Europaudvalget 2002
KOM (2002) 0081
Offentligt
1443178_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 13.2.2002
KOM(2002) 81 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET,
DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Svar på globaliseringens udfordringer: en undersøgelse af det internationale monetære
og finansielle system og af udviklingsfinansiering
[ SEK (2002) 185 ]
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET,
DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Svar på globaliseringens udfordringer: en undersøgelse af det internationale monetære
og finansielle system og af udviklingsfinansiering
Denne rapport er udarbejdet på foranledning af finansministrene, der den 16. oktober bad
Kommissionen foretage en analyse af, hvordan der kan reageres på udfordringerne i
forbindelse med globaliseringen. I overensstemmelse med mandatet har Kommissionen
fokuseret på to hovedemner, nemlig en diskussion af reformen af den internationale monetære
og finansielle struktur som svar på de globale finansielle kriser og finansiering og fremme af
udviklingen for at nedbringe den globale ulighed. I rapporten gennemgås nogle af de
økonomiske træk ved den nuværende globaliseringsproces, men den fokuserer ikke på mange
andre af de vigtige aspekter ved globaliseringen i relation til socialpolitik, sundhed og miljø.
Disse emner behandles i Kommissionens meddelelse "Mod et globalt partnerskab for
bæredygtig udvikling", der opstiller parametrene for en samlet og harmonisk tilgang for EU til
en global aftale.
Da tiden var begrænset og mandatet bredt, indeholder rapporten ikke ny forskning, men
bygger på eksisterende litteratur. Den forsøger at afspejle nogle aspekter af den aktuelle debat
blandt universitetsfolk, beslutningstagere og ngo'ere og kan på den måde tjene som grundlag
for diskussionerne i Kommissionen og Rådet om, hvordan politikken bør udformes.
Globalisering: hvor står vi?
Globaliseringen er en proces, der har været i gang i lang tid, uden dog at være lineær.
Efterkrigsglobaliseringen har mange facetter, men på det økonomiske og finansielle område,
som denne meddelelse vedrører, har den været karakteriseret ved en stærk ekspansion i
handelen med varer og tjenester og i den seneste periode ved stærkt ekspanderende
kapitalstrømme. Flere forskellige faktorer ligger til grund for denne vækstproces, bl.a.
tekniske fremskridt, der har medført et dramatisk fald i transportomkostningerne og en hidtil
uset forøgelse af databehandlingskapaciteten, og økonomisk-politiske foranstaltninger, f.eks.
nedsættelse af told og kvantitative restriktioner og liberaliseringen af kapitalbevægelser.
Globaliseringen har i de sidste halvtreds år været ledsaget af en seksdobling af
verdensproduktionen, mens verdens befolkning er vokset ca. to en halv gang. Det har vist sig
ved en betydelig indkomstforbedring for mange af verdens borgere og flere ressourcer til at
klare de politiske udfordringer. I de sidste halvtreds år er der endvidere i en række lande sket
store forbedringer af andre indikatorer for menneskelig velfærd og livskvalitet, herunder en
markant forbedring af den samlede forventede levetid.
Selv om korrelation ikke nødvendigvis indebærer kausalitet, er der ingen tvivl om, at den
kraftige forøgelse af per capita indkomsten, der har fundet sted, ikke ville have været mulig
uden en dyb økonomisk integration. Nylige undersøgelser fra Verdensbanken bekræfter, at de
udviklingslande, der har åbnet deres økonomier op i de sidste tyve år, kan fremvise en højere
økonomisk vækst end dem, der ikke har forsøgt at integrere sig i den internationale økonomi.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
På trods af den generelle stigning i indkomst og velfærd er forskellen mellem de rigeste og de
fattigste lande og mellem de rigeste og de fattigste befolkningsgrupper i landene formodentlig
blevet større. Navnlig bør det bemærkes, at mens globaliseringen sandsynligvis stort set er
fordelagtig for de lande, der er i stand til at deltage i den, skaber den problemer for visse
kategorier af befolkningen. Et eksempel herpå er faldet i de relative lønninger og i
beskæftigelsen for lavtuddannede arbejdstagere i de industrialiserede lande. Offentlige
foranstaltninger er vigtige, når det drejer sig om at afhjælpe problemerne for dem, der
eventuelt taber ved globaliseringen, og samtidig sikre, at de lande, der indgår i den globale
økonomi, kan udnytte fordelene.
