kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

Europaudvalget 2017-18
KOM (2017) 0571 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

ændring af forordning (EU) 2016/399 (Schengen-grænsekodeks) for så

vidt angår reglerne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved

de indre grænser

KOM(2017) 571 endelig

Nyt notat.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale om en udbygning af

Schengen-reglerne.

1. Resumé

Kommissionen fremsatte den 27. september 2017 forslag om ændring af

forordning (EU) 2016/399 (Schengen-grænsekodeks) for så vidt angår reg-

lerne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser.

Forslaget lægger op til, at den indre grænsekontrol kan genindføres og for-

længes i en samlet periode på op til 12 måneder mod de nugældende seks

måneder, hvis der i området uden kontrol ved de indre grænser (Schengen)

foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sik-

kerhed i en medlemsstat. Ifølge forslaget kan Rådet

–

under behørig hensyn-

tagen til en af Kommissionen afgivet udtalelse

–

henstille, at en medlemsstat

forlænger grænsekontrollen med op til to år (udover de første 12 måneder),

såfremt den samme alvorlige trussel fortsat består, og der inden for med-

lemsstatens område træffes modsvarende ekstraordinære nationale foran-

staltninger for at imødegå truslen. Forslaget lægger derudover op til en

ændring af en række processuelle krav for den medlemsstat, der vil genind-

føre og forlænge grænsekontrollen, herunder bl.a. fremlæggelse af en risi-

kovurdering. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale

om en udbygning af Schengen-reglerne. Nærhedsprincippet vurderes over-

holdt. Forslaget vurderes ikke at have lovgivningsmæssige eller statsfinan-

sielle konsekvenser. Regeringen vil arbejde for et fleksibelt system i forhold

til genindførelse og forlængelse af grænsekontrollen ved de indre grænser,

når der foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den

indre sikkerhed.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2017) 571 endelig af 27. september 2017

fremsat forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af

forordning (EU) 2016/399 (Schengen-grænsekodeks) for så vidt angår reg-

lerne for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser.

24. november 2017

Udlændingeafdelingen

Slotsholmsgade 12

1216 København K

Mail

Web

CVR-nr.

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Forslaget til forordning er fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Protokollen om Danmarks stil-

ling, der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder derfor anvendelse, hvilket indebærer, at foranstalt-

ningerne ikke vil være bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark. Da forordningen imidlertid

udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagel-

sen af forordningen afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf.

protokollens artikel 4.

Side

1/7

kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

Forslaget til ændring af forordningen har hjemmel i artikel 77, stk. 2, litra e)

i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), hvorefter

personer uanset nationalitet ikke kontrolleres ved passage af de indre græn-

ser.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i

TEUF artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Kommissionen har som begrundelse for forslaget henvist til bl.a., at EU i de

seneste to år har set en betydelig stigning i antallet af Schengen-lande, der

midlertidigt har genindført grænsekontrol ved de indre grænser. Siden sep-

tember 2015 er grænsekontrol blevet genindført og forlænget næsten 50

gange. Til sammenligning var der i perioden 2006-2015 36 tilfælde af gen-

indførelse af grænsekontrol). Stigningen skyldes primært, at en række

Schengen-lande har oplevet en alvorlig trussel mod den indre sikkerhed el-

ler den offentlige orden som følge af grænseoverskridende terrortrusler og

irregulære migranters sekundære bevægelser.

Kommissionens forslag skal bl.a. ses som en reaktion på, at reglerne og pro-

ceduren for forlængelse af den midlertidige kontrol ved de indre grænser i

løbet af de seneste to år har vist sig at ikke være tilstrækkeligt tilpasset til at

kunne håndtere de øgede trusler mod den offentlige orden eller indre sikker-

hed. De nuværende regler fremmer heller ikke brugen af alternative foran-

staltninger til at afbøde de alvorlige trusler. Derudover er der behov for at

sikre, at de medlemsstater, der har til hensigt at genindføre eller forlænge

grænsekontrollen, samarbejder med deres nabomedlemsstater.

3. Formål og indhold

3.1. Generelt

Formålet med Kommissionens forslag til ændring af forordningen er:

- At sikre, at de tidsbegrænsninger, der gælder for den midlertidige

grænsekontrol ved de indre grænser, giver medlemsstaterne mulig-

hed for at imødegå en alvorlig trussel mod den indre sikkerhed eller

den offentlige orden, når det er nødvendigt.

