Europaudvalget 2000
KOM (2000) 0114
Offentligt
1441633_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 14.3.2000
KOM(2000) 114 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
Supplerende bidrag fra Kommissionen til regeringskonferencen
om institutionelle reformer
Beslutningstagning med kvalificeret flertal i forbindelse med aspekter vedrørende det
indre marked på området beskatning og social sikring
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1.
Indledning
Udsigten til en udvidelse til 28 medlemsstater er en betydelig stigning både hvad
angår antal og forskelle i de nationale økonomier og retssystemer. Antallet af både
private og offentlige aktører på det indre marked vil blive næsten fordoblet. Endvidere
vil forskellen mellem medlemsstaternes økonomiske resultater øge diversiteten på det
indre marked. Det forhold, at et stort antal nye medlemsstater vil opleve langsigtede
strukturelle ændringer, betyder, at EU vil være i konstant udvikling. Kombinationen
af disse tre forhold betyder, at der vil blive fokuseret på de endnu eksisterende
mangler ved det indre marked, bl.a. inden for socialpolitikken og beskatning. En
uensartet anvendelse af EU-reglerne, uforenelige nationale regelsæt og
konkurrenceforvridning kan påvirke det indre marked på en måde, der kræver en
samordnet reaktion fra EU's side.
Den Økonomiske og Monetære Union betyder, at der er et øget behov for en bedre
koordinering af skatte- og strukturpolitikken. Endvidere har globaliseringen styrket
mulighederne for afsmittende følger i medlemsstaterne, hvilket kan hindre det indre
marked i at fungere korrekt. Det må imidlertid erkendes, at forskellige niveauer og
strukturer for beskatning og social sikring også kan afspejle forskellige indkomst- og
produktivitetsniveauer pr. indbygger, der derfor ikke nødvendigvis skader
konkurrencen i det indre marked.
EU kan kun klare denne udfordring, hvis beslutningsprocessen gøres mere effektiv.
Det er derfor nødvendigt i højere grad at træffe beslutninger med kvalificeret flertal i
det omfang, det er nødvendigt for det indre markeds oprettelse og funktion. Ændrede
regler for beslutningstagning vil ikke berøre den nuværende kompetencefordeling i
traktaten. En overgang fra enstemmighed til kvalificeret flertal vil blot fremme
institutionernes mulighed for at træffe beslutninger.
Kommissionen nævnte i sin udtalelse af den 26. januar 2000 "Tilpasning af
institutionerne for at gøre udvidelsen til en succes", at den ville fremlægge endnu et
bidrag om anvendelsen af kvalificeret flertal inden for beskatning og social sikring.
Den tilgang, Kommissionen foreslår, indebærer en detaljeret gennemgang af de
omhandlede artikler i traktaten for at identificere de beslutninger, der bør træffes med
kvalificeret flertal, og de beslutninger, der fortsat bør træffes med enstemmighed.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
2.
Retningslinjer for beslutningstagning på området beskatning
og social sikring
De nationale bestemmelser vedrørende beskatning og social sikring viser
medlemsstaternes grundlæggende holdning til den økonomiske og sociale politik. Det
sociale beskyttelsesniveau og niveauet for velfærdsydelser samt den måde, hvorpå
disse ydelser skattefinansieres, fastsættes suverænt af de nationale parlamenter.
Generelt er de gældende bestemmelser udtryk for de valg, som medlemsstaterne har
foretaget med hensyn til solidaritet og støtte mellem de offentlige myndigheder og
borgerne. Disse valg er generelt "neutrale" i forhold til den europæiske dimension.
Der er imidlertid enkelte klart definerede nationale bestemmelser om beskatning og
social sikring, der ikke kan betragtes som "neutrale" for det indre marked. Disse
bestemmelser kan påvirke det indre marked enten på grund af deres indhold eller art.
Deres følger kan overordnet opdeles i to kategorier, nemlig regler, der er uforenelige
med målsætningerne for det indre marked, og regler, der fører til
konkurrenceforvridning i det indre marked.
a. Nationale reglers uforenelighed med målsætningerne for det indre marked
Traditionelt finder nationale bestemmelser om beskatning og social sikring kun
anvendelse i medlemsstaterne. De tager derfor pr. definition ikke højde for
grænseoverskridende aspekter. Hvis det imidlertid ikke er tilfældet, kan de nationale
bestemmelser hæmme udøvelsen af traktatens fire grundlæggende frihedsrettigheder
(den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital). Selv om det
indre marked er gennemført, og Den Økonomiske og Monetære Union er på vej, sker
fjernelsen af de grænseoverskridende hindringer generelt langsomt. Der er fortsat en
række hindringer. Det deraf følgende tomrum er i stadig højere grad blevet udfyldt af
EF-Domstolen, der i en række afgørelser har fastslået, at nogle af de nationale
bestemmelser på begge områder var uforenelige med traktatens bestemmelser om de
fire grundlæggende frihedsrettigheder. I de tilfælde skal medlemsstaterne ændre deres
lovgivning for at fjerne mulighederne for diskrimination på grund af nationalitet, der
er i modstrid med traktaten. Sådanne ensidige eller bilaterale ændringer er imidlertid
ikke tilstrækkelige, og hyppigt regulerer de ikke de tilfælde, hvor der er mere end to
lande involveret. Det er utilfredsstillende, at borgerne skal gå rettens vej for at få
anerkendt rettigheder, der er traktatsikrede. Samtidig er det langt fra ideelt for
medlemsstaterne, hvis der udvikles EU-regler på dette område på ad hoc-basis
gennem afgørelser fra EF-Domstolen frem for gennem den politiske proces.
