Europaudvalget 1998-99
EUU Alm.del Bilag 1207
Offentligt
Europaudvalget
(Alm. del - bilag 1207)
miljøministerråd
(Offentligt)
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalgog deres
stedfortrædere
Bilag Journalnummer
Kontor
1
400.C.2-0
N.1
12. juli 1999
Til underretning for Folketingets Europaudvalg fremsendes vedlagt kopi af brev fra miljøministeren til
Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg vedrørende notat om Europa-Kommissionens stævning
mod Danmark i returflaske/engangsemballagesagen.
12. juli 1999
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Europa Kommissionen har den 1. Juli 1999 anlagt sag ved EF-Domstolen mod Danmark vedrørende
gennemførelse af Europa Parlamentets og Rådets Direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om
emballage og emballageaffald (returflaske-/engangsemballagesagen).
Kommissionens stævning er modtaget i Udenrigsministeriet den 9. Juli 1999 og regeringen har fået frist
til at svare til den 19. August 1999.
Til udvalgets orientering fremsendes i den anledning et notat om Europa Kommissionens stævning
mod Danmark.
Udvalget vil modtage et notat om regeringens svar på stævningen, når det er afgivet.
Udenrigsministeren har tilsvarende d.d. orienteret medlemmerne af Folketingets Europaudvalg.
Svend Auken / Jesper Hermansen
MILJØstyrelsen
12. juli 1999
Tilsyns- og lovkontoret M 3023-0013
PSC/7
Notat
om Kommissionens stævning mod Danmark i
returflaske-/engangsemballagesagen
1. Baggrund
Kommissionen indgav den 1. juli 1999 stævning ved EF Domstolen mod
Danmark.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at den danske regering ved at
opretholde et krav om, dels at dansk fremstillet øl og læskedrikke
kun må markedsføres i en godkendt genpåfyldelig emballage, og dels
at øl og læskedrikke ikke må markedsføres i metalemballage, ikke
har opfyldt sine forpligtelser efter emballagedirektivet særligt
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1478641_0003.png
artikel 18 sammenholdt med artikel 5, 7 og 9 (Europa Parlamentets
og Rådets Direktiv 9 4/62/EF af 20. D ecember 1994) og EF
traktaten artiklerne 28 og 30 (tidligere artiklerne 30 og 36).
Kommissionens stævning er modtaget i Udenrigsministeriet den 9.
Juli 1999 og regeringen har fået frist til at svare til den 19.
August 1999.
Stævningen kommer i forlængelse af den danske regerings svar af
17. December 1998 på Kommissionens begrundede udtalelse af 6.
November 1998, der i kopi den 17. December 1999 blev sendt til
henholdsvis Folketingets Europaudvalg og Miljø- og
Planlægningsudvalget.
De påstande Kommissionen har gjort gældende i den begrundede
udtalelse er gentaget i stævningen. Stævningen må forstås således,
at Kommissionen ønsker Domstolens ord for at Danmark skal
anerkende at øl og læskedrikke skal kunne markedsføres i alle
typer af engangsemballage.
Kommissionen sammenfatter i stævningen endvidere den danske
regerings synspunkter i sagen, som er kommet til udtryk gennem
brevvekslingen med Kommissionen. Herudover indeholder stævningen i
forhold til den begrundede udtalelse enkelte nye oplysninger og
vurderinger fra Kommissionens side om bl.a. emballageforbruget.
Hovedsynspunkterne i stævningen, herunder de synspunkter den
danske regering har gjort gældende i den forudgående brevveksling
med Kommissionen, sammenfattes i det følgende.
Et notat om regeringens svar vil, når det foreligger, ligeledes
tilgå udvalget.
2. Hovedsynspunkterne
1. Strengere nationale regler for danske producenter
Kommissionen anerkender indledningsvis medlemslandenes ret til at
bevare eller indføre retur- og pantsystemer for emballage til
drikkevarer, der sikrer returnering af emballagen. Kommissionen
gør dog gældende, at direktivet og de heri indeholdte væsentlige
krav indebærer en fuldstændig harmonisering af medlemsstaternes
nationale regler for emballage og emballageaffaldslovgivning.