- At indføre bedre proceduremæssige garantier for at sikre, at afgørel-

sen om midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser eller dennes

forlængelse bygger på en korrekt risikovurdering og er truffet i sam-

arbejde med andre berørte medlemsstater.

På den baggrund foreslås følgende:

1) At medlemsstater kan genindføre midlertidig grænsekontrol i op til

12 måneder mod de nugældende op til seks måneder, jf. artikel 25 i

Schengen-grænsekodeks (afsnit 3.2.).

2) At medlemsstater i ekstraordinære tilfælde kan forlænge den midler-

tidige grænsekontrol med yderligere op til to år

–

dvs. i alt tre år

–

hvis det sker på samme grundlag, jf. artikel 27a (ny) i Schengen-

grænsekodeks (afsnit 3.3.).

Side

2/7

kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

3) At medlemsstater, som ønsker at genindføre eller forlænge grænse-

kontrollen, skal opfylde en række nye proceduremæssige krav, jf. ar-

tikel 27 i Schengen-grænsekodeks (afsnit 3.4.).

Ændringerne vedrørende de proceduremæssige krav i artikel 27 påvirker

endvidere den særlige procedure, som skal finde sted ved genindførsel af

grænsekontrol i situationer, der kræver øjeblikkelig handling jf. artikel 28 i

Schengen-grænsekodeks (afsnit 3.5.).

3.2. Generel ramme for genindførelse af midlertidig grænsekontrol ved de

indre grænser (ændringer i artikel 25 i Schengen-grænsekodeks

– ”normal-

proceduren”)

Efter den gældende artikel 25 i Schengen-grænsekodeks kan en medlemsstat

genindføre grænsekontrol ved alle sine grænser eller bestemte dele heraf,

hvis der i området uden kontrol ved de indre grænser (Schengen) foreligger

en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed i med-

lemsstaten. Grænsekontrollen kan genindføres i et begrænset tidsrum på

højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige trussel forventes at be-

stå, hvis dette tidsrum overstiger 30 dage. Omfanget og varigheden af græn-

sekontrollen må ikke overstige det, som er strengt nødvendigt for at imøde-

gå den alvorlige trussel, og den må kun genindføres, hvis der er tale om en

sidste udvej. Hvis den alvorlige trussel varer ved, kan medlemsstaten for-

længe grænsekontrollen i perioder på op til 30 dage, idet det samlede tids-

rum dog ikke må overstige seks måneder.

Med Kommissionens forslag til ændring af artikel 25 kan medlemsstaterne

genindføre og forlænge den midlertidige grænsekontrol i op til et år.

Af forslaget fremgår således, at grænsekontrollen kan genindføres i et be-

grænset tidsrum på højst 30 dage eller i det tidsrum, hvor den alvorlige trus-

sel forventes at bestå, dog højst i seks måneder. Hvis den alvorlige trussel

varer ved, kan medlemsstaten forlænge grænsekontrollen i perioder op til

seks måneder, idet det samlede tidsrum dog ikke må overstige et år. I lighed

med, hvad der allerede gælder, må omfanget og varigheden af den midlerti-

dige genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser ikke overstige det,

som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel, og grænse-

kontrollen må kun genindføres som en

”sidste

udvej”.

3.3. Særlig procedure, hvis en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller

den indre sikkerhed varer mere end et år (Artikel 27a)

Med Kommissionens forslag tilføjes en ny artikel 27a, hvorefter Rådet

–

på

baggrund af en anmodning herom fra en medlemsstat

–

kan tillade, at en

medlemsstat forlænger den midlertidige grænsekontrol på samme grundlag

med yderligere seks måneder. Grænsekontrollen efter proceduren i artikel

Side

3/7

kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

27a kan forlænges op til tre gange for yderligere tidsrum af hver højst seks

måneder.

Betingelserne for at anvende artikel 27a er, dels at den samme alvorlige

trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed, som har dannet

grundlag for grænsekontrol efter artikel 25, består udover perioden i artikel

25 (dvs. udover 12 måneder), dels at der træffes modsvarende ekstraordinæ-

re nationale foranstaltninger i medlemsstaten for at imødegå truslen (f.eks.

undtagelsestilstand).

Proceduren for forlængelse af den midlertidige grænsekontrol i medfør af

artikel 27a er, at medlemsstaten

–

senest seks uger før udløbet af den mid-

lertidige grænsekontrol på baggrund af artikel 25

–

skal underrette de øvrige

medlemsstater og Kommissionen om, at den ønsker en yderligere forlængel-

se af grænsekontrollen. Kommissionen skal afgive en udtalelse. Rådet kan

herefter - under behørig hensyntagen til Kommissionens udtalelse - henstille

til, at medlemsstaten træffer afgørelse om yderligere at forlænge grænsekon-

trollen ved de indre grænser med op til seks måneder. Rådet kan, når det er

relevant, fastsætte betingelserne for samarbejdet mellem de berørte med-

lemsstater.

