Europaudvalget 2003
KOM (2003) 0154
Offentligt
1443978_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 2.4.2003
KOM(2003) 154 endelig
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN
Evaluering af OLAF's (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig) aktiviteter
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning
(Euratom) nr. 1074/1999
(Artikel 15)
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
Udviklingen i bekæmpelsen af svig: nøglepunkter i reformen
Mandat og metode
Evalueringsrapportens struktur
1.
1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
2.
2.1.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
3.
3.1.
3.1.1.
3.1.2.
3.2.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.
KONTORETS OPERATIONELLE MISSION: EN NY STRATEGI......................... 6
Operationelle opgaver .................................................................................................. 6
Interne undersøgelser ................................................................................................... 7
Eksterne undersøgelser............................................................................................... 11
Operationelt partnerskab ............................................................................................ 15
Partnerskab med medlemsstaterne ............................................................................. 15
Juridisk bistand og ekspertise på retsområdet............................................................ 17
Koordinering af indsatsen på fællesskabsplan ........................................................... 20
Samarbejde på EU-plan og internationalt plan .......................................................... 24
KOMMISSIONENS GENERELLE OPGAVER: KONTORETS SÆRLIGE
EKSPERTISE ............................................................................................................ 26
Svigbekæmpende strategi .......................................................................................... 27
Forebyggelse .............................................................................................................. 28
Svigsikring ................................................................................................................. 28
Fagetiske regler .......................................................................................................... 29
Udvidelsen ................................................................................................................. 29
Svigbekæmpende lovgivning ..................................................................................... 29
Styrkelse af den retlige dimension ............................................................................. 30
Teknisk bistand .......................................................................................................... 30
Repræsentation og samarbejde................................................................................... 31
UAFHÆNGIGHED OG TILKNYTNING: BLANDET STATUS ........................... 32
Organisation og personale.......................................................................................... 33
Kontorets interne organisation ................................................................................... 33
Kontorets personale.................................................................................................... 34
Kontorets budget ........................................................................................................ 35
Informations- og kommunikationsindsats.................................................................. 36
Informationsindsats .................................................................................................... 37
Kommunikationsindsats............................................................................................. 39
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
3.3.3.
3.4.
3.4.1.
3.4.2.
3.4.3.
3.5.
3.5.1.
3.5.2.
Aktindsigt................................................................................................................... 40
Kontrol af undersøgelsesfunktionen .......................................................................... 41
Administrativ kontrol................................................................................................. 41
Politisk kontrol........................................................................................................... 43
Domstolskontrol......................................................................................................... 44
Politisk ansvar og relationen til overvågningsudvalget ............................................. 45
Kommissionens politiske ansvar................................................................................ 45
Relationen til overvågningsudvalget.......................................................................... 45
PERSPEKTIVER
Konsolidering af reformen
Hen imod indførelsen af en europæisk anklagemyndighed
BILAG
- Samlet oversigt over henstillingerne
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
UDVIKLINGEN I BEKÆMPELSEN AF SVIG: NØGLEPUNKTER I REFORMEN
I henhold til traktaterne har Fællesskabet og medlemsstaterne et delt ansvar for beskyttelsen
af Fællesskabernes finansielle midler. Kommissionen råder i den forbindelse over betydelige
beføjelser til at bekæmpe svig, korruption og enhver anden ulovlig virksomhed, der skader
Fællesskabets interesser. Med henblik herpå har den gradvis samlet kompetencerne i en
svigbekæmpende tjeneste. Denne fremgangsmåde imødekom ligeledes Europa-Parlamentets
og Rådets ønsker. Den har givet sig udslag i successive tilpasninger med sigte på at
konsolidere den ordning, der har været gældende siden 1988, da der i generalsekretariatet blev
oprettet en taskforce for koordinering af bedrageribekæmpelse (UCLAF) under
kommissionsformandens myndighed
1
. I løbet af denne konsolideringsproces er
anvendelsesområdet for den svigbekæmpende enheds virke gradvis blevet tilpasset og
omfatter nu også beskyttelse af andre fællesskabsinteresser og udarbejdelse af initiativer i
forbindelse med bekæmpelse af visse former for grænseoverskridende økonomisk og finansiel
kriminalitet såsom forfalskning, piratvirksomhed og falskmøntneri i forbindelse med euroen.
Oprettelsen af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), der skal ses i
sammenhæng med den krise, der resulterede i Kommissionens tilbagetræden i marts 1999,
afspejler denne fremgangsmåde. Iværksat på Kommissionens initiativ udviklede denne reform
sig i det tempo, der blev fastsat af stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Wien i
december 1998 med henblik på, at kontoret kunne begynde sit arbejde «før Det Europæiske
Råd i Köln» i juni 1999. For at fremme interinstitutionelt samråd nedsatte det tyske
formandskab en politisk gruppe på højt niveau i januar 1999, der bestod af repræsentanter for
rådsformandskabet, Europa-Parlamentet og Kommissionen
2
. Reformen, der blev gennemført
på mindre end et halvt år, var resultatet af en konsensus om at genoprette borgernes tillid på
det følsomme område: beskyttelse af de europæiske offentlige finanser og bekæmpelse af
svig
3
.
Kommissionen og lovgiveren blev enige om at give det nye kontor, der er oprettet under
Kommissionen, funktionel uafhængighed i forbindelse med udøvelsen af
undersøgelsesbeføjelserne på fællesskabsplan, uden at dette berører ansvarsbalancen mellem
medlemsstaterne og Det Europæiske Fællesskab. Kontoret fik samtidig overdraget en
interinstitutionel mission vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af alvorlige former for
adfærd, der skader den europæiske offentlige forvaltnings og institutionernes troværdighed.
Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig markerer således en afgørende fase i
beskyttelsen af de finansielle interesser, som ligger i forlængelse af en dynamisk udvikling,
der har været i gang siden 1976 (udkast til traktat om ændring af traktaterne med henblik på
indføjelse af fælles rammer for strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle
interesser
4
). Reformen fra 1999 afspejler de forskellige stadier i udviklingen af den
svigbekæmpende tjeneste med henblik på at øge effektiviteten og synligheden af en
specialiseret efterforskningsenhed på fællesskabsplan til bekæmpelse af kriminalitet, der
skader Fællesskabernes finansielle interesser.
MANDAT OG METODE
Artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073 /1999 af 25. maj 1999
og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 om undersøgelser, der foretages af Det
Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig
5
, bestemmer, at «i
løbet af tredje år efter denne
forordnings ikrafttræden sender Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet en
evalueringsrapport om kontorets aktiviteter, vedlagt Overvågningsudvalgets udtalelse
sammen med eventuelle forslag til ændring eller udvidelse af kontorets opgaver».
Med
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
henblik på udførelsen af det mandat, som lovgiveren har givet den, nedsatte Kommissionen
ved afgørelse af 15. januar 2002 en mellemtjenstlig gruppe på højt niveau
6
. Denne gruppe har
regelmæssigt deltaget i forberedelsen af nærværende rapport, som er orienteret mod en
revision af den retlige ramme for kontorets virksomhed.
Evalueringsarbejdet bygger på dokumenterne om oprettelse af OLAF
7
og sektorlovgivningen
8
samt en omfattende dokumentationsbase, herunder Kommissionens beretninger om
beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelsen af svig
9
, rapporter fra
Overvågningsudvalget, Revisionsretten, Europa-Parlamentet og Rådet, bl.a. i forbindelse med
udøvelsen af decharge for gennemførelsen af budgettet, samt kontorets rapporter. Nogle af
disse rapporter, som indeholder en specifik, detaljeret undersøgelse af de operationelle
aktiviteter, udgør en uundværlig evalueringskilde. Eksistensen af disse undersøgelser har gjort
det muligt for gruppen at koncentrere sig om kontorets retlige ramme, status og opgaver.
Nærværende rapport analyserer således ikke tal og tendenser, idet en sådan kvantitativ
evaluering allerede findes i kontorets og Kommissionens rapporter.
Formålet med denne evalueringsrapport, der supplerer kontorets og Overvågningsudvalgets
undersøgelser
10
, er at nå frem til en samlet vurdering af kontorets aktiviteter på grundlag af en
undersøgelse af dets opgaver, disponible midler og konstaterede vanskeligheder. I rapporten
tages der hensyn til indvirkningen af de svigbekæmpende aktiviteter for så vidt angår
beskyttelsen af Fællesskabernes interesser, korrekt gennemførelse af budgettet og sund og
forsvarlig økonomisk forvaltning. Der tages endvidere hensyn til reformens indvirkning på
indsatsområderne forebyggelse, samarbejde og afskrækkelse//forfølgning, og endelig henvises
der til subsidiaritets- og proportionalitetsprincipperne, respekten for de grundlæggende
personlige rettigheder, målet om gennemsigtighed og omkostningseffektivitet
(stordriftsfordele). Også den interinstitutionelle dimension af kontorets virksomhed
(institutionernes troværdighed, den europæiske offentlige forvaltnings integritet) er
naturligvis taget i betragtning. En sådan samlet evaluering bør give mulighed for bedre at
analysere ulemper og fordele ved den arkitektur, der er en følge af reformen fra 1999.
Rapporten dækker perioden fra juni 1999 til december 2002, som omfatter overgangen fra
Kommissionens tidligere enhed for bedrageribekæmpelse til oprettelsen af OLAF og
problemstillinger i forbindelse med denne fase
11
. Dette er ikke til hinder for at foretage en
første vurdering af den igangværende udvikling i lyset af de af lovgiveren fastsatte
målsætninger, som Kommissionen tilstræber at gennemføre etapevis inden for rammerne af
den nye samlede strategi for bekæmpelse af svig, som dækker perioden fra juni 2000 til
slutningen af 2005
12
.
EVALUERINGSRAPPORTENS STRUKTUR
Rapportens struktur er baseret på en analyse af 1999-reformen og OLAF's aktiviteter, der
præsenteres i forhold til, om de hører ind under operationelle opgaver eller mere generelle
opgaver vedrørende udarbejdelse af politikstrategi og lovgivningsinitiativer.
Reformen bygger på nyskabende elementer med henblik på at styrke undersøgelsernes
pålidelighed
og
effektivitet.
Overdragelsen
af
en
interinstitutionel
intern
undersøgelsesfunktion og overførslen af operationelle beføjelser i forbindelse med
Kommissionens undersøgelser til kontoret er fulgt op af en institutionel nyskabelse i form af
funktionel uafhængighed for så vidt angår de operationelle aktiviteter, der er knyttet til
undersøgelsesfunktionen (første
del).
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Ordningen er desuden karakteriseret ved, at en og samme tjeneste under Kommissionen
varetager såvel undersøgelsesaktiviteter, der hører ind under den operationelle uafhængighed,
som aktiviteter vedrørende forberedelse og gennemførelse af foranstaltninger, der henhører
under Kommissionens generelle beføjelser, navnlig på det lovgivningsmæssige område
(anden
del).
Som udtryk for funktioner, der dels kan henføres til det nyskabende og dels til det
traditionelle indsatsområde, udgør kontorets uafhængighed på undersøgelsesområdet og dets
samtidige tilknytning til Kommissionen de ledende principper for kontorets forvaltning,
jf. dets blandede status (tredje
del).
Denne samlede evaluering ser også på de mere langsigtede perspektiver for den strafferetlige
beskyttelse af de finansielle interesser. Disse perspektiver analyseres bl.a. på grundlag af
arbejdet vedrørende indførelse af en europæisk anklagemyndighed og konventet om Den
Europæiske Unions fremtid (perspektiver).
I bilagene findes en samlet oversigt over de henstillinger (bilag
I),
der fremsættes i
rapporten. For at gøre det lettere at danne sig et overblik er henstillingerne opstillet efter det
indsatsniveau, der kræves for at gennemføre dem (bilag
II).
*
1.
KONTORETS OPERATIONELLE MISSION: EN NY STRATEGI
I medfør af sin operationelle mission udøver kontoret nye beføjelser, som er overdraget det af
lovgiveren og ved den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 (interne undersøgelser) samt
beføjelser, der i længere tid har været tillagt Kommissionen (eksterne undersøgelser). I
forbindelse med undersøgelsesarbejdet har kontoret operationel uafhængighed, som omfatter
interne og eksterne administrative undersøgelser (operationel
mission).
Uafhængigheden
gælder også delvis partnerskabet med medlemsstaterne, juridisk bistand og retslig opfølgning
samt samordningen af kontorets opgaver med dets partneres, såvel fællesskabspartnere som
andre (operationelt
partnerskab).
1.1.
Operationelle opgaver
Kontoret har fået overdraget udøvelsen af de kompetencer, der er tillagt Kommissionen med
hensyn til kontrol og inspektion på stedet i medlemsstaterne og tredjelande (eksterne
undersøgelser),
samt beføjelse til at foretage undersøgelser i alle De Europæiske
Fællesskabers institutioner, organer, kontorer og agenturer (interne
undersøgelser).
Retsgrundlaget for kontorets uafhængighed i forbindelse med undersøgelsesfunktionen er
artikel 3, 4 og 5 i Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom, om oprettelse af
OLAF og artikel 11 og 12 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr.
1074/1999 om de undersøgelser, der foretages af OLAF.
Kontorets mission er først og fremmest af operationel karakter og vedrører især
undersøgelsesfunktionen som defineret i artikel 2 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og
forordning (Euratom) nr. 1074/1999. Resultater af kontorets undersøgelser, som kan give
anledning til strafferetlig forfølgning, udgør i givet fald den forberedende fase af en national
straffesag (se nedenfor punkt 1.2.2).
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
I artikel 2, stk. 1, i Kommissionens afgørelse om oprettelse af OLAF defineres
undersøgelsesarbejdets anvendelsesområde. I henhold til denne bestemmelses fjerde afsnit
kan Kommissionen og de øvrige institutioner og organer også pålægge kontoret
undersøgelsesopgaver inden for andre områder. Denne mulighed er endnu ikke blevet
udnyttet.
1.1.1.
Interne undersøgelser
Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig har beføjelse til at foretage interne
administrative undersøgelser i alle De Europæiske Fællesskabers institutioner, organer,
kontorer og agenturer. Denne interinstitutionelle opgave udgør en vigtig nyskabelse i
reformen fra 1999. Den ligger i forlængelse af en meddelelse fra Kommissionen fra 1997
samt Revisionsrettens særberetning nr. 8/98
13
, hvori det påpegedes, at UCLAF ikke havde
beføjelser til at foretage undersøgelser, der vedrører andre fællesskabsinstitutioner end
Kommissionen, og at dette måtte «betragtes
som en alvorlig svaghed ved de retlige og
organisatoriske rammer for bekæmpelse af svig i fællesskabssammenhæng».
●
Anvendelsesområdet for interne undersøgelser
Anvendelsesområdet for interne undersøgelser er fastlagt ved bestemmelser vedtaget af
lovgiveren og ved den interinstitutionelle aftale, der blev indgået af Europa-Parlamentet,
Rådet og Kommissionen den 25. maj 1999
14
.
I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom)
nr. 1074/1999 har de interne undersøgelser til formål at «bekæmpe
svig, bestikkelse og enhver
anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske Fællesskabs interesser»
og «undersøge
alvorlige tilfælde i forbindelse med udøvelse af arbejdet, der kan indebære manglende
opfyldelse af tjenestemænds eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en
disciplinærsag eller i givet fald en straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende
forpligtelser hos medlemmerne (…), ledere (…) og de ansatte (…) der ikke er omfattet af
vedtægten».
Den førnævnte interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 udvider anvendelsesområdet for
interne undersøgelser til, ud over beskyttelsen af de finansielle interesser, at omfatte samtlige
aktiviteter til sikring af Fællesskabernes interesser mod uregelmæssig adfærd (se nedenfor
punkt 1.2.3 "Disciplinærinstanser"). For at sikre en ensartet beskyttelse har Europa-
Parlamentet, Rådet og Kommissionen opfordret de øvrige institutioner, organer, kontorer og
agenturer til at tiltræde den interinstitutionelle aftale og vedtage den fælles ordning i
overensstemmelse med standardafgørelsen i bilag til aftalen
15
. I artikel 2, stk. 1, i
Kommissionens afgørelse om oprettelse af OLAF defineres det materielle anvendelsesområde
for interne undersøgelser på tilsvarende måde som i den interinstitutionelle aftale.
En uhomogen ordning
Kommissionen konstaterer, at ud over de tre institutioner, der har undertegnet aftalen, har
ikke andre institutioner, organer, kontorer eller agenturer tiltrådt den.
De fleste institutioner, organer, kontorer og agenturer har til gengæld vedtaget en intern
ordning. En første analyse viser imidlertid, at der ikke er tale om en ensartet fortolkning af
den retlige ordning, der er fastsat ved forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom)
nr. 1074/1999 (artikel 4, stk. 6) og ved den interinstitutionelle aftale. Der er således
konstateret divergenser, der ikke er begrundet i særlige interne omstændigheder som
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0008.png
omhandlet i stk. 2 i nævnte aftale, med hensyn til ordningerne i visse institutioner og organer,
som f.eks. manglende mulighed for, at tjenestemændene kan underrette kontoret direkte, idet
oplysningerne obligatorisk skal gå gennem den interne myndighed, og begrænsningen af
kontorets interne undersøgelser til tilfælde af manglende opfyldelse af tjenestepligten, der
skader Fællesskabets finansielle interesser. Rækkevidden af disse ordninger er således i nogle
tilfælde mere begrænset end det i standardafgørelsen fastsatte (se R.1).
Retstvister
Iværksættelsen af den nye interinstitutionelle ordning vedrørende interne undersøgelser har
været genstand for flere retstvister. 71 medlemmer af Europa-Parlamentet har anlagt sag til
prøvelse af denne institutions afgørelse om interne undersøgelser, idet de har gjort gældende,
at afgørelsen gjorde indgreb i den parlamentariske immunitet og uafhængighed. Denne sag
gav anledning til en kendelse (sag om særlige forholdsregler) og efterfølgende en dom afsagt
af Retten i Første Instans den 26. februar 2002
16
, hvori det fastslås, at sagen ikke kunne
antages til realitetsbehandling, da sagsøgerne ikke havde godtgjort, at der foreligger
omstændigheder, som individualiserer dem i forhold til den anfægtede retsakt. Det anføres i
dommen, at selv om ordningen vedrørende interne undersøgelser som sådan også finder
anvendelse på Europa-Parlamentets medlemmer generelt, kan man ikke på forhånd udelukke
risikoen for, at OLAF som led i en undersøgelse udfører en handling, som gør indgreb i den
immunitet, som ethvert medlem af Parlamentet har. Såfremt en sådan omstændighed
indtræder, har ethvert medlem af Parlamentet, som står over for en handling af denne art, der
af ham opfattes som et klagepunkt imod ham, i så fald den retsbeskyttelse og de retsmidler til
rådighed, som er indført ved traktaten
17
. Den Europæiske Centralbank (ECB) og Den
Europæiske Investeringsbank (EIB) har hver især vedtaget en intern afgørelse, som
Kommissionen efter nærmere undersøgelse fandt uforenelige med forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. De iværksatte søgsmål, der stadig
verserer for Domstolen, har givet anledning til et forslag til afgørelse fra generaladvokaten,
fremsat den 3. oktober 2002, hvori det foreslås, at ECB's og EIB's afgørelser ophæves
18
.
Disse retstvister udgør en nyttig evalueringskilde, hvoraf det fremgår, at den nye
interinstitutionelle ordning ikke giver mulighed for undtagelser, idet dens anvendelsesområde
uden undtagelse skal dække alle de institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er
oprettet ved EF- og Euratom-traktaterne eller på grundlag af disse. For at sikre, at de interne
undersøgelser gennemføres på ensartede betingelser i institutionerne, organerne, kontorerne
og agenturerne, opfordrede stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i Køln alle
institutioner, organer, kontorer og agenturer til at tiltræde den interinstitutionelle aftale.
Kommissionen mener,
at det er af største vigtighed at opfylde målsætningen om de interne
undersøgelsers interinstitutionelle dimension, som fastsat af lovgiveren og ved den
interinstitutionelle aftale, for at sikre en ensartet beskyttelse af institutionernes integritet.
Henstilling nr. 1 (R.1)
Kommissionen opfordrer alle institutioner, organer, kontorer og agenturer til snarest at tiltræde den
interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, som er indgået af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.
Kommissionen opfordrer institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne til at vedtage en intern
afgørelse i overensstemmelse med standardafgørelsen i bilaget til den interinstitutionelle aftale.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0009.png
●
Udøvelse af beføjelserne til at foretage interne undersøgelser
Kontorets beføjelser til at foretage interne undersøgelser udøves inden for rammerne af
bestemmelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom)
nr. 1074/1999. Beføjelserne omfatter følgende:
– under overholdelse af bestemmelserne i ovennævnte artikel, stk. 4
19
, «adgang», «uden
varsel og omgående»,
til «alle
oplysninger»,
som institutionerne, organerne, kontorerne og
agenturerne er i besiddelse af, og til disses «lokaler»
– mulighed for at «tage kopi» og «få udskrifter af alle dokumenter og af indholdet af enhver
databærer»
– kontoret kan anmode om, at medlemmerne af institutionerne og organerne, lederne af
kontorerne og agenturerne og de ansatte i institutionerne, organerne, kontorerne og
agenturerne afgiver «mundtlige
oplysninger»
– på de betingelser og særlige vilkår, der er fastsat i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96,
kan kontoret foretage kontrol på stedet hos berørte erhvervsvirksomheder (se nedenfor
punkt 1.1.2) for at få adgang til de oplysninger om eventuelle uregelmæssigheder, som
disse virksomheder måtte være i besiddelse af
– kontoret kan anmode «enhver
berørt person»
om de oplysninger, som det finder nyttige for
sine undersøgelser.
I henhold til de førnævnte forordninger og de interne afgørelser, der er vedtaget af
institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, skal beføjelserne til at foretage interne
undersøgelser udøves under fuld overholdelse af de personlige rettigheder
(uskyldsformodning, beskyttelse af privatlivets fred og retten til forsvar samt til en upartisk
undersøgelse). Dette aspekt er blevet understreget såvel i de verserende retssager som af
OLAF-Overvågningsudvalget i dets successive aktivitetsrapporter og af Den Europæiske
Ombudsmand.
Med henblik på at sikre bedre rammer for de interne undersøgelsesprocedurer og
tilstrækkelige garantier for de personer, der er berørt af sådanne procedurer,
finder
Kommissionen
det nødvendigt, at kontoret udarbejder et sæt administrative regler, der
fastlægger de nærmere vilkår for iværksættelse af handlinger og foranstaltninger i forbindelse
med interne undersøgelser (se nedenfor punkt 3.4.1 og 1.1.2).
Henstilling nr. 2 (R.2)
Kommissionen henstiller, at kontoret i sin proceduremanual indføjer et sæt administrative regler, der
fastlægger de nærmere vilkår for iværksættelse af handlinger og foranstaltninger i forbindelse med
interne/eksterne undersøgelser.
●
Nærmere vilkår for udførelsen af interne undersøgelser
Med hensyn til de proceduregarantier, som ledsager den interne undersøgelsesvirksomhed, er
der konstateret varierende praksis. Det gælder navnlig kontorets informationsprocedurer
(se nedenfor punkt 3.3 "Informations- og kommunikationsindsatsen") og procedurerne for
underretning af kontoret i forbindelse med interne undersøgelser.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Procedurer for underretning af kontoret
Pligten til at underrette kontoret i henhold til artikel 2 i standardafgørelsen i bilaget til den
interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, bør ifølge denne aftale
20
indføjes i vedtægten.
Kommissionen har i sit forslag til Rådets forordning om ændring af vedtægten for
tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i
Fællesskaberne indføjet en artikel om pligten til at underrette kontoret, således at den bliver
direkte anvendelig på alle ansatte i De Europæiske Fællesskaber. Dette forslag er nu til
behandling
21
, og resultatet bør være, at der sikres forenelighed mellem vedtægten og
standardafgørelsen. Det skal ligeledes sikres, at vedtægtens bestemmelser vedrørende
kontoret
22
ikke begrænser de beføjelser, der er tillagt kontoret i medfør af forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 samt den interinstitutionelle aftale og
standardafgørelsen.
Udviklingen i omfanget af interne undersøgelser
Kommissionen bemærker på grundlag af oplysningerne i de seneste rapporter fra kontoret og
Overvågningsudvalget, at der er sket en udvikling i omfanget af interne undersøgelser. Denne
nye situation er udtryk for prioriteringen af interne undersøgelser med henblik på at beskytte
den europæiske offentlige forvaltnings troværdighed og udvidelsen af kontorets beføjelser til,
ud over Kommissionen, at omfatte de øvrige institutioner, organer, kontorer og agenturer.
●
Samordning af de interne undersøgelser med visse administrative procedurer
Som led i reformen af Kommissionen er der vedtaget foranstaltninger til sikring af, at
tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne overholder de etiske forpligtelser og
principperne om sund finansiel forvaltning. Disse bestemmelser bør samordnes med
bestemmelserne om kontorets udførelse af interne undersøgelser (se nedenfor punkt 1.2.3
"Disciplinærinstanser" og specialiserede instanser på området finansielle uregelmæssigheder).