Der er fortsat en gruppe af lande, der væsentligst består af meget fattige lande, der i mindre
grad er integreret i den globale økonomi, og som fortsat i høj grad er udelukket fra fordelene
ved globaliseringsprocessen. Sydasien og Afrika syd for Sahara er langt efter regioner som
f.eks. Østasien og Stillehavslandene. Deres andel af verdenshandelen er faldet, bytteforholdet
er blevet forværret, og de er fortsat ude af stand til at tiltrække fremmed kapital. Det er en af
hovedudfordringerne for den globale økonomi at forbedre levestandarden og den økonomiske
situation i disse lande.
Endvidere er globalisering knyttet til andre udfordringer, som f.eks. overførbare sygdomme,
klimaændringer, faldende biodiversitet eller manglende international sikkerhed. At klare disse
udfordringer, dvs. tilvejebringe globale offentlige goder, kan ses som led i en strategi, der
tager sigte på at maksimere fordelene ved globalisering og minimisere dens negative følger.
Sådanne globale offentlige goder gavner både udviklingslandene og de industrialiserede
lande. De er et yderligere middel til nedbringelse af fattigdommen, og der bør ses nærmere på
finansieringen heraf.
Den øgede internationalisering af økonomien, der følger med globaliseringen, fører til
overvejelser om, på hvilket niveau der bedst træffes beslutninger om den økonomiske politik,
og om de nationale regeringers evne til at fastsætte regler og standarder. I den henseende
bemærkes det i rapporten, at statens rolle i løbet af det 20. århundrede er blevet styrket
betydeligt i en række udviklede lande. Det skyldes dels indførelsen af sociale sikkerhedsnet
og sociale sikringssystemer i efterkrigsårene, som i høj grad bidrager til at nedbringe risikoen
i samfund, der er udsat for international konkurrence.
I rapporten fokuseres der også på det forhold, at der siden anden verdenskrig er gjort store
fremskridt hvad angår oprettelsen af internationale og regionale institutioner og fora, der
sikrer international økonomisk og finansiel styring. De nuværende institutionelle mekanismer
anses for at udgøre mere solide institutioner og fora til at klare de globale udfordringer end de
institutioner, der eksisterede under tidligere globaliseringsbølger. Imidlertid er der en række
udfordringer, der viser mangler ved systemet, og man diskuterer i øjeblikket reformforslag om
forskellige aspekter af dette styringssystem.
Det internationale monetære og finansielle system i en globaliseret verden
Kommissionens undersøgelse går mere i detaljer med det internationale monetære og
finansielle systems udvikling og virkemåde og konkluderer, at systemet har fungeret godt i
anden halvdel af sidste århundrede. Det støttede den stærke vækst i handelen med varer og
tjenesteydelser ved at kanalisere opsparing til produktive investeringer i hele verden via åbne
og velfungerende kapitalmarkeder og ved at tilvejebringe effektive clearing- og
afviklingssystemer. På den måde har det bidraget til den globale økonomiske vækst og gjort
det muligt for lande, der fører en sund politik, at højne befolkningens levestandard. Systemet
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
har også gjort det muligt at klare perioder med uligevægt på betalingsbalancen og sikret
monetær stabilitet i finansielle krisetider.
Ikke desto mindre har flere begivenheder på det seneste bragt en række faktiske eller
potentielle svagheder frem i lyset, der stiller de kompetente myndigheder over for nye
udfordringer. Selv om integrationen af kapitalmarkederne og den institutionelle og
lovgivningsmæssige ramme, inden for hvilke de arbejder, har stimuleret den økonomiske
vækst, har det internationale monetære og finansielle system fortsat været udsat for kriser.
Bortset fra ERM-krisen i 1993 har kriserne i 1990'erne hovedsagelig påvirket de nye
vækstøkonomier, og de har for de flestes vedkommende haft store konsekvenser hvad angår
produktionstab, velfærd, sociale forhold og arbejdsløshed. Det menes endvidere, at den
ændrede internationale finansielle situation har givet mulighed for forskelligt misbrug hvad
angår hvidvaskning af penge, finansiering af illegale aktiviteter og skatteunddragelse.
