PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2012-13
Rådsmøde 3233 - Miljø Bilag 2
Offentligt

SAMLENOTAT

Europa-Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

afgørelse om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på præci-

sering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner

af kvoter for drivhusgasemissioner. COM (2012) 416 final.

Kontor/afdeling

EUFUT

23. februar 2013

J nr. 2013- 530

/ ANSAM

Resumé

Kommissionen har den 7. august 2012 fremsendt dansk sprogversion af

et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om ændring af

direktiv 2003/87/EF (det såkaldte kvotehandelsdirektiv) med henblik på

præcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner

af kvoter for drivhusgasemissioner (dokument nr. COM(2012) 416 final).

Kommissionen foreslår, at det i kvotehandelsdirektivet præciseres, at

Kommissionen for at sikre et velfungerende marked er beføjet til at æ n-

dre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU)

nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning). Konkret ønsker

Kommissionen, at Kommissionens beføjelser skal præciseres for at fjer-

ne enhver tvivl om rækkevidden af Kommissionens beføjelser og give

retlig sikkerhed i forbindelse med de foranstaltninger, som Kommissio-

nen måtte træffe i fremtiden. Forslaget har ikke betydning for miljøb e-

skyttelsesniveauet. Forslaget til ændring af kvotedirektivet har været

sendt i høring af Energistyrelsen.

Efter fremlæggelsen af forslaget til ændring af kvotedirektivet har Kom-

missionen den 12. november fremlagt forslag til ændring af Kommissi o-

nens auktioneringsforordning, som skal behandles i Klimakomiteen om

udskydelse af auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til 2019-20.

Dette forslag påvirker ikke beskyttelsesniveauet, men kan have statsf i-

nansielle og samfundsøkonomiske konsekvenser.

De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet er

en forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsforordningen.

Der tegner sig et flertal af medlemsstater bag ændring af kvotedirektivet

og ændring af auktioneringsforordningen. Tre medlemsstater er imod

begge forslag og en række medlemsstater har endnu ikke taget stilling.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europa-Parlamentets miljøudvalg har udtalt sig positivt om forslaget til

ændring af kvotedirektivet, men Europa-Parlamentets industriudvalg har

udtalt sig kritisk om samme.

Regeringen støtter EU’s kvotesystem som udgangspunktet for den fælles

regulering af CO2-udledningerne inden for EU. Regeringen foretrækker,

at der annulleres kvoter for at hæve kvoteprisen. Regeringen betinger

derfor støtten til Kommissionens forslag af, at de ledsages af en køre-

plan for strukturelle reformer af kvotemarkedet på linje med den britiske

og franske tilgang.

1. Baggrund

Kommissionen har fremsat forslag om, at det i kvotehandelsdirektivet bør

præciseres, at Kommissionen for at sikre et velfungerende marked, er

beføjet til at ændre den auktionstidsplan, der er fastsat i Kommissionens

forordning (EU) nr. 1031/2010 (den såkaldte auktioneringsforordning).

Kvotehandelsdirektivet (direktiv 2003/87/EF) tillægger Kommissionen

gennemførelsesbeføjelser bl.a. gennem vedtagelse af en forordning om

auktioners tidsmæssige og administrative forløb og andre aspekter.

Kommissionen har allerede tidligere udøvet denne beføjelse, idet foror d-

ning (EU) nr. 1031/2010 (auktioneringsforordningen) tidligere er blevet

ændret. Kommissionen anfører i forslaget til ændring af kvotedirektivet,

at nogle interessenter imidlertid har anfægtet den fortolkning, som Kom-

missionen hidtil har anlagt med hensyn til rækkevidden af sine beføje l-

ser. På denne baggrund finder Kommissionen, at kvotedirektivet hurtigst

muligt bør præciseres på dette punkt for at fjerne enhver tvivl om række-

vidden af Kommissionens beføjelser og give retlig sikkerhed i forbindelse

med de foranstaltninger, som Kommissionen måtte træffe i fremtiden på

dette grundlag.

Kommissionen har efterfølgende den 12. november fremlagt et konkret

forslag om at udskyde auktionering af 900 mio. kvoter fra 2013-15 til

2019-20 (backloading). Forslaget er en ændring af Kommissionsforor d-

ning 1031/2010 (auktioneringsforordningen) og skal vedtages i komit é-

procedure.

