kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

Sundheds- og Forebyggelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
KOM (2015) 0193 Bilag 1
Offentligt

Notat

3. juni 2015

J.nr. 14-5111896

Moms, Afgifter og Told

Grund- og nærhedsnotat

til

Folketingets Europaudvalg

Forslag til Rådets afgørelse om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af protokollen om

eliminering af ulovlig handel med tobaksvarer til WHO-rammekonventionen om bekæmpelse af

tobaksrygning, for så vidt angår de af protokollens bestemmelser, som ikke henhører under tredje

del, afsnit V i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (COM(2015) 194 final)

Forslag til Rådets afgørelse om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af protokollen om

eliminering af ulovlig handel med tobaksvarer til WHO-rammekonventionen om bekæmpelse af

tobaksrygning, for så vidt angår de af protokollens bestemmelser, som henhører under tredje del,

afsnit V i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (COM(2015) 193 final).

1. Resumé

Kommissionen har den 4. maj 2015 fremsendt to nye forslag til Rådet om EU's indgåelse af en pro-

tokol under WHO-rammekonventionen om bekæmpelse af tobaksrygning. Forslagene er rundsendt i

dansk sprogversion den 5. maj 2015. Protokollen har til hensigt at eliminere ulovlig handel med to-

baksvarer.

Allerede i efteråret 2013 blev to forslag til rådsafgørelser om EU's undertegnelse af protokollen drøf-

tet og efterfølgende vedtaget i Rådet. Da protokollen indeholder både bestemmelser, der falder under

Unionens enekompetence, og bestemmelser, der falder under den delte kompetence mellem EU og

medlemsstaterne, underskrev både EU og visse medlemsstater, herunder Danmark, protokollen in-

den fristen for underskrivelse udløb den 9. januar 2014.

kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

At forslagene til rådsafgørelser er opdelt på to særskilte forslag – både dem i 2013 om undertegnelse

og de nye om indgåelse af protokollen – er bl.a. nødvendiggjort af Danmarks retsforbehold. Det ene

forslag til rådsafgørelse, som helt eller delvist falder under områderne retligt samarbejde i straffesager,

definitioner af strafbare handlinger og politisamarbejde, skal vedtages efter den almindelige lovgiv-

ningsprocedure, dvs. med kvalificeret flertal i Rådet (dog uden Danmarks deltagelse), mens det andet

forslag til rådsafgørelse skal vedtages efter den særlige lovgivningsprocedure i medfør af bl.a. artikel

113 i Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som omhandler harmonise-

ring af lovgivningerne vedrørende omsætningsafgifter, punktafgifter og andre indirekte skatter, hvilket

kræver enstemmighed i Rådet.

De fremlagte forslag til rådsafgørelser afklarer og konkretiserer ikke tilstrækkeligt opgavefordelingen

mellem EU og medlemsstaterne i forbindelse med tiltrædelse af protokollen, og det er derfor ikke på

nuværende tidspunkt muligt at vurdere konsekvenserne af forslagene. Der vil i de kommende for-

handlinger i Rådet derfor blive lagt vægt på, at der finder en konkretisering og afgrænsning sted af

både de EU-retlige og nationale forpligtelser ved tiltrædelse af protokollen.

De to forslag til rådsafgørelser er to særskilte retsakter, og kan som sådan vedtages hver for sig. En

indgåelse af protokollen kan dog udelukkende ske i sin helhed, og en afvisning af det ene forslag må

derfor antages at betyde, at begge forslag afvises.

2. Baggrund

Verdenssundhedsorganisationen (WHO) vedtog i 2003 en rammekonvention om be-

kæmpelse af tobaksrygning (”rammekonventionen om tobakskontrol”). EU og med-

lemsstaterne, herunder Danmark, tiltrådte konventionen i 2004. I konventionens arti-

kel 15 anerkendes eliminering af ulovlig handel med tobaksvarer, herunder smugling,

ulovlig fremstilling og efterligning, som afgørende elementer i tobakskontrol og par-

terne forpligtedes til at vedtage og gennemføre effektive foranstaltninger med henblik

på at eliminere den ulovlige handel. Konventionens artikel 33 gav endvidere mulig-

hed for vedtagelse af protokoller til konventionen.

På grundlag af de ovennævnte artikler besluttede parterne til konventionen på en

konference i 2007 (”the Conference Of the Parties (COP)”) at etablere et mellem-

statsligt forhandlingsorgan (”the Intergovernmental Negotiation Body (INB)”) med

henblik på udarbejdelse og forhandling af en protokol om bekæmpelse af illegal han-

Side 2 af 7

kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

del med tobaksvarer (”protokollen”). Protokollen bygger på, og skal supplere, artikel

15 i konventionen. Protokollen omfatter bl.a. indførelse af et følge- og sporingssy-

stem for tobaksvarer og fremstillingsudstyr. Den endelige protokol blev forhandlet på

plads i foråret 2012 og efterfølgende godkendt af parterne på en konference i Seoul

(COP5) den 12. november 2013. EU og 15 medlemsstater (Belgien, Cypern, Dan-

mark, Finland, Frankrig, Grækenland, Irland, Litauen, Nederlandene, Portugal, Slo-

venien, Storbritannien, Sverige, Tyskland og Østrig) var blandt de i alt 54, der under-

skrev protokollen inden udløb af fristen for underskrivelse den 9. januar 2014. Proto-

kollen træder i kraft, når der er i alt 40 parter, der har tiltrådt protokollen. I maj 2015

har i alt 8 parter tiltrådt protokollen, herunder to EU-medlemsstater: Spanien og Øst-

rig.