●
Spørgsmålet om immunitet
Mens immuniteten for tjenestemænd/øvrige ansatte i Fællesskaberne ikke kan gøres gældende
over for administrative undersøgelser, der foretages af kontoret, da dette deltager i
Fællesskabernes organisatoriske myndighed, melder spørgsmålet om ophævelse af
immuniteten sig i forbindelse med nationale retsmyndigheders strafferetlige forfølgning af
tjenestemænd og øvrige ansatte i Fællesskaberne i forlængelse af kontorets interne
undersøgelser.
Visse nationale myndigheder har givet udtryk for, at procedurerne for ophævelse af
immuniteten for en tjenestemand/anden ansat for at gøre det muligt for retsmyndighederne at
rejse anklage i forbindelse med kontorets undersøgelser, er tunge og langsommelige. Normal
praksis er således, at retsmyndigheder, der ønsker at indlede retsforfølgning i forlængelse af
en undersøgelse foretaget af kontoret, henvender sig til kontoret, som videresender
anmodningen til den berørte institution, organ, kontor eller agentur. Ifølge de nationale
retsmyndigheder må de generelt vente længe på svar via kontoret.
Kommissionen mener,
at den nuværende praksis med fordel kan forenkles, ved at det i
forbindelse med fremsendelsen af den afsluttende undersøgelsesrapport til retsmyndigheden
klart angives, hvem der er den kompetente myndighed, som i givet fald kan ophæve
tavshedspligten (artikel 19 i vedtægten) og immuniteten.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1.1.2.
Eksterne undersøgelser
Indtil 1995
var retsreglerne vedrørende fællesskabsinspektion på stedet i det væsentlige
integreret i bestemmelserne om kontrol af regnskabernes formelle rigtighed, anvendelsen af
fællesskabsretten, effektiviteten af medlemsstaternes ordninger til forvaltning af
fællesskabsmidlerne og Kommissionens rolle som traktaternes vogter. Hvert generaldirektorat
i Kommissionen udarbejdede de politiske retningslinjer og lovrammen for det givne
sagsområde og traf afgørelse - og træffer fortsat afgørelse - om den kontrol, der gennemføres
på grundlag af sektorforordninger. Denne rutinekontrol - eller i nogle tilfælde
risikoanalysebaseret målrettet kontrol - havde og har stadig til formål at konstatere eventuelle
administrative uregelmæssigheder og ikke at efterspore forhold eller uregelmæssig adfærd,
der kan medføre, at der gøres et individuelt - administrativt eller strafferetligt - ansvar
gældende (undersøgelse af svig). Manglen på en specifik svigbekæmpende målsætning i
sektorbestemmelserne udgjorde dog ikke en absolut hindring for efterforskning af
økonomiske og finansielle overtrædelser på grundlag af sektorbestemmelser.
Siden 1995
er Kommissionens svigbekæmpende indsats blevet præciseret og konsolideret på
grundlag af en horisontal lovgivningssokkel (første og tredje søjle), som omfatter såvel
administrativ efterforskning med henblik på at konstatere de givne forholds realitet og
kompleksitet som den strafferetlige dimension med efterforskning af alvorlige forhold, der
skader Fællesskabernes finansielle interesser. Denne nye ordning, som specifikt tager sigte på
bekæmpelse af svig, understøttes af et styrket partnerskab med medlemsstaterne i
overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og princippet om delt ansvar for beskyttelsen
af Fællesskabernes finansielle interesser.
I 1999
blev Kommissionen og lovgiveren enige om, med henblik på at styrke
fællesskabsindsatsens troværdighed og effektivitet i medlemsstaterne, også at lade
gennemførelsen af eksterne undersøgelser omfatte af princippet om kontorets operationelle
uafhængighed. Denne væsentlige nyskabelse berører ikke ansvarsfordelingen og
ansvarsbalancen mellem medlemsstaterne og Fællesskabet. Den berører heller ikke
Kommissionens generelle ansvar for beskyttelsen af de finansielle interesser og politikken for
bekæmpelse af svig (artikel 280 EF), for så vidt som dette ansvar er tæt forbundet med dens
ansvar for gennemførelsen af budgettet i medfør af artikel 274 EF.
○
Sådan som det er defineret i artikel 2 og 3 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning
(Euratom) nr. 1074/1999, er begrebet ekstern administrativ undersøgelse forholdsvis bredt.
Begrebet dækker to operationelle forhold, nemlig undersøgelser på fællesskabsplan og
undersøgelser på nationalt plan på anmodning af eller med deltagelse af fællesskabsniveauet.
Samtidig med at disse forordninger definerer begrebet ekstern administrativ undersøgelse
påpeger de, at eksterne administrative undersøgelser kan give anledning til strafferetlig
forfølgning. Kontorets rapporter kan således udgøre en forberedende fase for national
strafferetlig forfølgning.
På det nuværende stade af fællesskabsrettens udvikling i de forskellige sektorer finder
Kommissionen det nødvendigt at bevare muligheden for, at kontoret afhængigt af situationen
kan støtte sig på de forskellige eksisterende retsgrundlag og enten selv lede undersøgelserne
eller på grundlag af relevante oplysninger, det måtte ligge inde med, under henvisning til
sektorbestemmelserne anmode om, at der indledes en undersøgelse på nationalt plan, som den
til enhver tid kan tilslutte sig. Disse efterforskningsværktøjer (horisontale bestemmelser om
bekæmpelse af svig og sektorbestemmelser om kontrol af anvendelsen af fællesskabsretten og
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
regnskabernes formelle rigtighed) giver kontoret mulighed for at tilpasse sin svigbekæmpende
indsats i forhold til sine prioriteter og den konkrete situation, og også i forhold til
partnermyndighedens beføjelser.
Kommissionen mener,
at det er op til kontoret at tilpasse sin operationelle indsats og
videreudvikle sit efterretningsværktøj (strategisk og operationel efterretning) for bedst muligt
at udnytte spektret af eksisterende retsinstrumenter i mangel af et mere specifikt
samarbejdsinstrument. Det er ligeledes op til kontoret bedst muligt at udnytte sin beføjelse til
at handle i fuld uafhængighed, uden at dette griber ind i de øvrige opgaver, som
Kommissionen har overdraget det på området samarbejde med medlemsstaterne i medfør af
EF-traktatens artikel 280, stk. 3, og under respekt for de ansvarsområder, der hører under
Kommissionens forskellige tjenestegrene med hensyn til administrativ og finansiel opfølgning
af undersøgelserne, herunder pålæggelse af sanktioner. Det er klart, at disse funktioner udøves
inden for rammerne af Kommissionens beføjelser og ikke inden for rammerne af den
uafhængighed, der er forbeholdt operationelle opgaver i tilknytning til
undersøgelsesfunktionen (se nedenfor punkt 1.2.1, 2.4 og 2.5).
●
Anvendelsesområdet for eksterne undersøgelser.
Fællesskabsbestemmelserne definerer anvendelsesområdet for de eksterne undersøgelser
under hensyn til de opgaver, der skal løses ved det enkelte instrument og dets særlige
målsætning.
I henhold til forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (artikel 1,
stk. 1 og artikel 3) udøver kontoret den beføjelse, der er tillagt Kommissionen til at foretage
kontrol og inspektion på stedet i medlemsstaterne og i tredjelande i overensstemmelse med de
gældende samarbejdsaftaler med henblik på i givet fald at fastslå de kontrollerede aktiviteters
uregelmæssige karakter, uden at disse undersøgelser berører medlemsstaternes kompetence på
det strafferetlige område (artikel 2 i ovennævnte forordninger).
Eksterne undersøgelser, der iværksættes på kontorets initiativ eller på anmodning af en
medlemsstat inden for rammerne af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96
23
, har i henhold til
artikel 2 i denne forordning til formål at efterforske «alvorlige
uregelmæssigheder eller
grænseoverskridende uregelmæssigheder»
eller uregelmæssigheder «som
økonomiske
beslutningstagere, der opererer i flere medlemsstater, eventuelt er impliceret i»
eller
efterforske uregelmæssigheder, «når
situationen i en medlemsstat kræver skærpet kontrol og
inspektion på stedet for at gøre beskyttelsen af de finansielle interesser mere effektiv i et
særligt tilfælde og på denne måde sikre samme grad af beskyttelse i hele Fællesskabet».
Det
skal bemærkes, at kontoret i samråd med de nationale myndigheder kan iværksætte
undersøgelser i tredjelande i overensstemmelse med gældende aftaler på grundlag af
forordning (EF) 515/97
24
, med henblik på at efterforske lovovertrædelser eller afsløre
transaktioner, som er i strid med bestemmelserne i nævnte forordning.
De eksterne undersøgelser vedrører
«enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som
kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller
kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budgetter eller budgetter, der
forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter,
der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller
ved afholdelse af en uretmæssig udgift»
(se artikel 1, stk. 2, i forordning (EF, Euratom) nr.
2988/95), herunder uregelmæssige transaktioner eller lovovertrædelser som omhandlet i
ordningen vedrørende gensidig bistand (jf. artikel 20 i forordning (EF) nr. 515/97).
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0013.png
Undersøgelserne kan foretages hos «fysiske
eller juridiske personer samt andre enheder, som
ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden», «personer, der har
medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden»
samt «personer,
der er ansvarlige for
uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted».
De kan ligeledes foretages
hos andre økonomiske beslutningstagere, der er i besiddelse af relevante oplysninger
vedrørende forhold, der er omfattet af kontrollen og inspektionen på stedet (jf. artikel 7 i
forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95
25
og artikel 5 i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96).
I henhold til artikel 9 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 kan Kommissionen foretage
kontrol og inspektion på stedet på de betingelser, der er fastsat i reglerne for de enkelte
sektorer. De i disse regler fastsatte retsgrundlag dækker samtlige kontorets
interventionsområder, f.eks. Fællesskabernes egne indtægter, strukturfondene, den fælles
landbrugspolitik, handelspolitikken og toldområdet
26
.
Disse bestemmelsers rækkevidde berøres ikke af forordning (EF) nr. 1073/1999 og (Euratom)
nr. 1074/1999. I modsætning til hvad der gælder for interne undersøgelser, har reformen fra
1999 ikke medført en udvidelse af anvendelsesområdet for eksterne undersøgelser.
Kommissionen finder
det nyttigt, at debatten om disse bestemmelsers anvendelsesområde
fortsættes, for så vidt som den på grundlag af kontorets rapporter har konstateret visse
lakuner. Disse vedrører dels samarbejdet og koordineringen med de nationale myndigheder,
der bør styrkes hvad angår udveksling af oplysninger (se nedenfor punkt 1.2.2) og
administrativ bistand (indirekte beskatning, hvidvaskning og i givet fald andre områder), dels
hvad angår de undersøgelser, der ledes af kontoret, de disponible retsinstrumenter på
fællesskabsplan på området direkte udgifter med henblik på at forbedre beskyttelsen af de
finansielle interesser
27
.
Henstilling nr. 3 (R.3)
Kommissionen vil fremsætte forslag til initiativer i overensstemmelse med dens samlede strategi for
bekæmpelse af svig og dens arbejdsprogram
28
med henblik på at:
–
udvide ordningen for samarbejde/bistand til områderne tværnational moms, hvidvaskning og i givet fald
til andre områder, herunder fællesskabsplanets mulighed for at anmode medlemsstaternes forebyggelses-
og efterforskningsenheder om at fremskynde undersøgelser af svig
–
styrke beføjelserne til at foretage undersøgelser af svig på fællesskabsplan (forordning (Euratom, EF) nr.
2185/96) på området direkte udgifter.
●
Udøvelse af beføjelserne til at foretage eksterne undersøgelser
Sektorforordningerne tillægger på de respektive områder Kommissionens medarbejdere
beføjelse til at foretage inspektion på stedet hos de nationale kontrolorganer med ansvar for
etablering af systemer til forvaltning af fællesskabsmidler og indsamling af egne indtægter for
at sikre den rette anvendelse af retsforskrifterne og til at yde bistand i forbindelse med
undersøgelser, der gennemføres af de kompetente nationale myndigheder.
Forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 giver derimod Kommissionens efterforskere samme
beføjelser som de nationale efterforskere. Det samme gælder for administrative undersøgelser,
som udføres af kontoret i tredjelande i medfør af forordning (EF) n° 515/97. Artikel 7, stk. 1, i
forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 bestemmer således, at «Kommissionens
inspektører har
på samme vilkår som de nationale administrative inspektører og under overholdelse af national
ret adgang til alle oplysninger og dokumentation om de pågældende transaktioner, som er
nødvendige for, at kontrollen og inspektionen på stedet kan forløbe bedst muligt»
og de «kan
13
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0014.png
anvende de samme materielle kontrolmidler som de nationale administrative inspektører og er
blandt andet beføjede til at tage kopi af relevante dokumenter».
Herefter følger en ikke
udtømmende liste over, hvad kontrol og inspektion på stedet kan vedrøre
29
.
I forbindelse med den evaluering af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, der blev foretaget i
2000, blev der påpeget visse vanskeligheder med anvendelsen i praksis, navnlig hvad angår
økonomiske beslutningstageres manglende samarbejde (afvisning af kontrol), både med
hensyn til adgang til lokaler og udlevering af dokumentation
30
.
Kommissionen bemærker,
at kontoret, med henblik på at forbedre betingelserne for
udøvelsen af sine undersøgelsesbeføjelser, mener, at det kan være hensigtsmæssigt med
inspiration i fællesskabsretten (konkurrence) og nationale bestemmelser at indføre mere
effektive mekanismer for at fremme en god afvikling af kontrol og inspektion på stedet hos
økonomiske beslutningstagere, som i forhalingsøjemed, modsætter sig gennemførelsen af
administrative undersøgelser.
Henstilling nr. 4 (R.4)
Kommissionen henstiller, at kontoret foretager en sammenlignende undersøgelse vedrørende afvisningen af
kontrol med henblik på at sætte institutionen i stand til i givet fald at tage et initiativ på dette område.
●
Nærmere vilkår for eksterne undersøgelser
De nærmere vilkår for gennemførelsen af eksterne undersøgelser er - afhængigt af deres
retsgrundlag - enten fastsat i sektorbestemmelser, som fastlægger de betingelser, hvorpå
Kommissionens ansatte kan deltage i eller tilknyttes en national undersøgelse, eller i de
horisontale fællesskabsbestemmelser (forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96), samt i national
ret.
Der foreligger visse fællesskabsbestemmelser, som f.eks. artikel 9 i forordning (Euratom, EF)
nr. 2185/96, hvorefter «den
pågældende medlemsstat yder Kommissionens inspektører (...)
den bistand, der er nødvendig for, at de kan udføre den kontrol og inspektion på stedet, som
de er blevet pålagt»
og træffer om nødvendigt «
de nødvendige foranstaltninger under
iagttagelse af den nationale lovgivning
». I henhold til artikel 7, stk. 2 , i denne forordning har
Kommissionen desuden beføjelse til at anmode medlemsstaterne om at iværksætte «de
fornødne sikrende retsmidler (…) for navnlig at bevare bevismateriale».
●
Samordning af fællesskabsinterventioner og nationale procedurer
Kontoret udøver sine beføjelser vedrørende eksterne undersøgelser i overensstemmelse med
subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet. For at sikre komplementaritet og kompatibilitet
af dets aktiviteter med de nationale myndigheders opererer kontoret på stedet i tæt
partnerskab med medlemsstaterne (se nedenfor punkt 1.2.1). Ikke alle foranstaltninger på
området henhører under den uafhængighed, der er tillagt kontoret i forbindelse med udøvelsen
af undersøgelsesfunktionen. De er underlagt det dobbelte krav om retmæssighed og
effektivitet.
Krav om retmæssighed
Ved gennemførelsen af kontrol og inspektion på stedet skal kontoret overholde gældende
lovgivning i medlemsstaterne
31
, herunder i forbindelse med udarbejdelsen af de af de
afsluttende undersøgelsesrapporter, hvor der skal tages hensyn til bestemmelserne i national
ret (artikel 8, stk.1, i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96). Identificeringen af de nationale
14
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
procedurer - såvel administrative som retlige - er ofte en vanskelig opgave i betragtning af de
gældende reglers diversitet og kompleksitet. Anvendelsen af disse procedurer på en sag, der
er genstand for undersøgelse, skaber undertiden problemer, især når der er tale om en
tværnational undersøgelse. Retsekspertisen i kontoret kan indtil et vist punkt bidrage til at løse
problemerne.
Kommissionen mener,
at kontoret skal råde over et så fuldstændigt kendskab til de nationale
procedureregler som muligt. Det bør med henblik herpå oprette en central database, der
løbende opdateres, således at oplysningerne bliver let tilgængelige for de ansatte.
Kommissionen erkender samtidig relevansen af at fortsætte den igangværende refleksion med
henblik på at udarbejde et sæt administrative regler for tværnationale eksterne undersøgelser i
tilknytning til sættet af administrative regler for interne undersøgelser (se R.2).
Krav om effektivitet
Da beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser er et område med delt ansvar mellem
Fællesskabet og medlemsstaterne, er samordningen mellem fællesskabsplanet og det nationale
plan
32
en afgørende faktor for effektiviteten. Oprettelsen af en strategisk og operationel
efterretningsenhed i kontoret vil derfor på sigt være et reelt fremskridt. Formålet hermed er en
mere målrettet anvendelse af de undersøgelsesbeføjelser, der er tillagt fællesskabsplanet, for
at sikre komplementaritet og kompatibilitet med de nationale myndigheders indsats
(se nedenfor 1.2.1) og øge effektiviteten.
Det nye justitskontor, hvis oprettelse kontoret arbejder videre med, vil desuden bidrage til
større åbenhed i kontorets aktiviteter, som vil løse nogle af de problemer,
overvågningsudvalget har påpeget (se nedenfor punkt 3.4.1). Opfølgningen af de eksterne
undersøgelser, som også er underlagt effektivitetskravet, indebærer klart en forpligtelse til at
underrette kontoret (se nedenfor punkt 1.2.2).
1.2.
Operationelt partnerskab
Kontoret varetager sin operationelle mission i overensstemmelse med subsidiaritets- og
proportionalitetsprincipperne. Det tager hensyn til, at hovedansvaret påhviler medlemsstaterne
(eksterne undersøgelser). Kontorets operationelle arbejde bygger derfor nødvendigvis på et
styrket samarbejde med de forskellige aktører, der deltager i beskyttelsen af de finansielle
interesser og bekæmpelsen af økonomisk kriminalitet; partnerskabet vedrører udveksling af
oplysninger og udnyttelse af data (strategisk og operationel efterretning) samt et løbende
samarbejde med de forskellige instanser på fællesskabsplan, på EU-plan og internationalt.
1.2.1.
Partnerskab med medlemsstaterne
Partnerskabet med de ansvarlige nationale myndigheder er en afgørende faktor for
beskyttelsen af de finansielle interesser og bekæmpelsen af svig. Samarbejdet omfatter såvel
samarbejde i bred forstand, dvs. i tilknytning til kontorets udøvelse af sine
undersøgelsesbeføjelser på eget initiativ og i fuld uafhængighed (se nedenfor punkt 1.1.1 og
1.1.2), og også samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, som kontoret
iværksætter i sin egenskab af tjeneste under institutionen (EF-traktatens artikel 280, stk. 3).
På dette plan tilrettelægger kontoret sammen med de kompetente nationale myndigheder et
specifikt samarbejde vedrørende overholdelsen af anvendelsen af fællesskabsretten for at
sikre et ensartet beskyttelsesniveau over alt i Fællesskabet. Dette samarbejde er baseret på
reglerne for de enkelte sektorer, jf. artikel 9, stk. 1 og 2 i forordning (EF, Euratom)
15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
nr. 2988/95, og på reglerne vedrørende gensidig bistand vedrørende fællesskabspolitikker
og -bestemmelser, der er omfattet af forordning (EF) nr. 515/97 (landbrugs- og handelspolitik,
toldområdet ).
Også hvad angår undersøgelser, der ledes af kontoret, er samarbejdet med medlemsstaterne i
henhold til forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 et centralt punkt i ordningen for kontrol og
inspektion på stedet. Hermed undgås overlapninger (ifølge artikel 3, andet afsnit «tager
Kommissionen hensyn til kontrol, som medlemsstaten på grundlag af sin lovgivning allerede
har gennemført eller er ved at gennemføre vedrørende samme forhold hos de pågældende
økonomiske beslutningstagere»).
Endvidere kan der hermed sikres et loyalt samarbejde i alle
faser af en kontrolundersøgelse på stedet (i artikel 4 hedder det, at «Kommissionen
forbereder
og gennemfører kontrol og inspektion på stedet i nært samarbejde med den pågældende
medlemsstats kompetente myndigheder, som underrettes i god tid om kontrollens og
inspektionens indhold, formål og retsgrundlag, således at de kan yde den fornødne bistand.
Med henblik herpå kan embedsmænd fra den pågældende medlemsstat deltage i kontrol og
inspektion på stedet. Hvis den pågældende medlemsstat ønsker det, kan kontrol og inspektion
på stedet desuden foretages af Kommissionen og medlemsstatens kompetente myndigheder i
fællesskab»).
Samarbejdet med medlemsstaterne i marken kan under visse omstændigheder være vanskeligt
at gennemføre på en harmonisk måde, bl.a. på grund af asymmetrien i de nationale
administrative og retlige kompetenceområder. Som det regelmæssigt understreges i
Kommissionens årsrapporter om bekæmpelse af svig og i OLAF's aktivitetsrapporter, er status
imidlertid relativt positiv, og betydelige resultater er opnået på det operationelle plan i kraft af
partnerskabets effektivitet. Fremgangsmåden med nedsættelse af task forces, der fungerer som
kriseenheder i visse sektorer (cigaretter, spiritus, olivenolie) er en model, der bør
videreudvikles. Det samme gælder indgåelsen og anvendelsen af protokoller mellem kontoret
og visse specialiserede nationale tjenester såsom Direzione Nationale Antimafia (se R.5) med
henblik på at styrke bekæmpelsen af økonomisk kriminalitet. Behandlingen af visse
komplekse grænseoverskridende sager såsom ulovlig import af bananer i Fællesskabet under
dække af falske importlicenser og undersøgelser vedrørende dokumentfalsk og bedrageri, der
varetages af en gruppe ikke-statslige organisationer på området direkte udgifter
33
, vidner i
særlig grad om vigtigheden af samarbejdet med medlemsstaterne i marken, hvilket også
bevidnes af nedsættelsen af EF-team ved undersøgelsesopgaver i tredjelande, som omfatter
efterforskere fra de mest berørte medlemsstater. Samarbejdet udmøntes desuden i behandling
af sager, der har følger for andre områder end de finansielle interesser, såsom
fødevaresikkerhed (bl.a. BSE) og varemærkeforfalskning (cigaretter). Det udmøntes
endvidere i forbindelse med samarbejdsaktioner, der iværksættes på grundlag af
retsinstrumenter under både første og tredje søjle. Det gælder bl.a. kontorets tekniske bistand
til medlemsstaterne i henhold til ordningen vedrørende maritim information (MARINFO), der
er oprettet på grundlag af forordning EF nr. 515/97 og konventionen om
toldinformationssystemet (CIS).
Dette partnerskab bør give kontoret mulighed for at udvikle sin (strategiske og operationelle)
efterretningsfunktion og således i samarbejde med de nationale myndigheder tilpasse sig den
grænseoverskridende, ofte organiserede kriminalitets mobilitet under bevarelse af muligheden
for at kunne gennemføre uvarslede aktioner på stedet. På denne måde vil de nationale
myndigheder ligeledes bedre kunne målrette deres indsats på stedet.
Kommissionen opfordrer
kontoret til at fortsætte refleksionen over styrkelsen af
samarbejdet med de nationale myndigheder. I den forbindelse finder den det relevant, at
16
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0017.png
kontoret tillægges beføjelse til at opfordre de kompetente tjenester i medlemsstaterne til at
fremskynde undersøgelser af svig (se R. 3). En sådan ordning, centreret om efterforskning af
grove overtrædelser, bør i praksis gøre det muligt at øge synergien mellem det nationale plan
og fællesskabsplanet i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.
Kommissionen finder
det nyttigt, at kontoret arbejder videre med udviklingen af sin
efterretningsfunktion og færdiggør projektet vedrørende en serviceplatform i
overensstemmelse med institutionens samlede strategi
34
. Dette projekt har til formål at
formidle kendskab til spektret af kontorets aktiviteter og stille en fortegnelse over den
ekspertise, det omfatter, til rådighed for især de kompetente nationale myndigheder med
ansvar for administrative undersøgelser og myndigheder med prærogativer som
kriminalpoliti, og dermed udmønte den merværdi, fællesskabsplanet tilføjer. Målet er at
styrke den gensidige udveksling af knowhow, god praksis og erfaringer, der kan bidrage til en
optimal beskyttelse af fællesskabsinteresserne.
Kontoret har allerede indgået aftalememoranda med visse kompetente myndigheder i
medlemsstaterne, og samme fremgangsmåde kan med fordel anvendes i forhold til andre
nationale myndigheder.
Henstilling nr. 5 (R.5)
Kommissionen henstiller, at kontoret arbejder videre med oprettelsen og udviklingen af den strategiske og
operationelle efterretningsfunktion i overensstemmelse med den samlede strategi for 2000/2005.
Den anbefaler endvidere, at kontoret undersøger muligheden for at udvide de aftalememoranda, der er
indgået med visse nationale myndigheder, til andre kompetente nationale myndigheder.
1.2.2.