Medlemsstaterne må, når der er sket en fuld harmonisering, ikke
indføre strengere nationale regler. Kommissionen mener derfor, at
de danske bestemmelser om, at øl og læskedrikke fremstillet i
Danmark kun må markedsføres i genpåfyldelig emballage, er i strid
med emballagedirektivet.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1478641_0004.png
Den danske regering har i brevvekslingen med Kommissionen givet
udtryk for, at den ikke enig med Kommissionen i, at direktivet
indebærer en fuld harmonisering og, at retsvirkningerne af
direktivet er som beskrevet. Det skyldes først og fremmest det
forhold, at direktivets væsentlige krav er meget vage og uklart
formulerede, og der er meget stor usikkerhed om tolkningen og
afvejningen mellem de forskellige krav. På nuværende tidspunkt,
hvor der end ikke forel igger harmoniser ede standarder for
efterlevelse af direktivets krav eller procedurer til påvisningen
af emballages overensstemmelse med de væsentlige krav, finder den
danske regering det vanskeligt at forudse, hvorledes en eventuel
fælles, autoritativ europæisk tolkning af de væsentlige krav vil
udvikle sig. På det foreliggende grundlag må hver enkelt
medlemsstat derfor søge at tolke de væsentlige krav under respekt
af traktaten.
Den danske regering har tidligere overfor Kommissionen givet
udtryk for den opfattelse, at direktivets frihandelsklausul, jf.
artikel 18, for tiden kun har begrænset gennemslagskraft. I den
forbindelse har regeringen også gjort gældende, at bestemmelsen
ikke er til hinder for, at medlemsstaterne stiller krav om at
emballage til øl og læskedrikke fremstillet i Danmark, som hidtil
kun må markedsføres i en genpåfyldelig emballage.
2.2 Harmonisering og de væsentlige krav
Kommissionen gør gældende, at metalemballager af stål og aluminium
til øl og læskedrikke efter Kommissionens opfattelse opfylder
direktivets væsentlige krav og at Danmark er forpligtet til at
tillade markedsføringen af sådanne emballager. Kommissionen mener
som følge heraf, at det danske forbud mod øl og læskedrikke i
metalemballage er i strid med direktivet og traktaten.
Kommissionen anfører, at de uklarheder om forståelsen af de
væsentlige krav, som den danske regering har påpeget i svaret på
den begrundede udtalelse, ikke har nogen betydning for den
konkrete sag. Kommissionen tilføjer, at de væsentlige krav ikke
udelukkende har til formål at sikre miljøbeskyttelsen, men også
skal sikre det indre markeds funktion.
Der kan efter Kommissionens opfattelse af de væsentlige krav
udledes nogle grundlæggende krav til emballage, bl.a. nogle
principper for beregningen af vægtprocenten og en "mindste nedre
brændværdi" af en emballage. Principperne uddybes dog ikke nærmere
i stævningen.
Den danske regeringen har i brevvekslingen med Kommissionen ment,
at Kommissionens tolkning af de væsentlige krav, hvorefter en
emballage blot skal enten kunne genbruges eller genvindes,
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
herunder forbrændes med energiudnyttelse, reducerer det
miljømæssige indhold af direktivets væsentlige krav til noget nær
ingenting. Den danske regering har derfor ikke været enig i den
tolkning af direktivets krav.
Regering har derfor som nævnt i brevvekslingen med Kommissionen
gjort gældende, at direktivet først og fremmest som følge af de
væsentlige kravs uklare karakter, ikke indebærer en fuld
harmonisering og at medlemsstaterne derfor ikke er bundet af en
entydig fortolkning af kravene.
Genanvendelighed eller genbrugelighed ?
For så vidt angår de krav, direktivet stiller til genanvendelige
emballage og genbrugsemballage, jf. direktivets bilag II, punkt 2
og 3, gør Kommissionen gældende, at direktivet giver valgfrihed
med hensyn til, om den emballage, der ønskes markedsført skal være
genanvendelig eller genbrugelig. Kommissionen mener i øvrigt ikke,
at der er videnskabeligt bevis for, at genbrugsemballage under
alle brugsformer er miljømæssigt ove rlegen i fo rhold til
engangsemballage. Kommissionen peger på den miljømæssige betydning
af, at emballager transporteres over meget lange afstande, jf.
nedenfor om livscyklusvurderinger.
Den danske regering har i brevvekslingen med Kommissionen påpeget,
at direktivet ikke anviser, hvorledes det skal afgøres, om et
givent produkt skal markedsføres i en genbrugelig eller
genanvendelig emballage, og at direktivet (bilag II) ikke
indeholder bestemmelser om, at det er producenten, der afgør
hvilke krav der skal opfyldes. Den danske regering har på den
baggrund gjort gældende overfor Kommissionen, at afgørelsen
træffes af medl emsstaten, og at direktivets væsentlige krav i
bilag II ikke er til hinder for, at en medlemsstat på baggrund af
miljømæssigt veldokumenterede kriterier stiller krav om, at en
emballage skal være genpåfyldelig, se nærmere nedenfor.