I de seneste år er der fremkommet en række forslag til, hvordan man bedst kan tilpasse det
internationale monetære og finansielle system til de ændringer og udfordringer, der følger af
en global økonomi. I rapporten gennemgås den nuværende politiske debat, og der gives en
kort analyse af positive og negative sider af de væsentligste reformforslag, deres politiske og
praktiske gennemførlighed samt en vurdering af de nødvendige betingelser for succes.
Reformforslagene er blevet inddelt i fire kategorier: kriseforebyggelse og krisestyring,
initiativer til at nedbringe misbrug af det internationale finansielle system, regionalt og globalt
samarbejde og reform af de institutionelle rammer.
Kriseforebyggelse og krisestyring
Der er foreslået en række løsninger, der spænder fra meget beskedne forslag, som f.eks. at øge
og forbedre oplysningerne til markedsdeltagerne, til meget ambitiøse forslag, som f.eks. at
oprette en fælles verdensomspændende valuta. Nogle initiativer er ved at blive gennemført, da
de har opnået bred konsensus i det internationale finansielle samfund, mens andre på
nuværende tidspunkt mangler tilstrækkelig politisk støtte eller ville betyde en for høj grad af
offentlig indgriben på markederne. De fleste af de foreslåede ændringer kan behandles inden
for de allerede eksisterende rammer, men nogle af de mere ambitiøse vil kræve oprettelse af
en ny institution eller en meget mere grundlæggende reform af det internationale finansielle
system.
Hvad angår kriseforebyggelse er de forslag, om hvilke der er generel konsensus, navnlig
koncentreret om at sikre større åbenhed ved udarbejdelsen og gennemførelsen af politikker og
forbedre informationen til markedsdeltagerne, udvikle og udbygge kapitalmarkederne
samtidig med at de nationale finansielle systemer styrkes, således at landene bliver mindre
sårbare over for kriser, og styrke vækstøkonomiernes valutareserver. En række lande har
allerede gennemført sådanne foranstaltninger, hvilket har bidraget til at gøre systemet lidt
mere forudsigeligt og lidt stærkere overfor chok.
Der er ligeledes gjort fremskridt på andre fronter, dog langsommere, da disse forslag enten er
mindre konsensuelle eller vanskeligere at gennemføre i praksis. Forslagene omfatter
udvikling af tidlige varslingssystemer, indførelse af bestemmelser om kollektivt søgsmål i
forbindelse med nye internationale obligationsudstedelser i de nye vækstøkonomier,
oprettelse af kreditorklubber, udvikling og brug af finansielle instrumenter i de nye
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
vækstøkonomier, der kan bruges som et værn i krisetilfælde, samt sikring af en systematisk og
glidende liberalisering af kapitalbevægelserne.
Endelig er der endnu ikke blandt de politiske beslutningstagere tilstrækkelig støtte til en
række forslag, der vil betyde mærkbare institutionelle ændringer, hvis fordele skal opvejes
grundigt. Blandt de mere synlige forslag er oprettelse af et internationalt lånegarantiagentur,
oprettelse af et internationalt forsigtighedstilsyn eller indførelse af en afgift på
valutatransaktioner.
Selv om rapporten ikke er udtømmende, rettes opmærksomheden navnlig mod en afgift på
valutatransaktioner som et middel til at stabilisere valutamarkederne. Tilhængerne af en afgift
på internationale valutatransaktioner hævder, at en sådan ville bidrage til stabile valutakurser
ved at reducere arbitrage og spekulation. Faglitteraturen hævder imidlertid, at en sådan afgift
kan øge volatiliteten, da transaktionsniveauet formodentlig vil falde betydeligt efter
indførelsen af en sådan afgift.
Hvad angår kriseløsning er et af de emner, som er højt prioriteret på den internationale
dagsorden, at finde en balance mellem de saneringsforanstaltninger, som debitorlandet skal
træffe, offentlige finansieringer og private finansieringer. Denne balance er blevet meget mere
vanskelig end for tyve år siden. Spørgsmålet er ligeledes, om og i hvilket omfang balancen
skal tilpasses situationen i hvert enkelt land. Det understreger, hvor vigtigt det er at afklare og
opstille regler for den private sektors engagement både hvad angår forebyggelse og løsning af
finanskriser. Det internationale samfund har også for nylig erkendt, at der er behov for at
analysere, hvordan et klarere og mere solidt retsgrundlag for gældsmoratorium,
gældsomlægning og gældsnedsættelse kan bidrage til at fremme en hensigtsmæssig
kriseløsning. Også her vil nogle af forslagene betyde store institutionelle ændringer.