Juridisk bistand og ekspertise på retsområdet
Effektiviteten af kontorets administrative undersøgelser afhænger for en stor del af
opfølgningen, ikke alene på det administrative, herunder det disciplinære, område, men også
på det retlige område, som først og fremmest bygger på et snævert samarbejde mellem
kontoret og de nationale politi- og retsmyndigheder (artikel 2 i Kommissionens afgørelse af
28. april 1999). Derfor indtager styrkelsen af den strafferetlige dimension en prioriteret
stilling i de retningslinjer, Kommissionen har opstillet i den samlede strategi, der blev fastlagt
i juni 2000.
Dette mål er i kontoret udmøntet i dels en juridisk overvågnings- og rådgivningsfunktion
(institutionel ret og fællesskabsret), dels en retslig rådgivnings- og opfølgningsfunktion
(national ret). Disse funktioner udøves i det daglige, på eget initiativ eller efter anmodning, i
form af tværfaglig juridisk bistand og rådgivning og i form af støtte fra ekspertisen i enheden
af retsembedsmænd, der er tilknyttet kontorets generaldirektør, herefter benævnt kontorets
direktør. Oprettelsen af serviceplatformen bør kunne bidrage til en bedre udnyttelse af disse
støttefunktioner i forbindelse med undersøgelser, der gennemføres i samarbejde med de
nationale myndigheder. Det partnerskab, som kontoret arbejder på at etablere med de
nationale retshåndhævende myndigheder, bør kunne lette udarbejdelsen af en vejledning i god
praksis, et behov, der er betonet i Kommissionens samlede strategi. Sigtet med en sådan
vejledning, der ikke har bindende karakter, vil være at give de operative nationale tjenester et
nyttigt grundlag for at tilrettelægge og forvalte deres samarbejdsindsats og at tilskynde dem til
at fortsætte bestræbelserne på bedst muligt at udnytte kontorets midler og ekspertise.
17
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
●
Anvendelsesområde
Kontorets mission på dette område bygger navnlig på princippet om et snævert, løbende
samarbejde som fastsat i artikel 280 EF. Grundlaget for udførelsen af denne mission er
følgende:
– på området bistand til de nationale retsmyndigheder artikel 2, stk. 2, i Kommissionens
afgørelse om oprettelse af kontoret, hvorefter dette
«har til opgave at stå for den bistand,
som Kommissionen skal yde i forbindelse med samarbejdet med medlemsstaterne om
bekæmpelse af svig»,
en bestemmelse, der genfindes i artikel 1, stk. 2, i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. Endvidere danner artikel 7, stk. 1,
andet afsnit, i anden protokol
35
til konventionen om beskyttelse af De Europæiske
Fællesskabers finansielle interesser, som nu er ved at blive ratificeret, og som i det
væsentlige er medtaget i et af Kommissionen forelagt forslag til direktiv
36
, grundlag for
Kommissionens indsats, for så vidt som det heri hedder, at
«Kommissionen yder den
fornødne tekniske og operative bistand med henblik på at fremme koordineringen af de
undersøgelser, der iværksættes af de kompetente nationale myndigheder»;
– på området retslig opfølgning artikel 2, stk. 6, i afgørelsen om oprettelse af kontoret, hvori
det hedder, at «kontoret
samarbejder direkte med politi- og retsmyndighederne».
Denne
kompetence styrkes yderligere ved artikel 9 og 10 og ved betragtning 16 i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
Selv om en adækvat løsning på problemet med effektiviteten af strafferetlig forfølgning efter
Kommissionens opfattelse går via fastlæggelse af en ensartet definition af strafbare
handlinger og passende strafferetlige procedureregler,
mener Kommissionen,
at det i
mellemtiden er nødvendigt fortsat at udnytte de disponible midler til at styrke samarbejdet
mellem kontoret og medlemsstaternes retsmyndigheder både i forbindelse med eksterne
undersøgelser og den retslige opfølgning af interne undersøgelser. Ved at styrke denne tilgang
kan kontoret udbygge sin mission som forbindelsesled og strafferetlig ekspertise med henblik
på at yde konkret støtte til at opfylde målsætningerne vedrørende bekæmpelse af svig og
bestikkelse og forbedre sin rådgivnings-, bistands- og koordineringsrolle til støtte for den
nationale indsats på området strafferetlig forfølgelse af alvorlige overtrædelser, der skader
Fællesskabets interesser.
●
Handlingsmuligheder
Funktionen juridisk bistand og retslig opfølgning er af særlig stor betydning for at optimere
udnyttelsen af kontorets undersøgelser på det retslige plan. Det må imidlertid konstateres, at
den retslige behandling støder på vanskeligheder. En første hindring for kontorets indsats
udgøres af manglen på meddelelse af de af oplysningspligten i henhold til
sektorforordningerne omfattede oplysninger af retslig karakter (eksterne undersøgelser) samt
problemer med adgang til denne type oplysninger. Meddelelsen af oplysninger og adgangen
hertil er hverken systematisk eller fuldstændig. De nationale bestemmelser om retslig
tavshedspligt i de medlemsstater, hvor en sådan findes, kan tjene som argument for at
begrænse oplysningspligten, og endvidere er sagsakterne vedrørende retsforfølgning kun
tilgængelige, såfremt Kommissionen indtræder i sagen som civil part. Det skal imidlertid
påpeges, at eftersom medlemsstaterne er ansvarlige for bekæmpelsen af svig, når der er tale
om indirekte fællesskabsfinansieringer, indtræder Kommissionen ikke systematisk som civil
part, og at denne mulighed ikke er til stede i alle medlemsstater.
18
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Selv om der i henhold til sektorbestemmelserne er oplysningspligt for medlemsstaterne, synes
overholdelsen af denne i retsforfølgningsfasen at volde problemer. Det er således konstateret,
at til forskel fra hvad der gælder for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne i
forbindelse med interne undersøgelser (artikel 9, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og
forordning (Euratom) nr. 1074/1999
37
), står der intet i disse retstekster om medlemsstaternes
forpligtelse til at underrette kontoret om opfølgningen af eksterne undersøgelser, som det har
anmodet om at få fremskyndet.
Kommissionen mener,
at en oplysningspligt svarende til den, der er fastsat i visse
sektorforordninger, bør generaliseres til at omfatte alle eksterne undersøgelser og udvides til
at gælde den retslige opfølgning af de interne undersøgelser (se R.6). Kvaliteten af
opfølgningsvirksomheden, som Kommissionen har et medansvar for, vil dermed kunne
forbedres væsentligt.
De nationale strafferetlige myndigheders anerkendelse af kontorets medarbejderes rolle kunne
forhindre yderligere vanskeligheder. Gennemførelsen af anden protokol til konventionen om
beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser ville fremme en sådan anerkendelse af
kontorets personale fra de nationale retsmyndigheders side. Hermed ville det være muligt for
kontoret at imødekomme de interesserede retsmyndigheders behov. Gennemførligheden af en
sådan anerkendelse må undersøges i forhold til de forskellige nationale retssystemer.
Kommissionen mener,
at det i mangel af fællesskabsbeføjelser på området strafferetlig
forfølgning er af største vigtighed at styrke samarbejdsinstrumenterne, såvel
serviceplatformen som funktionen juridisk rådgivning/bistand og retslig opfølgning, især
gennem udbygning af informationsudvekslingen mellem kontorets retsembedsmænd og deres
nationale kolleger på grundlag af en vejledning i god praksis. I betragtning af de midler,
Fællesskabet på det nuværende udviklingstrin råder over, bør en sådan styrkelse kunne
forbedre evnen til at reagere på den strafferetlige dimension i de undersøgelsessagsakter, der
udarbejdes af kontoret.
Kommissionen konstaterer endvidere, at den omstændighed, at samtlige medlemsstater endnu
ikke har ratificeret anden protokol til konventionen om beskyttelse af de finansielle interesser,
udgør en forhindring for kontorets indsats på området operationel bistand til de nationale
retsmyndigheder
38
. Dette er en af grundene til, at Kommissionen har forelagt det førnævnte
forslag til direktiv, hvori ordningen om vertikalt samarbejde i henhold til artikel 7 i anden
protokol i det væsentlige er medtaget.
Kommissionen henleder opmærksomheden på,
at Rådet opfordres til at vedtage det
ovennævnte forslag til direktiv, som det fik forelagt i maj 2001
39
, og at medlemsstaterne
samtidig opfordres til at ratificere den anden protokol til konventionen om beskyttelse af de
finansielle interesser med henblik på at styrke anvendelsen af denne.
Kommissionen mener
endvidere, at de konstaterede hindringer for den retslige behandling af sagsakter, som
kontoret fremsender til de strafferetlige myndigheder, er en faktor, der i høj grad taler til
fordel for oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed (se R.13).
19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0020.png
Henstilling nr. 6 (R.6)
Med henblik på at øge effektiviteten af funktionen juridisk rådgivning/bistand og retslig opfølgning opfordrer
Kommissionen:
–
medlemsstaterne til at ratificere den anden protokol til konventionen om beskyttelse af de finansielle
interesser
–
Rådet til at vedtage forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.
Kommissionen vil fremlægge forslag til et initiativ med henblik på at indføre en bestemmelse om, at
medlemsstaterne underretter fællesskabsplanet om opfølgningen af kontorets undersøgelser.
Den henstiller, at kontoret udarbejder en vejledning i god praksis som foreslået i den af institutionen fastlagte
samlede strategi .
1.2.3.
Koordinering af indsatsen på fællesskabsplan
Kontorets og de øvrige tjenestegrenes respektive indsatsområder er udformet således, at de
skaber komplementaritet med henblik på en mere effektiv beskyttelse af
fællesskabsinteresserne og opfylder kravene til en god forvaltning. Det gælder for de
foranstaltninger, der gennemføres af visse af Kommissionens tjenestegrene,
disciplinærinstanser, instanser, der er specialiseret inden for området finansielle
uregelmæssigheder samt Revisionsretten.
●
Kommissionens tjenester
De daglige forbindelser mellem kontoret og Kommissionens øvrige tjenestegrene, bl.a. i
medfør af deres ansvar som anvisningsberettiget eller forvalter af fællesskabsmidler eller i
medfør af deres beføjelser som tjeneste med ansvar for udformningen af fællesskabspolitikker
og -lovgivning, er led i den operationelle komplementaritet på området beskyttelse af
finansielle interesser og bekæmpelse af svig. Det er konstateret, at denne komplementaritet
fungerer tilfredsstillende, men bør koordineres bedre, bl.a. med hensyn til
informationsudveksling. Der er således registreret divergerende fremgangsmåder hvad angår
gensidig underretning mellem visse tjenestegrene og kontoret. Efter kontorets mening bør
oplysningerne fra tjenestegrenene sorteres bedre, således at der kun formidles oplysninger,
der er indhentet på grundlag af på forhånd udarbejdede kriterier eller parametre.
Tjenestegrenene ønsker på deres side flere oplysninger for at kunne varetage de opgaver, de
har fået pålagt. En forbedret praksis bør kunne give kontoret mulighed for en bedre
målretning af de undersøgelsesmidler, det er i besiddelse af, og samtidig øge
komplementariteten mellem de svigbekæmpende foranstaltninger og den kontrol og
inspektion på stedet, der på grundlag af sektorbestemmelser gennemføres af de
anvisningsberettigede og forvaltningsansvarlige tjenester med henblik på kontrollen af den
rette anvendelse af fællesskabspolitikker, regnskabernes formelle rigtighed eller de nationale
forvaltningssystemers funktionsmåde.
På området direkte udgifter har visse anvisningsberettigede tendens til af forsigtighedshensyn
at suspendere betalingerne som følge af rapportering af oplysninger til kontoret og/eller en af
kontoret ledet igangværende undersøgelse. Dette spørgsmål bør tages op til revision med
henblik på større kohærens
40
. I henhold til artikel 106, stk. 4, i
gennemførelsesbestemmelserne til den nye finansforordning
41
kan den kompetente
anvisningsberettigede, hvis han modtager oplysninger, der giver anledning til tvivl om,
20
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0021.png
hvorvidt udgifterne i en betalingsanmodning er støtteberettigede, udskyde betalingsfristen
med henblik på supplerende kontrolundersøgelser, herunder kontrol på stedet.
Det er vigtigt, at kontoret rationaliserer anvendelsen af de disponible ressourcer og
koncentrerer den operationelle aktivitet om de vigtigste sager, der berettiger intervention på
fællesskabsplan i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Udvælgelse af sager med
støtte i et løbende samarbejde med de tjenester, der er ansvarlige for kontrollen med
anvendelsen og forvaltningen af Fællesskabets politikker og finansielle instrumenter, kan,
ligesom det snævre samarbejde med de nationale myndigheder, gøre det muligt for kontoret at
udarbejde sit aktivitetsprogram i overensstemmelse med artikel 11 i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
Kommissionen mener,
at det i lyset af de indhøstede erfaringer er nødvendigt at forbedre
informationsudvekslingen og styrke det gensidige samarbejde mellem kontoret og
tjenestegrenene. Med henblik herpå vil det være hensigtsmæssigt at lade andre af
Kommissionens tjenestegrene omfatte af initiativerne under aktion 93 i hvidbogen om
reformen af Kommissionen, der tager sigte på at forbedre koordineringen mellem kontoret og
visse tjenestegrene med henblik på en mere effektiv bekæmpelse af uregelmæssigheder, svig
og bestikkelse og en mere omkostningseffektiv anvendelse af de disponible ressourcer. Et
arrangement af denne type er indgået med Den Interne Revisionstjeneste og Det Fælles
Forskningscenter; andre er undervejs bl.a. med Generaldirektoratet for Beskæftigelse og
Sociale Anliggender og med Kontoret for Samarbejdsbistand (AIDCO). Endvidere er der
indført en praktisk ramme for samarbejdet og informationsudvekslingen mellem kontoret og
andre generaldirektorater, herunder Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion. Det
påtænkes at udarbejde mellemtjenstlige aftaleprotokoller, i overensstemmelse med
handlingsplanen for 2001-2003, mellem kontoret og de tjenestegrene, der er ansvarlige for
kontrollen af effektiviteten af de nationale systemer til forvaltning af fællesskabsmidler og
egne indtægter, med henblik på at fastlægge de praktiske betingelser for en tæt, løbende
mellemtjenstlig koordinering.
Henstilling nr. 7 (R.7)
Kommissionen henstiller, at kontoret, for bedre at kunne målrette sin operationelle indsats, og i
overensstemmelse med handlingsplanen for 2001-2003 udarbejder og iværksætter mellemtjenstlige
aftaleprotokoller, der fastlægger de praktiske betingelser for samarbejdet mellem kontoret og Kommissionens
øvrige tjenestegrene, navnlig med dem, der forvalter fællesskabsmidlerne.
●
Kommissionens interne revisor
Kontoret kan i forbindelse med såvel interne som eksterne undersøgelser i nogle tilfælde ud
over den svigbekæmpende mission, konstatere uregelmæssigheder i de interne
kontrolsystemer, der kan påvirke enten anvendelsen af gældende regler eller en forsvarlig
forvaltning. Sådanne oplysninger skal først og fremmest meddeles det pågældende hierarki,
således at det kan iværksætte de fornødne korrigerende foranstaltninger. Endvidere kan
kontoret videregive alle oplysninger om konstaterede systematiske fejl i de interne
kontrolsystemer til Kommissionens interne revisionstjeneste og i givet fald til den interne
revisionsstruktur i det berørte generaldirektorat eller den berørte tjeneste, med henblik på en
systematisk opfølgning heraf. Ifølge standardprocedurer underretter de interne revisorer, Den
Interne Revisionstjeneste og de interne revisionsstrukturer i generaldirektoraterne kontoret om
ethvert element, der er konstateret i forbindelse med deres arbejde, som giver anledning til
mistanke om eventuel svig.
21
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
●
Disciplinærinstanser
I henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom)
nr. 1074/1999 samt bestemmelserne i den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 foretager
kontoret administrative undersøgelser, der har til formål at:
- «bekæmpe
svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Det Europæiske
Fællesskabs interesser»
- undersøge
«alvorlige tilfælde (…) der kan indebære manglende opfyldelse af tjenestemænds
eller de øvrige ansattes forpligtelser, der kan medføre en disciplinærsag eller i givet fald en
straffesag, eller manglende opfyldelse af lignende forpligtelser hos medlemmerne (…) ledere
(…) og de ansatte (…), der ikke er omfattet af vedtægten
».
Kommissionen konstaterer, at de undersøgelser, der kan foretages af disciplinærinstanser med
undersøgelseskompetence, i det omfang sådanne findes, er begrænset til den institution,
organ, kontor eller agentur, som de hører ind under. Kontoret har derimod omfattende
beføjelser til intern efterforskning, som det uden forskel kan udøve i alle institutionerne,
organerne, kontorerne og agenturerne, herunder vedrørende medlemmer og ansatte, der ikke
er omfattet af vedtægten. Eftersom institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne har
en generel undersøgelsesbeføjelse i disciplinæranliggender og et eget ansvar
42
, er det
nødvendigt at afgrænse anvendelsesområdet for kontorets virksomhed for at sikre, at dets
beføjelser hævdes i tilfælde af eventuelle kompetenceoverlapninger.
Kommissionen har i modsætning til de andre institutioner, organer, kontorer og agenturer
oprettet et kontor for undersøgelse og disciplin (IDOC)
43
, der i henhold til artikel 2 i
Kommissionens afgørelse af 19. februar 2002 har til opgave at foretage administrative
undersøgelser og forberede disciplinærsager, der hører under ansættelsesmyndigheden.
Kommissionen har bekræftet, at OLAF har en prioriteret stilling inden for rammerne af
kontorets kompetenceområde (beskyttelse af de finansielle interesser og alvorlige forhold).
Hvis kontoret meddeler, at det allerede har iværksat en undersøgelse eller agter at gøre det,
afholder IDOC sig fra at indlede en parallel undersøgelse. Det bestemmes således i artikel 5,
stk. 2, i den førnævnte afgørelse af 19. februar 2002, at «før
undersøgelsen indledes,
konsulterer generaldirektøren for personale og administration kontoret (…) for at sikre sig, at
dette ikke iværksætter en undersøgelse eller agter at gøre det.»
Det fremgår af såvel
Kommissionens afgørelse som af den administrative praksis, at IDOC har en
residualkompetence i forhold til kontoret, hvilket hindrer overlapning af administrative
undersøgelser. Det skal desuden understreges, at af hensyn til effektiviteten af den
disciplinære opfølgning af de interne undersøgelser skal der i forbindelse med kontorets
ansattes efterforskningsarbejde tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for
disciplinærbestemmelser.
For at forbedre koordineringen og komplementariteten må kontoret anmodes om at gøre sit
indsatsområde mere gennemsigtigt på grundlag af forskellige interventionskriterier. Nogle
parametre forekommer selvskrevne ud fra princippet om dækning af specialområde. Det
gælder f.eks. kriteriet om strafferetlig opfølgning og kriteriet om ekspertise inden for
bekæmpelse af adfærd, der kan henføres til grov økonomisk og finansiel kriminalitet
44
. Hvad
angår forvaltningsmæssige lovovertrædelser, bør kontoret kunne behandle dem, i det omfang
der kræves ekspertise inden for økonomisk og finansiel kriminalitet.
22
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0023.png
Kommissionen mener,
at kontorets og disciplinærinstansernes efterforskningsarbejde kan
omfattes af aftalememoranda, som forbeholder kontorets intervention til efterforskning af
alvorlige forhold, der kan sidestilles med økonomisk og finansiel kriminalitet. En mere præcis
afgrænsning af kompetenceområderne vil være mulig på grundlag af en typologisering af de
forskellige former for adfærd, hvilket forudsætter et stort arbejde med at definere og
klassificere de forskellige typer brud på tjenestepligten i forbindelse med udøvelsen af
hvervet.
Henstilling nr. 8 (R.8)
Kommissionen henstiller, at der indgås et aftalememorandum med henblik på at gøre den praktiske fordeling
af opgaverne mellem kontoret og disciplinærinstanserne mere gennemsigtig.
●
Særlige instanser for finansielle uregelmæssigheder
Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen
vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget
45
, berører ikke bestemmelserne
i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, heller ikke kontorets
kompetencer.
Det hedder imidlertid, at for at «afgøre,
om der foreligger en økonomisk uregelmæssighed, og
hvilke følger en sådan uregelmæssighed eventuelt skal have»,
er det fastsat i
finansforordningen, at hver institution opretter en «særlig
og i operationel henseende
selvstændig instans».
På grundlag af udtalelsen fra denne instans afgør institutionen, om der
skal træffes foranstaltninger med henblik på at fastslå, om disciplinært eller økonomisk ansvar
kan gøres gældende
46
.
En hensigtsmæssig samordning af disse instansers og kontorets interventioner må
nødvendigvis sikres under opretholdelse af kontorets kompetencer. Udtalelsen fra de
ovennævnte instanser vurderer, om der foreligger uregelmæssigheder, grovheden af disse og
eventuelle følger. Hvis analysen lader formode, at sagen henhører under kontorets
kompetence, underrettes dette omgående.
Kommissionen finder
det nyttigt, at systemet vurderes i lyset af de indhøstede erfaringer
med henblik på at indkredse eventuelle behov for forbedringer.
●
Revisionsretten
I henhold til artikel 246 og 248 EF varetager Revisionsretten revisionen af regnskaberne og
reviderer med henblik herpå regnskaberne over samtlige Fællesskabets indtægter og udgifter
med henblik på at efterprøve deres lovlighed og formelle rigtighed og sikre sig, at den
økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Revisionsrettens opgave er at foretage revision, i
princippet uvarslet, med henblik på at efterprøve systemernes uangribelighed. Revisionsretten
har i modsætning til kontoret ikke primært til opgave at afsløre strafbare handlinger, og heller
ikke beføjelser til at gøre et individuelt ansvar gældende. Som grundlag for samarbejdet med
kontoret er der indgået et arrangement mellem kontoret og Revisionsretten, ifølge hvilket
sidstnævnte fremsender elementer, der kan formodes at udgøre et tilfælde af svig, og kontoret
for sin del holder den orienteret om opfølgningen heraf.
Kommissionen mener,
at denne praksis bør give mulighed for en god forankring af
samarbejdet mellem kontoret og Revisionsretten.
23
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0024.png
I det omfang en sådan ordning kan være nyttig for at lette kontorets gennemførelse af interne
undersøgelser på ensartede betingelser i alle institutionerne, organerne, kontorerne og
agenturerne,
finder Kommissionen
det nyttigt at overveje relevansen af at indgå specifikke
aftalememoranda mellem kontoret og de andre institutioner, organer, kontorer og agenturer.
Henstilling nr. 9 (R.9)
Kommissionen henstiller, at kontoret undersøger relevansen af at udvide aftalememorandaene til de andre
institutioner, organer, kontorer og agenturer.
1.2.4.
Samarbejde på EU-plan og internationalt plan
Den økonomiske og finansielle kriminalitets grænseoverskridende karakter og rækkevidden af
Det Europæiske Fællesskabs indsats inden for rammerne af samarbejdet med tredjelande
nødvendiggør en forbedring af samarbejdet med alle de instanser, der har til opgave at
bekæmpe disse former for kriminalitet. Samordningen af kontorets kompetencer med
Europols og Eurojusts samt bestemmelser om deres indbyrdes samarbejde er en absolut
nødvendighed. Forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999
indeholder ingen bestemmelser herom. Kontoret er en del af en fællesskabsinstitution, der
udøver beføjelser, der er uafhængige af den nationale kompetencesfære. Europol og Eurojust
varetager i deres egenskab af tredjesøjleinstanser opgaver, der er centreret om koordineringen
af de nationale foranstaltninger.
●
Europol
Ifølge artikel 2, stk. 6, i afgørelsen af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor
til Bekæmpelse af Svig (OLAF) samarbejder kontoret direkte med politi- og
retsmyndighederne. Rådets afgørelse af 6. december 2001
47
udvidede Europols mandat til
bekæmpelse af grove former for international kriminalitet som opregnet i bilaget til Europol-
konventionen. Bedrageri og svig samt bestikkelse er således omfattet af Europols mandat. I en
af betragtningerne til denne afgørelse er det anført, at Kommissionens rolle ikke berøres heraf.
Ifølge en erklæring i bilag til afgørelsen hedder det, at Rådet «er
enigt om, at inddragelsen af
svig blandt de former for kriminalitet, der er anført i bilaget til Europol-konventionen, skal
tage hensyn til OLAF's kompetence (…) med hensyn til skatte- og toldsvig og føre til
forhandling af en aftale mellem Europol og Kommissionen».
En samarbejdsaftale indgået mellem Kommissionen og Europol den 18. februar 2003
fastsætter muligheden for, at Europol og OLAF direkte kan indgå aftaler på de områder, der
er omfattet af kontorets uafhængige undersøgelsesfunktion.
Kommissionen konstaterer, at kontoret og Europol deler interessen i at sikre et bedre
samarbejde. En forudsætning for at forbedre samarbejdet ved at give mulighed for, at Europol
kan meddele kontoret oplysninger, er, at Rådet enstemmigt vedtager en afgørelse, hvilket
kræves i henhold til artikel 10, stk. 4, og artikel 18 i Europol-konventionen. Som følge af
disse juridiske restriktioner er den operationelle informationsudveksling mellem Europol og
kontoret fortsat af relativt ubetydeligt omfang. Alle muligheder for at forbedre denne situation
må undersøges, f.eks. at kontoret mere regelmæssigt deltager i Europols styrelsesråd, hvilket
vil lette etableringen af personlige kontakter med henblik på bevidstgørelse om nytten af
udveksling mellem Europol og kontoret.