De to forslag hænger tæt sammen, idet ændringen af kvotedirektivet er

en forudsætning for forslaget om ændring af auktioneringsf orordningen.

2. Formål og indhold

Hovedformålet med forslaget til ændring af kvotedirektivet er at sikre

Kommissionens bemyndigelse til at fremsætte konkrete forslag om at

ændre den tidsplan for auktionering af kvoter som fremgår af auktione-

ringsforordningen.

Konkret foreslår Kommissionen at indsætte følgende tilføjelse i artikel 10,

stk. 4, første afsnit i direktiv 2003/87/EF: "Kommissionen justerer om

nødvendigt tidsplanen for hver periode for at sikre et velfungerende mar-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ked."

Forslaget er efterfulgt af et forslag til ændring af auktioneringsforordnin-

gen. Forslaget er en ændring af forordningens artikel 10 stk.2 og inde-

bærer, at den kvotemængde der kan auktioneres hvert år i årene 2013-

15 justeres således, at mængden i 2013 reduceres med 400 mio. kvoter,

i 2014 med 300 mio. kvoter og i 2015 reduceres med 200 mio. kvoter.

Tilsvarende øges mængden af kvoter der kan auktioneres i 2019 og

2020 med hhv. 300 og 600. Samlet set er der tale om en udskydelse af

auktioneringen af 900 mio. kvoter.

Ifølge Kommissionen er der i årene 2008-11 opstået et overskud på ca.

955 mio. kvoter i EU's kvotehandelssystem, heraf 450 mio. kvoter alene i

2011. Overskuddet skyldes dels, at der er udstedt flere kvoter, end der er

udledt drivhusgasser og dels, at de kvotebelagte anlæg har returneret

JI/CDM kreditter. Ifølge Kommissionen forventes overskuddet af kvoter

at stige yderligere i 2012 og 2013, hvor Kommissionen forventer, at der

vil komme flere kvoter og kreditter på markedet end i de foregående år.

Allerede i 2013 kan overskuddet ifølge Kommissionen nærme sig 2 mia.

kvoter.

Ifølge Kommissionen ventes udskydelse af auktionering af 900 mio.

CO2- kvoter at øge prisen på kort sigt, når de årlige bortauktionerede

mængder reduceres, men omvendt også at reducere prisen på længere

sigt når de årlige mængder der auktioneres forøges. Kommissionen vu r-

derer ikke, at udskydelse vil have en større eller varig virkning for de

kvoteomfattede virksomheder og oplyser, at markedsanalytikere bekræf-

ter, at eventuelle kortsigtede prisstigninger forventes at være temmelig

begrænsede, medmindre forslaget suppleres af en strukturel foranstalt-

ning såsom eksempelvis permanent annullering af kvoter. Forslaget vil i

sig selv alene ændre timingen/tidsprofilen i auktionerne, men ikke påvir-

ke den samlede mængde af kvoter, der skal auktioneres. Forslaget ind-

går i en samlet pakke, som også indeholder en konsekvensanalyse samt

en rapport om kvotemarkedets funktion, der beskriver muligheder for at

opstramme kvotesystemet. Isoleret set har forslaget til udskudt auktion e-

ring ikke betydning for EU's samlede CO2-udledning i perioden 2013-20.

Kommissionen anfører, at udskudt auktionering på kort sigt forventes at

bidrage til at stabilisere kvoteprisen.

3. Europa-Parlamentets udtalelser

Kommissionens forslag til en afgørelse om at ændre kvotehandelsdirekt i-

vet vedtages i co-decision med Europa-Parlamentet efter den almindeli-

ge lovgivningsprocedure, jf. Lissabontraktatens artikel 192, stk. 1. Rådet

træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Forslaget om ændring af auktio-

neringsforordningen skal vedtages efter komitéprocedure, hvor Europa -

Parlamentet kun inddrages i den efterfølgende kontrol. De to forslag

hænger imidlertid indholdsmæssigt tæt sammen, og Europa-

Parlamentets holdning til ændringen af kvotedirektivet tolkes som udtryk

for EP’s holdning til selve det konkrete forslag om backloading.

Forslaget har været til afstemning i Europa-Parlamentets industriudvalg

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ITRE den 24. januar, hvor der var et flertal imod forslaget og i Europa-

Parlamentets miljøudvalg ENVI, som har ansvaret for sagen, den 19.

februar, hvor der var flertal for forslaget.

