mindre der er tale om alvorlige lavkonjunktu-rer.Dette balancekrav vurderes at udgøre et nyt og mere restriktivt krav end deeksisterende krav i de mellemfristede målsætninger som er defineret i EU’sstabilitets- og vækstpagt. Det skyldes, at balancekravet udgør en restriktionpåden årlige strukturelle saldo,som medlemslandene kun må overskrideunder alvorlige konjunktursituationer.Det er nu et lovkrav i dendanske budgetlov,at underskuddet på den årligestrukturelle saldo ikke må overstige 0,5 pct. af BNP, svarende til kravet i fi-nanspagtens akt. 3. Hvis det skønnes, at dette mål overskrides væsentligt, erregeringen pålagt at fremlægge en konkret tidsplan for, hvordan og hvornår2de offentlige finanser kan komme på ret kurs igen .Den strukturelle saldo er dermed blevet et omdrejningspunkt i den økonomi-ske politik både iDanmarkogEU.Der er tale om et hypotetisk begreb ellermed andre ord enberegnet størrelse.Der er ingen officiel beregningsmeto-de, hvilket medfører mange udfordringer ved opgørelsen af den strukturellesaldo.

Der redegøresikkefor det mere tekniske aspekt ved beregningerne. Ibilag 1er en kort gengivelse af den tekniske del af beregningerne.2. Hvad er den strukturelle saldo?Den strukturelle saldo er som nævnt en beregnet størrelse, der siger, hvadden faktiske saldo ville være i ennormalkonjunktursituation, hvor de hen-holdsvis negative og positive påvirkninger fra en lav- eller højkonjunktur for-søges renset fra den faktiske saldo.Denfaktiskeoffentlige saldo påvirkes hvert eneste år af en lang række fakto-rer. Indtægtssiden påvirkes skatter og afgifter, mens udgiftssiden indeholderalt fra udbetalinger af lønninger til offentligt ansatte til offentlige investeringer.Summeret udgør disse poster et mål for den faktiske offentlige saldo.Indtægter og udgifter påvirkes ikke kun af den førte finanspolitik, men ogsåden aktuelle konjunktursituation. I perioder med høj vækst, som vi så frem til2008, vil eksempelvis en lav arbejdsløshed føre til stigende indtægter fra skatsamt lavere udgifter til understøttelse. Omvendt har vi efter 2008 set en kraftigforværring af de offentlige finanser grundet stigende arbejdsløshed og falden-de vækst. Ydermere er der, specielt i Danmark (grundet vores forholdsvis lillestørrelse), en lang række midlertidige indtægter og udgifter, som kan påvirkeden faktiske offentlige saldo yderligere. Eksempelvis vil en ekstraordinærindtægt fra oliereserverne i Nordsøen medføre en midlertidig bedring af denfaktiske offentlige saldo det ene år for så derefter muligvis at forsvinde efter-følgende.Den faktiske offentlige saldo vil dermed umiddelbart ikke være et fyl-destgørende mål for den aktuelt førte økonomiske politik.I stedet er deropstillet et mål hvor den offentlige saldo er søgt renset for den aktuelle kon-junktursituation samt midlertidige indtægter og udgifter, så man på den mådekan få et udtryk for, hvordan den førte politik påvirker den offentlige balancesamt den nuværende sundhed på de offentlige finanser.Den strukturelle saldo afspejler dermed den underliggende stilling for deoffentlige finanser og har betydning for den finanspolitiske holdbarhed.Hvis finanspolitikken styres efter den strukturelle saldo, vil det dermedføre til en hensigtsmæssig økonomisk situation på lang sigt, ifølge Nati-3onalbanken .Nationalbanken ligger dog ikke skjul på, at der er stor usikker-hed forbundet med opgørelsen af saldoen.

Kilde: Økonomisk Redegørelse, august 2012Danmark var i 2008 stadig inde i en højkonjunktur hvilket giver sig udtryk i denforholdsvis store faktiske saldo. Fra 2009 og frem er både den faktiske ogstrukturelle saldo negativ grundet den faldende efterspørgsel efter finanskri-sen. At den strukturelle saldo også er negativ skyldes bl.a., at der på grund afden faldende efterspørgsel blev igangsat en langt mere lempelig finanspolitikend i 2008. Fra 2013 vurderes den strukturelle saldo at være lige netop i ba-lance.3. Beregninger varierer megetDen strukturelle saldo bliver beregnet både af Finansministeriet, Det Økono-miske Råd og en lang række internationale organisationer heriblandt EU-kommissionen. Netop i EU sammenhæng spiller den strukturelle saldo en storrolle, da den i høj grad bruges i vurderingen af om de enkelte lande opfylderde økonomiske krav der stilles i stabilitets- og vækstpagten. Aktuelt er der,som nævnt ovenfor, kommet endnu større fokus på den strukturelle saldo iforbindelse med Finanspagten, hvor kravene til medlemslandenes strukturellesaldo er blevet strammet yderligere.