Endvidere giver de anledning til usikkerhed, og de kan føre til en usammenhængende
anvendelse af EU-reglerne generelt. De administrative omkostninger og den
manglende retssikkerhed betyder, at borgerne og virksomhederne ikke fuldt ud kan
udnytte deres ret til fri bevægelighed eller investere i andre medlemsstater.
Et EU-initiativ vil ofte kunne betyde, at en ensartet anvendelse af det indre markeds
regler ikke vil afhænge af en økonomisk aktørs individuelle initiativ, der eventuelt på
grundlag af en dom fra EF-Domstolen kunne få myndighederne i en medlemsstat til at
ændre et givet aspekt af den nationale lovgivning. Løsninger på EU-niveau har den
fordel, at der er tale om en konsekvent politik og ikke løsninger fra sag til sag.
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0004.png
b. Konkurrenceforvridning i det indre marked
Der er allerede i dag i det indre marked en tendens til, at nationale regler om
beskatning og social sikring påvirkes af de politiske valg i andre medlemsstater.
Det er et faktum, at forskellene i medlemsstaternes udvikling vil stige i takt med
stigningen i antallet af medlemsstater. Disse forskelle vil understrege de forskellige
resultater for de nationale økonomier. De seneste oplysninger
1
viser, at det
gennemsnitlige BNP pr. indbygger for de ti central- og østeuropæiske ansøgerlande
korrigeret for købekraft er en tredjedel af EU-gennemsnittet; i de central- og
østeuropæiske lande udgør det laveste niveau en tredjedel af det højeste niveau. Lige
så forskellig de nationale økonomiers udvikling er, lige så forskellige vil de nationale
lovgiveres politiske overvejelser vedrørende det sociale beskyttelsesniveau og den
tilsvarende indtægtssikring gennem skattepolitikken være. Politiske valg på så
forskellige baggrunde kan svække det overordnede mål, der er en harmonisk,
afbalanceret og bæredygtig udvikling af den økonomiske virksomhed samt en høj
grad af konvergens med hensyn til de økonomiske resultater (EF-traktatens artikel 2).
Det vil derfor være vigtigt at sikre, at der fortsat er mulighed for en samordnet indsats
på EU-niveau for at undgå enhver form for konkurrenceforvridning i det indre
marked.
c. Konklusion
Kommissionen mener, at en udvidelse til næsten det dobbelte antal EU-medlemsstater
i den nærmeste fremtid vil sætte fokus på de tilbageværende mangler ved det indre
marked, navnlig inden for socialpolitikken og beskatning. Forskellig udvikling og
konkurrenceforvridning kræver en indsats på EU-niveau. Hvis EU ikke råder over
effektive instrumenter til at behandle disse spørgsmål på EU-niveau, vil de hindre en
harmonisk udvikling af EU.
3.
Instrumenter til rådighed
For at definere sådanne instrumenter foreslår Kommissionen at trække på den
hidtidige erfaring med integration på områderne social sikring og beskatning.
a. Type indsats
EU's indsats for at oprette det indre marked kan være mere eller mindre regulerende.
Generelt kan man sige, at EF-traktaten sondrer mellem koordinering af
lovgivningerne, vedtagelse af minimumsforskrifter og harmonisering af eksisterende
regler.
Koordinering
af de nationale regler gennem lovgivning på EU-niveau betyder, at de
nationale regler som sådan forbliver uberørte, men der fastsættes et sammenspil
mellem de nationale bestemmelser for alle aspekter, der vedrører
grænseoverskridende forhold. Eksempler på en sådan koordinering på det sociale
1
Se "Change and Choice in social protection. The experience of Central and Eastern Europe,
Consensus 1999".
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0005.png
sikringsområde er forordning nr. 1408/71
2
og på området direkte beskatning Rådets
direktiver om moderselskaber/datterselskaber og fusioner
3
. Disse direktiver berører
ikke de nationale regler om koncerner og omstruktureringer af virksomheder. De
indeholder blot regler for transaktioner, der involverer virksomheder fra mere end en
medlemsstat.
En anden form for initiativ er vedtagelse af
minimumsforskrifter.
Sådanne
forskrifter er begrænset til indførelse af fælles minimumsregler i de forskellige
nationale lovgivninger. Minimumsforskrifter - og koordinering - løser i princippet
problemet med samspil mellem forskellige nationale lovgivninger. Et eksempel på
minimumsforskrifter findes i direktiv 92/77/EØF
4
. Direktivet fastsætter
minimumssatser, men pålægger ikke en bestemt sats. Inden for det sociale
sikringsområde foreskriver EF-traktatens artikel 137, stk. 3, indførelse af
minimumsforskrifter. Hovedformålet med sådanne minimumsforskrifter er
selvfølgelig at sikre et hensigtsmæssigt socialt beskyttelsesniveau, samtidig med at
sådanne regler også hindrer konkurrenceforvridning.