Det undersøges, om sagen skal prøves i Plenaren, inden der kan indle-

des trialog mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

4. Nærhedsprincippet

Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet,

da timingen for auktioneringen af kvoter bedst fastsættes på EU-niveau.

5. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) og direktiv 2008/101/EF (luftfart s-

kvotedirektivet) er gennemført i dansk lovgivning ved lov om CO2-kvoter.

En vedtagelse af ændring af kvotedirektivet vil ikke nødvendiggøre yder-

ligere dansk lovgivning.

6. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomi-

en, miljøet eller beskyttelsesniveauet

Forslaget til en afgørelse om ændring af kvotedirektivet vil alene præc i-

sere Kommissionens juridiske muligheder for at sikre et velfungerende

kvotemarked, herunder at Kommissionen er beføjet til at fremlægge for-

slag til ændring af den auktioneringsplan, som er fastlagt i auktionering s-

forordningen som ovenfor beskrevet. En præcisering af Kommissionens

beføjelser via en ændring af kvotedirektivet vil ikke i sig selv have ko n-

sekvenser for hverken statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet eller

beskyttelsesniveauet.

Det konkrete forslag om udskydelse af auktionering af kvoter fra perio-

den 2013-15 til 2019-20 kan derimod have potentielt betydelige konse-

kvenser for medlemsstaternes – herunder Danmarks – provenu fra salg

af kvoter i første omgang i 2013-15 og senere i 2019-20. Over perioden

2013-20 må det forventes at være nogenlunde provenuneutralt. Den

fremtidige kvotepris – samt den isolerede effekt af en udskydelse af 900

mio. kvoter for kvoteprisen - er meget vanskelig at estimere. Den præci-

se konsekvens vil afhænge af priseffekten ved udskydelse.

Kommissionen er ikke selv i stand til at estimere de kortsigtede priseffek-

ter ved udskydelse, hvorfor konsekvensanalysen beror på estimater fra

en række markedsanalytikere, der forventer, at den foreslåede udskyde l-

se isoleret set vil presse kvoteprisen op. Kommissionen har fremlagt et

regneeksempel, baseret på disse estimater. Det vil i givet fald betyde, at

Danmarks provenu stiger med ca. 875 mio. kr. i perioden 2013-15 ved

udskydelse. Det fremgår ikke, hvad konsekvensen bliver i 2016-2020.

Omvendt er det også muligt, at forslaget ikke påvirker kvoteprisen i ti l-

strækkelig omfang til at kompensere for det mindre antal auktionerede

kvoter. Der har generelt været en tendens til, at kvoteprisen har været

lavere end forudset, og det er langt fra givet, at en udskydelse af 900

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

mio. kvoter fra første del af perioden 2013-20 til den sidste del af perio-

den vil afføde en tilstrækkelig stor markedsreaktion, idet der fortsat vil

være mere end 1 milliard overskydende kvoter. I så fald vil konsekvensen

af forslaget være, at Danmarks provenu falder med op mod 400 mio. kr. i

perioden 2013-15.

I det omfang forslaget har en positiv indvirkning på kvoteprisen, vil for-

slaget have økonomiske konsekvenser for dansk erhvervsliv.

7. Høring

Forslaget

til ændring af kvotedirektivet har været sendt i teknisk høring af

Energistyrelsen i perioden 21. – 31. august 2012. De indkomne hørings-

svar kan resumeres som følger:

WWF Verdensnaturfonden og det Økologiske Råd støtter, at Kommissio-

nen gives bemyndigelse til at ændre auktioneringen af kvoter og ser ge r-

ne, at der som minimum udskydes auktionering af 1,4 mia. kvoter. Sam-

tidig opfordres til at man senere bør følge op med permanent at fjerne

1,5-2 mia. kvoter, samt at der vedtages markante nye reduktionsmål for

EU, som peger frem mod en 80 – 95 % reduktion i 2050.

Vedvarende Energi finder, at forslaget bør vedtages hurtigst muligt, op-

fordrer til en kraftig reduktion af kvotemængden på eksempelvis 1,2 mia.

kvoter, og foreslår at reduktionen gennemføres med en målsætning om

en CO2-kvotepris på mindst 20 euro.