Kilde: Nationalbanken 1. kvartalsoversigt 2011, ” Konjunkturudsvingog offentlige finanser”Ud fra figuren ses det at de forskellige organisationer er nogenlunde enige omden grundlæggende trend i undersøgelsesperioden.Fra midten af 90’erneog frem til 2008 er alle organisationer enige om, at Danmark havde enstadigt stigende, positiv strukturel saldo.Det betød, at dansk økonomi varinde i en holdbar udvikling, ifølge beregningerne. Efter finanskrisens indtog i2008 er alle organisationer også enige om, at den strukturelle saldo faldt brattil et negativt niveau blandt andet på grund af de finanspolitiske lempelser, derblev foretaget for at afdæmpe faldet i dansk økonomi.Der er dog i visse perioder forholdsvis store forskelle mellem opgørelserne.Eksempelvis ligger de danske opgørelser (og IMF) i perioden 2004 til 2006væsentlig lavere end opgørelserne fra OECD, EU-kommissionen og ECB.Dette skyldes, at den strukturelle saldo ikke beregnes på samme måde ide enkelte institutioner. Faktisk har hver enkelt institution deres heltegen måde at opgøre den strukturelle saldo på.Afvigelsen fra 2004 til 2006 skyldes eksempelvis, at finansministeriet, DØR ogIMF korrigerer for en række midlertidige forhold i økonomien hvilket de andreinstitutioner udelader. Det er således vigtigt, at være opmærksom på de for-skellige regnemetoder, som anvendes.

4. Specielt om udviklingen i den strukturelle saldo i Danmark i00’erne (Finansministeriets beregninger)Det har været nævnt fra bl.a. Nationalbanken, at Danmark op igennem00’erne førte en for lempelig finanspolitik i forhold til konjunktursituati-4onen .Men tallene for beregningerne af den strukturelle saldo var for det første retpositive i perioden og for det andet nærmest under konstant forbedring indtilkrisens indtog i 2008, hvilket kan ses ifigur 3nedenfor. Hvis man alene serpå den strukturelle saldo, som er opgjort af regeringen i den seneste budget-oversigt fra august 2012, var den førte finanspolitik umiddelbart holdbar.Figur 3.Den strukturelle saldo for i Danmark i 00’ernePct. af BNP32,521,510,50-0,5-1

Nationalbanken

skriver således i sin seneste kvartalsoversigt (3. kvartal 2012, s. 39): ”Denekspansive finanspolitik var i årene op til krisen med til at

overophede økonomien.

Der er sto-re samfundsmæssige omkostninger ved det konjunkturforløb, som Danmark har gennemgåetsiden dengang. Det er således følgerne af bl.a.

den uhensigtsmæssige finanspolitik

i de go-de år, vi nu ser. Den nødvendige genopretning af konkurrenceevnen og konsolidering i den pri-vate sektor tager tid og indebærer, at det faktiske aktivitetsniveau i økonomien i en periode lig-ger under det potentielle.” (egne fremhævelser). Senest d.

16. november 2012

har national-bankdirektør

Niels Bernstein

gentaget budskabet i pressen.

steget med 1 pct. point fra 2003 til 2008, oplevede et fald på 3,3 pct. af BNP i5perioden.5. Nationalbankens beregninger om finanspolitikken i udvalgte EU-landeNationalbanken har i kvartalsoversigten for 2. kvartal 2012 foretaget en ana-lyse affinanspolitikken i EU.Nationalbanken er kommet frem til, atusikker-hederneved at måle den strukturelle saldo betyder, at den ikke nødvendigvisgiver det fulde billede af den førte finanspolitik.I figur 4nedenfor er vist udviklingen i den strukturelle saldo for udvalgte EU-landeberegnetaf EU-kommissionen.Figur 4.Den strukturelle saldo (i realtid)6

Kilde: Nationalbanken, 2. kvartalsoversigt 2012Figuren viser, at mange EU-lande havde et strukturelt underskud i 00’erne, ogat underskuddet blev kraftigt forværret i 2008. Det er dog især bemærkelses-værdigt, at EU-lande somSpanienogIrlandifølge EU-kommissionens be-regninger af den strukturelle saldo, begge er i balance og oven i købet viseroverskudop igennem 00’erne, hvilket umiddelbart antyder sunde og lang-tidsholdbare finanser. Først omkring finanskrisens start bliver den strukturellesaldo for de to nævnte lande negativ, og begge lande endte derefter i dybøkonomisk krise.