Endelig kan
fuldstændig harmonisering
være nødvendig i de tilfælde, hvor en
koordinering af de nationale bestemmelser eller indførelse af minimumsforskrifter
ikke gør det muligt at nå målsætningerne for oprettelsen af det indre marked. Det
sjette momsdirektiv er et eksempel på en sådan harmonisering, selv om direktivet
også indeholder en række fritagelser og undtagelser.
b. Beslutningstagning
På grund af kravet om enstemmighed har det i de seneste år været vanskeligt at gøre
fremskridt på en række områder, hvor det er strengt nødvendigt, for at det indre
marked kan fungere og traktatens frihedsrettigheder udøves. Siden oprettelsen af det
indre marked og indførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union har det ikke
været muligt at gå videre med fjernelsen af de skattemæssige hindringer for udøvelse
af grænseoverskridende aktiviteter. På det sociale sikringsområde er medlemsstaterne
endnu ikke nået til enighed om foranstaltninger efter EF-traktatens artikel 137, stk. 3,
første led, vedrørende arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse.
Kommissionen mener, at det nuværende anvendelsesområde for afstemninger med
enstemmighed af hensyn til effektiviteten bør begrænses.
c. Konklusion
Kommissionen foreslår at indføre beslutningstagning med kvalificeret flertal for
foranstaltninger til koordinering af nationale regler eller indførelse af minimums-
forskrifter på områderne beskatning og social sikring, der omtales mere detaljeret
2
3
4
Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale
sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for
Fællesskabet.
EFT L 225 af 1990, s. 1 og 6.
Rådets direktiv 92/77/EØF af 19. oktober 1992 om tilføjelse til det fælles
merværdiafgiftssystem og om ændring af direktiv 77/388/EØF (indbyrdes tilnærmelse af
momssatserne), EFT L 316 af 31.10.1992, s. 1-4.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0006.png
nedenfor. Med hensyn til indirekte beskatning, hvor der allerede er en vis grad af
harmonisering, gælder der særlige forhold.
4.
Praktiske følger af en sådan tilgang for området beskatning
a. Koordinering af de nationale regler for at fjerne de direkte hindringer for
udøvelsen af de fire frihedsrettigheder (sikring af de nationale reglers
forenelighed med målsætningerne for det indre marked)
Kommissionen mener, at alle EU-foranstaltninger, der er nødvendige for at fjerne en
direkte hindring for udøvelsen af de fire frihedsrettigheder, i fremtiden skal vedtages
med kvalificeret flertal. Formålet med disse foranstaltninger er at regulere samspillet
mellem de nationale systemer og på den måde fjerne de yderligere problemer, som
skatteyderne møder i grænseoverskridende situationer, bl.a. diskriminering og
dobbeltbeskatning.
Foranstaltninger
på
EU-niveau
skal
derfor
være
koordineringsforanstaltninger. Disse foranstaltninger vedrører ikke hindringer, der
udelukkende opstår som følge af nødvendigheden af at følge bestemmelser i mere end
ét skattesystem, eller manglende overensstemmelse mellem forskellige
skattesystemer. Enstemmighed vil derfor f.eks. fortsat blive krævet, når det gælder
harmonisering af selskabsbeskatningen. Endvidere vil anvendelsesområdet for
kvalificeret flertal blive begrænset til situationer, der involverer mere end én
medlemsstat. EU-foranstaltninger, der er nødvendige for det indre marked, og som
samtidig har følger for rent nationale forhold, vil fortsat kræve enstemmighed.
En foranstaltning vedrørende fradrag i værtslandet af pensionsbidrag, som vandrende
arbejdstagere har indbetalt til en tillægspensionsordning i deres hjemland, kan for
eksempel vedtages med kvalificeret flertal. Bilaterale løsninger kan ikke løse alle
aspekter af de problemer, som arbejdstagere, der i deres karriere har arbejdet i mere
end to lande, oplever. Et andet eksempel kunne være forslaget til direktiv om en
fælles ordning for beskatning af renter og royalties, der betales mellem associerede
virksomheder i de forskellige medlemsstater. Formålet med forslaget er at afskaffe
kildeskat på rente- og royaltybetalinger mellem moder- og datterselskaber i
forskellige medlemsstater for at undgå dobbeltbeskatning. En løsning på EU-niveau
ville i den henseende have to fordele, nemlig at afskaffe de former for kildeskat, der
på nuværende tidspunkt ikke er afskaffet af nogle af de bilaterale skatteaftaler, og at
løse problemerne med dobbeltbeskatning i trekantsituationer, som de bilaterale aftaler
naturligvis ikke løser. Beslutninger om harmonisering af beskatning af rente- og
royaltybetalinger vil derimod fortsat kræve enstemmighed.
b. Den særlige situation for fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser
Merværdiafgift
Den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser er et særligt tilfælde, idet
spørgsmålene vedrørende fri bevægelighed for varer allerede er behandlet detaljeret,
blandt andet i det sjette momsdirektiv
5
, der skabte et fælles grundlag for opkrævning
af merværdiafgiften. Siden vedtagelsen i 1977 er der ikke, bortset fra 1992-
ændringerne om fjernelse af fysisk kontrol ved grænserne, foretaget nævneværdige
5
Direktiv 77/388 af 17. maj 1977, EFT L 145, s. 1.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
ændringer af det fælles merværdiafgiftssystem. Systemet blev udtænkt i begyndelsen
af 1970'erne før gennemførelsen af det indre marked og før opsvinget i
servicesektoren. Det passer ikke længere til den økonomiske situation i dag.
Indførelsen af det indre marked har medført en omfattende liberalisering af de
økonomiske aktiviteter. Eksempelvis var tjenesteydelser af almindelig økonomisk
interesse enten fritaget for moms eller udelukket, da ydelserne blev leveret af
offentlige
myndigheder.