24
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
●
Eurojust
Ifølge artikel 2, stk. 6, i afgørelsen af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor
for Bekæmpelse af Svig (OLAF) samarbejder kontoret direkte med politi- og
retsmyndighederne. På områder, der hører under fællesskabskompetencen, som beskyttelsen
af de finansielle interesser foregår samordningen på området operationelt samarbejde,
herunder retslig opfølgning af kontorets undersøgelser, direkte via kontorets juridiske
rådgivnings- og retslige opfølgningsfunktion.
Eurojust er et permanent EU-organ, som koordinerer det strafferetlige samarbejde mellem
medlemsstaternes kompetente myndigheder, og som selv fastsætter sine prioriteringer.
Eurojust, der blev oprettet ved Rådets afgørelse af 28. februar 2002
48
, erstattede Pro-Eurojust,
en midlertidig enhed, der var oprettet den 1. marts 2001. I ottende betragtning til Rådets
afgørelse hedder det, at «Eurojusts
beføjelser berører ikke Fællesskabets kompetence for så
vidt angår beskyttelsen af dettes finansielle interesser
». For at hævde Fællesskabets
regelværk så Kommissionen sig nødsaget til at fremsætte en erklæring i bilag til Rådets
afgørelse
49
. Eurojust har ikke egne efterforskningsbeføjelser på europæisk plan. Eurojust har i
sin egenskab af retsorgan til formål at forbedre koordineringen og samarbejdet mellem de
nationale retsforfølgende myndigheder og at støtte disse med henblik på at øge effektiviteten
af deres efterforskning og forfølgning af grove former for kriminalitet.
Kommissionen konstaterer,
at forhandlingen af et aftalememorandum mellem kontoret og
Eurojust i overensstemmelse med artikel 22 i Eurojusts forretningsorden, er i gang. Dette
memorandum bør fastlægge de nærmere regler for gensidig meddelelse af oplysninger og
samarbejde vedrørende bestemte sager mere generelle emner af interesse for både kontoret og
Eurojust.
○
Hvad angår forbindelserne mellem kontoret og EU-instanser som Europol og Eurojust
finder
Kommissionen
det vigtigt at tage hensyn til de europæiske institutioners særlige
ansvarsområder for så vidt angår beskyttelsen af fællesskabsinteresserne, i særdeleshed de
finansielle interesser. Der påhviler Kommissionen og budgetmyndighedens to grene et stort
ansvar på dette område
50
, og der kan ikke være tale om at svække Fællesskabets regelværk
desangående.
●
Tredjelande
I sin egenskab af tjeneste under Kommissionen har kontoret til opgave at forhandle aftaler og
protokoller om gensidig administrativ bistand på toldområdet med tredjelande. Der er allerede
indgået 41 aftaler, og i øjeblikket er der forhandlinger i gang med bl.a. Syrien og Kina.
Kommissionen mener
i den forbindelse, at kontoret skal fortsætte forhandlingerne om aftaler
og protokoller for at dække endnu flere lande og styrke informationsudvekslingen og det
gensidige samarbejde. Opfølgningen af anvendelsen af disse instrumenter foregår gennem
arbejdet i de blandede udvalg.
Der er forhandlinger i gang med Schweiz vedrørende en aftale om bekæmpelse af svig og
enhver anden ulovlig aktivitet, der skader parternes finansielle interesser (administrativ
bistand og retligt samarbejde).
Undersøgelserne vedrørende beskyttelse af euroen mod forfalskning (se nedenfor punkt 2.3)
har betonet vigtigheden af samarbejdet med tredjelande. Med henblik herpå bør artikel 9 i
25
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0026.png
forordning (EF) nr. 1338/2001 udmøntes i indsættelse af bestemmelser om bekæmpelse af
falskmøntneri i samarbejds-, associerings- og førtiltrædelsesaftaler.
I lyset af de aftalememoranda, kontoret allerede har indgået med myndigheder i tredjelande
(bl.a. det russiske skattepoliti),
mener Kommissionen,
at det samme tiltag bør overvejes i
forhold til andre tredjelandemyndigheder.
Henstilling nr. 10 (R.10)
Kommissionen henstiller, at forhandlingerne om internationale aftaler om gensidig administrativ bistand på
toldområdet fortsættes med henblik på bl.a. at styrke informationsudvekslingen og samarbejdet mellem
fællesskabsplanet og tredjelandemyndigheder.
Kommissionen henstiller ligeledes, at der indsættes bestemmelser om bekæmpelse af falskmøntneri
informationsudvekslingen mellem fællesskabsplanet og tredjelandemyndigheder, navnlig i samarbejds-,
associerings- og førtiltrædelsesaftaler med disse.
Kommissionen henstiller endvidere, at kontoret undersøger muligheden for at udvide de aftalememoranda,
der er indgået med myndighederne i visse tredjelande, til andre tredjelandemyndigheder.
●
Internationale instanser
Kontoret opretholder forbindelser med en række internationale aktører som Interpol,
Verdenstoldorganisationen og Verdensbanken. Samarbejdet omfatter deltagelse i
internationale fora, bl.a. den årlige konference af internationale efterforskere, som kontoret
skal organisere i 2003. Kontoret har beføjelse til at fastsætte de nærmere regler for et styrket
samarbejde med dets forskellige partnere. Hvad angår verdenstoldorganisationen deltager
kontoret som observatør i flere udvalg, og på det operationelle plan er der etableret
udveksling af data mellem kontorets edb-system og verdenstoldorganisationens database, bl.a.
vedrørende cigaretsmugling. Praksis har desuden vist interessen i at inddrage Interpol i
arbejdet vedrørende beskyttelsen af euroen mod falskmøntneri i Kommissionens Rådgivende
Udvalg om Bekæmpelse af Svig, hvis formandskab varetages af kontoret, hvilket vil tilføre en
reel merværdi i form af anvendelsen af internationale instrumenter på området bekæmpelse af
falskmøntneri og integreringen af denne erfaring i fællesskabsordningen (kontorer eller
centrale nationale kontaktpunkter).
*
2.
KOMMISSIONENS GENERELLE OPGAVER: KONTORETS SÆRLIGE
EKSPERTISE
Ligesom institutionens øvrige tjenester har kontoret til opgave at udarbejde
lovgivningsinitiativer, udforme og iværksætte foranstaltninger og gennemføre
Kommissionens beslutninger. I henhold til de bestemmelser, der er vedtaget på området,
vedrører det ansvar som tillægges kontoret, foruden beskyttelsen af de finansielle interesser
samtlige aktiviteter til sikring af Fællesskabernes interesser mod uregelmæssig adfærd, der
kan have administrative eller strafferetlige konsekvenser
51
. Kontorets opgaver omfatter
således
«alle de opgaver som hidtil har været udført af "Taskforcen for Koordinering af
Svigbekæmpelse", herunder de opgaver, der vedrører udarbejdelse af lovgivning og
administrative bestemmelser inden for Kontorets arbejdsområder, også når der er tale om de
instrumenter, der henhører under afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union
»
52
.
26
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Inden for rammerne af de af lovgiveren vedtagne målsætninger for beskyttelsen af
Fællesskabernes finansielle interesser har Kommissionen med oprettelsen af Det Europæiske
Kontor for Bekæmpelse af Svig sikret, at planlægningsvirksomheden og arbejdet i marken
ligger tæt på hinanden.
Omfanget af disse planlægningsaktiviteter fremgår bl.a. af de mål, der er fastsat i artikel 280
EF, artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999
samt artikel 2 i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom, om oprettelse af kontoret. Disse
aktiviteter drejer sig hovedsagelig om udarbejdelse af politikken for bekæmpelse af svig
(strategi) og af lovgivningen inden for forebyggelse, samarbejde og bekæmpelse af svig
53
. De
vedrører også udviklingen af infrastrukturer og teknisk bistand, indsamling og udnyttelse af
oplysninger samt repræsentation af Kommissionen og samarbejde med de kompetente
nationale myndigheder.
I denne evaluering vises gennem en række gennemførte aktioner effekten af den tætte
sammenhæng mellem Kommissionens generelle opgaver, der er overdraget kontoret, og
opgaverne i tilknytning til den operationelle funktion.
2.1.
Svigbekæmpende strategi
Strategien for beskyttelse af de finansielle interesser og bekæmpelsen af svig, som
Kommissionen vedtog i 1994, og Kommissionens hertil knyttede arbejdsprogrammer
vedrørende bekæmpelse af svig, bl.a. for 1998/1999, vidner om institutionens vilje til at
udnytte de erfaringer, der var indhøstet af Kommissionens tidligere enhed for
bedrageribekæmpelse
54
. Denne tværfaglige ekspertise har også gjort det muligt at udvide en
specifik knowhow til andre områder, hvor fællesskabsbestemmelser kan berøres af
uregelmæssige handlinger og former for adfærd, der kan give anledning til administrativ eller
strafferetlig forfølgelse. Det er på denne baggrund, at først enheden for bedrageribekæmpelse
og dernæst kontoret i sin egenskab af tjeneste under Kommissionen fik til opgave at udarbejde
og komme med forslag til institutionens strategi for bekæmpelse af svig.
De overordnede retningslinjer for den svigbekæmpende strategi, der blev fastlagt i juni
2000
55
, og de hertil knyttede handlingsprogrammer udmønter princippet om samling af
undersøgelser, efterforskning (strategisk og operationel efterretning), udnyttelse af de
operationelle resultater og institutionens generelle opgaver i kontorets regi.
I sin egenskab af tjeneste under Kommissionen bidrager kontoret i forbindelse med denne
strategi til at udarbejde initiativer med henblik på udvikling af de midler, der er nødvendige
for at kunne danne sig et overblik over fænomenet grænseoverskridende svig. Det fremmer
konkrete tiltag med henblik på et snævert, løbende samarbejde og bidrager til at undgå
opsplitning af de forskellige former for knowhow. Denne indsats ledsages af udviklingen af
instrumenter, midler og foranstaltninger på områderne forebyggelse, samarbejde og
forfølgning af grænseoverskridende kriminalitet. Som eksempel kan nævnes en ramme for
fortolkning af kriterierne for videregivelse af oplysninger om tilfælde af uregelmæssigheder,
som giver mulighed for en bedre koordinering af informationerne (efterretning) og af
undersøgelserne, udnyttelsen af ekspertisen i Kommissionens rådgivende udvalg om
bekæmpelse af svig (se nedenfor punkt 2.6) og proceduren for svigsikring (se nedenfor punkt
2.2.1).
Programmeringen af aktionerne og årsberetningen (i henhold til artikel 280 EF) giver et godt
indblik i fællesskabsindsatsen og gør det muligt at følge udviklingen i Kommissionens
svigbekæmpende politik.
27
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0028.png
I medfør af ansvaret for budgetgennemførelsen (artikel 274 EF), der er tæt forbundet med
dens ansvar for beskyttelsen af de finansielle interesser (artikel 280 EF),
mener
Kommissionen,
at den kan fastsætte retningslinjerne for politikken til bekæmpelse af svig og
bidrage til fastlæggelsen af de overordnede linjer i kontorets operationelle strategi, uden at
dette berører kontorets uafhængighed. Hermed vil der også være taget hensyn til
henstillingerne fra de øvrige institutioner (Europa-Parlamentets beslutninger, Revisionsrettens
beretninger, Rådets konklusioner). Kommissionen vil fastlægge de nærmere arbejdsvilkår
sammen med kontoret (se nedenfor punkt 3.5.1), således at dette kan inddrage
Kommissionens og de øvrige institutioners bidrag i overvejelserne i forbindelse med
udarbejdelsen af dets aktivitetsprogram i henhold til artikel 11 i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
Henstilling nr. 11 (R.11)
Kommissionen henstiller, at kontoret fastlægger sit aktivitetsprogram under hensyntagen til institutionernes
retningslinjer for og bidrag på området svigbekæmpende indsats og på basis af den strategiske og
operationelle efterretningsfunktion.
2.2.
Forebyggelse
Forebyggelse er en af udfordringerne i Kommissionens strategi fra juni 2000. Kontoret er i
denne forbindelse direkte involveret i udformningen og iværksættelsen af foranstaltninger
som led i strategien og reformen af Kommissionen (hvidbog). Den rolle, der i hvidbogen er
overdraget kontoret, vidner også om Kommissionens politiske vilje til effektivt at bekæmpe
svig ved hjælp af kontorets ekspertise.
2.2.1.
Svigsikring
På grundlag af retningslinjerne i aktion 94 i hvidbogen om reform af Kommissionen og i den
samlede strategi fra juni 2000 har Kommissionen kunnet udvikle forebyggelsesaspektet på en
mere sammenhængende måde via foranstaltningerne til styrkelse af svigsikringen på
fællesskabsplan (lovgivning, kontraktforvaltning).
Det er på denne baggrund, at Kommissionen den 7. november 2001 vedtog en meddelelse
56
,
hvori det fastslås, at kontoret på alle områder, der vedrører Fællesskabets finanser, yder de
andre tjenester regelmæssig støtte. Med henblik herpå kan kontoret bygge på sine
operationelle erfaringer, eftersom det i forbindelse med sine undersøgelser også kan opdage
eventuelle svagheder ved gældende lovgivning. Derfor er der etableret
konsultationsprocedurer vedrørende nye forslag til retstekster, der har en væsentlig politisk
eller finansiel indvirkning, på et tidligt stadium i lovgivningsprocessen. På denne måde yder
kontoret støtte til Kommissionens kompetente tjenester med henblik på udvælgelse af
risikosektorerne. Denne nye samrådsprocedure finder ligeledes anvendelse på
kontraktområdet, offentlige udbud og subventioner, navnlig i forbindelse med udgifter, der
forvaltes direkte af Kommissionen.
Kommissionen bemærker,
at Europa-Parlamentet for nylig
57
har understreget fordelene ved
denne metode, der er egnet til at fremme udviklingen af en effektiv forebyggelseskultur, som
kontoret kan tilføre merværdi i form af sin ekspertise. Kommissionen fortsætter målrettet
gennemførelsen af aktion 94 i hvidbogen.
28
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
2.2.2.
Fagetiske regler
I hvidbogen om reformen bestemmes det ligeledes (aktion 92), at «der
skal indføres
retningslinjer, der kan bidrage til, at tjenestemændene optræder korrekt gennem hele
program- og projektforløbet»
og gøre dem opmærksomme på
«de adfærdsmønstre, der (…)
kan give anledning til utilsigtede fejl, interessekonflikter og uregelmæssigheder»
(se ovenfor
punkt 1.2.3, "Disciplinærinstanser").
På grundlag heraf har kontoret udarbejdet et forslag til et operationelt værktøj med henblik på
at højne den etiske kvalitet af personalets adfærd. I form af en praktisk vejledning er der
således opstillet et sæt etiske normer, der illustreres med konkrete eksempler.
Dette forslag skal godkendes af kollegiet og kan derefter formidles til de øvrige institutioner,
organer, kontorer og agenturer. Den praktiske vejledning vil kunne anvendes som støtte til
uddannelsesforanstaltninger inden for fagetik.
2.2.3.
Udvidelsen
For at styrke forebyggelsesindsatsen allerede før kandidatlandenes tiltrædelse har
Kommissionen påpeget de områder, hvor der stadig er behov for en indsats i nogle af
kandidatlandene. For så vidt angår bekæmpelse af svig og bestikkelse er en korrekt
omsætning af regelværket - ud over den lovgivningsmæssige indsats - betinget af
kandidatlandenes operationelle kapacitet til at beskytte Fællesskabernes finansielle interesser
på et niveau, der svarer til beskyttelsen i medlemsstaterne. Kontoret bistår de kompetente
myndigheder i disse lande med at fastlægge strukturelle retningslinjer for bestemte områder
(institutionel styrkelse) og før tiltrædelsen at etablere en effektiv organisation med henblik på
at styrke forebyggelsen og udforme en specifik efterforskningspolitik til beskyttelse af
Fællesskabernes finansielle interesser.
Kommissionen mener,
at kontorets ekspertise er særlig nyttig med henblik på at sætte
kandidatlandene i stand til at udvide fællesskabsordningen for forebyggelse og bekæmpelse af
svig til det nationale plan. Kommissionen agter sammen med kontoret at videreføre
aktiviteterne vedrørende forebyggelse af svig og teknisk og operationel støtte til
kandidatlandene. Der lægges i denne forbindelse også vægt på uddannelsesforanstaltninger
inden for beskyttelse af de finansielle interesser, som kontoret fortsat bør bidrage aktivt til.
2.3.
Svigbekæmpende lovgivning
Under hensyn til de generelle aktiviteter, der varetoges af den tidligere enhed for
bedrageribekæmpelse, og siden 1999 varetages af kontoret, har Kommissionen udarbejdet en
række lovgivningsinitiativer, som udgør de første elementer i en sokkel, der er resultatet af en
samlet strategi, der integrerer instrumenter under første og tredje søjle. Erfaringerne i marken,
lakunerne og det konstaterede behov for afklaring af de retlige rammer har været
udgangspunktet for en lovgivningsindsats, der gør det muligt at sikre en mere effektiv,
afskrækkende og forholdsmæssig lovramme og at gennemføre målsætningen i artikel 280 EF.
For så vidt angår administrative sanktioner på fællesskabsplan kan de med fordel udvides med
henblik på at supplere ordningen i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95. Kommissionen
understreger desuden nødvendigheden af at følge op på Revisionsrettens anmodninger, bl.a.
hvad angår indførelse af et mere adækvat sanktionssystem på efterforskningsområdet.
På grundlag af de indhøstede erfaringer inden for beskyttelsen af de finansielle interesser har
Kommissionen kunnet forelægge og støtte tilsvarende initiativer vedrørende beskyttelsen af
29
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0030.png
euroen mod falskmøntneri, som blev vedtaget inden for snævre tidsrammer før indførelsen af
den fælles valuta
58
.
Kommissionen mener,
at kontorets ekspertise tilfører en merværdi til
udarbejdelsen af lovforslag vedrørende beskyttelse af fællesskabsinteresserne og lovforslag,
som tager sigte på at konsolidere lovrammen for kontorets operationelle opgaver (se R.3).
Henstilling nr. 12 (R.12)
Kommissionen vil undersøge muligheden for at tage initiativer med henblik på om fornødent - i lighed med
ordningerne inden for den fælles landbrugspolitik - at indføre administrative fællesskabssanktioner på andre
områder og at gøre sanktionerne på toldområdet ensartede.
2.4.
Styrkelse af den retlige dimension
I forbindelse med sin indsats for at sikre retslig opfølgning af sine undersøgelser har kontoret
konstateret visse lakuner, der navnlig skyldes opsplitningen af det europæiske strafferetlige
område (opretholdelsen af nationale retlige grænser), kriminalpolitiske konflikter og
opportunitetsprincippet. Denne konstatering viser relevansen af Kommissionens samlede
strategi fra juni 2000, som omfatter en styrkelse af den retlige dimension.
Kontorets ekspertise er gradvis blevet udbygget, i forlængelse af den tidligere enhed for
bedrageribekæmpelse, inden for området operationelt samarbejde med politimyndigheder og
andre myndigheder med ansvar for beskyttelsen af de finansielle interesser under tredje søjle.
Der tænkes her på funktionen juridisk bistand og retslig opfølgning
59
(se ovenfor punkt 1.2.2).
Det undersøgelsesarbejde, som Kommissionen længe har haft i gang sammen med en gruppe
forskere på højt niveau vedrørende beskyttelsen af de finansielle interesser, er resulteret i et
bidrag til konventet om Den Europæiske Unions fremtid vedrørende spørgsmålet om
oprettelse af en europæisk anklagemyndighed
60
. De nyeste resultater af denne refleksion er
beskrevet i en rapport fra Kommissionen om opfølgningen af grønbogen om strafferetlig
beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og oprettelse af en europæisk
anklagemyndighed (se nedenfor punkt 3.4, sidste afsnit, og "Perspektiver").
Henstilling nr. 13 (R.13)
Kommissionen opfordrer konventet om Den Europæiske Unions fremtid til, med henblik på at øge
effektiviteten af strafferetlig forfølgning, at tage hensyn til dens forslag om indsættelse af en bestemmelse om
indførelse af en europæisk anklagemyndighed i traktatens konstitutionelle del, hvilket bl.a. vil bidrage til
overholdelsen af de juridiske garantier og sikre kontrol med kontorets operationelle aktiviteter.
2.5.
Teknisk bistand
Gennem kontoret yder Kommissionen, i overensstemmelse med artikel 280 EF og artikel 1,
stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, støtte til
tilrettelæggelsen af et snævert, løbende samarbejde mellem medlemsstaterne og i givet fald til
koordinering af deres indsats med henblik på en mere effektiv beskyttelse af Fællesskabernes
interesser. Det samme gælder mellemstatslige foranstaltninger, der gennemføres inden for
rammerne af tredjesøjleinstrumenter (se ovenfor punkt 1.2.1). Kommissionen har overdraget
kontoret opgaven med at udvikle de nødvendige infrastrukturer og indsamle og udnytte
oplysninger. Det er på denne baggrund, at Kommissionen har givet kontoret et særligt ansvar
for gennemførelsen af aktion 96 i hvidbogen om reformen, for så vidt angår opfølgning af
inddrivelse af midler
61
. En effektiv administrativ og finansiel opfølgning er nemlig et vigtigt
element i forbedringen af beskyttelsen af de finansielle interesser, navnlig hvad angår
inddrivelsen af fordringer. Centraliseringen og udnyttelsen af oplysninger er et led i den
administrative og finansielle opfølgning, der henhører under Kommissionen, med henblik på
30
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
en bedre kontrol af den faktiske forekomst og retmæssigheden af transaktioner, der
finansieres under de forskellige fællesskabspolitikker og deltagelse i foranstaltningerne til
inddrivelse af beløb, der er unddraget som følge af svig og andre uregelmæssigheder. Der er i
kontoret oprettet en enhed for administrativ og finansiel opfølgning af kontorets
undersøgelser på området direkte udgifter med henblik på et tæt samarbejde med de berørte
tjenester
62
. Kontoret kan desuden hjælpe Kommissionen med at afklare forholdene i
forbindelse med beslutninger om at pålægge finansielle korrektioner på nationalt eller
fællesskabsplan. Visse af Kommissionens initiativer, der gør Fællesskabet til en direkte aktør
på medlemsstaternes vegne, er udviklet på baggrund af erfaringerne fra det operationelle
partnerskab mellem kontoret og de nationale administrative og retlige myndigheder, bl.a.
iværksættelsen af et civilretligt søgsmål mod nogle amerikanske cigaretkoncerner ved
forbundsdomstolen i New York.
Kontoret yder ligeledes teknisk bistand til de kompetente nationale myndigheder, bl.a. på
uddannelsesområdet. Bistanden på dette område udmøntes i tilrettelæggelse af seminarer,
møder, workshops og studiebesøg og ved kontorets aktive deltagelse i de forskellige partneres
arrangementer. På grundlag af erfaringerne fra den operationelle virksomhed med hensyn til
forebyggelse, samarbejde og forfølgning kan kontoret formidle en samlet information
(teknisk, operationel og vedrørende de retlige rammer) og dermed bidrage til at gøre
modtagerne opmærksomme på deres indsats' europæiske dimension. Det er ligeledes kontoret,
der forvalter handlingsprogrammet vedrørende personaleudveksling, bistand og uddannelse,
som Rådet vedtog i slutningen af 2001 som led i beskyttelsen af euroen mod falskmøntneri
(Pericles-programmet).
Kontoret har oprettet et netværk af informationsmedarbejdere for svigbekæmpelse
(OAFCN
63
). Dette netværk samler public relations-ansvarlige i de nationale
efterforskningstjenester, som kontoret samarbejder med. Formålet er bl.a. at skabe betingelser
for dialog og via netværket informere og bevidstgøre de nationale myndigheder og de faglige
miljøer om vigtigheden af, at Fællesskabet bidrager til udviklingen af en forebyggelseskultur.
Kommissionen mener,
at kontoret ud over sin operationelle mission, med udviklingen af de
midler, det råder over, yder en teknisk bistand, der gør det muligt for såvel Kommissionens
anvisningsberettigede og forvaltningsansvarlige tjenester som de nationale myndigheder at
sikre en mere adækvat administrativ og finansiel opfølgning og bistå Kommissionen med at
træffe afgørelse vedrørende pålæggelse af finansielle korrektioner. I forhold til
medlemsstaterne bidrager det specifikt til samarbejdet og yder støtte til de nationale
efterforskningsaktiviteter og til forbedring af uddannelsen af de embedsmænd, der i
medlemsstaterne forestår bekæmpelsen af svig og beskyttelsen af Fællesskabernes interesser,
samt til kommunikation og popularisering af informationerne.
2.6.
Repræsentation og samarbejde
I henhold til afgørelse af 28. april 1999 repræsenterer kontoret Kommissionens tjenestegrene
over for de kompetente nationale myndigheder og i de relevante fora på de områder, der hører
ind under dets beføjelser. I denne forbindelse forelægger og forsvarer det Kommissionens
forslag i Rådets og Europa-Parlamentets forhandlingsfora.