De store fald i den strukturelle saldo iIrlandogSpanieni 2007-09, jf.figur4,illustrerer, hvor vanskeligt det kan være at vurdere den strukturelle saldo irealtid. I de to lande blev saldoen forværret med over 10 pct. af BNP somfølge af krisen. Disse fald skyldes ikke, at finanspolitikken blev lempet diskre-tionært i de lande, men snarere at de strukturelle niveauer for de offentlige7indtægter og udgifter blevfejlvurderet,skriver Nationalbanken .Der er således usikkerhed forbundet med opgørelsen af den strukturelle sal-do, da der kan komme markante revisioner af den. Ud fra de data, der er til-gængelige på et givet tidspunkt, kan den strukturelle saldo blive opgjort til etniveau, hvor balancereglen kræver en strammere finanspolitik.Senere revi-sionerkan dog vise, at det ikke havde været nødvendigt at stramme finans-politikken, anfører Nationalbanken.Såfremt det strukturelle underskud ligger tæt på 0,5 pct. af BNP, vil det bety-de, at balancereglen ofte vil kræve flere justeringer i finanspolitikken end nød-vendigt.Det er også en risiko, at den opgjorte strukturelle saldo ikkeindeholder forværringer, som ellers er permanente.Dermed vil finanspoli-tikken reagere forsinket på disse, anføres det af Nationalbanken.Den seneste opgørelse fra EU-kommissionen (november 2012) viser storeforventede strukturelle underskud i 2013 og 2014 i mange EU-lande (jf.bilag3).Så ifølge Finanspagten skal der nok foretages store ændringer i den øko-nomiske politik i disse lande.6. Vismændene: Der er stor usikkerhed i beregningerne vedrørendeden strukturelle saldo, men de er brugbareDet økonomiske råd melder sig også på banen med beregninger vedrørendeden strukturelle saldo og præsenterer den første beregning i Vismandsrappor-ten for efteråret2010.Beregningerne er gengivet nedenfor ifigur 5.

Kilde: Det økonomiske råd: Dansk økonomi efterår 2010, s. 22Det ses, at ifølge DØRS beregninger i 2010, havde Danmark et endda megetpænt og konstantoverskudpå den strukturelle saldo på ca. 2 pct. afstruktu-reltBNP i perioden 2000-2008.Så vurderet ud fra disse tal, blev der førten hensigtsmæssig finanspolitik i Danmark i den periode.I det Økonomiske Råds seneste Vismandsrapport fraefteråret 2012er derstadig et overskud på den strukturelle saldo i perioden 2000-2008. Dog sesder nuen faldende tendens(men stadig positiv) i den strukturelle saldo iperioden jf.figur 6nedenfor.Figur 6.Den danske strukturelle saldo (2000-2020)DØRS beregninger af den strukturelle saldo efterår 2012Pct. af BNP6,0

Det ses således, at den strukturelle saldo i denne beregning erfaldendefraca. 2 pct. i 2000 til noget nær balance i 2008.Resultatet er dermed nogetforskelligt sammenlignet med Vismændenes beregninger fra 2010,ogder gives ingen forklaring på den store forskel. Der forekommer i øvrigt atvære nogen usikkerhed omkring Vismændenes illustrationer af udviklingen i8den strukturelle saldo frem til finanskrisens start .7. Møde i finansudvalget d. 1. november 2012Under et møde i finansudvalget den 1. november 2012 i forbindelse med gen-nemgangen af den seneste Vismandsrapport, gennemgik Vismændene kortberegningerne vedrørende den strukturelle saldo (sebilag 1for en teknisk9gennemgang, samtbilag 2med hovedpunkterne fra mødet) .Ifigur 7nedenfor er vist udviklingen i den faktiske og strukturelle saldo efterFinansministeriets og Det Økonomiske Råds metode. Vismændene gennem-gik udviklingen i saldoen i perioden2010-2013,nemlig den periode der eromfattet af EU-kommissionens henstilling til Danmark.Figur 7.Faktisk og strukturel saldo: FM og DØR.