Denne
situation
giver
nu
anledning
til
konkurrenceforvridning i en liberaliseret sammenhæng (transport af et brev via et
privat postfirma er momspligtigt, mens "frimærker", der udstedes af en offentlig
myndigheder som betaling for en lignende service, ikke er momspligtige). Endvidere
er det vanskeligt at behandle de nye former for økonomisk aktivitet, som f.eks.
elektronisk handel, inden for det eksisterende regelsæt, hvilket til gengæld medfører
skatteunddragelse, der udhuler skattegrundlaget. Direktivet svarer ikke længere til
virksomhedernes behov, idet de har brug for enkle, moderne og mere ensartede regler
i det indre marked. Uhensigtsmæssige regler kan påvirke det indre marked på samme
måde som manglende regler.
På grund af det høje harmoniseringsniveau på momsområdet skal nye instrumenter
sikre en tilpasning af de nugældende regler for at bevare dette niveau.
Kommissionen foreslår detaljeret at nævne, hvilke aspekter af momsreglerne, der
fremover bør vedtages med kvalificeret flertal. Kvalificeret flertal bør gælde for
beslutninger, der
•
moderniserer eller forenkler
konkurrenceforvridning
eksisterende
EU-regler
for
at
fjerne
•
sikrer en ensartet anvendelse af eksisterende beskatningsregler og sikrer en enkel
og åben anvendelse af disse regler.
Overgangen til et nyt fælles momssystem, der indebærer grundlæggende ændringer
vedrørende stedet for afgiftspligtige transaktioner og udligning af momsindtægter
mellem medlemsstaterne, vil klart skulle besluttes enstemmigt. Det samme gælder
regler om fastsættelse af satser (normalsats og reduceret sats, frivillig nedsat sats)
eller regler, der er forskellige i medlemsstaterne, men som ikke i sig selv er en
hindring for det indre marked (f.eks. fritagelsesordninger for handel med fast ejendom
eller på det sociale eller uddannelsesmæssige område).
Punktafgifter
Ovennævnte problemer vedrørende momsregler afspejles i Fællesskabets
punktafgiftsregler. På grund af den hurtige udvikling for produkter, der er pålagt
punktafgifter, skal disse afgifter løbende tilpasses, hvilket det nuværende krav om
enstemmighed ikke giver mulighed for. Faktisk blev listen over produkter, der er
pålagt punktafgifter, fastsat for 10 år siden, og den svarer ikke længere til markedets
krav (smag, mode). Inden for alkohol og alkoholiske drikkevarer er der en række nye
produkter, der ikke længere falder ind under de produktkategorier, der er fastsat i
direktivet. Spørgsmålet om, hvorvidt et nyt produkt er omfattet af den ene eller den
anden kategori, er derfor vigtigt for afgiftsspørgsmålet. Hvis der ikke findes klare
regler, vil der fortsat opstå konkurrenceforvridning og eventuelt endda problemer med
svig. En lignende situation kan iagttages for tobaksvarer og mineralolier.
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kommissionen foreslår kvalificeret flertal for beslutninger, der
•
moderniser eller
forenkler
konkurrenceforvridning
eksisterende
EU-regler
for
at
fjerne
•
sikrer en ensartet anvendelse af eksisterende beskatningsregler og en enkel og åben
anvendelse af disse regler.
Det er klart, at regler om stedet for afgiftspligtige transaktioner eller fastsættelse af
satser for punktafgiftspligtige varer fortsat skal vedtages med enstemmighed.
Skatteforanstaltninger, der væsentligst har et miljømæssigt sigte
Miljøbeskyttelse er et af EU's prioriterede områder (traktatens artikel 2 og 6). I de
seneste år har medlemsstaterne i stigende grad anvendt skatteforanstaltninger som et
miljøpolitisk instrument i et forsøg på at ændre virksomhedernes adfærd i en mere
miljøvenlig retning. Indførelse af sådanne foranstaltninger er en måde, hvorpå man
kan forsøge at nå det overordnede miljøbeskyttelsesmål, men de kan samtidig skabe
hindringer for det indre marked. Tiltrædelse af nye medlemsstater med økonomier,
der gennemgår grundlæggende strukturelle ændringer, vil kræve en øget anvendelse
af effektive foranstaltninger, herunder skattemæssige foranstaltninger, for at nå
traktatens miljømålsætninger, der er fremme af en bæredygtig udvikling (EF-
traktatens artikel 6) og bevarelse og forbedring af miljøkvaliteten (EF-traktatens
artikel 174). Kommissionen mener derfor også, at skatteforanstaltninger, hvis
hovedsigte er miljøbeskyttelse, og som har en direkte og klar miljømæssig følge, bør
vedtages med kvalificeret flertal.
For eksempel har en afgift på svovlindholdet i visse fossile produkter klart et
miljømæssigt sigte, da svovlemissioner er en af hovedårsagerne til forsuring.
Beskatning af produkter, der indeholder svovl, vil mindske forbrug og spredning af
sådanne produkter. Differentierede afgiftssatser afhængig af svovlindholdet kunne
derfor vedtages med kvalificeret flertal. På den anden side har en ensartet stigning i
afgifterne på mineralolie ikke i sig selv et miljømæssigt sigte, selv om en sådan
foranstaltning kunne få afledte følger for miljøet. En sådan beslutning bør derfor
fortsat træffes med enstemmighed.