Medlemsstatens underretning til de øvrige medlemsstater og Kommissionen

skal bl.a. indeholde en risikovurdering, oplysninger om omfanget og varig-

heden af den planlagte grænsekontrol, samt hvilke foranstaltninger de øvri-

ge medlemsstater skal træffe, således som det er aftalt forud for den midler-

tidige genindførelse af grænsekontrol ved de berørte indre grænser. Risiko-

vurderingen skal omfatte de elementer, der er anført i artikel 27 som ændret

ved Kommissionens forslag, jf. afsnit 3.4.

3.4. Proceduren for midlertidig genindførsel af grænsekontrol (ændringer i

artikel 27 i Schengen-grænsekodeks)

Med Kommissionens forslag til ændring af artikel 27 indføres en forpligtel-

se for medlemsstaterne til at fremlægge en risikovurdering, når de underret-

ter Kommissionen og Rådet om genindførelse af midlertidig grænsekontrol.

Risikovurderingen skal omfatte en vurdering af truslens forventede varig-

hed, de berørte grænseafsnit, dokumentation for, at forlængelsen af grænse-

kontrollen er sidste udvej samt en redegørelse for, hvordan kontrollen bidra-

ger til at imødegå den konstaterede trussel.

Risikovurderingen skal tillige indeholde en udførlig redegørelse for den

koordinering, der har fundet sted imellem den berørte medlemsstat og den

medlemsstat eller de medlemsstater, med hvilke medlemsstaten deler en

indre grænse, hvor der udføres grænsekontrol. Koordineringen med nabo-

medlemsstaterne skal finde sted forud for genindførelse eller forlængelse af

grænsekontrol.

Side

4/7

kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

Hvis grænsekontrollen allerede har været genindført i mere end seks måne-

der, skal der i risikovurderingen ligeledes redegøres for, hvordan den tidli-

gere genindførelse af grænsekontrol har bidraget til at imødegå den konsta-

terede trussel.

Kommissionen sikrer kvaliteten af disse oplysninger ved at inddrage rele-

vante agenturer afhængigt af, hvilken trussel der ligger til grund for den

midlertidige genførelse af grænsekontrol (Frontex og Europol). Kommissio-

nen videregiver risikovurderingen til agenturerne, alt efter omstændigheder-

ne.

Kommissionen skal afgive en udtalelse, hvis den har betænkeligheder

vedrørende nødvendigheden eller proportionaliteten af den genindførte

grænsekontrol, eller hvis grænsekontrollen ved de indre grænser har fundet

sted i mere end seks måneder.

Endvidere fastsættes nærmere bestemmelser for den høringsproces, der skal

finde sted, når en medlemsstat underretter om genindførelse og/eller

forlængelse af grænsekontrollen. Ifølge forslaget vil Kommissionen lede

høringsprocessen, ligesom Kommissionen, når det er relevant, inddrager

agenturerne.

3.5. Særlig procedure i situationer, der kræver øjeblikkelig handling (artikel

28 i Schengen-grænsekodeks)

Hvis en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed i en

medlemsstat kræver øjeblikkelig handling, kan den pågældende medlems-

stat undtagelsesvis øjeblikkeligt genindføre grænsekontrol ved de indre

grænser i et begrænset tidsrum på højst ti dage. Genindfører medlemsstaten

grænsekontrol i medfør af artiklen, underretter den de øvrige medlemsstater

og Kommissionen herom og giver dem de oplyser, der er omfattet af artikel

27, stk. 1. Hvis den alvorlige trussel varer ved, kan medlemsstaten træffe

afgørelse om at forlænge grænsekontrollen i et tidsrum på højst 20 dage,

som kan forlænges. I tilfælde af at der træffes en sådan afgørelse om for-

længelse finder artikel 27, stk. 4 og 5 anvendelse.

I Kommissionens forslag lægges der ikke op til ændringer i artikel 28, men

de ændringer, som foretages i artikel 27, jf. afsnit 3.4., har konsekvenser for

proceduren i artikel 28, da denne henviser til artikel 27, stk. 1, 4 og 5. Det

bemærkes, at Kommissionens forslag ikke belyser eventuelle konsekvenser

for Schengen-grænsekodeks artikel 28.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Foreligger ikke.

