PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beskæftigelsesudvalget 2011-12
KOM (2012) 0130 Bilag 2
Offentligt

EF-specialudvalget for Arbejdsmarkedet

og Sociale Forhold

Forslag til forordning om konfliktret

DA’s holdning

DA kan ikke støtte EU-Kommissionens forslag om en forordning om konfliktret.

DA begrunder dette både med hensyn til forslagets begrundelse, form og ind-

hold.

Forslaget vil skabe ny usikkerhed om brug af kollektive kampskridt i hele EU.

Forslaget vil indebære en intens lovregulering af centrale dele af den danske

model, hvilket er i modstrid med den fordeling af lovgivningsmagten og parter-

nes rolle, som ikke alene er gældende i Danmark, men som også afspejles i

EU-traktaten.

Indledning

Forordningsforslaget er fremsat sammen med et forslag til direktiv om hånd-

hævelse af udstationeringsdirektivet, der tilsammen udgør EU-Kommissionens

bud på en indfrielse af de løfter, som kommissionsformanden har givet til bl.a.

Europa-Parlamentet om en styrkelse af den sociale dimension af det indre mar-

ked.

DA har afgivet et selvstændigt høringssvar om forslag til direktiv om håndhæ-

velse af udstationeringsdirektivet.

Forslaget til direktiv om håndhævelse af udstationeringsdirektivet følger en

anden beslutningsprocedure end forslag til forordningen om konfliktretten. DA

skal påpege, at forslaget til direktivet om håndhævelse og forslaget til forord-

ning om konflikt er sammenhængende således, at adgangen til konfliktretten i

EU-retten kan blive påvirket af, at der via forslaget til håndhævelse sker en

styrkelse af kontrol og håndhævelse. Rummet for adgangen til brug af kollekti-

ve kampskridt vil alt andet lige i den samlede EU-ret indsnævres tilsvarende.

Der er derfor af samme grund en indbyrdes modsætning indbygget i de to for-

slag. På den ene side vil man styrke/sikre fagforeningernes brug af kollektive

kampskridt, og på den anden side fjerner man en del af grundlaget for legitimi-

teten for deres krav og dermed brugen af konfliktvåbnet, når man indfører

hæftelsesansvar for underentreprenører til sikring af krav.

Efter DA’s vurdering vedrører forordningsforslaget sammen med den nævnte

forslag til direktiv med sådanne emnekredse af det danske arbejdsmarked, der

er kernestof i den danske model, at der er behov for en særlig tæt kontakt med

18. april 2012

FLD

Dok ID: 17493

DANSK ARBEJDSGIVERFORENING

Vester Voldgade 113

Tlf. 33 38 90 00

DK-1790 København V

www.da.dk

CVR 16834017

E-mail [email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 2

arbejdsmarkedets parter under hele forhandlingsforløbet af forslaget.

Kodificering af EU-Domstolens praksis er en illusion

EU-Domstolens gældende praksis er efter DA’s vurdering en tilstrækkelig og

adækvat ramme for de nationale domstole og andre med hensyn til løsning af

retlige konflikter om brug af kollektive kampskridt og EU’s økonomiske friheder.

Forordningsforslaget bidrager ikke til at tydeliggøre håndtering af konflikter om

udøvelse af traktatens grundlæggende rettigheder såsom brug af konfliktvåb-

net og traktatens økonomiske friheder.

EU-Kommissionen angiver, at der (alene) i forslagets artikel 1 og 2 og artikel 3,

stk. 4, sker en kodificering af EU-Domstolens praksis og herunder f.eks. EU-

Domstolens afgørelser i C-438/05 Viking og C-341/05 Laval samt C-271/08 EU-

Kommissionen mod Tyskland, at udøvelsen af kollektive skridt over for trakta-

tens økonomiske friheder:

”… må løses i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, domstolenes

praksis og EU-Domstolens retspraksis.”