Kommissionen minder om, at en sådan ændring af beslutningsprocessen ikke påvirker
den nuværende kompetencefordeling i traktaten. I særdeleshed giver ændringen ikke
mulighed for at indføre skatteforanstaltninger på fællesskabsniveau til fordel for
fællesskabsbudgettet. Det fremgår klart af EF-traktatens artikel 269, stk. 2, at
beslutninger om egne indtægter skal træffes med enstemmighed.
c. Regler for bekæmpelse af svig, skattesvig og skatteunddragelse
For at undgå dobbeltbeskatning i grænseoverskridende situationer og hindre omgåelse
af de eksisterende bestemmelser, bl.a. på momsområdet, er det nødvendigt med
bestemmelser, der direkte regulerer opkrævning af direkte og indirekte skatter, og
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0009.png
som tager sigte på at bekæmpe svig, skattesvig
6
og skatteunddragelse
7
. Sådanne
transaktioner kan udhule skattegrundlaget i de berørte medlemsstater. I nogle
medlemsstater findes der allerede bestemmelser, der giver mulighed for at fravige
fællesskabsbestemmelserne for at bekæmpe skattesvig eller skatteunddragelse. De er
ved visse lejligheder blevet anvendt som en mekanisme, der giver flere medlemsstater
mulighed for at anvende samme fravigelse. Det ville i de tilfælde være bedre at ændre
bestemmelserne i selve det sjette direktiv
8
ved kvalificeret flertal.
Hvad angår direkte beskatning skulle formålet med en ny bestemmelse i traktaten
være mere effektivt at bekæmpe dobbeltbeskatning, blandt andet gennem vedtagelse
af koordineringsforanstaltninger på EU-niveau med kvalificeret flertal.
Kommissionens forslag til beskatning af renteindtægter fra opsparing behandler
spørgsmålet om skatteunddragelse inden for direkte beskatning
9
. Formålet med
sådanne foranstaltninger er ikke at begrænse virksomhedernes og borgernes frihed til
at anvende forskellene i medlemsstaternes skattesatser til at nedbringe deres
skattebyrde.
d. Gensidig bistand og samarbejde mellem skattemyndighederne
Gensidig bistand og samarbejde
mellem skattemyndighederne er på nuværende
tidspunkt reguleret af det generelle retsgrundlag i EF-traktatens artikel 95 og derfor
allerede underkastet reglerne om kvalificeret flertal. Et eksempel på foranstaltninger
på dette område er Fiscalis-programmet, der blev vedtaget efter EF-traktatens
artikel 95. Et andet eksempel er forslaget til direktiv om ændring af direktiv
76/308/EØF om gensidig bistand ved inddrivelse af visse afgifter og andre
foranstaltninger, der er foreslået efter artikel 95. For at forbedre retssikkerheden og
forståelsen af bestemmelserne foretrækker Kommissionen at samle disse
foranstaltninger i ét kapitel i traktaten om både skatteforanstaltninger og
foranstaltninger vedrørende bistand og samarbejde mellem skattemyndighederne.
5.
Praktiske følger af Kommissionens tilgang inden for social
sikring
a. Fjernelse af direkte hindringer for det indre marked (sikring af de nationale
reglers forenelighed med målsætningerne for det indre marked)
EF-traktatens artikel 42, for hvilken den fælles beslutningsprocedure allerede gælder,
foreskriver vedtagelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre
arbejdskraftens frie bevægelighed. Det vigtigste retlige instrument, der er vedtaget på
grundlag heraf, er forordning nr. 1408/71. Selve hensigten med forordningen er at
sikre koordinering af de nationale bestemmelser vedrørende social sikring for at tage
højde for grænseoverskridende situationer. Da de nationale bestemmelser ændres, bør
6
7
8
9
Ved skattesvig forstås en ulovlig tilbageholdelse af skatter for myndighederne. Skattesvig er
pr. definition ulovlig ifølge den nationale lov, der gælder for den omhandlede skattemæssige
transaktion.
Skatteunddragelse betyder, at man gennemfører en økonomisk transaktion for at begrænse den
skattemæssige virkning af transaktionen ved at udnytte de eksisterende huller i den gældende
lovgivning. Skatteunddragelse er pr. definition ulovlig.
Direktiv 77/388 af 17. maj 1977, EFT L 145, s. 1.
KOM(98) 295, EFT C 150 af 28.5.1999, s. 184.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0010.png
dette fællesskabsinstrument ligeledes ændres for at bevare de positive følger for
arbejdskraftens frie bevægelighed. De mange tilpasninger af forordning nr. 1408/71
har ikke altid levet op til målsætningen på grund af kravet om enstemmighed i
artikel 42. Endvidere er det nødvendigt at forenkle og modernisere instrumentet.
Behovet for en generel ændring af lovgivningen blev fastslået allerede i 1992, da Det
Europæiske Råd i Edinburgh udtrykte ønske om en forenkling af
koordineringsreglerne. Kommissionen erkendte også i sin meddelelse "Handlingsplan
for arbejdskraftens frie bevægelighed"
10
, at det var vigtigt med en modernisering og
forenkling af koordineringsreglerne på det sociale sikringsområde for at gøre dem
mere effektive og brugervenlige. Kommissionen vedtog derfor den 21. december
1998 et forslag til en ny forenklet forordning om koordinering
11
. Kravet om
enstemmighed i artikel 42 gør forhandlingerne i Rådet om dette forslag meget
vanskelige.
