PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2003
KOM (2003) 0313
Offentligt

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER

Bruxelles, den 6.6.2003

KOM(2003) 313 endelig

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om forbrugernes sikkerhed i forbindelse med udbud af tjenesteydelser

[SEK(2003) 625]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

RESUMÉ

Generelt

Nærværende rapport er udarbejdet af Kommissionen på grundlag af opfordringen fra

Europa-Parlamentet og Rådet i artikel 20 i direktiv 2001/95/EF (produktsikkerhed i

almindelighed) til at "fastslå behovene, mulighederne og de vigtigste mål for

Fællesskabets indsats vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed". Udarbejdelsen er sket i

lyset af brede høringer af medlemsstater og interessenter og bygger på en foreløbig

identificering og kvalitativ vurdering af de mest relevante valg af politik. Rapportens

vigtigste iagttagelse er, at der i høj grad mangler data og information om de faktuelle

aspekter af tjenesteydelsers risiko og sikkerhed. Konklusionen må således være, at

det vigtigste mål for Fællesskabets indsats er en forbedring af videngrundlaget på

dette område.

Rapporten er fokuseret på sundheds- og sikkerhedsaspekter i forbindelse med udbud

af tjenesteydelser til forbrugere og på tjenesteydelser, der er relevante i den

forbindelse. Beskyttelsen af forbrugernes økonomiske og finansielle interesser er

allerede blevet behandlet som led i initiativer vedrørende EU's forbrugerpolitik og

det indre marked, og emnet vil derfor ikke blive berørt i denne rapport.

II.

Lovgivningsmæssig status på EU-plan for tjenesteydelsers sikkerhed

På EU-plan findes der ingen generel lovgivning om tjenesteydelsers sikkerhed. Der

findes imidlertid en række instrumenter inden for de forskellige politikker, som

indirekte bidrager til sikkerheden ved bestemte tjenesteydelser. Navnlig den del af

EU-retten, hvori de tekniske regler for visse professionelle produkter harmoniseres,

er meget relevant for sikkerheden ved de tjenesteydelser, hvor produkterne anvendes.

Med hensyn specifikt til det vigtige spørgsmål om brandsikkerhed på hoteller vedtog

Rådet i 1986 en henstilling, og vedrørende transportsikkerhed (i luften, til søs og på

land) er der fastlagt et omfattende specifikt EU-regelsæt inden for rammerne af

traktatens transportpolitiske bestemmelser.

III.

Politikker og lovgivning i de enkelte medlemsstater

Alle medlemsstater har vedtaget politikker, lovgivning og administrative

foranstaltninger vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed, men fremgangsmåderne er

vidt forskellige. Visse medlemsstater (Finland, Frankrig, Portugal, Spanien og

Sverige) har som supplement til sektorpolitikkerne og sektorlovgivningen også

indført generel lovgivning for forbrugersikkerhed i forbindelse med udbud af

tjenesteydelser. Enkelte medlemsstater (Det Forenede Kongerige og Irland) dækker

de generelle aspekter af forbrugernes, brugernes og offentlighedens sikkerhed i

forbindelse med udbud af tjenesteydelser ved hjælp af deres arbejdsmiljølovgivning.

Alle medlemsstater har valgt sektorspecifikke strategier og vedtaget en vifte af

bestemmelser, som direkte eller indirekte har relevans for sikkerheden i de

forskellige tjenesteydelseskategorier. Adfærdskodekser og frivillige foranstaltninger

findes også i en række medlemsstater, men på ad hoc-basis og kun for nogle få

specifikke servicesektorer. Ud over de specifikke direkte foranstaltninger har

lovgivningen på andre områder såsom bygningssikkerhed og sikkerhed på

arbejdspladsen en stor indirekte betydning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Da de relevante foranstaltninger er så mange og forskelligartede, er det meget

vanskeligt at foretage en sammenlignende vurdering af den lovgivningsmæssige

situation i medlemsstaterne og at påpege specifikke mangler og svagheder i de valgte

strategier eller den praktiske anvendelse og håndhævelse af lovene.

IV.

Spørgsmål, der rejser sig efter vurderingen af situationen i medlemsstaterne

Hidtil er der ikke fundet reelle beviser for, at forskelle i sikkerhedskrav skulle afføde

særlige hindringer for udbuddet af tjenesteydelser på tværs af grænserne inden for

EU. Høringerne har hverken afdækket antydninger eller klager i så henseende. En

undersøgelse fra Eurobarometer har vist, at europæiske forbrugere muligvis har det

indtryk, at sikkerheden ved produkter og tjenesteydelser er mindre godt beskyttet i

udlandet end i hjemlandet. Det kan bl.a. skyldes deres opfattelse af, at andre lande

opretholder et lavere sikkerhedsniveau ved tjenesteydelser end deres eget. Det er et

vigtigt mål for det indre marked at forbedre forbrugernes tillid til tjenesteydelsers

sikkerhed gennem EU-foranstaltninger, navnlig på områder som turisme, fritids- og

sportsaktiviteter.