Kontoret varetager endvidere en samarbejds- og koordineringsopgave via forvaltningen af en
række rådgivende udvalg inden for sektorer som landbruget og toldområdet. Desuden
varetager det formandskabet i Kommissionens rådgivende udvalg for bekæmpelse af svig,
både hvad angår beskyttelsen af de finansielle interesser og beskyttelsen af euroen
64
. For at
sikre Kommissionen adgang til at konsultere den bredest mulige ekspertise (finanser, told,
31
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0032.png
landbrug, strukturforanstaltninger, politi- og retsområdet), besluttede institutionen, da den
oprettede dette udvalg, at den nationale repræsentation skulle kunne være tværfagligt
baseret
65
.
Kommissionen mener,
at arbejdet i det rådgivende udvalg for bekæmpelse af svig bør gøre
det muligt at vurdere relevansen af at iværksætte initiativer inden for alle områder af den
svigbekæmpende virksomhed, som f.eks. udvidelse til andre områder af iværksættelsen af
sikrende retsmidler i lighed med den ordning, der gælder for erhvervsdrivende, som udgør en
risiko for så vidt angår EUGFL, Garantisektionen (sortlisteordningen).
Kommissionen mener,
at kontoret sammen med Kommissionens øvrige tjenester og de
nationale myndigheder i det rådgivende udvalg for bekæmpelse af svig og de forskellige
udvalg og arbejdsgrupper, hvis formandskab varetages af kontoret
66
, bør foretage en
regelmæssig evaluering af de mekanismer, der er fastsat i lovgivningen for at vurdere
relevansen af eventuelle ændringer
67
med henblik på at sikre en bedre overensstemmelse
mellem medlemsstaternes arbejdsbyrde og Kommissionens, institutionernes og
medlemsstaternes faktiske behov. I denne forbindelse er det nødvendigt at afklare visse
begreber såsom begrebet ulovlig aktivitet (EF-traktatens artikel 280, stk. 1) for at forbedre
udvekslingen af oplysninger og samarbejdet, både hvad angår kontorets uafhængige
virksomhed og gennemførelsen af forordningerne.
For at styrke samarbejdet med alle de nationale myndigheder
finder Kommissionen
det
nyttigt at opdatere afgørelsen om nedsættelse af det rådgivende udvalg for bekæmpelse af
svig, således at konsekvenserne af udviklingen i kontorets opgaver fremstår tydeligere
(beskyttelse, herunder strafferetlig, af de finansielle interesser og andre fællesskabsinteresser,
herunder af euroen), og navnlig betone kontorets rolle i styrkelsen af den retlige dimension og
dets direkte samarbejde med politi- og retsmyndighederne.
Henstilling nr. 14 (R.14)
Kommissionen henstiller, i overensstemmelse med sin samlede strategi for bekæmpelse af svig og sit
arbejdsprogram, at samarbejdet med alle de nationale myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelsen af
svig og andre ulovlige aktiviteter udbygges (tværfaglig serviceplatform).
Den vil fremsætte forslag om opdatering af afgørelsen om nedsættelse af det rådgivende udvalg for
bekæmpelse af svig med henblik på at udbygge den retlige dimension og det direkte samarbejde med politi- og
retsmyndighederne.
*
3.
UAFHÆNGIGHED OG TILKNYTNING: BLANDET STATUS
Vedtagelsen af en særlig status med henblik på at forene den nødvendige operationelle
uafhængighed i forbindelse med kontorets undersøgelsesfunktion og dets tilknytning til
Kommissionen, finder sin forklaring i de ovenfor beskrevne omstændigheder, navnlig i
afsnittet om udviklingen i bekæmpelsen af svig. Formålet var hurtigst muligt at finde frem til
en formel, der kunne styrke effektiviteten og troværdigheden af bekæmpelsen af svig,
korruption og enhver anden ulovlig aktivitet.
I første omgang foreslog Kommissionen, at der oprettedes et eksternt organ
68
. Denne ide var
udtryk for viljen til at give kontoret størst mulig uafhængighed. Kommissionens formand,
Jacques Santer udtalte i Europa-Parlamentet den 2. december 1998
69
: « (…)
en klar
adskillelse mellem kontrollører og kontrollerede er sund. For at fjerne enhver tvetydighed er
32
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
det nødvendigt ikke at stoppe op på halvvejen og i stedet drage den logiske konsekvens af
debatten om eksternalisering. Jeg er derfor kommet til den konklusion, at oprettelsen af et
kontor, der er totalt uafhængigt og uden nogen forbindelse til Kommissionen eller andre
institutioner er den mest effektive løsning, og den, der bedst kan forsvares
» (…).
Lovgiveren valgte ikke denne løsning. Foruden politiske aspekter i forbindelse med denne
reform skulle der tages visse institutionelle og retlige hensyn, hvilket fik Kommissionen til at
omformulere sit oprindelige forslag. Den foreslog herefter, at der blev oprettet et kontor, som
var integreret i dens tjenestestruktur hvad angår udøvelsen af institutionens traditionelle
funktioner, og at det administrativt og budgetmæssigt skulle være underlagt Kommissionen,
men med uafhængighed i forbindelse med undersøgelsesfunktionen. Lovgiveren stadfæstede
denne blandede status og vedtog en række foranstaltninger til sikring af kontorets
operationelle uafhængighed under Kommissionen. Kontorets direktør, der udpegedes på
grundlag af en særlig udvælgelsesprocedure, skulle have uafhængig beslutningsbeføjelse, og
der oprettedes et overvågningsudvalg, som skulle garantere kontorets operationelle
uafhængighed og bistå kontorets direktør med at løse dennes opgaver
70
.
Kontorets særlige status skal ligeledes evalueres i lyset af ovenstående undersøgelse af
kontorets opgaver. Analysen vil nærmere bestemt omhandle kontorets administrative
organisation, budget, informations- og kommunikationsindsats, kontrollen med
undersøgelsesfunktionen samt Kommissionens politiske ansvar og forholdet til
overvågningsudvalget.
3.1.
Organisation og personale
Den omstændighed, at kontoret råder over uafhængighed i forbindelse med
undersøgelsesfunktionen og på samme tid er administrativt tilknyttet Kommissionen, giver sig
udslag i en række særegenheder hvad angår intern arbejdstilrettelæggelse og
personaleforvaltning.
3.1.1.
Kontorets interne organisation
Artikel 6, stk. 4, i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom, om oprettelse af kontoret
bestemmer, at «Kommissionens
beslutninger om sin interne organisation finder anvendelse
på kontoret, i det omfang de er forenelige»
med retsforskrifterne vedrørende kontoret.
Kommissionen har tage konsekvenserne af sin afgørelse for så vidt angår kontorets generelle
administrative ordning. De procedurer, der gælder for de forskellige generaldirektorater i
medfør af reformen af Kommissionen, og som har til formål at give disse større autonomi,
finder principielt også anvendelse på kontoret. Decentralisering, uddelegering og intern
revision kan overføres til kontorets forhold. Endvidere kan kontoret gøres til genstand for
revision fra Kommissionens side (gennem den interne revisionstjeneste, IAS), hvilket også er
fastsat i aftalememorandummet mellem kontoret og den interne revisionstjeneste. Ifølge
denne aftale må IAS' revisioner ikke vedrøre indholdet i kontorets undersøgelsesarbejde eller i
de oplysninger, der modtages i forbindelse med undersøgelserne, men kun den interne kontrol
og kontrol af forvaltningen af kontoret.
Hvidbogen om reformen fastsætter en række foranstaltninger vedrørende økonomisk
forvaltning, programmering af prioriterede aktiviteter og administrative foranstaltninger
71
med henblik på forbedring af institutionens funktionsmåde og en bedre kollektiv forvaltning
af dens forpligtelser, foranstaltninger, der har vist sig også at være en fordel for kontoret, men
hvis rækkevidde efter dettes mening kan volde problemer med hensyn til dets operationelle
33
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
uafhængighed.
Kommissionens holdning
er, at den, hvis der opstår problemer, er indstillet
på at vurdere dem i samråd med overvågningsudvalget.
3.1.2.
Kontorets personale
Som reaktion på de problemer, der er påpeget af gruppen på højt niveau, der blev nedsat af det
tyske rådsformandskab med henblik på at støtte reformen af bekæmpelsen af svig fra 1999,
har Kommissionen truffet visse foranstaltninger med henblik på at give kontoret mulighed for
at ansætte kvalificerede medarbejdere og skaffe sig den særlige ekspertise, der kræves til
løsningen af dets opgaver, og dermed øge effektiviteten af den svigbekæmpende politik.
Institutionerne rådede rent faktisk ikke over hverken egnede uddannelsesapparater eller
personale med den fornødne politi- og retsekspertise. Ved at uddelegere de beføjelser, der
ifølge vedtægten tillægges ansættelsesmyndigheden (artikel 6, stk. 1, i afgørelsen om
oprettelse af kontoret), til kontorets direktør gav Kommissionen denne mulighed for selv at
fastsætte betingelserne og de nærmere ansættelsesvilkår, herunder spørgsmålet om
kontrakternes varighed og deres forlængelse, under overholdelse af vedtægten og på visse
betingelser institutionens generelle personalepolitiske regler, dels under hensyn til kontorets
behov for en særlig ekspertise.
Gennemførelsen af denne politik, som afspejler de særlige forhold, der gør sig gældende i
forbindelse med kontorets blandede status, er imidlertid stødt på en del vanskeligheder. Dette
er der især to grunde til, dels blokoverførslen af de ansatte i den tidligere enhed til kontoret,
dels den nye karakter af de bestemmelser, der giver kontorets direktør mulighed for at fravige
de regler, der er udarbejdet af Kommissionens administration.
At kontoret valgte ikke at oprette sin egen personaleforvaltningsenhed, er begrundet i den
omstændighed, at de stillinger, der var opført af budgetmyndigheden, var bestemt til
bekæmpelse af svig. Det var uomgængelig nødvendigt for kontoret af hensyn til
stordriftsfordelene at trække på ressourcerne og erfaringerne i Kommissionens
Generaldirektorat for Personale og Administration, der er ansvarligt for organiseringen af dets
struktur og personaleforvaltningsanliggender. Dette gav i starten anledning til misforståelser
med hensyn til fortolkningen af kontorets status og dets direktørs beføjelser.
Ansættelsen af midlertidigt personale, som den førnævnte gruppe på højt niveau går ind for,
gør det muligt for kontoret at skaffe sig den fornødne ekspertise ved siden af soklen af
fastansatte medarbejdere. Det er imidlertid et spørgsmål, om der på nuværende tidspunkt er en
rimelig balance mellem antallet af faste og midlertidige stillinger, ikke mindst på baggrund af
Revisionsrettens konstateringer i dens særberetning nr. 8/98, ligesom det er et spørgsmål, om
der er en rimelig balance mellem kategorierne, navnlig A og B. For at økonomisere med
ressourcerne varetager mange tjenestemænd og andre ansatte opgaver, der på samme tid
henhører under den centrale administrationsfunktion og kontorets operationelle
uafhængighed.
Ansættelsen af mange af kontorets medarbejdere på grundlag af Kommissionens
udvælgelsesprøver begrænser ikke de skønsbeføjelser, som kontorets direktør råder over som
ansættelsesmyndighed, for så vidt angår en eventuel beslutning om at afholde særlige
udvælgelsesprøver og i givet fald at fastlægge første lønklasse.
Den interne praksis, der gælder for kontorets personale under overholdelse af vedtægten, bør
baseres på kontorets egne behov i tilknytning til undersøgelsesfunktionen og støttefunktionen
til denne (svigbekæmpende politik, lovgivning, opfølgning). Hvad angår varigheden af de
midlertidigt ansattes kontrakter kan kontorets direktør forlænge disse med henblik på at
34
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0035.png
etablere en ekspertisesokkel og udnytte den synergi, der for hver stilling skabes ved
kombinationen af ekspertiser. Muligheden for at forlænge kontrakterne bør i så fald af
rimelighedsgrunde ledsages af muligheden for en nyindplacering af hensyn til
karriereudviklingen.
Hvad angår spørgsmålet om neutralitet i forbindelse med valget af kontorets ledende
personale, er en sådan neutralitet sikret ved den særlige sammensætning af Kommissionens
Rådgivende Udvalg for Udnævnelser, hvis formandskab varetages af dens generalsekretær
med deltagelse af generaldirektøren for Personale og Administration, men som af hensyn til
kontorets særlige status og dets interinstitutionelle karakter også omfatter repræsentanter for
Domstolen, Revisionsretten, overvågningsudvalget og en ekstern konsulent.
Kommissionen påpeger endelig, at kontorets tjenestemænd og øvrige ansatte ikke for
indeværende har pligt til at aflægge ed. Indførelsen af en sådan forpligtelse, som Europa-
Parlamentet og overvågningsudvalget er fortalere for, bør undersøges med hensyn til dens
eventuelle merværdi i en fællesskabsretlig sammenhæng. Edsaflæggelse ville ikke give
kontorets ansatte større beføjelser, men kan i givet fald bidrage til at styrke bevisværdien af
kontorets rapporter, når de udarbejdes af edsvorne ansatte. Relevansen af en sådan
foranstaltning vil kunne vurderes på grundlag af en sammenlignende undersøgelse af de
nationale systemer.
Formålet må være at opretholde et sæt regler og gennemførelsesbestemmelser under fuld
overholdelse af vedtægten, således at kontoret også kan rekruttere personale hidrørende fra
Kommissionens tjenestegrene eller fra de øvrige institutioner, uden dermed at forringe
muligheden for udveksling inden for rammerne af det fastansatte personales mobilitet, et
princip, som alle institutionerne går ind for.
For så vidt som tjenestemænd og andre ansatte, der arbejder i kontoret, bevarer deres
vedtægtsmæssige status som tjenestemænd og ansatte i Kommissionen, som til enhver tid er
omfattet af mobiliteten inden for tjenestegrenene,
finder Kommissionen,
at kontoret altid
skal kunne angive grundene til, at det finder det nødvendigt at fastsætte specifikke regler eller
særlige vilkår på personaleområdet.
Henstilling nr. 15 (R.15)
Kommissionen henstiller, at kontoret, under fuld overholdelse af vedtægten og under hensyn til
gennemsigtigheden, internt og efter behov fastlægger særlige personalepolitiske regler.
3.2.
Kontorets budget
Kontorets blandede status indebærer også særlige forhold vedrørende kontorets budget, som
afspejles i ordningen.
Artikel 13 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 bestemmer
dels, at «bevillingerne
til kontoret, hvis samlede beløb opføres under en særlig budgetpost
inden for del A i den sektion af Unionens almindelige budget, som vedrører Kommissionen, er
detaljeret omhandlet i et bilag til den nævnte del»,
dels at «de
stillinger, der er tildelt
kontoret, er anført i et bilag til oversigten over Kommissionens personale».
I artikel 6, stk. 2 og 3, i afgørelsen om oprettelse af kontoret er det fastsat, at kontorets
direktør «forelægger
i rette tid og efter høring af overvågningsudvalget generaldirektøren for
budgetter et foreløbigt budgetforslag, som skal indgå i den særlige budgetpost vedrørende
35
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kontoret i det almindelige budget»
og at kontorets direktør «er
anvisningsberettiget for så
vidt angår gennemførelsen af den særlige budgetpost i budgettets del A vedrørende Kontoret
og de specifikke budgetposter vedrørende bekæmpelse af svig i del B. Han kan uddelegere
sine beføjelser».
I forbindelse med proceduren for vedtagelse af finansforordningen havde
overvågningsudvalget anmodet om, at kontoret blev behandlet som en institution og fik mere
omfattende budgetautonomi, en tanke, der også udfoldes i dets tredje rapport med henvisning
til ombudsmandens statut. Den nye finansforordning stadfæster derimod i artikel 171 ff. den
budgetordning, som er tilknyttet Kommissionen, der er budgetmyndighedens samtalepartner.
Lovgiveren har således ikke på dette stadium villet tildele kontoret en mere omfattende
budgetautonomi.
Med hensyn til det foreløbige budgetforslag skal det erindres, at Kommissionen er forpligtet
til at tage hensyn til alle de politiske prioriteringer. Kommissionen vedlægger af hensyn til
gennemsigtigheden sit foreløbige budgetforslag det forslag, som kontoret har indgivet til
generaldirektøren for budgetter, samt begrundelsen for, at dette ikke er taget til følge. Denne
pragmatiske løsning giver budgetmyndigheden mulighed for at gøre sig bekendt med
eventuelle forskelle i bedømmelsen. I de to første regnskabsår blev budgetrammen fastlagt
ved en aftale mellem Kommissionen og Europa-Parlamentet, som kalkulerede med en
fordobling af kontorets personale. Dette mål blev nået i 2001. I forbindelse med
fremlæggelsen af det foreløbige budgetforslag for 2003 fandt overvågningsudvalget, på trods
af at det afgav positiv udtalelse om det af kontoret fremlagte foreløbige budgetforslag, at
kontorets operationelle prioriteringer for 2003 ikke var tilstrækkeligt defineret og ikke kunne
begrunde anmodningen om yderligere midler.
Kommissionen mener,
at selv om budgetstrategien har givet anledning til visse
misforståelser, har den dog givet kontoret mulighed for at skaffe sig de nødvendige midler til
at udføre sine opgaver. Den nye finansforordning, der trådte i kraft den 1. januar 2003, har
bl.a. til formål at afklare kontorets økonomiske status. I afventning af de første praktiske
erfaringer er det for tidligt at overveje en ændring af afgørelsen af 28. april 1999 og
forordningerne af 25. maj 1999. Endvidere vil Kommissionens forpligtelse til at øge
gennemsigtigheden få positive følger for budgetstrategien for kontoret.
3.3.
Informations- og kommunikationsindsats
Spørgsmålet om information og åbenhed er af særlig stor betydning i forbindelse med
kontorets aktiviteter. Der er konstateret en noget svingende praksis med hensyn til kontorets
anvendelse af visse bestemmelser vedrørende informationsindsatsen, hvilket i nogle tilfælde
har givet anledning til usikkerhed med hensyn til eventuelle opfølgningsforanstaltninger. Det
viser sig desuden, at kontorets undersøgelser i nogle tilfælde vækker opmærksomhed ikke
alene i institutionerne, men også i medierne og i offentligheden.
I henhold til forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999
gennemfører kontoret visse informationsforanstaltninger direkte. Det gælder bl.a.
fremsendelse af oplysninger om igangværende undersøgelser til de berørte institutioner, de
involverede personer og til medlemsstaternes kompetente myndigheder. Mere følsomt og
problematisk er spørgsmålet om videregivelse af operationelle oplysninger til offentligheden
og institutionerne, når de pågældende ikke berøres direkte af undersøgelserne.
36
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
3.3.1.
Informationsindsats
I retsforskrifterne vedrørende undersøgelsesvirksomheden er der fastsat en række
retssikkerhedsgarantier i forbindelse med kontorets meddelelse af oplysninger til de berørte
institutioner, de involverede personer og medlemsstaternes kompetente myndigheder.
●
Procedurer for kontorets underretning af berørte institutioner og involverede personer
Kontorets ansatte skal underrette institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, når de
foretager en undersøgelse af deres lokaler, og når de får adgang til dokumenter eller anmoder
om oplysninger, som disse institutioner, organer, kontorer og agenturer er i besiddelse af
(artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999).
Endvidere udfører kontorets ansatte deres opgaver mod forevisning af en skriftlig
bemyndigelse, hvori deres identitet og beføjelser er angivet, og skal være i besiddelse af en
skriftlige fuldmagt, som indeholder oplysninger om genstanden for undersøgelsen.
Kontoret kan i henhold til artikel 10, stk. 3, i nævnte forordninger «når
som helst fremsende
oplysninger, som det har indhentet under interne undersøgelser, til den berørte institution,
organ, kontor eller agentur».
Endvidere er det fastsat, at hvis undersøgelserne viser, at der er mulighed for, at et medlem,
en leder, en tjenestemand eller anden ansat er personligt involveret,
«underrettes den
institution eller det organ eller det kontor eller agentur, som vedkommende tilhører».
Denne
underretning kan udsættes i «de
tilfælde, hvor undersøgelsen kræver absolut fortrolighed eller
anvendelse af undersøgelsesmidler, som henhører under en national retslig myndigheds
beføjelse»
(artikel 4, stk. 5, i de førnævnte forordninger).
I overensstemmelse med standardafgørelsen i bilag til den interinstitutionelle aftale af 25. maj
1999 fastsætter Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom af 2. juni 1999 i
artikel 4 dels en pligt til underretning af den berørte person, såfremt det afsløres, at et medlem
af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kun være «personligt
involveret
(…) såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen»,
dels en forpligtelse til at
give den pågældende mulighed for at «udtale
sig om de faktiske omstændigheder, som berører
ham»,
før der drages konklusioner, som med navns nævnelse berører ham. Denne forpligtelse
kan dog fraviges «i
tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til
undersøgelsen og anvendelsen af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national
retsmyndighed».
I henhold til afgørelsen kræves der samtykke fra Kommissionens formand
(for et medlem af Kommissionen) eller generalsekretæren (for en tjenestemand eller anden
ansat), når kontoret finder det nødvendigt at udsætte opfordringen til den pågældende om at
udtale sig. Rådets afgørelse 1999/394/EF, Euratom af 25. maj 1999 fastsætter en tilsvarende
ordning (samtykke fra formanden for Rådet for et medlem af Rådet eller dettes instanser eller
fra generalsekretæren for en tjenestemand eller en anden ansat). Det samme er fastsat i
Europa-Parlamentets beslutning (samtykke fra formanden for et medlem og fra
generalsekretæren for en tjenestemand eller en anden ansat).
Ved afslutningen af en intern undersøgelse, som foretages af kontoret, udarbejder det en
rapport. Rapporten og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til den
pågældende institution, det pågældende organ eller det pågældende kontor eller agentur.
Rapporten indeholder oplysninger om de konstaterede forhold, i givet fald det økonomiske
tab og konklusionerne af undersøgelsen, herunder henstillinger fra kontorets direktør om,
hvorledes undersøgelsen bør følges op. (artikel 9, stk. 1 og 4 i de førnævnte forordninger).
37
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
●
Procedurer for kontorets underretning af medlemsstaternes kompetente myndigheder
Foruden de oplysninger, der skal sendes til den berørte medlemsstats kompetente
myndigheder i forbindelse med kontrol og inspektion på stedet (se ovenfor punkt 1.1.2),
fremsender kontoret til de retslige myndigheder i den berørte medlemsstat de oplysninger,
som kontoret har indsamlet i forbindelse med en intern undersøgelse, om forhold, der kan føre
til strafferetlig forfølgelse. Hvis ikke det er til skade for undersøgelsen, underretter det
samtidig den berørte medlemsstat (artikel 10, stk. 2, i de førnævnte forordninger).
Ved afslutningen af en ekstern undersøgelse, som foretages af kontoret, udarbejder det en
rapport. Rapporten og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til de
pågældende medlemsstaters kompetente myndigheder. Rapporten indeholder oplysninger om
de konstaterede forhold, i givet fald det økonomiske tab og konklusionerne af undersøgelsen,
herunder henstillinger fra kontorets direktør om, hvorledes undersøgelsen bør følges op
(artikel 9, stk. 1 og 3, i de førnævnte forordninger).
○
I praksis har det vist sig, at kontorets anvendelse af disse bestemmelser i nogle tilfælde har
givet anledning til usikkerhed og problemer. Det er således konstateret, at:
– Kommissionen, for så vidt angår underretningen af de berørte institutioner, ikke er blevet
underrettet om afslutningen af en undersøgelse i institutionen, hvorimod en af dens
operationelle tjenester i hvert fald uformelt var underrettet herom. Det samme gælder
kontorets praksis med i forbindelse med underretningen om en given undersøgelse at
bebude fremsendelse af yderligere oplysninger til den berørte institution, hvilket imidlertid
ikke sker
– det under en undersøgelse er sket, at den berørte institution ikke er i besiddelse af
tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe de nødvendige forebyggende foranstaltninger
– for så vidt angår underretning af de involverede personer er der indgivet klage til
ombudsmanden over manglende opfyldelse af forpligtelsen til at underrette den i en intern
undersøgelse involverede person om den mistanke, der var rettet mod ham. I denne
forbindelse understregede ombudsmanden den absolutte nødvendighed af at give den
mistænkte person mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører
ham, før der drages konklusioner
– for så vidt angår udsættelse af underretningen af den involverede person er det konstateret,
at institutionens generalsekretær, som skal give sit samtykke til kontorets forslag om at
udsætte underretningen af den pågældende, generelt ikke råder over de nødvendige
oplysninger til at kunne afgive en udførlig udtalelse på grund af oplysningernes yderst
følsomme karakter.
Kommissionen mener,
at for så vidt angår udsættelse af underretningen af den involverede
person vil det være ønskeligt at fastlægge regler for informering af de kompetente
myndigheder, således at disse kan give deres samtykke til en udsættelse på grundlag af et
minimum af oplysninger uden at gribe ind i kontorets uafhængige beslutningsret med hensyn
til tidspunktet for fremsendelsen af oplysninger til retsmyndighederne. Hermed vil
sammenhængen i systemet til beskyttelse af den europæiske offentlige forvaltnings integritet
blive styrket. I modsat fald bør forpligtelsen til at indhente samtykke fra de berørte
38
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0039.png
institutioners formand eller generalsekretær som fastsat i artikel 4, stk. 2, i standardafgørelsen
i bilag til den interinstitutionelle aftale og i de specifikke afgørelser tages op til revision.