Nedbringe misbrug af det internationale finansielle system
Anvendelse af det internationale finansielle system til ulovlige formål giver anledning til stor
bekymring. Da systemet er karakteriseret af stor åbenhed og decentralisering, bruges det til
kriminelle aktiviteter, herunder hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme,
skatteunddragelse og omgåelse af regler. I nogle tilfælde oprettes der selskaber udelukkende
med sådanne formål for øje. Dette misbrug styrkes i og med eksistensen af en række lande og
territorier, der ser en fordel i at indrømme valutaudlændinge gunstige skatteregler og andre
regler. Sådanne former for finansielt misbrug kan true det internationale finansielle systems
troværdighed, ødelægge dets integritet og påvirke lande på alle udviklingstrin.
For at klare disse udfordringer er det internationale samarbejde blevet intensiveret gennem de
eksisterende fora og organisationer, som f.eks. G7-finansministrene, OECD's arbejde om
skadelig skattepraksis og den finansielle taskforce vedrørende hvidvaskning af penge og
finansiering af terrorisme. Forum for Finansiel Stabilitet, der blev oprettet i 1999, har arbejdet
med en række spørgsmål, herunder aktiviteter i stærkt gearede institutioner og offshore
finanscentre. Der er truffet særlige foranstaltninger mod finansiering af terrorisme. I
overensstemmelse med resolutioner fra FN's sikkerhedsråd er aktiver tilhørende visse
personer og organisationer med tilknytning til Taliban blevet frosset inde. Det er nødvendigt
med en større åbenhed i virksomhederne og en bedre integration af tilsynssystemerne for at
forhindre, at selskaber anvendes til ulovlige formål.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Et fælles problem ved de fleste af de gennemgåede forslag er spørgsmålet om, hvordan man
kan sikre, at ikke-deltagende tredjelande overholder disse bestemmelser. Nogle mener, at en
bedre koordinering mellem de institutioner, der er involveret i projekter, kunne medføre en
bedre overholdelse af internationale regler og praksis. Endvidere skal bekæmpelsen af illoyal
praksis ses i en bredere sammenhæng, der indebærer en sammenhængende og bæredygtig
tilgang til udvikling.
Regionalt og globalt samarbejde
Undersøgelsen gennemgår også initiativer, der kan fremme det internationale monetære
system gennem en intensiveret makroøkonomisk koordinering inden for rammerne af
regionale sammenslutninger og omfattende de tre hovedvalutaområder (G3). Regionalt
makroøkonomisk og monetært samarbejde ses ofte som en måde, hvorpå man kan styrke den
økonomiske integration, vækst og stabilitet. Indførelsen af euroen er et eksempel på en
succesfuld regional integration, der ikke kun har været en fordel for Europa, men som
formodentlig også vil bidrage til at stabilisere det internationale monetære og finansielle
system. Selv om de europæiske erfaringer ikke kan omsættes direkte, kan de dog være et
eksempel for andre regioner i verden. De asiatiske økonomier har forbedret det finansielle og
monetære samarbejde i regionen, men det monetære samarbejde har derimod hidtil ikke
spillet nogen rolle eller kun en mindre rolle for udviklingen af regional økonomisk integration
i USA. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de forskellige valutasystemer er forenelige med
målsætningen om regional integration.
I en situation med stigende økonomisk og finansiel indbyrdes afhængighed samt mulighed for
pludselige og dybere chokbølger mellem de tre store valutaområder, går en række forslag i
retning af en slags valutakurskoordinering mellem G-3. Fortalerne anfører, at en målretning af
kurserne for G-3-valutaerne ville gøre det internationale monetære og finansielle system mere
stabilt, medføre færre kriser og større vækst både for de store valutaområder og for de nye
vækstøkonomier og udviklingslandene. Andre hævder, at det vil betyde, at de pengepolitiske
myndigheder i høj grad mister muligheden for at reagere uafhængigt på udefra kommende
chok og nationale politiske prioriteter.