Der er afdækket betydelige huller i videngrundlaget om risici og sikkerhed i

forbindelse med udbud af tjenesteydelser. En systematisk overvågning og indsamling

af data om ulykker og personskader findes kun i få sektorer som transport- og

sundhedssektoren Der findes kun få data for de øvrige sektorer. Desuden er den

tilgængelige information som regel ikke pålidelig eller detaljeret nok og ikke

sammenlignelig, hvorfor den ikke kan bruges i forbindelse med en systematisk og

sammenlignende risikovurdering. Ekstrapolation til EU-plan af de få tilgængelige

data giver meningsløse eller selvmodsigende resultater.

Antydninger og forventninger, som kan uddrages af høringerne

Som forberedelse til denne rapport foretog Kommissionen høringer af nationale

forbrugerorganisationer om den nationale lovgivnings virkemåde og af et bredere

europæisk forum (myndigheder, erhvervsliv, industri, handel og faglige

organisationer, europæiske forbrugerorganisationer og standardiseringsorganer) om

mulige EU-initiativer. Høringen afslørede, at forbrugerorganisationerne har indtryk

af, at der er en sikkerhedsrisiko ved visse servicesektorer som sport og fritid, turisme

og sundhedsydelser. De hørte parter mente generelt, at Kommissionen skal spille en

rolle

udviklingen

initiativer

til

støtte

for

nationale

forbrugerbeskyttelsespolitikker, f.eks. ved at arbejde for øget viden om

sikkerhedsrisici og fremme af forskellige ikke-lovgivningsmæssige instrumenter.

Meningerne om behovet for retligt bindende sikkerhedskrav på EU-plan var til

gengæld delte. Forbrugersiden fandt disse lovkrav væsentlige for muligheden for at

garantere en tilstrækkelig forbrugerbeskyttelse i alle medlemsstater, medens

erhvervslivet og de fleste myndigheder ikke mente, at sådanne krav på dette

tidspunkt kunne tilføre området nogen merværdi.

VI.

Indsats på EU-plan

I lighed med resultatet af høringen har Kommissionen følgende forslag til mål for

fællesskabets indsats vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed:

støtte de nationale politikker og foranstaltninger, så de kan blive mere effektive og

resultatorienterede

sikre forbrugerne et konstant højt sikkerhedsniveau i hele EU

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lette informationsgangen vedrørende udbuddet af tjenesteydelser på tværs af

landegrænser eller tjenesteyderes etablering af datterselskaber.

Kommissionen har derfor overvejet en række løsningsmodeller for en massiv indsats

på området for tjenesteydelsers sikkerhed for at afdække, hvor berettigede de måtte

være i lyset af ovenstående mål.

Da imidlertid (a) de tilgængelige data er utilstrækkelige, og (b) der mangler beviser

for specifikke problemer for det indre marked, er det vanskeligt at godtgøre, at nogen

af løsningsmodellerne for en massiv EU-indsats er berettiget på dette stadium. På

baggrund af den betydning, som tjenesteydelser har for EU's økonomi, den relevans,

som sikkerhedsaspekterne ved turist-, sports- og fritidsydelser har for handelen på

tværs af landegrænser, og de forventninger, som ofte udtrykkes af EU-borgere til et

højt sikkerhedsniveau i hele EU, må det konkluderes, at det er initiativer på EU-plan

med det formål at støtte medlemsstaternes politikker og foranstaltninger, der bør

overvejes.

Umiddelbart forekommer det altså vigtigst at forbedre det eksisterende

videngrundlag og sikre en systematisk overvågning af medlemsstaternes politikker

og foranstaltninger. Det kan også blive nødvendigt at fastlægge europæiske

standarder for bestemte servicesektorer eller risikoen ved bestemte tjenesteydelser

for at støtte de nationale foranstaltninger.

For at øge videngrundlaget og eventuelt kunne fastlægge europæiske standarder til

støtte for nationale politikker bør der skabes egnede rammer.