Protokollen omfatter både bestemmelser, der falder under Unionens enekompetence,

herunder toldunionen og den fælles handelspolitik, og tillige bestemmelser, der falder

under den delte kompetence. Visse af bestemmelserne i protokollen falder endvidere

under området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som er omfattet af det danske

retsforbehold, og Danmark kan derfor ikke deltage i vedtagelsen, og afgørelsen vil ik-

ke være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Tiltrædelsen af protokollen er opdelt på to særskilte forslag til rådsafgørelser, hvilket

er nødvendiggjort af Danmarks protokol til traktaten (retsforbehold) sammenholdt

med Irlands og Storbritanniens protokol til traktaten. Danmark deltager således ikke i

vedtagelsen, og afgørelsen vil ikke være bindende for eller finde anvendelse i Dan-

mark, mens Irland og Storbritannien kan vælge at deltage i vedtagelsen, hvorved ved-

tagelsen vil være bindende for og finde anvendelse i disse medlemsstater.

Retsgrundlag

Forslaget til Rådets afgørelse om EU's indgåelse af protokollen på EU’s vegne (for så

vidt angår de bestemmelser, der

ikke

falder under området med frihed, sikkerhed og

retfærdighed) er baseret på Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde

(TEUF) artikel 33 (toldsamarbejde), artikel 113 TEUF (harmonisering af lovgivnin-

gerne vedrørende omsætningsafgifter, punktafgifter og andre indirekte skatter), artikel

114 TEUF (tilnærmelse af lovgivningerne) og artikel 207 (den fælles handelspolitik) i

Side 3 af 7

kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

sammenhæng med artikel 218, stk. 6, litra a), og artikel 218, stk. 8 (indgåelse af inter-

nationale aftaler). Vedtagelsen af forslaget til afgørelse kræver enstemmighed i Rådet.

Forslaget til Rådets afgørelse om EU's indgåelse af protokollen på EU’s vegne (for så

vidt angår de bestemmelser, der falder under området med frihed, sikkerhed og ret-

færdighed) er baseret på artikel 82, stk. 1, TEUF (retligt samarbejde i straffesager), ar-

tikel 83 TEUF (definition af strafbare handlinger) og artikel 87, stk. 2, TEUF (politi-

samarbejde). Vedtagelsen af forslaget til afgørelse skal vedtages efter den almindelige

lovgivningsprocedure, dvs. vedtages med kvalificeret flertal i Rådet, men Danmark

kan ikke deltage i denne vedtagelse, som følge af det danske retsforbehold, og afgø-

relsen vil ikke være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

3. Formål og indhold

Formålet med de foreslåede afgørelser er at give EU-Kommissionen mandat til at til-

træde – på Unionens vegne – protokollen om bekæmpelse af illegal handel med to-

baksvarer under WHOs rammekonvention om tobakskontrol, men kun i den ud-

strækning det omhandler områder, hvor EU er tildelt enekompetence i traktaterne.

For områder med delt kompetence vil en tiltrædelse kræve, at både EU og den enkel-

te medlemsstat tiltræder protokollen.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal alene give sit samtykke til forslagene til rådsafgørelser.

5. Nærhedsprincippet

Der er ikke redegjort for nærhedsprincippet i dette foreløbige grund- og nærhedsno-

tat, da der (endnu) ikke er tale om stillingtagen til konkrete lovgivningsforslag.

6. Gældende dansk ret

Forinden der kan foretages en konkret vurdering af den relevante gældende danske

ret, vil forslagene skulle konkretiseres, jf. beskrivelsen om lovgivningsmæssige konse-

kvenser nedenfor.

Side 4 af 7

kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

I forslaget til rådsafgørelse, der

ikke

falder under området med frihed, sikkerhed og

retfærdighed, henvises til, at eksisterende EU-bestemmelser gennemført i dansk lov-

givning vil blive berørt af protokollen, herunder er omtalt den generelle ordning for

punktafgifter (EU-cirkulationsdirektivet)

, tobaksvaredirektivet

, hvidvaskdirektivet

og toldkodeksen

. Der foretages dog ikke nogen nærmere konkretisering af, hvorvidt

der vil blive behov for tilpasninger af disse eksisterende EU-bestemmelser for at leve

op til forpligtelserne i medfør af protokollen, og om der i givet fald derfor kan for-

ventes nogle konkrete opfølgende forslag fra EU-Kommissionen, eller om de eksiste-

rende EU-bestemmelser findes tilstrækkelige og fyldestgørende for, at EU og med-

lemsstaterne kan leve op til forpligtelserne i medfør af protokollen. Det er derfor ikke

på nuværende tidspunkt muligt konkret at vurdere eventuelle lovgivningsmæssige

konsekvenser.