Mod bedre styreformer for det internationale monetære og finansielle system
Diskussionerne om bedre styreformer for det internationale monetære og finansielle system er
ofte koncentreret om Den Internationale Monetære Fond (IMF), der har betydelig
beslutningskompetence, når der skal træffes beslutninger om det internationale monetære og
finansielle system. I de sidste halvtreds år er det lykkedes denne institution at sikre en
betydelig stigning i medlemstallet, hvorved den er blevet næsten universel, ligesom den har
styrket sit mandat. På det seneste har de nye vækstlande, ngo'er og nationale parlamenter
imidlertid krævet mere legitimitet, mere ansvarlighed og bedre styreformer for fonden. Der er
gjort fremskridt for at afhjælpe denne bekymring, bl.a. ved at gøre IMF's beslutningsproces
mere gennemsigtig, gennem oprettelse - uden for IMF - af grupper, som f.eks. Forum for
Finansiel Stabilitet og G20, og ved at omdanne IMF's interimskomité til en mere permanent
international monetær og finansiel komité. Forslag med mere vidtrækkende institutionelle
følger, som f.eks. en omdannelse af den monetære og finansielle komité til et
beslutningsdygtigt råd og en omfordeling af beslutningsbeføjelserne i IMF, er stadig under
behandling.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Rapporten gennemgår også forslag til oprettelse af nye overordnede organer, som f.eks. en
global styringsgruppe eller et økonomisk sikkerhedsråd i FN-regi. Sådanne initiativer kræver
bred politisk støtte for at blive iværksat.
Fremme og finansiering af udvikling
En række fattige lande har i det store og hele ikke været i stand til at drage fordel af
globaliseringen. De er fanget i en situation med lav indkomst og fattigdom, lave uddannelses-
og investeringsniveauer og nu og da stor gældsætning. International bistand er af afgørende
betydning for disse lande. Rapporten gennemgår fire eksisterende udviklingsinstrumenter,
nemlig officiel udviklingsstøtte, gældslettelse, handelsforanstaltninger og fremme af
udenlandske direkte investeringer. Endvidere diskuteres nogle alternative kilder til
udviklingsfinansiering, herunder forslag til internationale afgifter.
Offentlig udviklingsbistand
Generelt har udviklingen af den offentlige udviklingsbistand været skuffende. De store
donorlandes officielle udviklingsbistand målt i forhold til BNP faldt fra 0,33 % i 1990 til
0,22 % i 2000 (0,33 % for EU's vedkommende), altså længere væk fra målet på 0,7 %, der
oprindelig blev opstillet i Pearson-rapporten i 1969. Målingen af den offentlige
udviklingsbistand er også blevet kritiseret for at overvurdere det egentlige
udviklingsbistandsniveau i forhold til det niveau, der ville være blevet målt, hvis den
oprindelige definition var blevet strengt anvendt. Verdensbanken har for nylig vurderet, at de
nuværende niveauer for udviklingsbistand ville skulle fordobles, hvis man skulle hjælpe
lavindkomstlandene med at nå deres udviklingsmål ved årtusindskiftet, nemlig at halvere
fattigdommen i perioden 1990-2015.
Ud over bekymring over niveauet for den offentlige udviklingsbistand er det nødvendigt at
sikre en effektiv anvendelse af de eksisterende offentlige bistandsressourcer. Debatten om
effektiviteten og kvaliteten af den modtagne støtte har ført til, at en række afgørende faktorer
er blevet identificeret, f.eks. prioriteringer, koordinering, konditionalitet og ejerskab,
sammenhæng mellem de forskellige politikker og ophævelse af bindinger for
udviklingsbistanden, som EU og andre store bilaterale og multilaterale donorer i stadig højere
grad tager højde for.
Et eksempel er debatten om konditionalitet og ejerskab, som hænger sammen med, at
økonomiske reformer kan støttes, men ikke "købes". Det betyder, at konditionalitet for
tilpasningslån i højere grad vil anspore til reformer, hvis de er på linje med regeringens eget
program. Derfor fremmer bilaterale og multilaterale donorer nu partnerskaber med
regeringerne, agenturer inden for udviklingssamarbejde, civilsamfundet og den private sektor
for at understrege landeejerskabet i processen. Der er ligeledes en tendens til at kanalisere
bistanden til de såkaldte "good policy - high poverty"-lande, hvor bistanden synes at være
mest effektiv.