Kommissionen foreslår derfor, at EU's koordineringsforanstaltninger, der tager sigte
på at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed, vedtages med kvalificeret flertal
12
.
Kommissionen finder det endvidere nødvendigt at udvide anvendelsesområdet til
at omfatte andre kategorier end arbejdstagere.
De retlige instrumenter, der er
vedtaget på basis af artikel 42 (forordning nr. 1408/71, forordning nr. 574/72 og
direktiv 98/49), har artikel 308 som supplerende retsgrundlag. Dette grundlag er bl.a.
tilføjet for at gøre det muligt at udvide anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71
til også at omfatte selvstændige erhvervsdrivende (forordning nr. 1390/81). Der er
ikke et specifikt retsgrundlag for koordinering af social sikring for andre
personkategorier end arbejdstagere. Senere gjorde artikel 308 det muligt at udvide
anvendelsesområdet til også at omfatte studerende (forordning nr. 307/1999). Sålænge
artikel 42 ikke anvendes bredere, forbliver anvendelse af afstemning med kvalificeret
flertal teoretisk. Vedtagelse af bestemmelser om social sikring for personer, der ikke
er arbejdstagere ifølge dette fællesskabsinstrument, vil fortsat skulle ske på baggrund
af EF-traktatens artikel 308 og derfor kræve enstemmighed.
Denne artikel bør derfor ændres, således at den ikke blot omfatter vandrende
arbejdstagere, men enhver person, der benytter sig af retten til fri bevægelighed og frit
ophold i EU
13
.
Endelig bør Rådet have mulighed for helt eller delvist at udvide anvendelsesområdet
for de instrumenter, der vedtages efter den ændrede artikel, til også at gælde
tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på en medlemsstats område. Det
ligger i tråd med konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors, der
opfordrede til at indføre en generel status for statsborgere fra tredjelande med lovlig
bopæl i medlemsstaterne. Det Europæiske Råd i Tammerfors understregede
endvidere, at sådanne regler i så høj grad som muligt bør stemme overens med
reglerne for EU-statsborgere.
10
11
12
13
KOM(97) 586 endelig udg.
KOM(98) 779 endelig udg.
Se også den særlige henvisning til forordning nr. 1408/71 i meddelelse af 26.1.2000,
KOM(2000) 34 under punkt 10. (iii).
Se fodnote ** i bilag 2 i meddelelsen af 26.1.2000.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0011.png
Opnåelsen af disse mål vanskeliggøres af manglen på et klart retsgrundlag. EF-
traktatens artikel 63 kan ikke anvendes i den sammenhæng, da den kun vedrører
tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold. Kommissionen mener derfor, at det ville
være bedst at udvide anvendelsesområdet for artikel 42, således at denne artikel bliver
retsgrundlaget for vedtagelse af foranstaltninger, der i det nødvendige omfang
stemmer overens med reglerne for EU-borgere
14
.
b. Forebyggelse af konkurrenceforvridning
Artikel 137, stk. 3, første led, udgør retsgrundlaget for vedtagelse af foranstaltninger
på det sociale område. Foranstaltninger efter artikel 137 skal begrænses til
minimumsforskrifter med henblik på en gradvis gennemførelse og giver ikke
mulighed for en fuldstændig harmonisering. Kommissionen finder det nødvendigt, at
sådanne minimumsforskrifter vedtages med kvalificeret flertal for at sikre en effektiv
udøvelse af den frie bevægelighed og undgå konkurrenceforvridning.
En udvidet anvendelse af kvalificeret flertal til også at omfatte områderne social
sikring og social beskyttelse af arbejdstagere er helt i tråd med målsætningerne i
artikel 136. Kommissionen minder om, at den i sit bidrag af 26. januar 2000 foreslog,
at kvalificeret flertal skulle være den generelle regel for beslutningstagning efter EF-
traktaten. Beslutninger efter artikel 137, stk. 3, andet til femte led, bør derfor træffes
med kvalificeret flertal, da sådanne beslutninger ikke opfylder de kriterier, der ifølge
Kommissionens udtalelse af 26. januar 2000 kan begrunde bevarelse af
enstemmighed. Det tilbageværende område var artikel 137, stk. 3, første led. Social
sikring og social beskyttelse er tæt og uløseligt knyttet til de fleste af målsætningerne
på det socialpolitiske område (f.eks. forbedring af levevilkårene, passende social
beskyttelse, udvikling af de menneskelige ressourcer og bekæmpelse af udstødelse),
og der er gode argumenter for at udvide den allerede anvendte
beslutningstagningsmekanisme til dette område for at sikre bedre forskrifter på andre
områder, der har følger for konkurrenceevnen og det indre marked, som f.eks.
sundhed og sikkerhed, arbejdsvilkår, integration af personer, der er udelukket fra
arbejdsmarkedet, og visse ligestillingsaspekter. EU-initiativer vedrørende social
sikring og social beskyttelse er naturligvis begrænset af nødvendigheden af at tage
hensyn til national praksis og bevare konkurrenceevnen, jf. artikel 136, og de klare
grænser, der opstilles i artikel 137, stk. 2, for de vedtagne foranstaltningers art og
virkning.