Gælder de væsentlige krav for bestemte typer af emballage ?
Kommissionen mener som nævnt, at direktivets krav til emballage
retter sig mod emballagetyper, og at kun enkelte af de væsentlige
krav i bilag II, punkt 1, om fremstillingen af emballager, også
tager hensyn til det produkt, der skal emballeres.
Der kan derfor heller ikke efter Kommissionens opfattelse ved
vurderingen af de væsentlige krav tillægges nogen betydning i hvor
stort et antal, den pågældende emballage markedsføres i en
medlemsstat. Det er på den baggrund Kommissionens opfattelse, at
en begrænsning i antallet af metalemballager til øl og læskedrikke
og andre emballager, der opfylder de væsentlige krav, må søges
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
opnået ved anvendelse af dire ktivets ø vrige bestemmelser, bl.a.
artikel 15 om brug af økonomiske virkemidler.
Den danske regering har tidligere overfor Kommissionen redegjort
for de danske bestemmelser, der regulerer emballage til øl og
læskedrikke og herunder peget på, at reguleringen også skal ses i
lyset af at disse produkter udgør en meget stor andel af
drikkevaremarkedet i Danmark. Regeringen har i brevvekslingen med
Kommissionen i den forbindelse argumenteret for, på hvilken måde
de væsentlige krav i direktivet tager udgangspunkt i det produ kt,
der skal emb alleres, og de væsentlige krav ikke som anført af
Kommissionen kan opfattes som krav alene til emballagetyper.
Fraværet af harmoniserede standarder og
overensstemmelsesprocedurer
Kommissionen præciserer, at det ikke er en forudsætning for
anvendelse af direktivets væsentlige krav og medlemsstaternes
forpligtelse til efter direktivets artikel 18, at tillade
emballager, der opfylder de væsentlige krav, at der ikke
foreligger harmoniserede standarder og overensstemmelsesprocedurer
som forudsat i direktivet.
Kommissionen anfører, at en producent kan påvise overensstemmelse
med direktivets krav på anden måde end ved at følge harmoniserede
standarder, og at de overensstemmelsesprocedurer, der måtte blive
fastsat i øvrigt ikke ændrer indholdet af de væsentlige krav.
Kommissionen henviser i den forbindelse til en simpel
overensstemmelsesprocedure (model A, intern produktionskontrol
udført af fremstilleren), som Komissionen har fremla gt forslag
om.
Den danske regering har i brevvekslingen med Kommissionen gjort
gældende, at der på nuværende tidspunkt, hvor der end ikke
foreligger harmoniserede standarder, ikke kan antages at være sket
en udtømmende harmonisering af direktivets væsentlige krav til
emballager. Hver medlemsstat må på nuværende tidspunkt derfor selv
søge at udfylde direktivets væsentlige krav under respekt af
traktaten. Den danske regering har anf&oslas h;rt, at direkt ivets
frihandelsklausul i artikel 18 derfor ikke for nærværende er til
hinder for at Danmark kan stille krav om, at emballage skal kunne
genpåfyldes, hvor dette er i overensstemmelse med EF-traktaten
artikel 28 og 30 (tidligere artikel 30 og 36).
2.3 Direktivets artikel 5 (genbrug)
Kommissionen anfører i stævningen, at direktivets artikel 5 om
medlemsstaternes muligheder for at fremme genbrug, ikke kan danne
baggrund for et fuldt eller delvist forbud mod emballager, der
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
opfylder direktivets væsentlige krav. Det er Kommissionen
opfattelse at et forbud vil være i strid med
proportionalitetsprincippet.
Den danske regering har i tidligere brevveksling med Kommissionen
redegjort for, at et forbud bl.a. med henvisning til direktivets
artikel 5, må anses for proportionalt og lovligt. Direktivets
artikel 5 giver medlemsstaterne mulighed for at fremme genbrug. Da
direktivet ikke på nuværende tidspunkt indebærer en harmonisering
af medlemsstaternes emballagelovgivning er Danmark ikke forpligtet
til at acceptere markedsføringen af en hvilken som helst
emballage. D omstolens afg&os lash;relse i returflaskesagen (Sag
302/86, Kommissionen mod Danmark, Saml. 1988, side 460) giver
holdepunkter for at antage, at et system som det danske, hvor
genbrug prioriteres, kan opretholdes, når der er gode miljømæssige
grunde hertil. Det fremgår af brevvekslingen, at det efter den
danske regerings opfattelse er blevet påvist, at dette er tilfælde
i kraft af den gennemførte livscyklusvurdering.