Spørgsmålet om bistandens effektivitet diskuteres også af nogle donorlande, der kræver, at
modtagerlandet tildeler offentlige kontrakter til virksomheder i donorlandet. Det fremgår
imidlertid af analyser foretaget af OECD, at bunden bistand øger modtagerlandenes
omkostninger til varer og tjenester med mellem 15 og 30 %. Der er derfor stærke argumenter,
der taler for at ophæve bindingerne på bistand, og disse argumenter blev yderligere styrket, da
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
donorlandene nåede til enighed om en henstilling fra komitéen for udviklingsbistand om at
ophæve bindingerne på bistand til de mindst udviklede lande pr. 1. januar 2002.
Fragmenteringen af bistanden og den ringe koordinering har ofte været en afgørende hindring
for en effektiv bistand. I en række af de mest fattige lande skulle gennemførelsen af strategier
til nedbringelse af fattigdommen, som modtagerlandet skal koordinere, gøre det muligt at
tilvejebringe et fælles grundlag for at forbedre donorlandenes aktion i de pågældende lande. I
donorlandene er fremme af samhørigheden mellem udviklingspolitikken og handels-,
sikkerheds-, investerings- og socialpolitikken samt miljøet fortsat en stor udfordring.
Gældslettelse
I rapporten gennemgås fremskridtene i forbindelse med lettelse af udviklingslandenes
gældsbyrde, der blev fordoblet i forhold til BNP i perioden 1981-1998 med et mindre fald i de
efterfølgende år. Efter gentagne gældslettelser fra bilaterale og private kreditorers side var
HIPC-gældsinitiativet det første forsøg på at tage fat på gælden til de multilaterale
institutioner. HIPC-initiativet blev styrket i 1999 for at give en større, mere generel og
hurtigere gældslettelse, og det er den almindelige opfattelse, at initiativet er et vigtigt skridt i
den rigtige retning mod fattigdomsbekæmpelse.
Bortset fra at sikre en hurtig gennemførelse af initiativet pågår der fortsat en debat om,
hvorvidt dette initiativ er tilstrækkeligt til at sikre en bæredygtig udvikling og bekæmpelse af
fattigdommen, selv om det er modtagerlandenes ansvar at føre den rette politik for at sikre
bistandens langsigtede virkning. Spørgsmålet er ligeledes, om initiativet dækker et
tilstrækkeligt antal lande. Hvad angår fattige lande, der oplever en væbnet konflikt, som i
princippet er bistandsberettigede, men som endnu ikke har modtaget bistand, har G7 taget
initiativ til at styrke den politiske dialog. Der er fremsat forslag for at udvide initiativet til at
omfatte flere end de 42 HIPC-lande, men det forslag giver store finansieringsproblemer.
Handelsforanstaltninger
Som det fremgår af flere undersøgelser, der nævnes i rapporten, er fri handel en af
betingelserne for økonomisk vækst og dermed for fattigdomsbekæmpelse. For at sikre
fremskridt i den henseende kræves der egnede ledsagepolitikker støttet af en styrket handel og
yderligere liberalisering i alle lande, herunder også i udviklingslandene.
Selv om en række udviklingslande er blevet mere integreret i verdensøkonomien i de seneste
år, er de ofte dårligt stillet hvad angår markedsadgang. Landbrugsprodukter og
arbejdskraftintensive færdigvarer (som f.eks. tekstilvarer), hvor udviklingslandene ofte har
relative fordele, støder ofte på de største handelshindringer både i industrilande og i
udviklingslande, selv om virkningen af sådanne særlig høje toldsatser i nogen grad opvejes af
særlig let adgang til udviklingslandene. Initiativer som f.eks. EU-initiativet "alt undtagen
våben", der blev iværksat i begyndelsen af 2001, hjælper med at fjerne disse forvridninger for
de mindst udviklede landes eksport til EU. Andre store landes vedtagelse af sådanne
initiativer på linje med de tilsagn, der blev givet på FN's konference om de mindst udviklede
lande i 2001, kunne bedre de mindst udviklede landes situation yderligere.