Artikel 1 og 2 samt artikel 3, stk. 4, i forslaget kan læses på den måde, at EU-

kommissionen vil ligestille eller endda give forrang for og de grundlæggende

rettigheder, herunder brugen af kollektive kampskridt og traktatens rettigheder

om fri bevægelighed og ret til etablering. Det er ikke i overensstemmelse med

EU-Domstolens praksis, hvis EU-kommissionen vil give forrang til grundlæg-

gende rettigheder over traktatens økonomiske friheder om fri bevægelighed og

etablering.

I Laval-sagen anerkendte EU-Domstolen bl.a., jf. charterets artikel 28, at ret-

ten til kollektive kampskridt er en grundlæggende rettighed. Men det forhold,

at der er tale om en grundrettighed, gør ikke fællesskabsretten uanvendelig. En

begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser som udmøntet i udstati-

oneringsdirektivet er kun berettiget, hvis det er begrundet af almene tungtve-

jende hensyn. I Viking-sagen anerkendte EU-Domstolen også under henvisning

til charterets artikel 28, at strejke er en grundlæggende rettighed over for

etableringsretten, men at kampskridt kun var berettigede, hvis arbejdspladser-

ne og arbejdsvilkårene er i fare, og aktionen er proportional. Det skal nævnes,

at begge disse sager er afgjort, før Lissabon-traktaten trådte i kraft, men prin-

cipperne er gentaget i C-271/08, hvori EU-Domstolen slår fast, at retten til kol-

lektive forhandlinger og arbejdsmarkedets parters rolle i henhold til chartrets

artikel 28 skal udøves i overensstemmelse med EU-retten.

Der sker efter DA’s opfattelse med forslaget ikke alene en kodificering af gæl-

dende ret, men der skabes ny ret. En kodificering af retspraksis skaber altid ny

ret. Kodificering sætter praksis i en ny retlig ramme. Det gælder for almindelige

domstole og for EU-Domstolen.

EU-Domstolens praksis om kollektive kampskridt er en syntese af de retlige

kilder, som EU-Domstolen anerkender og anvender i en EU-retlig kontekst, så-

som internationale konventioner, herunder Det Europæiske Socialpagt, Menne-

skerettighedskonventionen, traktatens artikel 6 og EU’s charter. EU-

Domstolens praksis og de internationale instrumenter omsættes via de nationa-

le retsordner i medlemsstaterne af de nationale domme i en retlig ramme.

Denne ramme kan forordningen forandre.

Hertil kommer, at forslag til EU-lovtekst f.eks. giver Europa-Parlamentet ad-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 3

gang til ændringsforslag og naturligvis lovgiver i næste omgang i fremtiden at

ændre loven igen. Lovtekst skal fortolkes i henhold til sin ordlyd og skal forkla-

res, sættes i retligt hierarki og skal anvendes direkte af alle.

Det er derfor meget tvivlsomt, om EU-Kommissionen i forslaget lægger den

rette fortolkning af EU-Domstolens praksis til grund. Det gælder ikke alene

spørgsmålet, om artikel 1 og 2 samt artikel 3, stk. 4, faktisk rummer EU-

Domstolens praksis, men også i kraft af EU-Domstolens dynamiske fortolk-

ningsstil. Den forklaring, der gives af EU-Kommissionen i begrundelsens pkt.

3.4.4., går videre end EU-Domstolens praksis.

Det er således uklart, hvilket konkret indhold den foreslåede artikel 2 egentlig

har, ud over at den som nævnt bl.a. skaber ny EU-kompetence og en ny usik-

kerhed om retmæssige og uretmæssige kollektive kampskridt.

Det skal bemærkes, at direktivets artikel 1, stk. 2, har en formulering, der næ-

sten, men ikke helt svarer til den foreslåede forordnings artikel 2, stk. 2.

Hjemmelsgrundlaget må afvises

Efter DA’s opfattelse må det påberåbte hjemmelsgrundlag i traktatens artikel

352 afvises. Traktatens artikel 352 kræver enstemmighed i Ministerrådet.

Artikel 352 kan ikke anvendes til at udstede retsakter om konfliktudøvelse.