2.4 Livscyklusvurderinger
Det er Kommissionens opfattelse, at de livcyklusundersøgelser, som
den danske stat har ladet udarbejde, ikke kan benyttes til at
bestemme overensstemmelse med direktivets væsentlige krav eller
retfærdiggøre et forbud mod visse typer af emballager, hvis de
opfylder direktivets væsentlige krav. Kommissionen bemærker, at
der ikke er nævneværdige forskelle i miljøbelastningen mellem
emballagetyperne i den danske undersøgelse, og at resultate t i
høj grad er afhængig af de forudsætninger, der lægges til grund
for beregningen. Kommissionen anfører bl.a., at andre
undersøgelser viser, at de miljømæssige fordele ved
genbrugsemballage reduceres ved længere transportafstande . Den
danske undersøgelse opererer med mindre transportafstande og
medtager i øvrigt heller ikke trafikstøj i vurderingen.
Kommissionen stiller herudover spørgsmål ved de miljømæssige
konsekvenser af at tillade metaldåser til øl og læskedrikke i
Danmark. Kommissionen henviser til, at det er erfaringen i flere
andre europæiske lande, at engangsemballager kun i et begrænset
omfang fortrænger returflasker. De danske beregninger over hvor
meget affald (390.000 tons) det danske retursystem vil kunne
fortrænge er efter Kommissionens opfattelse s&a ring;ledes ikke
realistisk.
Den danske regering har i brevvekslingen med Kommissionen
tilkendegivet som sin opfattelse, at der på baggrund af den
gennemførte livscyklusvurdering er gode miljømæssige grunde til at
opretholde den danske returordning i sin nuværende udformning,
herunder forbudet mod metalemballager.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
2.5 Forholdet til traktatens artikel 28 (tidligere artikel 36) og
miljøbeskyttelseshensynet
Kommissionen fastslår, at den handelshindring, som forbudet mod
markedsføring af metaldåser til øl og læskedrik udgør i følge
Domstolens praksis kun vil kunne retfærdiggøres, hvis det er
nødvendigt af hensyn til miljøet og proportionalitetsprincippet
ikke derved tilsidesættes, jf. traktatens artikel 28 (tidligere
artikel 36).
Danmark har efter Kommissionen opfattelse ikke løftet denne
bevisbyrde.
Kommissionen mener således, at den danske livcyklusvurdering ikke
giver et entydigt og sikkert videnskabeligt grundlag for, at et
forbud skulle være miljømæssigt nødvendigt. Særligt med hensyn til
drivhuseffekten bemærker Kommissionen, at såfremt de danske
synspunkter om den territoriale afgrænsning af
miljøbeskyttelsesforanstaltninger lægges til grund - hvorefter den
danske stat kun kan varetage hensyn til miljøe t i Danmark - e r
forbudet mod metaldåser i Danmark heller ikke berettiget. Der
fremstilles ikke metaldåser til øl og læskedrikke i Danmark og
foranstaltningerne beskytter således primært interesser i de
lande, der har produktion af metaldåser.
Som en mindre vidtgående, lovlig foranstaltning peger Kommissionen
på at medlemslandene har mulighed for at regulere emballager ved
anvendelse af pant- og retursystemer, mærkning og miljøafgifter.
Kommissionen bemærker desuden, at Domstolen i returflaskesagen
(Sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Saml. 1988, side 460) ikke
tog stilling til spørgsmålet, om medlemsstaterne kan forbyde
metaldåser eller andre engangsemballager.
Den danske regering har i den hidtidige brevveksling med
Kommissionen givet udtryk for, at Domstolen efter regeringens
opfattelse med returflaskedommen allerede har afgjort, at et pant-
og retursystem som det danske, hvor der lægges vægt på
emballagernes egnethed til at kunne genpåfyldes, er foreneligt med
traktaten.
Den danske regering har som nævnt ovenfor endvidere i
brevvekslingen med Kommissionen givet udtryk for, at det er
regeringens opfattelse på baggrund af den gennemførte
livscyklusvurdering, at de nødvendige miljømæsige grunde til at
opretholde den danske returordning i sin nuværende udformning, er
til stede. I den forbindelse har regeringen også givet udtryk for,
at de begrænsninger i emballagevalget som følger med ordningen,
ikke er i strid med proportionalitetsprincippet.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files