5. Nærhedsprincippet

Ifølge Kommissionen ændrer forslaget de gældende bestemmelser i begræn-

set omfang som følge af de seneste års erfaringer, hvor en række medlems-

stater flere gange har genindført grænsekontrol ved de indre grænser.

Side

5/7

kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

Forslaget skærper endvidere medlemsstaternes forpligtelser over for de na-

bomedlemsstater, der er berørt af den planlagte genindførelse eller forlæn-

gelse af grænsekontrol.

Ved fastlæggelsen af omfanget, varigheden og proceduren for ekstraordinær

forlængelse af midlertidig kontrol ved specifikke afsnit af de indre grænser,

således at området uden kontrol ved de indre grænser bevares, skal der tages

hensyn til medlemsstaternes ansvar med hensyn til den offentlige orden og

indre sikkerhed samt behovet for at begrænse kontrollen ved de indre græn-

ser til, hvad der er strengt nødvendigt. Dette mål kan ikke i tilstrækkelig

grad opfyldes af medlemsstaterne alene og kan derfor bedre nås på EU-plan.

Nærhedsprincippet vurderes således overholdt.

6. Gældende dansk ret

Danmark deltager i Schengen-samarbejdet på mellemstatsligt grundlag, jf.

protokollen om Danmarks stilling.

Forordning (EF) nr. 562/2006 med senere ændringer er gennemført ved lov

nr. 301 af 19. april 2006 om ændring af udlændingeloven og lov om ægte-

skabs indgåelse og opløsning (Fremrykket ansøgningstidspunkt i sager om

humanitær opholdstilladelse, indberetningspligt ved mistanke om genopdra-

gelsesrejser, begrænsning af adgangen til familiesammenføring for personer,

der er dømt for børnebortførelse, ændrede regler om undervisning og aktive-

ring af voksne asylansøgere m.v.) og ved lov nr. 1542 af 21. december 2010

om ændring af udlændingeloven (Forordning om ændring af konventionen

om gennemførelse af Schengenaftalen og forordning, hvad angår bevæge-

lighed for indehavere af visum til længerevarende ophold, afskaffelse af

garantiordningen i visumsager m.v.).

Danmark meddelte den 8. september 2016 Kommissionen og Rådet, at

Danmark tilslutter sig den kodificerede Schengen-grænsekodeks (forordning

(EU) 2016/399).

I udlændingelovens kapitel 7 henvises til de relevante bestemmelser om ind-

og udrejsekontrol i Schengen-grænsekodeks.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget er omfattet af Danmarks retsforbehold. Forslaget vil således ikke i

sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændringerne er ikke

bindende for eller finder anvendelse i Danmark.

Da der er tale om en udbygning af Schengenreglerne, vil Danmark i henhold

til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling inden seks måneder efter

vedtagelsen af forslaget skulle træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil

Side

6/7

kom (2017) 0571 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om reglerne for midlertidigt genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

gennemføre forslaget i dansk ret. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurde-

res det ikke at have lovgivningsmæssige konsekvenser.

Økonomiske konsekvenser

Det er vurderingen, at forslaget ikke har direkte økonomiske konsekvenser.

I tilfælde hvor grænsekontrol genindføres eller forlænges, vil der være ud-

gifter forbundet hermed for de myndigheder, der udfører kontrollen, ligesom

der vil være negative erhvervsøkonomiske konsekvenser, bl.a. i form min-

dre fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser i EU. Efter regelændrin-

gerne vil det dog fortsat bero på en konkret vurdering, hvorvidt grænsekon-

trollen skal indføres eller forlænges, hvormed forslaget til ændring af for-

ordningen ikke i sig selv medfører merudgifter.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget skønnes ikke umiddelbart at have virkning for beskyttelsesni-

veauet i Danmark.

8. Høring

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Specialudvalget for asyl- og ind-

vandringssamarbejde.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om øvrige medlemssta-

ters holdning til forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen vil arbejde for et fleksibelt system i forhold til genindførelse og

forlængelse af midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser, når der fore-

ligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.

Erfaringerne har vist, at de gældende tidsmæssige begrænsninger er util-

strækkelige i tilfælde, hvor der foreligger en vedvarende trussel. Derfor vil

regeringen arbejde for, at medlemsstaterne får mulighed for at genindføre

grænsekontrollen for en længere periode, end det er muligt efter de gælden-

de regler, og at der skabes smidige regler for forlængelse, når betingelserne

for grænsekontrol er opfyldt.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

7/7