Dette kan heller ikke charterets artikel 28, uanset om denne artikel måtte ind-

gå i EU-Domstolens grundlag i konkrete sager. Der er et afgørende retligt

spring i en begrundet praksis ved EU-Domstolen og et hjemmelsgrundlag.

EU’s hjemmel til regulering omfatter direkte i henhold til traktatens afsnit X om

social- og arbejdsmarkedspolitikken udtrykkeligt netop ikke konfliktadgangen,

jf. således artikel 153, stk. 5, hvorefter:

”Bestemmelserne i denne artikel ikke gælder for lønforhold, organisationsret,

strejkeret eller ret til lockout.”

Artikel 352 kan anvendes til med enstemmighed at vedtage retsakter, hvor EU

ikke har hjemmel, men ikke på et område, hvor EU positivt ikke har hjemmel.

Der kan tillige henvises til erklæring til Lissabon-traktaten nr. 42 til artikel 352,

hvori regeringskonferencen bl.a. understreger, at:

”Under alle omstændigheder kan denne artikel ikke anvendes som grundlag for

vedtagelse af bestemmelser, hvis materielle virkning ville være at ændre trak-

taterne uden at følge den heri fastsatte procedure herfor.”

Ved at anvende traktatens artikel 352 om konfliktretten ville man således æn-

dre traktaten, da man dermed tilsidesætter eller ændrer traktatens artikel 153,

stk. 5.

EU-Kommissionens argumentation i 3.3. i begrundelsen for forslaget, hvor man

henviser til EU-Domstolens praksis om konfliktudøvelse, og at artikel 153, stk.

5, alene vedrører hjemmel til udstedelse af direktiver, må afvises. Valget af

lovreguleringsform i form af forordning er ikke argument for at tilsidesætte

artikel 153, stk. 5, og den manglende hjemmel må i øvrigt så meget desto me-

re udelukke en forordning, der har direkte virkning.

Opfylder ikke nærhedsprincippet

Efter DA’s vurdering kan der af samme grunde også stilles spørgsmålstegn ved,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 4

om forordningsforslaget opfylder nærhedsprincippet for, om der skal lovgives

på EU-niveau om emnet.

DA finder, at Folketinget skal afgive en erklæring herom i henhold til sine befø-

jelser efter traktaten.

EU-Domstolens praksis om kollektive kampskridt er som nævnt bl.a. fastlagt i

EU-Domstolens afgørelser i C-438/05 Viking og C-341/05 Laval fra henholdsvis

den 11. december 2007 og 18. december 2007, som allerede sætter anvende-

lige rammer for nationale ”arbejdsdomstole” om anvendelse af konfliktvåbnet

ved grænseoverskridende aktiviteter. Hertil kommer praksis om rækkevidden

af forhandlingsretten i EU-Domstolens afgørelse i C-271/08 EU-Kommissionen

mod Tyskland.

Der er ikke fra EU-Kommissionens side påvist, at det er nødvendigt, og at det

kræver eksplicit EU-handling i en forordning at præcisere retstilstanden eller

forene udøvelsen af en grundlæggende ret og økonomiske friheder i praksis i

grænseoverskridende situationer, jf. således EU-Kommissionen i forslagets be-

grundelse pkt. 3.3. Forslaget går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre

dette, henset til EU-Domstolens praksis.

Forslaget vil uanset EU-Kommissionens forsøg på forsikringer om det modsatte

berøre arbejdsmarkedets parters uafhængighed og de nationale ”arbejdsdom-

stoles mandater”.

Forordningsforslaget vil bindende regulere centrale dele af den danske model.

Forslaget berører parterne og herunder hovedorganisationernes kompetencer

og Arbejdsrettens mandat.

Der er tale om en regulering i emne og intensitet, der ligger langt ud over,

hvad det danske Folketing hidtil har anset for emner, der burde reguleres af

statsmagten og via lov i forhold til arbejdsmarkedets parter og Arbejdsrettens

”mandater” i den danske model.