Kommissionen glæder sig
over kontorets plan om som led i varetagelsen af dets
undersøgelsesopgave at indføre standardiserede fremgangsmåder i forhold til alle
institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne samt de berørte personer med henblik
på at sikre en ensartet anvendelse af underretningsprocedurerne. Endvidere agter kontoret
hyppigere at henholde sig til artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1073/1999 og 1074/1999 for så
vidt angår fremsendelsen af oplysninger til den berørte institution, organ, kontor eller agentur
eller om nødvendigt en kompetent national myndighed, navnlig når det viser sig relevant at
iværksætte sikrende retsmidler under undersøgelsen.
På baggrund af de seneste erfaringer med kommunikationen mellem kontoret og de berørte
institutioner, organer, kontorer og agenturer
mener Kommissionen,
at det er nødvendigt at
forbedre informationsudvekslingen mellem kontoret og institutionerne, organerne, kontorerne
og agenturerne i forbindelse med interne og eksterne undersøgelser under fuld overholdelse af
retsforskrifterne for kontorets aktiviteter.
Henstilling nr. 16 (R.16)
Kommissionen henstiller, at kontoret indfører fremgangsmåder, der tager sigte på overholdelse og en
standardiseret anvendelse af procedurerne for underretning af de kompetente nationale myndigheder,
institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne og for underretningen af de involverede personer.
3.3.2.
Kommunikationsindsats
Kommunikationsindsatsen omfatter i det væsentlige en ensartet og objektiv behandling af
begæringer om oplysninger, som kontoret modtager fra institutioner og andre, som har ret til
oplysninger. Det skal bemærkes, at for så vidt angår Europa-Parlamentet udelukker
rammeaftalen om forbindelserne mellem Parlamentet og Kommissionen, der trådte i kraft den
1. januar 2001, meddelelse af visse oplysninger vedrørende kontorets undersøgelser og
henviser til retsbestemmelserne om kontoret, dvs. de særlige og strengere bestemmelser i
forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
Under hensyn til retsbestemmelserne om meddelelse af oplysninger, herunder oplysninger af
operationel karakter, som kontoret er i besiddelse af, fastlagde dette i et dokument til internt
brug fra juni 2002 retningslinjer for kontorets kommunikationsindsats. Formålet er over tid at
strukturere en kommunikationsindsats, der bygger på respekt for den enkelte institutions og
medlemsstats opgaver og ansvarsområder og de af oplysningerne berørte personers legitime
rettigheder.
Kontorets kommunikationsindsats er ikke alene baseret på de relevante bestemmelser i
forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, særlig artikel 12,
stk. 3, (aflæggelse af rapport til Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og
Revisionsretten om resultaterne af kontorets undersøgelser), artikel 8 (tavshedspligt og
beskyttelse af oplysninger) og artikel 10 (fremsendelse af oplysninger, som kontoret har
indhentet under igangværende eksterne eller interne undersøgelser), men også på andre
bestemmelser i den afledte ret, navnlig forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 (artikel 8,
stk. 1).
Retningslinjerne omhandler, ud over arten af oplysninger, der skal meddeles, definitionen af
personer, der har ret til at blive informeret
72
og udøvelsen af kommunikationsretten, en
afklaring af de kriterier, der skal lægges til grund ved en ikke obligatorisk meddelelse af
39
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0040.png
oplysninger, garantierne i tilknytning til meddelelsen, de retlige følger af
kommunikationsakten og det ansvar der kan pådrages, samt de forskellige betingelser,
hvorunder meddelelsen af oplysninger foregår, herunder for lukkede døre. Da disse
retningslinjer er til internt brug, er anvendelsen af dem forbeholdt kontoret.
Kommissionen mener,
at disse retningslinjer, der omfatter oprettelse af en
kommunikationsenhed i kontoret, bør kunne bidrage til at skabe rammerne for meddelelsen af
oplysninger, herunder til institutionerne, således at de kan varetage deres respektive opgaver.
Henstilling nr. 17 (R.17)
Kommissionen henstiller, at der oprettes en kommunikationsenhed i kontoret, der skal forestå den daglige
styring af kontorets kommunikationsindsats og bistå direktøren på grundlag af de af kontoret fastlagte
retningslinjer.
3.3.3.
Aktindsigt
Reglerne om adgang til oplysninger vedrørende kontorets undersøgelser i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 har et mere målrettet formål end
formålet i den specifikke horisontale bestemmelse, der er indeholdt i Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets,
Rådets og Kommissionens dokumenter
73
. Det er nødvendigt, at anvendelsen i praksis af disse
forordninger, som har et forskelligt sigte, er sammenhængende, for så vidt angår resultatet.
Det informationsniveau, institutionerne har adgang til på grundlag af forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, må ikke fortolkes som værende lavere
end på grundlag af forordning (EF) nr. 1049/2001. Nogle medlemmer af Europa-Parlamentet
begærer hyppigt aktindsigt i dokumenter i tilknytning til OLAF's undersøgelser på grundlag af
forordning (EF) nr. 1049/2001.
I denne forbindelse skal det erindres, at forordning (EF) nr. 1049/2001 finder fuld anvendelse
på kontorets aktiviteter, herunder aktiviteter i tilknytning til undersøgelsesfunktionen, bl.a.
ordningen for undtagelser fra aktindsigt. Denne forordning er vedtaget på grundlag af artikel
255 EF, som fastsætter princippet om (og grænserne for) en «ret
til aktindsigt i dokumenter
fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen»
for
«alle unionsborgere og alle fysiske og
juridiske personer, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat».
Undtagelserne i nævnte
forordnings artikel 4 tager navnlig sigte på beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes
integritet samt beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision.
Ved Kommissionens afgørelse 2001/937/EF, EKSF, Euratom, af 5. december 2001 om
ændring af dens forretningsorden
74
vedtog Kommissionen særlige bestemmelser om bl.a.
proceduren for aktindsigt i kontorets dokumenter. Afgørelsen omhandler både behandlingen
af oprindelige begæringer og af genfremsatte begæringer.
Når en begæring om aktindsigt vedrører et dokument i tilknytning til undersøgelsesfunktionen
eller det operationelle samarbejde med medlemsstaterne, henhører behandlingen heraf under
en direktør, der er udpeget hertil i kontoret, eller en tjenestemand, der er udpeget hertil, for så
vidt angår en oprindelig begæring, og under kontorets direktør for så vidt angår en genfremsat
begæring. Kontorets øvrige dokumenter er ikke omfattet af disse undtagelsesbestemmelser. I
henhold til reglerne for delegering af beføjelser kræver en afgørelse, der træffes af kontorets
direktør vedrørende en genfremsat begæring, samtykke fra Juridisk Tjeneste. I tilfælde af
uenighed mellem Juridisk Tjeneste og kontorets direktør træffer Kommissionen afgørelse.
40
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kommissionen mener,
at den ordning der er indført for kontoret, tager hensyn til det forhold,
at kravet om Juridisk Tjenestes samtykke i forbindelse med en genfremsat begæring om
aktindsigt i et dokument ikke kan fortolkes som et indgreb i kontorets operationelle
uafhængighed, ud fra den betragtning at Juridisk Tjeneste skal repræsentere Kommissionen i
forbindelse med en eventuel retssag mod institutionen. Efter Kommissionens opfattelse skal
der findes en pragmatisk løsning i form af en aftale med Juridisk Tjeneste på kontorets
indvending om, at denne tjeneste kun bør vurdere elementer, der berettiger en undtagelse fra
princippet om aktindsigt i dokumenterne. En sådan aftale bør fastlægge rammerne for
tjenestens adgang til operationelle dokumenter, som kontoret er i besiddelse af.
3.4.
Kontrol af undersøgelsesfunktionen
Kontrollen af undersøgelsesfunktionen, der er en følge af kontorets blandede status, er af
afgørende betydning og vedrører både interne og eksterne undersøgelser, der ledes af
kontoret. Disse undersøgelser kan rent faktisk berøre de pågældende personers individuelle
rettigheder. Det er således vigtigt, at der føres kontrol med de operationer, der gennemføres i
forbindelse med en undersøgelse, og som skal opfylde flere forskellige krav, navnlig kravene
om retmæssighed, gennemsigtighed og effektivitet, og en rimelig balance mellem disse.. Som
garant for en effektiv juridisk og administrativ beskyttelse foregår den kontrol, der aktuelt
udøves med kontorets aktiviteter, på forskellige niveauer.
3.4.1.
Administrativ kontrol
Den administrative kontrol foregår både inden for rammerne af den hierarkiske kontrol og af
overvågningsudvalgets kontrol. En anden form for kontrol kan gennemføres ved indgivelse af
klage til Den Europæiske Ombudsmand og via Revisionsrettens missioner.
●
Hierarkisk kontrol
Denne kontrol udøves af kontorets operationelle ledelse og hører under direktørens ansvar i
overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i afgørelsen af 28. april 1999. Afviklingen af
undersøgelserne sker hovedsagelig på grundlag af artikel 5, 6 og 9 i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, som tillægger kontorets direktør et
ansvar i hver af undersøgelsens vigtige faser (indledning, gennemførelse, rapport ved
afslutningen af en undersøgelse og opfølgning af undersøgelserne). Disse forordninger
tillægger desuden kontorets direktør et særligt ansvar, for så vidt som han i henhold til artikel
8, stk. 3 og 4, påser, at kontorets ansatte overholder «fællesskabsbestemmelserne
og de
nationale bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger»,
og at bestemmelserne i
EF-traktatens artikel 286 og 287 og Euratom-traktatens artikel 194 anvendes. Materielle
vanskeligheder i forbindelse med omfanget af de opgaver, der således er overdraget kontorets
direktør
75
, har fået ham til for så vidt angår indledningen af undersøgelser
76
at lade sig bistå af
det forretningsudvalg, der er oprettet i kontoret
77
, uden at dette dog berører hverken hans
ansvar eller beslutningskapacitet. Kontorets direktør bistås af samme forretningsudvalg ved
gennemførelsen af kontorets aktivitetsprogram som omhandlet i artikel 11, stk. 7, i forordning
(EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
Kontorets direktør bistås desuden i sin opgave med intern kontrol af de medarbejdere, der
varetager funktionen retlig bistand og rådgivning. Denne kontrol vedrører især kontorets
undersøgelsesarbejde, der skal være i overensstemmelse med principperne i charteret om
grundlæggende rettigheder i Den Europæiske Union, den europæiske konvention om
beskyttelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, og de
principper, der henvises til i 10. betragtning i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning
41
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
(Euratom) nr. 1074/1999, samt den beslutning, som de enkelte institutioner, organer, kontorer
og agenturer træffer i henhold til nævnte forordninger (artikel 4, stk. 6). Kontoret organiserer
sig på en måde, der kan optimere kontrollen med retmæssigheden af de foranstaltninger og
akter, der henhører under undersøgelsesvirksomheden.
Kommissionen går ind for,
at der fastlægges nærmere regler for anvendelsen af
bestemmelserne om overholdelse af de grundlæggende rettigheder, enten i en beslutning
truffet af kontorets direktør eller i en omarbejdet udgave af proceduremanualen
78
(se R.2). Et
initiativ i denne retning vil bidrage til at løse de af overvågningsudvalget påpegede problemer.
●
Overvågningsudvalgets kontrol
Denne
kontrol
vedrører
grundlæggende
kontorets
uafhængighed
og
dets
undersøgelsesmetoder. Der er tale om en efterfølgende administrativ kontrol. Ifølge artikel 11
i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 «styrker
overvågningsudvalget kontorets uafhængighed ved hjælp af regelmæssig kontrol af udøvelsen
af undersøgelsesfunktionen»
og, uden at gribe ind i de igangværende undersøgelsers forløb
«afgiver
det (…) udtalelser om kontorets virksomhed».
Det underrettes om de tilfælde, hvor
det er nødvendigt at fremsende oplysninger til en medlemsstats retslige myndigheder, og det
modtager hvert år programmet for kontorets aktiviteter (artikel 11, stk. 7).
Overvågningsudvalget spiller en særlig rolle med hensyn til kontrollen med overholdelse af
fristerne
79
, navnlig den frist på ni måneder, inden for hvilken en undersøgelse i henhold til
forordningerne skal være afsluttet. Udvalget påser desuden, at bestemmelserne vedrørende
fortrolighed og databeskyttelse anvendes korrekt (navnlig at artikel 286 og 287 EF og artikel
194 Euratom anvendes), i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 8, stk. 4, i
forordningerne.
Hvad angår resultatet af overvågningsudvalgets kontrol og vurderingen af kontorets
opfølgning heraf mener Kommissionen, at det påhviler udvalget at udtale sig herom. Som
eksempel kan nævnes, at overvågningsudvalget (såvel som kontoret) har påpeget, at
undersøgelserne ofte er afsluttet senere end den frist, der er fastsat i forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 («undersøgelse,
der har varet mere end
ni måneder»).
Dette viser, at det er nødvendigt at afklare, fra hvilket tidspunkt eller med
hvilken akt en undersøgelse er indledt.
Overvågningsudvalget har udtalt sig til fordel for oprettelsen af en instans i kontoret, der
fungerer som et justitskontor med henblik på en bedre forvaltning af sager og hertil hørende
sagsakter samt større gennemsigtighed i kontorets operationelle aktiviteter (identifikation af
den proceduremæssige situation på et givet tidspunkt). Hermed bør kontorets ledelse bedre
kunne udstikke retningslinjerne for den operationelle virksomhed i forhold til prioriteringerne,
hvilket dels bør bidrage til at reducere antallet af sager, som er under vurdering, men ikke
formelt indledt, dels styrke kontrollen med procedurernes forløb.
Kommissionen støtter
dette
initiativ, hvis iværksættelse kontoret arbejder videre med
80
.
●
Den Europæiske Ombudsmand
Denne fællesskabsinstans, som råder over beføjelser i medfør af artikel 195 EF, kan
forelægges klager over kontorets aktiviteter, herunder udøvelsen af undersøgelsesfunktionen.
Gennem behandlingen af de modtagne klager deltager også ombudsmanden i kontrollen med
kontorets operationelle indsats for så vidt angår forsvarlig forvaltning
81
.
42
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
●
Revisionsretten
Revisionsrettens mission består i, ud over at kontrollere forvaltningen af de budgetposter, for
hvilke kontoret er anvisningsberettiget, at udøve ekstern kontrol af kontorets udøvelse af sin
undersøgelsesfunktion for så vidt angår princippet om sund økonomisk forvaltning. Den har i
denne forbindelse mulighed for at udarbejde en særberetning. Revisionsretten har i sin
årsberetning om regnskabsåret 2000
82
fremsat bemærkninger om opfølgningen af
særberetning nr. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af
svig.
3.4.2.
Politisk kontrol
Den generelle kontrol med aktiviteterne i tilknytning til bekæmpelsen af svig varetages af
Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Det er disse tre institutioner, der deltager i
udpegningen af kontorets direktør, og som udnævner medlemmerne af overvågningsudvalget.
Europa-Parlamentet og Rådet modtager foruden Kommissionens årsberetning om beskyttelse
af de finansielle interesser, der udarbejdes i medfør af artikel 280 EF, Revisionsrettens
årsberetning
og
særberetninger,
kontorets
rapporter
samt
rapporterne
fra
overvågningsudvalget. Disse dokumenter er en vigtig informationskilde, der kan bidrage til at
udstikke retningslinjerne for den svigbekæmpende politik og indsats.
Europa-Parlamentet udøver desuden, sammen med Rådet, i sin egenskab af budgetmyndighed
kontrol i overensstemmelse med proceduren i artikel 276 EF, ifølge hvilken det efter
henstilling fra Rådet meddeler Kommissionen decharge for gennemførelsen af budgettet.
Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen og Revisionsretten informeres regelmæssigt om
kontorets aktiviteter, bl.a. ved hjælp af de rapporter, kontorets direktør aflægger i henhold til
artikel 12, stk. 3, tredje afsnit, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom)
nr. 1074/1999. Den parlamentariske kontrol udøves især inden for rammerne af artikel 197 EF
(skriftlige og mundtlige spørgsmål til Kommissionen)
83
.
Parlamentets kontrol med kontoret udøves på de samme betingelser som den kontrol, der
udøves af Kommissionen, som kontoret er administrativt tilknyttet.
Denne situation kan give anledning til konflikter, som kontoret vanskeligt kan løse, for så vidt
som det bl.a. i forbindelse med meddelelsen af decharge og spørgsmål fra Parlamentet dels
skal bistå Kommissionen med at opfylde sine forpligtelser over for Europa-Parlamentet, som
ønsker at modtage faktuelle oplysninger som grundlag for udøvelsen af dets kontrol med den
økonomiske forvaltning, dels skal holde sig inden for lovrammen, som for så vidt angår
kontorets undersøgelser fastsætter restriktive bestemmelser på kommunikationsområdet. Også
for Kommissionen kan situationen i forbindelse med igangværende undersøgelser være
vanskelig at håndtere, for så vidt som den er forpligtet til at svare på Europa-Parlamentets
spørgsmål, mens den som følge af kontorets uafhængighed generelt ikke er i besiddelse af de
pågældende oplysninger og desuden skal iagttage princippet om fortrolighed i forbindelse
med undersøgelserne.
Kommissionen mener,
at disse vanskeligheder kan løses. Det er op til kontoret at fastlægge
normerne for dets kommunikationsindsats i forhold til institutionerne. Det må være i stand til
at sondre mellem de informationer, der kan videreformidles, og de informationer, der kan
henføres til dets operationelle uafhængighed, og som er underlagt de
kommunikationsbegrænsninger, der er fastsat i retsforskrifterne vedrørende den operationelle
43
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
virksomhed. Kontoret kan i denne forbindelse også bygge på de retningslinjer, det har
udarbejdet (se ovenfor punkt 3.3.2).
3.4.3.
Domstolskontrol
Personer uden for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne har på den ene side
mulighed for at anlægge sag mod Kommissionen i medfør af artikel 230 EF. På den anden
side har klageadgangen, som står til rådighed for enhver tjenestemand og anden ansat på
betingelserne i artikel 90 i vedtægten, og muligheden for at anlægge sag om foreløbige
forholdsregler ved Retten i Første Instans til formål at sikre prøvelse af lovligheden af
bebyrdende retsakter og den fulde overholdelse af de grundlæggende personlige rettigheder.
Artikel 14 i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 præciserer,
at denne ordning finder anvendelse i afventning af en ændring af vedtægten for tjenestemænd
i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse
Fællesskaber. De igangværende forhandlinger om den nye forordning (vedtægt) bør resultere i
en supplering af bestemmelserne i forordningerne om bekæmpelse af svig, uden at disses
rækkevidde berøres heraf. Der vil i det væsentlige være tale om i den nye vedtægt at indsætte
de regler og nærmere vilkår, der er fastsat i den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 og i
standardafgørelsen.
De igangværende forhandlinger om den nye vedtægt samt de afgørelser, der er truffet af
Fællesskabets retsinstanser, bør gøre det muligt at fjerne eventuelle tvetydigheder vedrørende
kontorets indsats ved at afklare omfanget af de beføjelser, der er overdraget kontoret. I en
kendelse afsagt af Retten i Første Instans
84
den 17. oktober 2002 fastslås det f.eks., at det er
nødvendigt, at en sagsøger fremlægger bevis for, at der foreligger en akt, der omhandler ham
med navns nævnelse, og som indeholder et klagepunkt imod ham.
Det skal desuden understreges, at selv om kontorets aktiviteter ikke kontrolleres direkte af
nationale retsinstanser, skal resultaterne af arbejdet i marken til gengæld godkendes inden for
rammerne af nationale procedurer, herunder domstolsprocedurer. De nationale retsinstanser
skal således undersøge, om kontorets undersøgelsesrapporter er i overensstemmelse med de
procedurer og garantier, der er fastsat i national ret og fællesskabsret.
○
Lovgiveren har indført beskyttelsesforanstaltninger, der er i god overensstemmelse med den
administrative karakter af kontorets beføjelser. Det er imidlertid afgørende, at disse beføjelser,
når de vedrører de individuelle rettigheder, udøves i fuld respekt for menneskerettighederne
og de grundlæggende frihedsrettigheder (10. betragtning til forordning (EF) nr. 1073/1999 og
forordning (Euratom) nr. 1074/1999). Den stadige udvidelse af kontorets operationelle
opgaver kræver ud over de eksisterende beskyttelsesforanstaltninger en styrkelse af ordningen
i form af indførelsen af proceduremæssige retssikkerhedsgarantier i tilknytning til
undersøgelsesvirksomheden. Bl.a. denne situation har fået Kommissionen til at overveje
oprettelsen af et permanent retsorgan på fællesskabsplan, som kan udøve beføjelserne til at
prøve kontorets akter og foranstaltninger, der berører de pågældende personers
grundlæggende rettigheder.
Denne problematik indgår i den refleksion, som var grundlaget for den debat, Kommissionen
lancerede i forbindelse med den offentlige høring (grønbogen) og arbejdet i konventet om
Den Europæiske Unions fremtid med henblik på indsættelse af en bestemmelse om oprettelse
af en europæisk anklagemyndighed i traktatens konstitutionelle del
85
(se ovenfor R. 13, punkt
2.4, og nedenfor under "Perspektiver").
44
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
3.5.
3.5.1.
Politisk ansvar og relationen til overvågningsudvalget
Kommissionens politiske ansvar
Kontorets uafhængighed for så vidt angår undersøgelsesfunktionen indebærer, at hverken
Kommissionen eller det medlem af Kommissionen, der er ansvarlig for bekæmpelsen af svig,
har beføjelse til at give instrukser vedrørende kontorets operationelle akter og opgaver. De har
heller ikke adgang til oplysninger i tilknytning til igangværende undersøgelser.
Kommissionen har det generelle ansvar for den svigbekæmpende politik, som kontoret ved
sin indsats bidrager til. Når kontoret deltager i fastlæggelsen af politik- og
lovgivningsstrategien eller udarbejder initiativer på området, handler det som en regulær
tjeneste under institutionen, og spørgsmålet om dennes ansvar volder ingen problemer. Hvad
angår gennemførelsen af de operationelle aktiviteter hverken søger eller modtager kontoret
instrukser. Undertiden skal Kommissionen imidlertid besvare anmodninger om oplysninger
fra institutionerne eller medlemsstaterne (spørgsmål fra Parlamentet, spørgsmål i forbindelse
med Europa-Parlamentets decharge, spørgsmål i forbindelse med kommissionsmedlemmers
besøg i medlemsstaterne) vedrørende kontorets igangværende undersøgelser. På dette punkt
påhviler det sidstnævnte, under hensyn til nødvendigheden af at institutionen lever op til sit
ansvar på området, at sætte Kommissionen i stand til så vidt det overhovedet er muligt at
besvare sådanne anmodninger om oplysninger. For at undgå enhver indgriben i igangværende
undersøgelser støtter kontoret sig på forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom)
nr. 1074/1999 samt retningslinjerne for kontorets kommunikationsindsats (se ovenfor 3.3.2).
I medfør af sit politiske ansvar kan Kommissionen, nærmere bestemt medlemmet med ansvar
for sagsområdet bekæmpelse af svig, bidrage til fastlæggelsen af de overordnede
retningslinjer for en operationel politik, således at kontoret bedre kan fastlægge sin strategi og
sit aktivitetsprogram under hensyn til de vigtigste udfordringer for så vidt angår beskyttelsen
af fællesskabsinteresserne. Kommissionen spiller rent faktisk en betydelig politisk rolle i
fastlæggelsen af politikken for bekæmpelse af svig. Den kan henstille til kontoret at betragte
en bestemt sektor som et prioriteret operationelt indsatsområde. Den kan også som alle andre
institutioner, organer, kontorer og agenturer anmode kontoret om at foretage en undersøgelse
på grundlag af de relevante oplysninger, den måtte være i besiddelse af. At Kommissionen
således står for udformningen af de overordnede linjer i den svigbekæmpende politik, berører
ikke kontorets uafhængighed, ligeså lidt som det anfægter dets beføjelse til at træffe afgørelse
om, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse eller ej. Dette politiske ansvar skal ses i lyset
af den rolle, Kommissionen er tildelt ved traktaten, navnlig i medfør af artikel 280 EF
(beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser) sammenholdt med artikel 274 EF
(gennemførelse af budgettet), og dens rolle som garant for Fællesskabets almene interesse
(se ovenfor punkt 2.1).
Endvidere er Kommissionen ligesom de øvrige institutioner i stand til at varetage det
generelle tilsyn med kontorets aktiviteter ved bl.a. at bygge på overvågningsudvalgets
vurderinger i dets årsrapporter og udtalelser. På baggrund af dette generelle tilsyn kan den
vurdere relevansen af kontorets aktiviteter for målsætningen om beskyttelse af de finansielle
interesser og bekæmpelse af svig.
3.5.2.
Relationen til overvågningsudvalget
OLAF-Overvågningsudvalget er garant for kontorets uafhængighed ved udøvelsen af
undersøgelsesfunktionen. Udvalget er administrativt tilknyttet Kommissionen og består af
uafhængige eksterne personligheder. Overvågningsudvalget udøver sit ansvar for kontrol af
45
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
den operationelle aktivitet i overensstemmelse med de af lovgiveren fastsatte bestemmelser
(se ovenfor punkt 3.4.1). Det har desuden til opgave at bistå kontorets direktør ved udøvelsen
af dennes hverv. Det kan afgive udtalelser, bl.a. om kontorets budget, det deltager i
udarbejdelsen af listen over kandidater til posten som direktør for kontoret, og det høres i
givet fald, før Kommissionen pålægger kontorets direktør en disciplinær sanktion.
Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er garanter for overvågningsudvalgets eksistens
og for dets funktionsmåde. Hver af disse institutioner deltager i udnævnelsen af
overvågningsudvalgets medlemmer.
I medfør af sit ansvar har overvågningsudvalget understreget nødvendigheden af at
videreudvikle kontorets organisatoriske autonomi. Kommissionen påskønner dette bidrag, der
tilsigter at finde frem til praktiske løsninger på håndteringen af kontorets blandede status, og
Kommissionen agter at fortsætte dialogen med udvalget. Det skal dog siges, at den kan se sig
nødsaget til at følge andre retningslinjer under forfølgelse af det samme mål, nemlig at sikre
effektiviteten af kontorets indsats og respekten for undersøgelsesfunktionens uafhængighed.
På det organisatoriske plan er der opstået visse problemer, som skyldes det forhold, at selv om
overvågningsudvalget udøver sin virksomhed i fuld uafhængighed, varetages dets
sekretariatsopgaver af kontoret (artikel 11, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og
forordning (Euratom) nr. 1074/1999). Ud over de institutionelle aspekter drejer disse
problemer sig desuden om gennemførelsen af driftsbevillinger og om arbejdsstedet for
overvågningsudvalgets sekretariat. Kommissionen og overvågningsudvalget bør kunne løse
disse problemer i en konstruktiv og pragmatisk ånd og under fuld respekt for retsteksterne.
*
PERSPEKTIVER
Evalueringen af gennemførelsen af reformens målsætninger på grundlag af undersøgelsen af
de opgaver, der er overdraget kontoret, bygger på en status over den samlede vurdering af
OLAF's virksomhed. Selv om evalueringen omhandler en relativt kort periode i betragtning af
overgangsperiodens varighed, har det alligevel været muligt at indkredse fordele og
problemer, hvis virkninger er blevet vurderet i deres rette perspektiv som led i en samlet
evaluering. På dette grundlag har Kommissionen været i stand til at fremsætte en række
henstillinger.
Henstillingerne i denne rapport har status af forslag, der tager sigte på at optimere kontorets
arbejde. Nogle af forslagene vedrører forbedringer af den afledte ret. Andre vedrører
kontorets praksis og samarbejdet mellem kontoret og forskellige partnere, herunder på
nationalt plan. Serviceplatformen vil kunne bidrage til at styrke det indbyrdes samarbejde
vedrørende bekæmpelsen af svig mellem de kompetente nationale myndigheder og mellem
disse og kontoret.
Ud over den igangværende proces med at virkeliggøre reformens målsætninger og de positive
aspekter, der er forbundet hermed, skal det understreges, at de konstaterede vanskeligheder
ikke må undervurderes. De vedrører hovedsagelig spørgsmålet om Kommissionens politiske
og juridiske ansvar i forhold til kontoret og dets operationelle virksomhed, sammenholdt med
kontorets operationelle uafhængighed ved udøvelsen af denne virksomhed, samt de skøn, der
skal foretages i forbindelse med dets budget og personalepolitik. De vedrører ligeledes
opfattelsen af, at der kan være risiko for indgreb i kontorets uafhængighed, hvilket bygger på
en formodning om Kommissionens indblanding i kontorets interne undersøgelsesvirksomhed.
46
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
En sådan risiko er dog mere spekulativ end reel. Det er således meget sigende, at kontorets
direktør i forordet til kontorets aktivitetsrapport for året, der afsluttedes i juni 2002,
bemærker, at «Kommissionen uden vaklen har respekteret» kontorets operative
uafhængighed. En del af de konstaterende vanskeligheder skyldes også den omgående
iværksættelse af reformen, overgangsperiodens varighed og den nødvendige omfordeling af
kontorets personale. Udviklingen i den operationelle virksomheds omfang, især hvad angår
interne undersøgelser, har ligeledes kunnet bidrage til at øge vanskelighederne.
Disse vanskeligheder er med regelmæssige mellemrum blevet påpeget, bl.a. i forbindelse med
samrådet mellem institutionerne og overvågningsudvalget. Som det fremgår af de verserende
retstvister, har andre institutioner, organer, kontorer og organer også givet udtryk for tvivl
med hensyn til kontorets status og dets beføjelser. I betragtning af undersøgelsernes art vil der
altid kunne opstå problemer mellem kontoret og institutionerne, organerne, kontorerne og
agenturerne. Kommissionen mener, at forbedringen af kontorets performans, bl.a. via
oprettelse af et justitskontor, udarbejdelse af et sæt administrative regler, standardiseret
anvendelse af informationsprocedurerne i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning
(Euratom) nr. 1074/1999, styrkelse af stringensen i overvågningsudvalgets arbejdsmetoder og
rolle samt videreudvikling af efterretningsfunktionen, vil styrke kontoret i forbindelse med
varetagelsen af dets operationelle opgaver.
På baggrund af de konstaterede vanskeligheder er der nogle, der har draget den konklusion, at
løsningen ville bestå i en eksternalisering. Denne løsning, som Kommissionen foreslog i
1998, men som lovgiveren ikke tog til følge, er stadig omgærdet af usikkerhedsmomenter af
politisk, institutionel og juridisk karakter. Allerede på daværende tidspunkt afspejlede
reformen vedrørende bekæmpelse af svig fra 1999 grænserne i EF-traktaten og de praktiske
vanskeligheder, for så vidt angår oprettelse af en retsforfølgende instans på fællesskabsplan.
Siden 1999 har der ikke vist sig nye tegn i denne retning, og det må derfor stadig i dag, ved
uændrede institutionelle retsregler, anses for at være for tidligt at vælge løsningen med
eksternalisering.
KONSOLIDERING AF REFORMEN
I forbindelse med denne evaluering er det vigtigt ikke at stille sig tilfreds med en fragmenteret
evaluering af de enkelte problemer. De ovenfor beskrevne vanskeligheder skal evalueres på
baggrund af en samlet status over den ordning, der blev indført i 1999.
Flere faktorer peger i retning af en konsolidering af ordningen fra 1999. Indførelsen af en
ordning med differentiering af opgaverne inden for samme struktur giver mulighed for
stordriftsfordele sammenlignet med en situation, hvor arbejdsgangene er adskilte, hvilket ville
være resultatet af en eksternalisering af kontoret. Valget af kontorets status og opretholdelsen
af synergi mellem de operationelle opgaver og institutionens generelle opgaver, herunder
fastlæggelsen af en svigbekæmpende politik og udarbejdelse af lovgivning, skyldtes netop,
blev netop vedtaget på grund af det beskrevne miljø. Strategien fra juni 2000, der blev fastlagt
af den nye Kommission, bekræftede denne fremgangsmåde på længere sigt (2001-2005).
Under disse omstændigheder ville det være for tidligt at ændre strategien, hvilket ville
medføre yderligere omkostninger og dermed risikere at svække systemet.
På baggrund af den samlede evaluering af kontorets aktiviteter efter tre år kan det endvidere
konstateres, at de vanskeligheder, der har vist sig i løbet af denne overgangsperiode, ser ud til
at være ved at blive afhjulpet. Der er således løbende fundet pragmatiske løsninger på
problemerne, efterhånden som de opstod. Byrden i forbindelse med arven fra den tidligere
enhed for bedrageribekæmpelse er nu lettet væsentligt. Kontorets ledelse viderefører
47
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
iværksættelsen af de nye strukturer og de operationelle retningslinjer, der er fastlagt i
forbindelse med den nye (strategiske og operationelle) efterretningsfunktion, og skaffer
kontoret de midler, der er nødvendige, for at det kan organisere sig med henblik på en bedre
målretning af sine interventioner i marken og yde støtte inden for rammerne af en
serviceplatform.
Kommissionen har til stadighed på Europa-Parlamentets tilskyndelse og med Rådets støtte
fulgt en pragmatisk fremgangsmåde dels ved at bygge på den aktive deltagelse fra sin tjeneste
til bekæmpelse af svig, der i marken handler inden for rammerne af et tæt partnerskab med de
nationale myndigheder med ansvar for bekæmpelsen af økonomisk og finansiel kriminalitet,
dels ved at styrke kompatibiliteten af medlemsstaternes lovgivningsmæssige og operationelle
instrumenter. Denne fremgangsmåde, der blev konsolideret i juni 2000 med den nye samlede
strategi for bekæmpelse af svig, lægger stor vægt på operationelt samarbejde, styrkelse af den
strafferetlige dimension samt kontorets interinstitutionelle mission.
Det er interessant at bemærke, at de sager, der er anlagt ved Retten i Første Instans og
Domstolen, ikke for indeværende har givet anledning til afgørelser eller konklusioner, der
modsiger reformens relevans. Det fremgår klart af disse retsinstansers første analyse, at mens
kontoret fortsat er en regulær tjeneste under Kommissionen for så vidt angår varetagelsen af
de traditionelle administrative opgaver, udøver det til gengæld sin særlige operationelle
mission under fuld uafhængighed, samtidig med at det fortsat er integreret i institutionens
administrative og budgetmæssige struktur. Generaladvokatens forslag til afgørelse er i denne
forbindelse meget sigende
86
.
For at fremme et dynamisk samarbejde om bekæmpelsen af svig under hensyn til de mange
forskellige nationale, fællesskabs- og internationale bestemmelser er det af afgørende
betydning at råde over den tværfaglige ekspertise og de retsinstrumenter, som Kommissionen
allerede råder over. Kombinationen af midlerne gør det muligt at sikre komplementaritet i
reaktionen på differentierede situationer i marken (medlemsstaternes og kontorets
undersøgelser), herunder i forhold til den kontrolvirksomhed, der udøves af Kommissionens
andre tjenester. Det er vigtigt at fastholde og fremme den samlede tilgang
87
, som
Kommissionen har forfægtet siden 1994. Kontorets synlighed og specialisering inden for
bekæmpelse af økonomisk og finansiel kriminalitet styrker denne tilgang. I endnu højere grad
end på nationalt plan er en koncentration af midlerne nødvendig på fællesskabsplan for at få
større udbytte af indsatsen og anvendelsen af ressourcerne. Med kontorets indplacering i
Kommissionen har det mulighed for - for så vidt angår midler - at nå den kritiske masse og
den størrelseseffekt, der øger effektiviteten og synligheden af Fællesskabets indsats på
europæisk og internationalt plan.
I den nuværende situation er konsolideringen af kontoret derfor et prioriteret mål. Arbejdet
vedrørende corpus juris
88
og opfølgningen heraf, udarbejdelsen af grønbogen om beskyttelse
af de finansielle interesser og Kommissionens forslag om oprettelse af en europæisk
anklagemyndighed er gode eksempler på den synergi, der kan skabes ved skabt ved, at
aktiviteterne vedrørende arbejdet i marken, udarbejdelsen og forhandlingen af
Kommissionens initiativer, ligger så tæt på hinanden. De interne foranstaltninger med henblik
på gennemførelsen af reformen, bl.a. på lovgivningsområdet, samt bidragene til konventet om
Den Europæiske Unions fremtid udmønter de fordele, der for institutionen er forbundet med
kapitaliseringen af disse synergier.
Kommissionen ønsker at være fortrop i en effektiv bekæmpelse af alle former for kriminalitet,
der skader fællesskabsarven. På indeværende tidspunkt mener den, at det er for tidligt at tage
udviklingen af reformen fra 1999 op til en gennemgribende revision. I lighed med
48
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Revisionsretten og overvågningsudvalget går den ind for at styrke den nuværende struktur og
de eksisterende retsinstrumenter. Konsolideringen af kontoret må ske over tid; en periode med
institutionel stabilitet er nødvendig. Det er på denne baggrund, ånden i henstillingerne i denne
evaluering skal ses.
Kontoret udvikling vil kunne få et skub fremad, hvis der på fællesskab oprettes et centraliseret
direktorat for efterforskning og retsforfølgning under en retsmyndigheds ansvar, med andre
ord en europæisk anklagemyndighed.
HEN IMOD OPRETTELSE AF EN EUROPÆISK ANKLAGEMYNDIGHED
Allerede i Revisionsrettens særberetning nr. 8/98 konstateredes det, at UCLAF «skal
udføre
administrative opgaver (…) men har, uden støtte fra en uafhængig europæisk retsmyndighed
med beføjelser til at igangsætte og lede efterforskninger og i givet fald indlede retssager, også
ansvar for retlige efterforskninger».
De begrænsninger, der ligger i, at de
undersøgelsesbeføjelser, der er tillagt fællesskabsplanet, er af administrativ art, har nu kunnet
vurderes i deres rette perspektiv, for så vidt angår bekæmpelsen af grove og
grænseoverskridende former for økonomisk og finansiel kriminalitet, der ofte er godt
organiseret. På samme måde forholder det sig med de eksisterende lakuner i det retlige
samarbejde med medlemsstaterne og manglen på en ensartet definition af, hvad der udgør
strafbare forhold i forbindelse med bekæmpelsen af kriminalitet mod Europa.
Nye løsninger viser sig at være nødvendige for at styrke den institutionelle ramme med
henblik på strafferetlig beskyttelse af fællesskabsinteresserne i forbindelse med revisionen af
traktaterne (konventet, regeringskonference). Det haster med at gå gennemført sådanne
løsninger på baggrund af udvidelsen af EU. Siden regeringskonferencen i Nice har
Kommissionen foreslået, at EF-traktaten ændres, således at det bliver muligt at oprette en
europæisk anklagemyndighed med den opgave at efterspore og retsforfølge gerningsmænd og
medskyldige i overtrædelser, som skader Fællesskabets finansielle interesser, og i forbindelse
med sådanne overtrædelser fungere som anklager ved medlemsstaternes kompetente
domstole
89
. Den genfremsatte sit forslag i meddelelsen om institutionsopbygningen af 4.
december 2002
90
. I denne forbindelse skal det erindres, at Kommissionen med grønbogen, der
blev offentliggjort i december 2001, lancerede en omfattende offentlig høring om en
europæisk anklagemyndigheds virke. På grundlag af de modtagne svar og debatten i
forbindelse med denne grønbog vedtog Kommissionen den 19. marts 2003 en rapport om
opfølgning af grønbogen, hvori nødvendigheden af at oprette en europæisk
anklagemyndighed atter understreges.
For at sikre den institutionelle og demokratiske legitimitet må der indsættes bestemmelser om
oprettelse af en europæisk anklagemyndighed i forfatningstraktaten, og også myndighedens
materielle beføjelser bør fastlægges i traktaten. Statut og procesregler for anklagerens
virksomhed kan efterfølgende fastlægges i den afledte ret. Den nødvendige, højt prioriterede
reform må ikke henlægges til en ubestemt fremtid, da det i så fald vil være nødvendigt at
ratificere princippet herom endnu en gang inden for rammerne af den udvidede Union. I
forbindelse med en sådan reform får institutionerne lejlighed til at se nærmere på spørgsmålet
om forholdet mellem kontoret og en europæisk anklagemyndighed. I den forbindelse må også
fastlæggelsen af kontorets status præciseres såvel som samordningen med navnlig Europol,
hvor der i så fald vil være mulighed for enhver form for tilnærmelse. Også
komplementariteten af og konvergensen mellem Eurojusts og den europæiske
anklagemyndigheds respektive opgaver bør tale til fordel for en tilnærmelse af disse to
organer.
49
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Dette vil igen rejse spørgsmålet om eksternalisering af et kontor, som kan udvikle sig til en
retshjælpsfunktion for så vidt angår både interne og eksterne undersøgelser.
Der er i dag mulighed for at udforme en samlet strategi, der gør det muligt at undgå
overlapning af organer, som alt for ofte medfører tilsvarende kompetenceoverlapning,
sammenblanding af kompetenceområder og i nogle tilfælde uregelmæssigheder. Derfor mener
Kommissionen, at den i forbindelse med denne evaluering må benytte lejligheden til at
understrege nødvendigheden af at styrke kontoret og de retsinstrumenter, Fællesskabet råder
over, og til at minde dets institutionelle partnere og medlemsstaterne om nødvendigheden af i
fællesskab at gå fremad, uden de store omvæltninger, men også uden vaklen med hensyn til
målene for og midlerne til at forbedre bekæmpelsen af de former for økonomisk og finansiel
kriminalitet, der er rettet mod Europa.
*
50
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0051.png
SAMLET OVERSIGT OVER HENSTILLINGERNE
BILAG I
R.1 Kommissionen opfordrer alle institutioner, organer, kontorer og agenturer til snarest at tiltræde
den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, som er indgået af Europa-Parlamentet, Rådet og
Kommissionen. Kommissionen opfordrer institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne til at
vedtage en intern afgørelse i overensstemmelse med standardafgørelsen i bilaget til den
interinstitutionelle aftale.
R.2 Kommissionen henstiller, at kontoret i sin proceduremanual indføjer et sæt administrative regler,
der fastlægger de nærmere vilkår for iværksættelse af handlinger og foranstaltninger i forbindelse med
interne/eksterne undersøgelser.
R.3 Kommissionen vil fremsætte forslag til initiativer i overensstemmelse med dens samlede strategi
for bekæmpelse af svig og dens arbejdsprogram med henblik på at:
– udvide ordningen for samarbejde/bistand til områderne tværnational moms, hvidvaskning og i givet
fald til andre områder, herunder fællesskabsplanets mulighed for at anmode medlemsstaternes
forebyggelses- og efterforskningsenheder om at fremskynde undersøgelser af svig
– styrke beføjelserne til at foretage undersøgelser af svig på fællesskabsplan (forordning (Euratom,
EF) nr. 2185/96) på området direkte udgifter.
R.4 Kommissionen henstiller, at kontoret foretager en sammenlignende undersøgelse vedrørende
afvisningen af kontrol med henblik på at sætte institutionen i stand til i givet fald at tage et initiativ på
dette område.
R.5 Kommissionen henstiller, at kontoret arbejder videre med oprettelsen og udviklingen af den
strategiske og operationelle efterretningsfunktion i overensstemmelse med den samlede strategi for
2000/2005.
Den anbefaler endvidere, at kontoret undersøger muligheden for at udvide de aftalememoranda, der er
indgået med visse nationale myndigheder, til andre kompetente nationale myndigheder.
R.6 Med henblik på at øge effektiviteten af funktionen juridisk rådgivning/bistand og retslig
opfølgning opfordrer Kommissionen:
– medlemsstaterne til at ratificere den anden protokol til konventionen om beskyttelse af de
finansielle interesser
– Rådet til at vedtage forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle
interesser.
Kommissionen vil fremlægge forslag til et initiativ med henblik på at indføre en bestemmelse om, at
medlemsstaterne underretter fællesskabsplanet om opfølgningen af kontorets undersøgelser.
Den henstiller, at kontoret udarbejder en vejledning i god praksis som foreslået i den af institutionen
fastlagte samlede strategi.
R.7 Kommissionen henstiller, at kontoret, for bedre at kunne målrette sin operationelle indsats, og i
overensstemmelse med handlingsplanen for 2001-2003 udarbejder og iværksætter mellemtjenstlige
aftaleprotokoller, der fastlægger de praktiske betingelser for samarbejdet mellem kontoret og
Kommissionens øvrige tjenestegrene, navnlig med dem, der forvalter fællesskabsmidlerne.
R.8 Kommissionen henstiller, at der indgås et aftalememorandum med henblik på at gøre den
praktiske fordeling af opgaverne mellem kontoret og disciplinærinstanserne mere gennemsigtig.
R.9 Kommissionen henstiller, at kontoret undersøger relevansen af at udvide aftalememorandaene til
de andre institutioner, organer, kontorer og agenturer.
R.10 Kommissionen henstiller, at forhandlingerne om internationale aftaler om gensidig administrativ
bistand på toldområdet fortsættes med henblik på bl.a. at styrke informationsudvekslingen og
samarbejdet mellem fællesskabsplanet og tredjelandemyndigheder.
51
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kommissionen henstiller ligeledes, at der indsættes bestemmelser om bekæmpelse af falskmøntneri i
informationsudvekslingen mellem fællesskabsplanet og tredjelandemyndigheder, navnlig i
samarbejds-, associerings- og førtiltrædelsesaftaler med disse.
Kommissionen henstiller endvidere, at kontoret undersøger muligheden for at udvide de
aftalememoranda, der er indgået med myndighederne i visse tredjelande, til andre
tredjelandemyndigheder.
R.11 Kommissionen henstiller, at kontoret fastlægger sit aktivitetsprogram under hensyntagen til
institutionernes retningslinjer for og bidrag på området svigbekæmpende indsats og på basis af den
strategiske og operationelle efterretningsfunktion.
R.12 Kommissionen vil undersøge muligheden for at tage initiativer med henblik på om fornødent - i
lighed med ordningerne inden for den fælles landbrugspolitik - at indføre administrative
fællesskabssanktioner på andre områder og at gøre sanktionerne på toldområdet ensartede.
R.13 Kommissionen opfordrer konventet om Den Europæiske Unions fremtid til, med henblik på at
øge effektiviteten af strafferetlig forfølgning, at tage hensyn til dens forslag om indsættelse af en
bestemmelse om indførelse af en europæisk anklagemyndighed i traktatens konstitutionelle del,
hvilket bl.a. vil bidrage til overholdelsen af de juridiske garantier og sikre kontrol med kontorets
operationelle aktiviteter.
R.14 Kommissionen henstiller, i overensstemmelse med sin samlede strategi for bekæmpelse af svig
og sit arbejdsprogram, at samarbejdet med alle de nationale myndigheder, der er ansvarlige for
bekæmpelsen af svig og andre ulovlig aktiviteter, udbygges (tværfaglig serviceplatform).
De vil fremsætte forslag om opdatering af afgørelsen om nedsættelse af det rådgivende udvalg for
bekæmpelse af svig med henblik på at udbygge den retlige dimension og det direkte samarbejde med
politi- og retsmyndighederne.
R.15 Kommissionen henstiller, at kontoret, under fuld overholdelse af vedtægten og under hensyn til
gennemsigtigheden, internt og efter behov fastlægger særlige personalepolitiske regler.
R.16 Kommissionen henstiller, at kontoret indfører fremgangsmåder, der tager sigte på overholdelse
og en standardiseret anvendelse af procedurerne for underretning af de kompetente nationale
myndigheder, institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne og for underretningen af de
involverede personer.
R. 17 Kommissionen henstiller, at der oprettes en kommunikationsenhed i kontoret, der skal forestå
den daglige styring af kontorets kommunikationsindsats og bistå direktøren på grundlag af de af
kontoret fastlagte retningslinjer.
52
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0053.png
BILAG II
Henstillinger
1. Interne regler og procedurer
Videreudvikling af funktionen strategisk og operationel efterretning (R.5)
Godt samarbejde mellem kontoret og Kommissionens tjenestegrene (R.7)
Specifikke regler for kontorets personale (R.15)
Kommunikationsenhed i kontoret (R.17)
2.Anvendelse af OLAF-retsforskrifterne (navnlig forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning
(Euratom) nr. 1074/1999) : forbedringer
Tilslutning til den interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999 og vedtagelse af kompatible, interne
beslutninger (R.1)
Procedurer for informering vedrørende undersøgelser (R.16) og et sæt administrative regler (R.2)
Undersøgelses- og prioriteringspolitik (R.11)
Berørte institutioner, organer, kontorer og agenturer
OLAF
Aftaleprotokoller; OLAF/tjenestegrenene
Udarbejdes om nødvendigt (OLAF)
OLAF
Gennemførelse
Proceduremanual (OLAF)
Kontorets aktivitetsprogram (artikel 11 i forordning
(EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr.