På det multilaterale plan blev der på WTO's ministerkonference i Doha i november 2001
lanceret en ambitiøs forhandlingsrunde om handelsliberalisering støttet af stærke og
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
gennemsigtige multilaterale regler - Doha dagsordenen for udvikling - der kan give betydelige
fordele for alle WTO-medlemmer med særlig fokus på udviklingslandenes behov. På
regionalt niveau kan regionale handelsaftaler være en betydelig ansporing til integration i den
globale økonomi, og de kan styrke det lovgivningsmæssige samarbejde, fremme reformer og
give klarhed og konsekvens for potentielle investorer. Et sådant lovgivningsmæssigt
samarbejde skal imidlertid, når det er muligt, være baseret på aftalte multilaterale standarder,
og man skal være opmærksom på eventuelle yderligere administrative omkostninger for
udviklingslandene og tilvejebringelse af passende teknisk bistand.
Fremme af direkte udenlandske investeringer
I de seneste år har direkte udenlandske investeringer mødt stigende interesse fra politikerne på
grund af deres stigende betydning for både industrilande og udviklingslande. Strømmen af
direkte udenlandske investeringer mod udviklingslandene steg syv gange mellem 1990 og
2000, selv om de var stærkt koncentreret om et begrænset antal lande
(middelindkomstlandene modtager 93 %) og kun udgør mindre end en femtedel af
investeringsflowet i verden. De direkte udenlandske investeringer kan spille en vigtig rolle for
den økonomiske udvikling og dermed for fattigdomsbekæmpelsen ved at fremme jobskabelse,
teknologioverførsler, produktivitetsforbedringer og eksportmulighederne. Ifølge de
gennemgåede analyser kræver det særlige betingelser for at udnytte dette potentiale. Begrebet
"absorptionskapacitet" bliver her relevant, da det er blevet påvist, at det er nødvendigt med et
minimum af viden for at absorbere udenlandsk teknologi. For at undgå at magtfulde
multinationale virksomheder optræder monopolistisk kan en egnet konkurrencepolitik og en
effektiv implementering være et nyttigt instrument. Endelig er fri handel en nødvendig faktor
for at øge effektiviteten og fuldt ud udnytte de direkte udenlandske investeringer til at styrke
værtslandets eksportkapacitet.
Det er ikke helt klart, om det er ønskeligt, at landene fører en aktiv investeringsfremmepolitik.
Direkte udenlandske investeringer styres først og fremmest af eksogene faktorer, som f.eks.
geografisk beliggenhed, markedsstørrelse og tilstedeværelse af naturlige ressourcer.
Herudover skal andre grundliggende betingelser være opfyldt f.eks. vedrørende økonomi,
politik og lovgivning (som f.eks. retsstatsforhold), der sikrer de udenlandske investorer en
stabil situation. Det er hovedsagelig de lokale myndigheder, der er ansvarlige for disse
faktorer. Den væsentligste rolle og udfordring for internationale institutioner er at skabe
mekanismer, der mere globalt kan fremme de direkte udenlandske investeringer. Mange
hævder også, at de omhandlede lande ville drage fordel af multilaterale regler for
investeringer, der ville være omkostningseffektive, gennemsigtige og stabile og sikre
ligebehandling.
Alternative finansieringsinstrumenter
I rapporten gennemgås flere foreslåede alternative finansieringskilder, herunder internationale
afgifter, den såkaldte "De-tax" og tildeling af særlige trækningsrettigheder (SDR). Ud over at
generere udviklingsfinansiering diskuteres internationale afgifter som et middel til at bidrage
til udbuddet af globale offentlige goder. De afgifter, der diskuteres i denne rapport, er afgifter
på internationale valutatransaktioner, på kuldioxidemissioner, på flybrændstof og på
våbeneksport.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443178_0010.png
Alle de internationale afgiftsforslag, der gennemgås i rapporten, har et dobbelt formål.