I forbindelse med den danske opfølgning på EU-Domstolens afgørelser i Viking

og Laval-sagerne indsatte man i 2008 en ny bestemmelse om rammer for kon-

fliktadgang ved udstationering i udstationeringslovens § 6 a. Denne bestem-

melse sætter nogle krav for brug af konfliktvåbnet over for udenlandske tjene-

steudøvere og overlod i øvrigt udfyldning af denne retlige ramme til Arbejdsret-

ten. Udstationeringslovens artikel 6 a var første egentlige formalisering om dele

af konfliktadgang i Danmark. Konfliktadgangen over for uorganiserede arbejds-

givere har til illustration hjemme i en fælles redegørelse fra DA og LO, som er

fremlagt i Folketinget.

I Arbejdsrettens dom af 12. december 2007 udtalte Arbejdsretten bl.a., at (min

understregning):



”Disse forslag er ikke blevet vedtaget, selv om der også fra regeringens

side under folketingsbehandlingen har været udtrykt forståelse for de in-

tentioner, der har ligget bag forslagene, idet der bl.a. er blevet henvist til,

at en lovregulering af konfliktretten vil være meget vanskelig og funda-

mentalt vil ændre den måde, hvorpå rollerne på det danske arbejdsmar-

ked hidtil har været fordelt”

”Selv om arbejdstagerorganisationernes adgang til konflikt ikke er lovre-

guleret, er den imidlertid ikke ubegrænset, og det er Arbejdsrettens op-

gave at tage stilling til, om de konflikter, der er iværksat i nærværende



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 5

sag, overskrider grænserne for det tilladelige”

Det er således Arbejdsretten, der af Folketinget er tillagt magt til at fastlægge

konfliktrettens grænser i Danmark under respekt af Danmarks internationale

forpligtigelser og EU-retten. Med forordningen kan det blive omvendt.

Forordning er ikke det rette instrument

DA kan ikke støtte den reguleringsmekanisme, som EU-Kommissionen har

valgt, således at en konfliktret i EU reguleres af en forordning.

En forordning vil ikke alene i sin natur virke direkte i medlemsstaterne. Den

foreslåede forordning fastlægger tillige retsstillingen for alle, herunder ar-

bejdsmarkedets parter, domstole, virksomheder, enkeltpersoner, kunder, bor-

gere, forretningsforbindelser og almindelige private.

I dansk sammenhæng skal også medtages det forhold, at konfliktadgangen,

bortset fra udstationeringslovens § 6 a, som nævnt ovenfor alene afspejler i en

fri lovbestemmelser herunder f.eks. i arbejdsretsloven, men hovedsalig skabes

af Arbejdsrettens praksis og aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. Dette

suppleres af internationale konventioner og EU-Domstolens praksis med en

virkning direkte eller via den fortolkningsvirkning, disse måtte tillægges af net-

op Arbejdsretten.

Forordningen vil gælde direkte og skal og må ikke omsættes i en dansk lov-

tekst. Der er således ingen mulighed for et nationalt fortolkningsrum.

Arbejdsmarkedets parter vil heller ikke kunne indgå erstattende aftaler eller

aftaler, der fraviger forordningen, heller ikke i en hovedaftale. Der kan bl.a.

nævnes, at det internationale instrument, som mest udtrykker direkte konflikt-

adgang, nemlig Europarådets sociale charter, har en bestemmelse om, at den-

ne kan parterne selv indskrænke via aftale.

Formaliseringen i forordningen vil have forrang og danne grundlag for fremtidig

praksis, navnlig for Danmark uden en egentlig skreven konfliktret. Dette med-

fører også, at sager ved Arbejdsretten vil skulle pådømmes direkte på grundlag

af forordningsteksten.

Danske sager eller sager fra andre lande om forståelsen eller anvendelsen af

denne tekst om udøvelse af konfliktretten vil have direkte indflydelse på kon-

fliktretten på det danske arbejdsmarked.

Dette er et af de elementer, der gør, at konflikter med forordningen vil kunne

blive længerevarende og sværere at forudsige udfaldet af.

I det omfang, der måtte være behov for en EU-retlig ramme, burde dette ske

ikke i form af hverken forordning eller direktiv, men f.eks. en meddelelse fra

EU-Kommissionen eller andet ikke bindende instrument.