Dansk Energi er positivt indstillet overfor Kommissionens forslag, selvom

Dansk Energi gerne havde set et mere ambitiøst forslag med en perma-

nent reduktion af kvotemængden til aktionering i tråd med Europa-

Parlamentets forslag fra behandlingen af EU's energieffektivitetsdirektiv,

hvor parlamentet foreslog en set-aside på 1,4 mia. kvoter.

Dansk Fjernvarme bakker op om muligheden for at udskyde auktionering,

såfremt det kan få kvoteredskabet til at virke mere hensigtsmæssigt.

Landbrug & Fødevarer finder, at den lave kvotepris er udtryk for, at mar-

kedskræfterne fungerer og mener at utidig politisk indblanding i et v el-

fungerende markedsbaseret system principielt bør undgås. Landbrug &

Fødevarer er ikke overbevist om, at der er behov for de foreslåede æ n-

dringer i kvotehandelsdirektivet. Såfremt det vedtages at forsinke auktio-

nering af kvoter vil Landbrug & Fødevarer foretrække en model, hvor en

begrænset mængde kvoter forsinkes.

Dansk Byggeri er skeptiske overfor indgreb i kvotemarkedet, som vil på-

lægge virksomhederne forøgede omkostninger i en tid med økonomisk

krise, og som vil være med til at øge usikkerheden blandt virksomheder

og investorer. Dansk Byggeri ønsker sikkerhed om antallet af CO2-kvoter

ift. virksomheders og investorers langsigtede planlægning. Dansk Bygg e-

ri finder, at den faldende pris på CO2-kvoter kan ses som et udtryk for, at

markedet virker.

Danske revisorer har ingen bemærkninger til forslaget.

Udover ovennævnte fremfører Vedvarende Energi, Dansk Energi og

Landbrug & Fødevarer i deres høringssvar en række forslag, bl.a. mhp.

at styrke kvotesystemets funktion, som ikke direkte relaterer sig til Kom-

missionens aktuelle forslag.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslagene har endnu ikke været sendt i høring i Klima-, Energi- og Byg-

ningspolitisk Specialudvalg.

8. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslaget til ændring af kvotedirektivet behandles for tiden i Rådets mil-

jøgruppe. Et flertal af medlemsstater støtter både forslaget til ændring af

kvotedirektivet og selve forslaget om backloading. For enkelte medlem s-

stater er der knyttet visse betingelser til støtten. Tre medlemsstater er

imod begge forslag og de øvrige medlemsstater har endnu ikke taget

stilling.

Visse medlemsstater lægger vægt på, at bemyndigelsen til Kommissio-

nen til at kunne ændre tidsplaner for auktionering skal være en engangs-

hændelse. Dette synspunkt indgår også i ændringsforslag fra Europa-

Parlamentets miljøudvalg.

9. Regeringens foreløbige generelle holdning

Danmark støtter EU’s kvotesystem som udgangspunktet for den fælles

regulering af CO2-udledningerne inden for EU. Den aktuelle kvotepris og

risikoen for fortsatte fald kan betyde, at kvotemarkedet reelt bryder

sammen. Kommissionens forslag kan muligvis have en stabiliserende

effekt. Regeringen arbejder, jf. regeringsgrundlaget, for, at øge EU's mål

for reduktion af drivhusgasudledningen fra 20 pct. til 30 pct. i 2020 ift.

1990. Én mulig måde at indfri denne målsætning er at annullere disse

kvoter permanent.

Regeringen mener, at eventuelle indgreb på kvotemarkedet bør følges

op med mere strukturelle reformer og målsætninger for perioden efter

2020, der kan skabe langsigtede investeringshorisonter for europæiske

virksomheder og betinger derfor støtten til Kommissionens forslag af, at

det ledsages af en køreplan for strukturelle reformer af kvotemarkedet på

linje med den britiske og franske tilgang..

Regeringen støtter Kommissionen forslag til ændring af kvotedirektivet

for at præcisere rækkevidden af Kommissionens beføjelser

10. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Grundnotat om Kommissionens forslag til ændring af kvotedirektivet er

oversendt til Folketinget den 28. september 2012.

Sagen om ændring af auktioneringsforordningen har ikke tidligere været

forelagt Folketingets Europaudvalg og vil blive forelagt Folketingets Eu-

ropaudvalg til orientering i overensstemmelse med beslutningsprocedu-

ren i komitésager.