14
Den nuværende traktat giver mulighed for en sådan udvidelse af anvendelsesområdet med
kvalificeret flertal for tjenesteydere, der er tredjelandsstatsborgere, og som er bosat i
Fællesskabet. ("På forslag af Kommissionen kan Rådet med kvalificeret flertal vedtage at
udstrække anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel til tjenesteydere, der er statsborgere i
et tredjeland og bosat inden for Fællesskabet").
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
6.
Konklusion
Kommissionen foreslår regeringskonferencen, at der indføres beslutningstagning med
kvalificeret flertal i følgende tilfælde:
•
vedtagelse af koordineringsforanstaltninger, der har til formål at fjerne de direkte
hindringer for udøvelsen af de fire frihedsrettigheder, navnlig for at undgå
diskriminering og dobbeltbeskatning
•
foranstaltninger, der moderniserer og forenkler de eksisterende EU-regler for
indirekte beskatning for at fjerne konkurrenceforvridning
•
foranstaltninger, der sikrer en ensartet, enkel og åben anvendelse af de eksisterende
regler for indirekte beskatning
•
skattemæssige foranstaltninger, hvis hovedformål er miljøbeskyttelse, og som har
direkte og afgørende følger for miljøet
•
vedtagelse af foranstaltninger, der direkte regulerer opkrævning af skatter, og som
tager sigte på bekæmpelse af svig, skattesvig og skatteunddragelse for at fjerne
dobbeltbeskatning i grænseoverskridende situationer og hindre omgåelse af de
eksisterende bestemmelser, herunder på momsområdet
•
foranstaltninger til koordinering af de sociale sikringsordninger, der tager sigte på
at lette den frie bevægelighed for personer
•
foranstaltninger, hvorved der indføres minimumsforskrifter, og som er nødvendige
for en effektiv udøvelse af den frie bevægelighed for personer eller forebyggelse af
konkurrenceforvridning som følge af en kunstig sænkning af det sociale
beskyttelsesniveau.
For at konsolidere traktaten og gøre bestemmelserne mere forståelige foreslår
Kommissionen endvidere
•
at udvide anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 42 til at omfatte andre
personkategorier end arbejdstagere, nemlig alle personer, der udøver deres ret til fri
bevægelighed, og give Rådet mulighed for helt eller delvist at lade
tredjelandsstatsborgere omfatte af de eksisterende instrumenter
•
i kapitlet om beskatning at indarbejde foranstaltninger om gensidig bistand og
samarbejde mellem skattemyndighederne, der stadig skal gennemføres på basis af
en bestemmelse i et andet kapitel i traktaten.
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0013.png
Bilag
Nuværende tekst i EF-traktaten
ARTIKEL 93
Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter
høring af Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager
bestemmelser om harmonisering af lovgivningerne vedrørende omsætningsafgifter,
punktafgifter og andre indirekte skatter, i det omfang en sådan harmonisering er
nødvendig for at sikre det indre markeds oprettelse og funktion inden for den i artikel
14 fastsatte frist.
Forslag til ændring
ARTIKEL 93
1. Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen og
efter høring af Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager
bestemmelser [...]
om medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om
[...]
direkte og [...]
indirekte skatter, i det omfang sådanne
bestemmelser
er
nødvendige for at sikre det indre markeds oprettelse og funktion inden for den i
artikel 14 fastsatte frist.
2. Som en undtagelse fra bestemmelserne i stk. 1, vedtager Rådet efter
fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det Økonomiske og Sociale
Udvalg:
−
foranstaltninger til koordinering af love og administrative bestemmelser i
medlemsstaterne for at fjerne direkte hindringer for den frie bevægelighed
for varer, personer, tjenesteydelser og kapital som følge af skattemæssige
bestemmelser, navnlig for at undgå diskriminering og dobbeltbeskatning
foranstaltninger til koordinering af love og administrative bestemmelser i
medlemsstaterne om direkte beskatning for at bekæmpe svig, skattesvig og
skatteunddragelse
foranstaltninger
vedrørende
merværdiafgifter,
punktafgifter
og
kapitaltilførselsafgifter, der moderniserer eller forenkler de gældende
fællesskabsregler og sikrer en ensartet, enkel og åben anvendelse af disse
regler, og som ikke er regler, der fastsætter afgiftssatser eller medfører en
generel ændring af afgiftssystemet
foranstaltninger om indirekte beskatning for at bekæmpe svig, skattesvig
og skatteunddragelse og hindre omgåelse af de eksisterende bestemmelser
−
−
−
13
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0014.png
−
skatteforanstaltninger,
hvis
hovedformål
er
at
opfylde
de
miljømålsætninger, der er fastsat i traktaten, navnlig i artikel 174, og som
har direkte og mærkbare følger for miljøet
15
.
3. I overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det
Økonomiske og Sociale Udvalg vedtager Rådet de foranstaltninger, der er
nødvendige for gensidig bistand, samarbejde og informationsudveksling mellem
skattemyndighederne i Fællesskabet, navnlig for at bekæmpe svig, skattesvig og
skatteunddragelse.
15
Artikel 175, stk. 2, bør udgå, da de øvrige emner vil være omfattet af den generelle regel om kvalificeret flertal, således som Kommissionen anførte i sin meddelelse af
26. januar 2000.
14
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0015.png
ARTIKEL 42
Rådet vedtager efter fremgangsmåden i artikel 251 de foranstaltninger vedrørende
social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevæge-
lighed, især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende
arbejdstagere og deres ydelsesberettigede pårørende:
(a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages
i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og på
beregning af disse
(b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder.