Eksistensen af en konfliktret er omtvistet

På trods af EU-Domstolens praksis og EU-charterets artikel 28 kan man ikke

tage udgangspunkt i eksistensens af en ”konfliktret” som grundlag for et euro-

pæisk lovgivningsinstrument herom.

EU-Kommissionen henviser bl.a. til eksistensen af en konfliktret i øvrig interna-

tional ret.

Det er korrekt, at der i øvrig international ret enten i tekst omhandles kollekti-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 6

ve faglige aktioner eller udledt af f.eks. forsamling eller ytringsfriheden er ud-

viklet en praksis herom, men der er netop tale om konventionsstof og ikke en

forordning, der har direkte virkning.

Eksistensen heraf er ikke tilstrækkelig begrundelse for EU-lovgivning. Sådan

international ret virker netop i de nationale retsordner i henhold til de internati-

onale forpligtelser, som disse måtte pålægge de retsanvendende nationale

myndigheder i henhold til national lov og praksis.

I forslaget henvises for så vidt angår konfliktret bl.a. til ILO-konvention nr. 87.

Der henvises her bl.a. til de udtalelser, som ILO’s såkaldte ekspertkomite har

fremsat i deres årlige rapporter.

ILO-konvention nr. 87 indeholder imidlertid ikke en strejkeret, jf. bl.a. drøftel-

sen i ILO’s kompetente Applikationskomite om overholdelse af konventioner,

der træder sammen under ILO’s årlige konference. Applikationskomiteens kon-

klusioner er – modsat ekspertkomiteens oplæg – den årlige konferences retlige

holdning. Den endelige og autoritative fortolkning af denne konvention henhø-

rer i øvrigt under den internationale domstol i Haag. Der kan f.eks. henvises til

drøftelsen på den seneste konference, jf. Report of the Committee of the Appli-

cation of Standards, Juni 2011, Part One pkt. 55 og International Labour Re-

view (2005), Volume 144, nr. 3, side 253–289.

I Europarådet er f.eks. løbende uenighed om rækkevidden og indholdet af Eu-

roparådets Socialpagt. Også ved Menneskerettighedsdomstolen er der jævnligt

sager om kollektivretlige emner.

Selve grundlaget for et europæisk lovgivningsinstrument om konfliktret selv af

det foreslåede omfang er således ikke til stede. Hertil kommer, at forordningen

vil give grobund for nye tvister om brug af kollektive kampskridt og deres legi-

timitet.

Ny usikkerhed i stedet for retlig sikkerhed

Forslaget vil skabe ny usikkerhed om brug af kollektive kampskridt.

Forslaget vil gøre konfliktforløb mere uforudsigelige både på arbejdsgiverside

og lønmodtagerside, og EU-Domstolen vil få en øget rolle. Et par eksempler

kan illustrere dette.

EU-Kommissionen forsøger at indhegne redskabet til konflikter og strejker, der

er grænseoverskridende, men det må formodes, at EU-forordningen i kraft af

sin eksistens vil blive påberåbt i sager, også selv om disse måtte ligge langt

forordningens formål, herunder i sager af national karakter.

Udgangspunktet er ”kollektive kampskridt.” Men selv om der i forslaget tales

meget om strejkeretten, så omfatter konfliktretten retmæssig som uretmæssig

hele paletten af kollektive aktionsformer, herunder sympatikonflikter, fysiske

blokader, temponedsættelser osv.

Forslaget skelner ikke mellem retmæssige (varslede) eller uretmæssige konflik-

ter eller retstvister og andre tvister. Dette kan bl.a. skyldes, at man i andre

medlemslande og globalt i international ret ikke nødvendigvis har samme skel-

nen som i dansk ret. Strejker og konflikter er således i disse retsordner mere

udtryk for borgerlige rettigheder som ytrings- og forsamlingsfrihed og dermed

spørgsmålet om statsmagt contra borgere end forfølgelse af faglige interesser.

Strejkeretten er tillige måske indskrevet i forfatningen og instrumenter som

varslinger, løntræk og bod, og organisationsansvar kendes måske ikke. Sådan-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 7

ne problemstillinger skal med forslaget bedømmes på baggrund af forordnin-

gen.