Der synes at være

uorden

i Vismændenes grafiske beskrivelse af den strukturelle saldo (SS).I rapporten fra

2010

er SS målt i forhold til

strukturelt BNP

(se

figur 5

ovenfor). I

2012-

rapporten (efterår) er SS også først målt i forhold til strukturelt BNP, men nu er SS aftagendefrem til 2008 (se

figur 6

ovenfor). Senere i 2012-rapporten vises dog en identisk graf, hvor SSer målt i forhold til

faktisk

BNP (s. 113). Ydermere blev samme graf fremvist under Vismænde-nes gennemgang af rapporten i finansudvalget, hvor SS igen her var målt i forhold til faktiskBNP (se

figur 7).

I et dokumentationsnotat dateret 2/11-2012 fra Vismændene, hvor de beskri-ver metoden bag beregningen af strukturelt BNP, vises den samme figur (figur

6),

men nu iforhold til strukturelt BNP. Det skal tilføjes, at der til tider kan være (stor) forskel på struktureltBNP og faktisk BNP i perioden 2000-2013.9Finansudvalget bilag 27

Vismændene er nok opmærksomme på, at der er usikkerheder i beregninger-ne, men beregningerne er alligevel brugbare. Udviklingen i Finansministerietsog Vismændenes beregninger for den strukturelle saldo er nogenlunde ens i10perioden 2010-2013 .EU’s henstilling til Danmark omfatter, at den strukturelle saldo skal forbedresmed1,5 pct.af BNP i perioden 2010-2013, ogFinansministerietfinder, atforbedringen netop er på de 1,5 pct.Vismændenesberegninger finder at forbedringen har været på ca. 2 pct.,men usikkerhederne taget i betragtning dækker de 2 pct. over etintervalpåomkring 0,5-2,5 pct. Vismændene mener dermed også, at henstillingen fra EUumiddelbart er opfyldt.8. Afsluttende bemærkningerBeregningerne vedrørende den strukturelle saldo er blevet et omdrejnings-punkt i den økonomiske politik i både Danmark og EU. Men som beskrevet erder betydelige usikkerheder ved opgørelsen og meget afhænger af de valgteberegningsmetoder.Danmarkhavde ifølge beregningerne et pænt overskud på den strukturellesaldo i perioden 2000-2008, og førte dermed umiddelbart en hensigtsmæssigøkonomisk politik. Alligevel er der dog fra flere sider stillet spørgsmålstegnved den førte økonomiske politik netop i den periode.IrlandogSpanienhav-de ifølge EU-kommissionens beregninger også en positiv strukturel saldo i00’erne (frem til 2008), hvilket er tankevækkende set i forhold til disse landesnuværende økonomiske situation.De økonomiske Vismænd siger dog god for brugen af den strukturelle saldo ideres seneste Vismandsrapport (efterår 2012), men gør samtidig opmærksompå de usikkerhedsmomenter, der er forbundet med beregningen. National-banken forekommer dog umiddelbart mere betænkelig.Der er derfor vigtigt, at man fra politisk side er opmærksom på usikkerhedernei beregningerne, når/hvis der træffes finanspolitiske beslutninger på baggrundaf opgørelsen af den strukturelle saldo.Med venlig hilsenNiels Hoffmeyer (3602) / Sune Clausen

Bilag 1: Teknisk gennemgang af beregningsmetoder1. Strukturel saldo beregnet af Finansministeriet og EU-kommissionenDen strukturelle saldo er et mål for den underliggende stilling på de offentligefinanser og er den offentlige saldo renset for bidrag fra konjunkturudsving ogeventuelt andre midlertidige forhold.Den strukturelle saldo er ikke en faktuel statistisk opgørelse, men enberegnet størrelse, som beror på et vist element af skøn bl.a. i forhold tilvurderingen af konjunktursituationen.Fastlæggelse af det strukturelleniveau for den offentlige saldo er forbundet medbetydelig usikkerhed,ogden strukturelle saldo vil afhænge af denvalgte beregningsmetode.En ofte anvendt metode til opgørelse af den strukturelle saldo i pct. af BNP(s*) tager udgangspunkt i den faktiske saldo i pct. af BNP (st), som fratrækkeseffekten af konjunktursituationen, der typisk kvantificeres ved at gange outputgapgap (y ) med en beregnet budgetelasticitet (e).Output gap angiver forholdet mellem aktuelt BNP og strukturelt BNP, mensbudgetelasticiteten angiver, hvor mange pct. af BNP saldoen forbedres somfølge af en stigning i output gap på 1 pct.point.Derudover korrigeres undertiden for andre forhold (at), som ikke er korreleretmed konjunkturerne, og som ikke vurderes at afspejle strukturelle forhold i deoffentlige finanser f.eks. tilbagebetaling af efterlønsbidrag i 2012.s*t= st− e⋅ygapt