Rådet træffer afgørelse med enstemmighed under hele den i artikel 251 omhandlede
fremgangsmåde.
ARTIKEL 42
Rådet vedtager efter fremgangsmåden I artikel 251 de foranstaltninger vedrørende
social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre fri bevægelighed for
personer,
især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere
og deres ydelsesberettigede pårørende:
(a) sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger
tages i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser
og på beregning af disse
(b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder.
[Udgår]
Rådet kan efter samme fremgangsmåde helt eller delvist lade
tredjelandsstatsborgere, der er lovligt bosiddende på en medlemsstats område,
omfatte af denne ordning.
ARTIKEL 137
1. Med henblik på at virkeliggøre de i artikel 136 fastlagte mål støtter og supplerer
Fællesskabet medlemsstaternes indsats på følgende områder:
- forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og
sundhed
- arbejdsvilkårene
- information og høring af arbejdstagerne
- integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet, jf. dog artikel 150
- lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i
arbejdet.
ARTIKEL 137
16
1.
Med henblik på at virkeliggøre de i artikel 136 fastlagte mål støtter og
supplerer Fællesskabet medlemsstaternes indsats på følgende områder:
- forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og
sundhed
- arbejdsvilkårene
- information og høring af arbejdstagerne
- integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet, jf. dog artikel 150
- lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i
arbejdet
16
The proposed draft also includes the elements contained in the Commission’s opinion of 26 january 2000.
15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0016.png
-
-
-
-
-
arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse
beskyttelse af arbejdstagere ved ophævelse af en arbejdskontrakt
repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og
arbejdsgivernes interesser, herunder medbestemmelse, jf. dog stk. 5
beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på
Fællesskabets område
finansielle bidrag til beskæftigelsesfremme og jobskabelse, uden at dette dog
griber ind i bestemmelserne vedrørende Socialfonden.
2. Med henblik herpå kan Rådet ved udstedelse af direktiver vedtage minimums-
forskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyn til de vilkår og tekniske
bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne. I disse direktiver skal det
undgås at pålægge administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de
hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.
Rådet træffer afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det
Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.
Rådet kan efter samme fremgangsmåde vedtage foranstaltninger til fremme af
samarbejdet mellem medlemsstaterne gennem initiativer, der tager sigte på at opnå
større viden, udvikle udvekslingen af information og gode erfaringer, fremme
nytænkning og vurdere erfaringerne, med det formål at bekæmpe social udstødelse.
2. Med henblik herpå kan Rådet ved udstedelse af direktiver vedtage minimums-
forskrifter, der skal gennemføres gradvis under hensyn til de vilkår og tekniske
bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne. I disse direktiver skal det
undgås at pålægge administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de
hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.
Rådet træffer afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det
Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget.
Rådet kan efter samme fremgangsmåde vedtage foranstaltninger til fremme af
samarbejdet mellem medlemsstaterne gennem initiativer, der tager sigte på at opnå
større viden, udvikle udvekslingen af information og gode erfaringer, fremme
nytænkning og vurdere erfaringerne, med det formål at bekæmpe social udstødelse.
3. Rådet træffer dog på følgende områder afgørelse med enstemmighed på forslag af
Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale
Udvalg og Regionsudvalget:
-
-
-
-
arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse
beskyttelse af arbejdstagere ved ophævelse af en arbejdskontrakt
repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes
interesser, herunder medbestemmelse, jf. dog stk. 6
beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på
Fællesskabets område
[Udgår]
16
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1441633_0017.png
-
finansielle bidrag til beskæftigelsesfremme og jobskabelse, uden at dette dog
griber ind i bestemmelserne vedrørende Socialfonden.
4. En medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter, efter en fælles
anmodning fra disse, at gennemføre direktiver, der er udstedt i henhold til stk. 2 og 3.
I så tilfælde sikrer den sig, at arbejdsmarkedets parter senest på den dato, hvor et
direktiv skal være gennemført i overensstemmelse med artikel 249, har indført de
nødvendige bestemmelser ad aftalemæssig vej, idet den skal træffe de nødvendige
foranstaltninger for på et hvilket som helst tidspunkt at være i stand til at sikre de
resultater, der er foreskrevet i det pågældende direktiv.
5. Bestemmelser, som vedtages i henhold til denne artikel, er ikke til hinder for, at
de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstalt-
ninger, når de er forenelige med denne traktat.
6. Bestemmelserne i denne artikel gælder ikke for lønforhold, organisationsret,
strejkeret eller ret til lockout.
3..En
medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter, efter en fælles
anmodning fra disse, at gennemføre direktiver, der er udstedt i henhold til stk. 2.
I så tilfælde sikrer den sig, at arbejdsmarkedets parter senest på den dato, hvor et
direktiv skal være gennemført i overensstemmelse med artikel 249, har indført de
nødvendige bestemmelser ad aftalemæssig vej, idet den skal træffe de nødvendige
foranstaltninger for på et hvilket som helst tidspunkt at være i stand til at sikre de
resultater, der er foreskrevet i det pågældende direktiv.
4
. Bestemmelser, som vedtages i henhold til denne artikel, er ikke til hinder for, at
de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstalt-
ninger, når de er forenelige med denne traktat.
5.
Bestemmelserne i denne artikel gælder ikke for lønforhold, organisationsret,
strejkeret eller ret til lockout.
17