Samtidig med at de har til formål at generere et provenu til udviklingsfinansiering og/eller
skabe et udbud af globale offentlige goder, har de også til formål at fremme adfærdsændringer
ved at ændre de relative priser og derved korrigere internationale økonomiske forvridninger
og bidrage til globale politiske mål, som f.eks. finansiel stabilitet, beskyttelse af den globale
situation og forebyggelse af konflikter.
Selv om en afgift på valutatransaktioner kan se tiltrækkende ud som en yderligere
indtægtskilde, er dens gennemførlighed imidlertid ikke påvist. Der er fremsat forskellige
forslag, men selv om afgiften eventuelt anvendes i afregnings-/betalingssystemer, er det
nødvendigt at se på forhold som opkrævning af afgiften og bevarelse af afgiftsgrundlaget. For
at være holdbar vil en sådan afgift formodentlig kræve en multilateral tilgang, herunder
tilslutning fra de store internationale finanscentre.
En international CO2-afgift samt en afgift på flybrændstof er blevet diskuteret som midler til
at gøre de negative miljøvirkninger af CO2 og andre emissionstyper til et internationalt
anliggende ved at øge omkostninger i forbindelse med emissioner
1
. Som en potentiel indtægt
er en global CO2-afgift formodentlig mest lovende. På internationalt niveau er der imidlertid
sket et politisk skift væk fra afgifter til ikke-afgiftsmæssige økonomiske instrumenter, som
f.eks. handel med emissioner.
Der er generel enighed om, at den internationale spredning af våben har store negative følger
for den internationale sikkerhed, og en beskatning af våbenhandel er blevet foreslået som et
middel til at vende denne tendens. Selv om grundlaget for denne afgift i princippet kan
fastsættes (produktion eller handel), er der i praksis forskellige udfordringer og hindringer. De
omfatter manglende åbenhed i forbindelse med international våbenhandel og de eksisterende
internationale rammers frivillige karakter. Når man tager højde for de usikre data, der
foreligger for det internationale våbenmarked, forventes provenuet af en afgift på
international våbenhandel at være begrænset.
Det er nødvendigt at administrere internationale afgifter. Opkrævning på nationalt niveau vil
kræve en meget høj grad af koordinering landene imellem, samtidig med at oprettelsen af et
nyt internationalt organ rejser en række yderligere problemer, som f.eks. demokratisk kontrol
og gennemsigtighed.
Selv om det kræver yderligere arbejde at validere disse foreløbige konklusioner om
internationale afgifter, er det allerede nu klart, at en forbedring af udviklingsfinansieringen og
udbuddet af globale offentlige goder på kort og mellemlang sigt vil kræve større bidrag fra de
nationale budgetter og en endnu mere effektiv anvendelse af ressourcerne.
Den "1 % De-tax", som den italienske regering har foreslået som et alternativ til tvungen
finansiering, bygger på en frivillig beslutning truffet af forbrugerne og sælgerne om at
øremærke 1 % af værdien af detailkøb til et internationalt udviklingsprojekt. Landene skal
fritage dette bidrag ("De-tax") for moms og selskabsskat. Selv om denne kilde til frivillige
1
Den Europæiske Union går ind for et internationalt initiativ vedrørende afgift på flybrændstof inden for
rammerne af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO). ICAO's nuværende politik går
imidlertid ud på at anbefale en gensidig fritagelse fra alle afgifter på flybrændstof i forbindelse med
internationale flytjenester.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
bidrag mangler den forudsigelighed, der er knyttet til afgiftsbaserede indtægter, er det en
fordel, at den kan indføres ensidigt.
Tildeling af en særlig trækningsrettighed (en selektiv tildeling rettet mod de fattige lande eller
en generel tildeling, hvorved de industrialiserede lande samler deres nye trækningsrettigheder
til brug for udviklingslandene) er også blevet foreslået som et middel til at skaffe yderligere
finansiering til udviklingsformål. Særlige trækningsrettigheder er imidlertid ikke gratis. De er
et lands ret til at opnå et kortfristet lån i et andet land, nemlig det land, hvor det køber valuta,
til en særlige rente. Rettighederne blev indført i 1960'erne som et middel til at afhjælpe en
konstateret mangel på international likviditet på verdensniveau, men anvendelse af en særlig
trækningsrettighed som et middel til at indrømme langfristede lån på almindelige vilkår til
udviklingslande synes ikke at være den rette løsning.
11