Det kan for god ordens skyld nævnes, at nogle af de omtvistede forhold om

indholdet i de internationale instrumenter vedrørende fagretlige forhold f.eks.

er adgangen for tjenestemænd og ansatte i politi og væbnede korps til kollekti-

ve kampskridt eller brugen af regeringsindgreb. Sådanne problemstillinger vil

også kunne dukke op i relation til forordningen.

EU-Domstolen som europæisk arbejdsret

Forslaget indebærer efter DA’s vurdering, at arbejdsretlige konflikter i højere

grad egentlig bliver underlagt EU-retten og dermed også EU-Domstolen. EU-

Domstolen er uegnet som europæisk arbejdsretsdomstol.

Forslaget vil medføre, at nationale konflikter i højere grad end nu vil – og i vis-

se tilfælde endda skal – bedømmes i henhold til EU-retten og vil komme for EU-

Domstolen. Dette vil medføre længerevarende konflikter.

Forslaget vil gøre konfliktforløb mere uforudsigelige både på arbejdsgiverside

og lønmodtagerside, og EU-Domstolen vil få en øget rolle.

Sagsbehandlingstiden ved EU-Domstolen er i øjeblikket ca. 16 måneder.

Monti II er falsk varebetegnelse

EU-Kommissionen henviser bl.a. til en såkaldt Monti-forordning. Da denne blev

kaldt Monti efter vedkommende ansvarlig kommissær, kaldes den nye forord-

ning for Monti II.

Anvendelsen af begrebet ”Monti” kan siges at være misvisende, da Monti I-

forordningen vedrører forstyrrelse af samfærdsel som politisk aktionsform for

krav, der ikke forfølger legitime faglige formål.

Monti I-forordningen var foranlediget af lastbilchaufførers blokering af trafikken

som led i en protest. Denne forordning giver landene pligt til at gribe ind og

herunder underrette EU-Kommissionen. Forordningen erklærer, at den

ikke

berører lønmodtagernes konfliktret.

Monti I-forordningen vedrører den politiske aktionsform og erklærede så som

nævnt netop, at forordningens regulering ikke berørte lønmodtagernes ”fagfor-

eningsmæssige rettigheder”.

Denne påkaldelse af Monti II’s familie med Monti I-forordningen bidrager til at

gøre det samlede billede af den nye forordnings dækningsområde helt uklart,

henset til at visse kollektive aktionsformer kan og i visse henseender dermed

uretmæssigt vil blive henført til forsamlings- og ytringsfriheden. Der kan der-

med rejses tvivl også om forordningsforslagets regulering af anvendelse af an-

dre kollektive aktionsformer, herunder rækkevidden over for sympatikonflikter.

Tvistbilæggelsesordninger, artikel 3

I forslagets artikel 3, stk. 1-3, beskæftiger forordningen sig med nationale

tvistbilæggelsesordninger såsom mæglingsinstitutter. Hensigten er tilsynela-

dende at anerkende den gældende praksis herom i medlemsstaterne.

Der er dog tale om en ny EU-normering af sådanne ordninger, hvilket også

fremgår af artikel 3, stk. 4, og begrundelsens pkt. 3.4.4.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Side 8

Artikel 3 understreger i sig selv, at forordningen indeholder mere end bare ”ko-

dificering” af retspraksis.

Alarmmekanisme, artikel 4

Forslaget om varslingsmekanisme har inspiration i den ovennævnte Monti I-

forordning.

Forslaget er helt uklart om, hvornår, hvordan og ikke mindst hensigten med en

varsling.

Artikel 4 understreger, at forordningen bevæger EU nærmere på aftalestoffet.

En rolle for EU-institutioner eller yderligere via EU-lovgivning for nationale

myndigheder til indblanding i fagretlige konflikter skal afvises.

Danske regerings holdning

DA finder, at den danske regering skal modsætte sig forordningsforslaget.

Med venlig hilsen

DANSK ARBEJDSGIVERFORENING

Flemming Dreesen