EU-Kommisionen og Finansministerietanvender begge denne opgørel-sesmetode. Derimod anvendes forskellige estimater for output gap og elastici-teter af forskellig størrelsesorden, som afspejler forskellige vurderinger afkonjunktursituationen og gennemslaget på de offentlige finanser. Finansmini-steriet korrigerer endvidere for en række særlige forhold, bl.a. ekstraordinæreindtægter fra Nordsøen og pensionsafkastbeskatning, mens EU-kommis-sionen ikke medtager sådanne forhold (dvs. at= 0).De to opgørelser kanderfor være væsentligt forskellige.Den betydelige usikkerhed, som opgø-relserne er forbundet med, kan også illustreres ved de revisioner, som løben-de foretages.I efteråret 2008 skønnede EU-Kommissionen f.eks. den strukturelle saldo forDanmark i året 2007 til 3,7 pct. af BNP. I efteråret 2011 – tre år senere og påden anden side af finanskrisen – er skønnet nedjusteret med 1 pct. af BNP til

2,7 pct. af BNP. Revisionen afspejler i høj grad en revideret vurdering af kon-junktursituationen og det strukturelle BNP.2. Strukturel saldo beregnet af det Økonomiske Råd (DØR)DØR’s beregning af den strukturelle saldo er baseret på endisaggregerettilgang for alle poster på de offentlige finanser.Beregningen tager ud-gangspunkt i modelleringen af de offentlige finanser i DØR’s makroøkonomi-ske model SMEC, som anvendes i DØR’s halvårlige konjunkturvurderinger.På baggrund af modellens afgrænsning af de offentlige finanser fastlægges etstrukturelt niveau for deforskellige posterpå den offentlige saldo. Her skel-nes der ikke mellem forhold relateret til konjunkturer og andre ekstraordinæreforhold. Afvigelserne mellem det faktiske og strukturelle niveau anses såledesfor midlertidige, hvad enten de skyldes konjunkturer eller andre forhold.Kilde: Det Økonomiske Råd, forår 2012

Bilag 2: Vismændenes oplæg om den strukturelle saldo(møde i finans-udvalget d. 1/11-2012)• Hypotetisk begreb: Hvad ville saldoen være i tænkt normalsituation udenekstraordinære, midlertidige indtægter og udgifter – herunder i normal kon-junktur?• Beregnet størrelse – og ingen officiel beregningsmetode:Vanskeligt at adskille konjunktur og struktur – derfor stor usikkerhed i opgø-relsen• Et omdrejningspunkt i den økonomiske politik: Stabilitets- og vækstpagten,Finanspagten, Budgetloven, EU-henstillingen

• EU-henstillingen: Mindst +1½ pct. af BNP 2010-13• Danmark bør overholde EU-henstilling: Tillid til offentlige finanser med til atunderstøtte efterspørgslen• FM finder forbedring på netop +1½ pct.• DØR’s beregninger:– Med FM’s metode, men DØRs konjunkturrensning: +1,9 pct.– DØR’s egen metode: +2,0 pct.– Dækker over: Fra noget under 1½ pct. til noget over 2½ pct.• Vurdering: EU-henstilling opfyldt• Stram finanspolitik 2010-13 forudsætning herforKilde: Finansudvalget, Bilag 27, folketingsår 2012/2013

Bilag 3. Strukturel saldo i EU-landeneStrukturel saldo201220132014Eurozonen-2,2-1,3-1,5Irland-7,9-7,5-5,3Spanien-6,3-4-5,3Cypern-4,6-4,8-5,3Belgien-2,7-2,7-3,1Slovakiet-5,1-3,2-2,8Malta-3,5-3,2-2,8Slovenien-2,8-2-2,7Frankrig-3,4-2-2,1Holland-2,2-1,1-1,8Østrig-2,6-2,1-1,8Luxembourg-1,1-0,9-1,1Portugal-4,1-2,5-0,9Italien-1,4-0,4-0,8Finland-0,6-0,1-0,3Estland-0,4-0,40,2Tyskland0,20,30,3Grækenland-1,50,70,4EU-2,7-2-2UK-6,4-5,6-4,8Ungarn-2-1,5-2,6Tjekkiet-2,5-2,6-2,4Litauen-2,7-2,1-2,1Letland-1,2-1,5-1,7Polen-2,9-2,2-1,7Rumænien-1,9-1,4-1Danmark-0,3-0,8-0,6Bulgarien-0,9-0,9-0,6Sverige0,60,30,7Kilde: EU-kommissionens økonomiske efterårsrapport 2012