1074/1999) ; OLAF
OLAF
Problemer med hensyn til afvisning af kontrol (forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96);
sammenlignende undersøgelse (R.4)
Styrkelse af funktionen juridisk bistand og retslig opfølgning: vedtagelse af direktivet om strafferetlig
beskyttelse af de finansielle interesser og ratificering af den anden protokol til konventionen om
beskyttelse af de finansielle interesser ; vejledning i god praksis ; anerkendelse af kontorets ansatte
(R.6)
Medlemsstaternes forpligtelse til at underrette kontoret om opfølgningen af undersøgelserne (R.6)
Udvikles af OLAF som daglig praksis; Rådet og
medlemsstaterne; OLAF
Indførelse af en supplerende bestemmelse i artikel 9,
stk. 3, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning
(Euratom) nr. 1074/1999 ; Kommissionen (initiativ)
3. Andre tilpasninger (lovgivning/aftaler)
Lovgivningsinitiativer : kontrol og inspektion på stedet for så vidt angår eksterne undersøgelser på
området direkte udgifter; samarbejde/bistand, navnlig hvad angår moms og hvidvaskning, herunder
muligheden for at anmode medlemsstaterne om at fremskynde undersøgelserne ; administrative
sanktioner (R.3 og R.12)
Opdatering af afgørelse 94/140/EF om nedsættelse af det rådgivende udvalg for bekæmpelse af svig
(R.14)
Samarbejde mellem kontoret og institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, herunder
afgrænsning af kontorets og disciplinærinstansernes respektive kompetenceområder (R.9 og 8) og
samarbejde med de nationale myndigheder (R.5 og 14)
Mulighed for informationsudveksling og samarbejde med kompetente tredjelandemyndigheder (R.10)
Kommissionen (se arbejdsprogram for 2003)
Selvstændig retsakt/Kommissionen (se arbejdsprogram
for 2003)
Aftalememoranda ;
OLAF/institutioner,
kontorer og agenturer samt OLAF/
myndigheder
Aftaler
(Kommissionen) ;
OLAF/tredjelandemyndigheder
organer,
nationale
aftalememoranda
4. Revision af traktaten
Indsættelse af en bestemmelse om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed (R.13)
Forfatningstraktat (konvent/regeringskonference)
53
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0054.png
Det var således for at fremme udviklingen af en sammenhængende politik til bekæmpelse af svig, at Kommissionen
oprettede UCLAF (Kommissionens rapport om intensivering af bekæmpelsen af svig til skade for fællesskabsbudgettet,
KOM(1987) 572 endelig), hvis indsats skulle rettes mod mellemtjenstlig koordinering med henblik på at styrke
retsinstrumenterne, intensivere samarbejdet med medlemsstaterne og øge effektiviteten af en intern organisation, der var
opsplittet mellem forskellige generaldirektorater. Efter at Revisionsretten i 1992 i sin særberetning nr. 2/92 om revision af
eksportrestitutioner til udvalgte større eksportører inden for mejerisektoren (EFT C 101 af 22.4.1992) havde henstillet, at der
«oprettes
en uafhængig EF-enhed med henblik på særlige kontroller
», præciseredes i en meddelelse fra Kommissionens
formand om bekæmpelse af svig (SEK(1992) 2045 endelig) den bedrageribekæmpende enheds opgaver, hvorved de
eksisterende koordineringsopgaver suppleredes med visse operationelle missioner i forbindelse med sager, der involverede
flere finansielle instrumenter. I 1995 blev det samlede ansvar for hele arbejdet i forbindelse med bekæmpelse af svig
overdraget til den bedrageribekæmpende enhed, som herefter var «ansvarlig
for alle operationelle anliggender i forbindelse
med bekæmpelse af svig og støtte hertil og varetog alle aktiviteter i tilknytning til bekæmpelsen af svig, i særdeleshed
beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, udformningen af initiativer til bekæmpelse af svig inden for alle områder,
udviklingen af den nødvendige infrastruktur i forbindelse med bekæmpelse af svig, indsamling af oplysninger om tilfælde af
svig og behandlingen af disse oplysninger
(meddelelse fra Kommissionen - Bekæmpelse af svig, organisation under
Kommissionen, SEK(1995) 249 endelig)». Lovgiveren nåede i 1995 frem til at udarbejde en horisontal lovgivningssokkel,
der dels omfattede en definition af uregelmæssig adfærd (1. søjle), dels af begrebet svigagtig adfærd (3. søjle), idet
sidstnævnte omfatter forskellige strafbare handlinger (se i EFT C 316 af 27.11.1995 præamblen til konventionen om
beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, hvori det konstateres, at «svig,
der skader De Europæiske
Fællesskabers indtægter og udgifter, i mange tilfælde ikke er begrænset til et enkelt land og ofte begås af kriminelle
organisationer»
og ligeledes i EFT L 292 af 15.11.1996, syvende betragtning til Rådets forordning (Euratom, EF) nr.
2185/96, som ligeledes omfatter svig begået af organiserede net). Med udgangspunkt i den udvidede definition af
svigbegrebet kunne Kommissionen på en sammenhængende måde fastlægge den bedrageribekæmpende enheds beføjelser,
såvel på det operationelle plan som med hensyn til forberedelse af politiske og lovgivningsmæssige foranstaltninger. Enheden
blev pr. 1. maj 1998 omdannet til en taskforce for bedrageribekæmpelse og dens rolle på området interne undersøgelser
præciseret (meddelelser fra Kommissionens formand, Anita Gradin og Erkki Liikanen fra juli og december 1998,
C(1998) 2049 et C(1998) 3232).
2
Tre institutioner var repræsenteret i den politiske gruppe på højt niveau, der blev nedsat af det tyske rådsformandskab -
Europa-Parlamentet (Budgetkontroludvalgets kontor), formandskabet for Økofin-Rådet og Kommissionen
(kommissionsmedlemmerne Van Miert, Gradin og Monti).
3
Se den første beretning fra Den Uafhængige Ekspertgruppe, som fastslog nødvendigheden af en revision af ordningen for
bekæmpelse af svig (beretning af 15. marts 1999 om påstande om svig, fejl og forsømmelser og nepotisme i Europa-
Kommissionen, efterfulgt af anden beretning af 10. september 1999 om reform af Kommissionen - Analyse af nuværende
praksis og forslag til tackling af fejl og forsømmelser, uregelmæssigheder og svig).
4
EFT C 222 af 22.9.1976.
5
Se ligeledes 20. betragtning.
6
PV(2002) 1551. Se ligeledes dokument SEK(2002)33/2.
7
Kommissionens afgørelse af 28. april 1999, 1999/352/EF, EKSF, Euratom om oprettelse af Det Europæiske Kontor for
Bekæmpelse af Svig (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 20), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073 /1999 og
Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 1 og 8), interinstitutionel aftale om de interne
undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 15) og
standardafgørelsen.
8
For så vidt angår sektorlovgivningen kan der ikke inden for rammerne af denne evaluering foretages en udtømmende
gennemgang af retsgrundlagene og kontorets interventionsmidler. Lovgivningen vedrørende beskyttelse, som ledsager de
forskellige fællesskabspolitikker og -instrumenter, er således udarbejdet i takt med det europæiske projekts udvikling og er
aldrig blevet samlet.
9
Senest: KOM(2000) 718 endelig, KOM(2001) 255 endelig, KOM(2002) 348 endelig.
10
Overvågningsudvalget: rapporter offentliggjort i EFT C 360 af 14.12.2000 for perioden juli 1999-juli 2000, i EFT C 365 af
20.12.2001 for perioden juli 2000-september 2001 og i EFT C 234 af 30.9.2002 for perioden september 2001-juli 2002.
OLAF: rapporter af 23.5.2000 (perioden fra 1. juni 1999 til 31. maj 2000), 18.10.2001 (perioden fra 1. juni 2000 til 31. maj
2001) og 17.10.2002 (for året, der slutter i juni 2002), som vil blive suppleret med den næste rapport.
11
Juridiske og politiske begrænsninger, forsinkelser i udnævnelsen af det ledende personale og blokering af ansættelser,
ressourcekrævende forvaltning af igangværende sager, der var overtaget fra enheden for bedrageribekæmpelse, forsinkelser
med indførelsen af en ny metode.
12
Kommissionens meddelelse om en samlet strategisk tilgang til bekæmpelse af svig og beskyttelse af Fællesskabernes
finansielle interesser fra juni 2000. KOM(2000) 358 endelig. Se også handlingsplan for 2001-2003.
K
OM(2001) 254
endelig.
13
Kommissionens meddelelse om forbedring af bekæmpelsen af inkompetence, finansielle uregelmæssigheder, svig og
korruption. SEK(97) 2198. Revisionsrettens særberetning om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse
af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF). EFT C 230 af 22.7.1998.
14
En interinstitutionel aftale har i sin egenskab af en akt, som i fællesskabsretten henhører under praksis, til formål at
fastlægge rammerne for et pragmatisk samarbejde inden for de respektive kompetenceområder mellem to eller flere
institutioner. Denne praksis udgør et procedurearrangement af aftalemæssig karakter, som præciserer de gensidige
forpligtelser til loyalt samarbejde og gensidig tillid mellem de berørte institutioner. I det foreliggende tilfælde er den udtryk
for viljen til at råde over et ledsageinstrument til reformen og til regulering af dens gennemførelse i afventning af
indsættelsen af fyldestgørende bestemmelser i tjenestemandsvedtægten. På det praktiske plan bidrager den til en bedre
1
54
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0055.png
anvendelse af forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999. På det politiske plan formaliserer den
de tre institutioners engagement og ønske om at udvide ordningen til de øvrige institutioner, organer, kontorer og agenturer.
På det metodologiske plan udgør den en model for interinstitutionelt samarbejde og samråd. Endelig medvirker den til at
lette forståelsen og skabe større gennemsigtighed.
15
Rådets afgørelse 1999/394/EF, Euratom (EFT L 149 af 16. juni 1999, s. 36). Kommissionens afgørelse 1999/396/EF,
EKSF, Euratom (EFT L 149 af 16. juni 1999, s. 57). Europa-Parlamentets beslutning af 18. november 1999 er indføjet i
Europa-Parlamentets forordning (bilag XI).
16
Sag T-17/00R og T-17/00. Der er iværksat appel for Domstolen af Førsteinstansrettens dom i denne sag.
17
Dommens præmis 72 og 73.
18
ECB's afgørelse 1999/726/EF af 7. oktober 1999 om bekæmpelse af svig (EFT L 291 af 13.11.1999, s. 36), EIB's
direktions afgørelse af 10 november 1999 om samarbejdet med OLAF. Sag C-11/00 og C-15/00.
19
I henhold til dette stykke underrettes institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne, «når
kontorets ansatte
foretager en undersøgelse af deres lokaler, og når de får adgang til dokumenter eller anmoder om oplysninger, som disse
institutioner, organer, kontorer og agenturer er i besiddelse af».
20
Artikel 2 omhandler direkte underretning af kontoret, såfremt en tjenestemand eller anden ansat i en institution, et organ,
kontor eller agentur får «kendskab
til forhold, der lader formode, at der kunne foreligge tilfælde af svig, bestikkelse eller
enhver anden form for ulovlig aktivitet (…), eller alvorlige forhold i forbindelse med udøvelsen af arbejdsmæssige aktiviteter
(… ».
Se syvende betragtning til den interinstitutionelle aftale vedrørende ændring af vedtægten.
21
KOM(2002) 213 endelig. Se særlig artikel 22 a i forslaget.
22
Artikel 86.
23
Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet
med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder.
EFT L 292 af 15.11.1996, s. 2. Anvisninger vedrørende Kommissionens tjenestegrenes anvendelse af forordningen fra
oktober 1997.
24
Se navnlig artikel 20 i denne forordning om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om
samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og
landbrugsbestemmelserne. EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1.
25
Rådets forordning af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. EFT L 312
af 23.12.1995, s. 1.
26
Forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000, artikel 18 ( EFT L 130 af 31.5.2000, s. 1), forordning (EF) nr. 1260/1999, artikel
38 ( EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1), Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 (EFT L 63 af 3.3.2001, s.21) og
nr. 448/2001 (EFT L 64 af 6.3.2001, s.13) om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1260/1999, forordning
(EØF) nr. 595/91, artikel 6 (EFT L 67 af 14.3.1991, s. 11, samt førnævnte forordning (EF) nr. 515/97, artikel 18.
27
Et forslag til forordning om administrativ bistand og gensidig udveksling af oplysninger mellem Kommissionen og
medlemsstaterne på områderne moms og hvidvaskning er under udarbejdelse. I øjeblikket undersøges relevansen af at
udarbejde en forordning om anvendelsen af de forskellige administrative foranstaltninger på området direkte udgifter.
28
Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram for 2003. KOM (2002) 590 endelig/2.
29
Kontrol og inspektion på stedet kan blandt andet vedrøre: forretningsbøger og -papirer, såsom fakturaer, udbudsbetingelser,
lønsedler, daglige beregninger over det udførte arbejde, udskrifter af de økonomiske beslutningstageres konti, edb-
oplysninger, produktions-, emballage- og forsendelsessystemer og -metoder, fysisk kontrol af varernes eller det udførte
arbejdes art og mængde, stikprøveudtagning og -kontrol, resultaterne af finansierede arbejder og investeringer samt
gennemførte investeringers anvendelse og bestemmelse, budgetter og regnskaber samt den finansielle og tekniske
gennemførelse af projekter, hvortil der er ydet støtte.
30
Navnlig de indirekte berørte økonomiske beslutningstagere. Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene,
SEK(2000) 844.
31
Kravet om overholdelse af lovgivningen i den medlemsstat, der er berørt af en ekstern undersøgelse, er fastsat i artikel 9 i
forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999 og ligeledes i artikel 6, stk. 1, 3. afsnit, i forordning
(Euratom, EF) nr. 2185/96.
32
Overvågningsudvalget har understreget behovet for at fastslå, i hvilken situation og under hvilken form kontorets aktivitet
går forud for eller ledsager nationale undersøgelser (sikring af gennemsigtighed i forhold til de nationale partnere).
33
Se Kommissionens årsberetninger for 1999, 2000 og 2001 og kontorets aktivitetsrapport for perioden 1. juni 2000- 31. maj
2001.
34
Se bl.a. punkt 4.2 «Aktionsmidler og anvendelsesområde for fællesskabsindsatsen».
35
EFT C 221 af 19.7.1997, s. 11.
36
om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. KOM(2001) 272 endelig.
37
I henhold til denne artikel følger institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne de interne undersøgelser op med
de skridt, som resultaterne måtte kræve, og underretter kontorets direktør, inden for en af denne anført frist.
38
Kun konventionen og den første protokol trådte i kraft den 17. oktober 2002.
39
KOM(2001) 272. Kommissionen har forelagt et ændret forslag af 16.10.2002. KOM(2002) 577 endelig.
40
I aktion 59 i reformen af Kommissionen (KOM(2000) 200 endelig) er det anført, at rapportering af en sag til OLAF ikke
fritager Kommissionens ledende personale for at træffe de nødvendige foranstaltninger.
41
Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr.° 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til
Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002. EFT L 357 af 31.12.2002, s. 1.
42
Se sjette betragtning i standardafgørelsen i bilaget til den førnævnte interinstitutionelle aftale af 25. maj 1999, ifølge
hvilken «disse undersøgelser bør gennemføres på ensartede betingelser i alle institutionerne (…) uden at overdragelsen af
denne opgave til kontoret fratager institutionerne (…) deres ansvar».
55
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0056.png
Kommissionens afgørelse af 19. februar 2002. C(2002) 540.
Det skal desuden bemærkes, at medlemmerne af institutionerne ikke er omfattet af vedtægten og derfor ikke er undergivet
disciplinærinstansernes kontrol. Det er for at tage højde for denne situation, at lovgiveren klart har fastslået kontorets
kompetence.
45
Offentliggjort i EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1.
46
Artikel 66, stk. 4, i finansforordningen.
47
EFT C 362 af 18.12.2001, s. 1.
48
EFT L 63 af 6.3.2002, s. 1.
49
Hvori det anføres, at
Fællesskabet og medlemsstaterne har et delt ansvar for beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle
interesser, og at det skal i den forbindelse skal understreges, at EF-traktatens artikel 280 er det specifikke retsgrundlag for
samarbejdet med de kompetente nationale myndigheder på dette områdes (…) og for at træffe de nødvendige foranstaltninger
med henblik på at forebygge og bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle
interessers (…). Det er inden for denne ramme, at der skal tilrettelægges et snævert, løbende samarbejde mellem på den ene
side Det Europæiske Kontor til Bekæmpelse af Svig (OLAF) og de nationale retsforfølgende myndigheder og på den anden
side mellem Kommissionen (OLAF) og Eurojust.
»
50
Beskyttelsen af de finansielle interesser er forbundet med ansvaret for gennemførelsen af budgettet (artikel 274-276 EF),
der påhviler institutionerne og navnlig Kommissionen i tæt sammenhæng med det i artikel 280 EF omhandlede delte ansvar.
51
Se bl.a. sjette betragtning til afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom og femte betragtning til forordning (EF)
nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
52
Artikel 2, stk. 1-7, og syvende betragtning til beslutning 1999/352/EF, EKSF, Euratom.
53
Se ligeledes artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999, ifølge hvilken
kontoret «bidrager
til udformning og udvikling af metoder til bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der
skader Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser».
54
KOM(1994) 92 endelig og KOM(1998) 278 endelig. Denne strategi byggede på fire prioriterede aktionsområder (styrkelse
af tilstedeværelsen i marken og støtte til den operationelle virksomhed, styrkelse af partnerskabet mellem Kommissionen og
medlemsstaterne, herunder forbedring og udnyttelse af efterforskningsresultaterne, forbedring af EF-lovgivningsrammen og
forbedring af de nationale lovgivningers kompatibilitet). Se også Kommissionens senere årsrapporter om beskyttelse af de
finansielle interesser og bekæmpelse af svig, bl.a. for årene 1995-1997 (KOM(1996) 173 endelig, KOM(1997) 200 endelig,
KOM(1998) 276 endelig).
55
En samlet svigbekæmpende lovgivningspolitik, en ny operationel samarbejdskultur, en interinstitutionel indsats til
forebyggelse og bekæmpelse af korruption, styrkelse af den retlige dimension.
56
Kommissionens meddelelse om svigsikring af lovgivningen og kontraktforvaltningen. SEK(2001) 2029.
57
Europa-Parlamentets beslutning af 10. oktober 2002 om Kommissionens førnævnte meddelelse om svigsikring.
PE 323.627.
58
Se navnlig Rådets forordning (EF) nr. 1338/2001 af 28. juni 2001 om fastlæggelse af de nødvendige foranstaltninger for at
beskytte euroen mod falskmøntneri og nr. 1339/2001 om udvidelse af virkningerne til også at omfatte de medlemsstater, der
ikke har indført euroen som fælles valuta (EFT L 181 af 4.7.2001), samt Rådets afgørelse 2001/923 EF af 17. december 2001
om et handlingsprogram for udveksling, bistand og uddannelse med henblik på beskyttelse af euroen mod falskmøntneri
(Pericles-programmet) og Rådets afgørelse 2001/924/EF om udvidelse af virkningerne til også at omfatte de medlemsstater,
der ikke har indført euroen som fælles valuta (EFT L 339 af 21.12.2001).
59
Enheden af retsembedsmænd, der er direkte tilknyttet kontorets direktør, bidrager til at fremme samarbejdet med de
nationale retsforfølgende myndigheder.
60
Indlæg af Schreyer, indgivet af Barnier og Vitorino, om «En europæisk anklagemyndighed». WD 27, 25.11.2002.
61
På grundlag af Kommissionens meddelelse af 13. december 2000 om inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler
(SEK(2000) 2204) og af 3. december 2002 om forbedring af inddrivelsen af fællesskabsfordringer, der opstår i forbindelse
med direkte og delt forvaltning af fællesskabsudgifter (KOM(2002) 671 endelig), har Kommissionen udpeget kontoret som
ansvarlig tjeneste for iværksættelse af civile søgsmål (eller tilsvarende foranstaltninger i henhold til den pågældende
nationale ret), når kontorets undersøgelser på området direkte udgifter resulterer i en retssag. Kommissionen vil i den
forbindelse overdrage kontoret i dets egenskab af tjeneste under Kommissionen samme opgave med at indtræde som civil
part, som varetages af Den Juridiske Tjeneste på de andre områder. Efter anmodning fra Kommissionens øvrige tjenester kan
kontoret desuden, så vidt det ligger inden for dets muligheders grænse, yde støtte til at opspore tilsyneladende forsvundne
skyldnere.
62
Det ordregivende generaldirektorat, regnskabsføreren i Generaldirektoratet for Budgetter og Kommissionens Juridiske
Tjeneste.
63
OLAF Anti-Fraud Communicators Network.
64
Kommissionens afgørelse 94/140/CE af 23. februar 1994 om nedsættelse af et rådgivende koordineringsudvalg for
bekæmpelse af svig. EFT L 61 af 4.3.1994, s. 27.
65
Deltagelsen er udvidet til fire repræsentanter pr. medlemsstat.
66
Se især forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 (egne indtægter), (EF) nr. 515/97 (gensidig bistand på told- og
landbrugsområdet), (EØF) nr. 595/91, (EF) nr. 1469/95 og nr. 745/96 (EUGFL, Garantisektionen), (EF) nr. 1681/94 og nr.
1831/94 (strukturforanstaltninger) og (EØF) nr. 218/92 (indirekte skatter).
67
Ud over harmoniseringen af den nedre grænse for pligten til at underrette Kommissionen om uregelmæssigheder. Denne
grænse er 10 000 EUR for så vidt angår egne indtægter og 4 000 EUR for så vidt angår udgifter i forbindelse med EUGFL,
Garantisektionen, og strukturforanstaltninger.
68
Kommissionens forslag til forordning om oprettelse af et europæisk kontor for bekæmpelse af svig af 1. december 1998,
KOM(1998) 717 endelig.
44
43
56
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1443978_0057.png
Efter et indlæg i Europa-Parlamentet den 6. oktober 1998: «
jeg foretrækker at gøre undersøgelsesfunktionen ekstern, hvis
man betvivler (...) Kommissionens indsats for bedrageribekæmpelse på grund af, at UCLAF befinder sig i vores struktur.»
70
Jf. artikel 5, stk. 1, i afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom, om oprettelse af kontoret og særlig 17. betragtning til
forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999.
71
I form af en bedre og mere gennemsigtig tilpasning af midlerne til Kommissionens aktiviteter i overensstemmelse med
ABM-princippet (activity based management) og ABB-princippet (activity based budgeting) samt en bedre programmering
af Kommissionens aktiviteter på grundlag af APS (årlig politikstrategi) og årlige forvaltningsplaner. Kommissionen er sig
bevidst, at forhåndsfastlæggelsen af de politiske prioriteter og anvendelsen af ressourcerne ikke må ske på bekostning af
kontorets manøvremargen. Den bedre forvaltning af de økonomiske ressourcer og generaldirektørernes forpligtelse til at
afgive en erklæring i deres årlige aktivitetsrapport skal evalueres i lyset af kontorets særegne status. For så vidt angår den
bedre personaleforvaltning ved hjælp af IRMS (Integrated Ressource Management System), sørger Kommissionen for at
respektere kontorets uafhængighed.
72
Sondring mellem oplysninger i tilknytning til de af kontorets aktiviteter, der har administrativ karakter, og oplysninger, der
er relateret til strafferetlig efterforskning. Institutioner, der har ret til at blive informeret, og andre, herunder økonomiske
beslutningstagere, der berøres af en ekstern undersøgelse, og personer, der er involveret i en intern undersøgelse.
73
EFT L 145 af 31.5.2001, s. 43.
74
EFT L 345 af 29.12.2001, s. 94.
75
2900 sager behandlet i kontorets sagsstyringssystem (Case Management System : CMS) pr. 30. juni 2002. Se punkt 1.3
(statistisk oversigt) i kontorets seneste rapport.
76
Mens det udtrykkeligt er fastsat i forordningerne, at undersøgelserne indledes på grundlag af en beslutning truffet af
kontorets direktør, er de mindre præcise med hensyn til afslutningen af undersøgelserne. Ved afslutningen af en undersøgelse
udarbejdes en afsluttende rapport som omhandlet i artikel 9 i forordningerne «under
direktørens myndighed ».
Proceduremanualen lader udtrykkeligt i sin oprindelige version afslutningen af undersøgelserne henhøre under kontorets
direktørs ansvar (formmæssig overensstemmelse).
77
Hvis medlemmer, foruden. repræsentanter for undersøgelsesfunktionen og funktionen efterretning og operationel strategi,
består af repræsentanter for funktionen juridisk rådgivning/bistand og retslig opfølgning.
78
Første udgave i februar 2001. Kommissionen noterer sig kontorets ønske om som supplement til dens generelle
proceduremanual at udarbejde en proceduremanual vedrørende gennemførelse af undersøgelser.
79
Forpligtelsen til at gennemføre undersøgelserne uopholdeligt i en periode, som skal stå i et rimeligt forhold til sagens
omstændigheder og kompleksitet, jf. artikel 6, stk.5, i forordning (EF) nr. 1073/1999 og forordning (Euratom) nr. 1074/1999,
er forbundet med pligten til at underrette overvågningsudvalget om grundene til, at det ikke har været muligt at afslutte en
undersøgelse, der har varet mere end ni måneder, og om, hvilken frist der må forudses at være nødvendig, inden den afsluttes
(artikel 11, stk. 7).
80
Kontoret råder på indeværende tidspunkt over en database, CMS, som skal udbygges, især med en efterretnings- og en
opfølgningsdel.
81
Ombudsmanden har f.eks. anlagt en kritisk vurdering af, hvor langt udtalelser fra kontorets repræsentanter til medierne må
gå i forhold til respekten for de grundlæggende rettigheder. Se ligeledes punkt 1.1.1.
82
EFT C 359 af 15.12.2001.
83
Se ligeledes artikel 194 EF om retten til at indgive andragender.
84
Sag T-215/02 R.
85
Grønbog om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk
anklagemyndighed. KOM(2001) 715 endelig. Se også overvågningsudvalget tredje rapport og overvågningsudvalgets
udtalelse om grønbogen samt Theato-betænkningen af 27. marts 2003 (Europa-Parlamentet. A5.0048/2003).
86
Især i sag C-11/00. I disse forslag til afgørelse hedder det, at «OLAF
ikke er en almindelig tjeneste i Kommissionen
» og at
«
institutionelle og retslige arrangementer sikrer OLAF en høj grad af operationel uafhængighed, selv om kontoret indgår i
Kommissionens administrative organisation og finansieres over Kommissionens budget
».
87
Denne samlede strategi synes at vinde indpas hos de nationale myndigheder, der arbejder med at forbedre de nationale
systemer til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. Dette fremgår af interne debatter og visse omstruktureringer og
koncentrationer af politi- og retsmyndighedernes midler.
88
Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’UE (Corpus juris om strafferetlige
bestemmelser til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser). Ed. Economica 1997.
89
KOM(2000) 608 endelig.
90
KOM(2002) 728 endelig.
69
57