For så vidt angår forslaget til rådsafgørelse på området med frihed, sikkerhed og ret-

færdighed kan Danmark ikke deltage i vedtagelsen, og afgørelsen vil ikke være bin-

dende for eller finde anvendelse i Danmark. I forbindelse med Danmarks tiltrædelse

af protokollen vil de lovgivningsmæssige konsekvenser af protokollen blive kortlagt.

Økonomiske konsekvenser

Forinden der kan foretages en konkret vurdering af eventuelle økonomiske konse-

kvenserne for EU's budget, for medlemsstaterne og for erhvervslivet, vil forslagene

skulle konkretiseres, jf. ovenfor, da det ikke på nuværende tidspunkt er muligt at vur-

dere, hvad tiltrædelse af protokollen konkret vil afstedkomme; hvordan der konkret

skal leves op til protokollens forpligtelser; og i hvilket omfang tiltrædelse af protokol-

len således vil medføre, at der skal ske ændringer af arbejdsgange, IT-løsninger mv.

med deraf følgende økonomiske konsekvenser.

Direktiv 2008/118/EF om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF.

Direktiv 2014/40/EU om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstil-

ling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF.

Direktiv 2005/60/EF om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af

penge og finansiering af terrorisme.

Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks.

Side 5 af 7

kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Med hensyn til forholdet til beskyttelsesniveauet for så vidt angår sundhed, så er det

anført i forslaget til rådsafgørelse, der

ikke

falder under området med frihed, sikker-

hed og retfærdighed, at indførelse af et sporingssystem i medfør af tobaksvaredirekti-

vets artikel 15 berøres af protokollens artikel 8 (Følge og sporing). Det blev oprinde-

ligt vurderet, at tobaksvaredirektivet som helhed ville kunne påvirke sundhedsbeskyt-

telsesniveauet i medlemslandene i positiv retning.

8. Høring

Forslaget vil blive sendt i høring, så snart der tegner sig et mere konkret billede af

konsekvenserne for Danmark, hvilket vil skulle afklares i de kommende forhandlin-

ger i Rådet.

Når den eksterne høring har været afholdt, vil Folketinget få oversendt et opdateret

grund- og nærhedsnotat.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

De to forslag til rådsafgørelser om tiltrædelse af protokollen har endnu ikke været

præsenteret og drøftet i Rådet. Men henset til drøftelserne af de to forudgående for-

slag til rådsafgørelser om undertegnelse af protokollen, som fandt sted i efteråret

2013 og resulterede i en vedtagelse af disse to rådsafgørelser i december 2013, må det

forventes, at der vil opstå et krav om konkretisering af opgavefordelingen og gen-

nemførelsesforpligtelsen mellem EU og medlemsstaterne samt endvidere et krav om

en konkret oplistning af de bestemmelser i protokollen, som falder under området

med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

Rådets Juridiske Tjeneste udtalte endvidere under drøftelserne af de to forudgående

rådsafgørelser, at en oplistning af de bestemmelser, der falder under området med

frihed, sikkerhed og retfærdighed er uundværlig, ud fra hensynet til retssikkerhed, for

derigennem præcist at bestemme rækkevidden af rådsafgørelserne. Fokus var især på,

at forskellige afstemningsregler finder anvendelse for de to afgørelser, og at Irlands

og Storbritanniens samt Danmarks protokoller til traktaten medfører enten deltagelse

eller ikke-deltagelse i vedtagelsen af den ene vedtagelse, og der dermed enten vil være

Side 6 af 7

kom (2015) 0193 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat vedr. ulovlig handel med tobaksvarer

bindende henholdsvis ikke-bindende retsvirkninger af afgørelsen. Dette synes der ik-

ke at være taget højde for ved udformningen af nærværende forslag til rådsafgørelser.

10. Regeringens

foreløbige

generelle holdning

Regeringen er generelt positiv over for indgåelse af tobaksprotokollen, og dens hensigt

om at eliminere ulovlig handel med tobaksvarer. Der udestår dog fortsat en konkreti-

sering og afklaring af opgavefordelingen mellem EU og medlemsstaterne i forbindel-

se med tiltrædelse af protokollen, herunder fremlæggelse af konkrete EU-

gennemførelsesinitiativer. Der vil i de kommende forhandlinger i Rådet derfor blive

lagt vægt på, at der finder en konkretisering og afgrænsning af både de EU-retlige og

nationale forpligtelser ved tiltrædelse af protokollen. Endvidere vil der blive lagt vægt

på, at eventuelle negative økonomiske konsekvenser minimeres.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslagene til rådsafgørelser om indgåelse af protokollen har ikke tidligere været fore-

lagt Folketingets Europaudvalg.

Side 7 af 7