Sigtet med en sådan lovgivningsmæssig ramme skulle være overvågning af og støtte

til nationale politikker og foranstaltninger gennem:

(1)

indførelse af

en procedure for udveksling af information om udviklingen i

politikker og lovgivning

og om de opnåede resultater samt for administrativt

samarbejde mellem myndigheder under hensyntagen til omfanget af den

relevante eksisterende og kommende EU-lovgivning om tilvejebringelse af

information på området for tekniske standarder og lovgivning vedrørende

tjenesteydelser

fastlæggelse af bestemmelser for

systematisk indsamling og vurdering af data

for risici

ved tjenesteydelser og oprettelse af en EU-database

indførelse af

procedurer for fastlæggelse af europæiske standarder,

hvis og

når behovet viser sig, i samspil med bredt definerede målsætninger for

tjenesteydelsers sikkerhed.

(2)

(3)

Rammerne vil blive skabt med skyldig hensyntagen til mulige fordele og ulemper,

særligt fokus på de små og mellemstore virksomheders situation og i tæt samarbejde

med medlemsstaterne. Målet bliver en optimal afgrænsning og en definition af de

bedst mulige metoder til overvågning og dataindsamling for at sikre en reel merværdi

på en omkostningseffektiv måde.

Det vil være hensigtsmæssigt at fokusere på de sektorer, som er mest relevante for

forbrugerne med hensyn til udbuddet af tjenesteydelser på tværs af landegrænser,

f.eks. overnatningsmuligheder som hoteller, campingpladser og andre turistfaciliteter

samt sports- og fritidsaktiviteter i tilknytning hertil.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

APPORT

NDLEDNING OG AFGRÆNSNING

I takt med den økonomiske udvikling, har landbruget og fremstillingsindustrien det

med hastigt at miste samfundsøkonomisk betydning, mens servicesektoren til

gengæld øger sin forholdsmæssige andel. Derfor betegnes økonomien i et

postindustrielt samfund normalt som en "serviceøkonomi". Dette gælder også EU-

økonomien, som domineres af sin servicesektor med hensyn til både velstand og

beskæftigelse. Denne sektor omfatter f.eks. handel, transport, rejser, kommunikation,

finansielle tjenesteydelser, forretningsaktiviteter, social- og sundhedsområdet og

offentlige tjenesteydelser. Med sigte på en gradvis fjernelse af hindringer for handel

med tjenesteydelser fremlagde Kommissionen sin totrinsstrategi for det indre marked

for tjenesteydelser i december 2000

. Strategiens første fase blev afsluttet i juli 2002,

hvor Kommissionen offentliggjorde en rapport

over de hindringer, der fortsat

fandtes for handelen med tjenesteydelser i det indre marked. I forbindelse med denne

strategi erkendte Kommissionen, at der ud over et horisontalt

harmoniseringsinstrument til fjernelse af hindringer af horisontal art kunne være

behov for specifikke harmoniseringsforanstaltninger på områder med betydelige

hensyn at tage til sundhed og forbrugerbeskyttelse.

I henhold til data for 2000 fra Eurostat udgjorde servicesektoren i EU 69,6 %

bruttomerværdien og 68,6 %

af beskæftigelsen. Samme år beløb handelen i EU med

kommercielle tjenesteydelser (dvs. andre end offentlige tjenester) sig skønsmæssigt

til 710,8 mia. EUR. I husholdningerne udgjorde privatforbruget af tjenesteydelser i

1999 59,4 %

(herunder bolig, vand, elektricitet og gas) af de samlede udgifter.

Disse makroøkonomiske tal demonstrerer tydeligt, hvor vigtig servicesektoren er for

Europas økonomi, det indre marked og forbrugsudgifterne. På baggrund af den

betydelige andel af forbrugernes indkomst, som går til køb af tjenesteydelser, har

forbrugeren en legitim interesse i, at markedsførte tjenesteydelser i lighed med

produkter ikke udgør nogen fysisk sikkerheds- eller sundhedsfare. Tjenesteydelser

inden for transport, sundhed og fritid er eksempler på forbrugertjenester med

potentiel risiko for privatpersoners sundhed og fysiske sikkerhed.

Der er i løbet af de seneste årtier opbygget en stor mængde EU-lovgivning om

produktsikkerhed.

Denne lovgivning omfatter såvel sektordirektiver, som finder

anvendelse på særlige kategorier af produkter og/eller risici, og generelle

foranstaltninger, navnlig Europa-Parlamentets og Rådets nyligt reviderede direktiv

2001/95/EF om produktsikkerhed i almindelighed

og Rådets direktiv 85/374/EØF

KOM(2000) 888 endelig af 29.12.2000.

KOM(2002) 441 endelig af 30.7.2002.

Heraf udgjorde finansielle tjenesteydelser og erhvervsaktiviteter 27,2 %, handel, transport og

kommunikation 21,0 % og offentlige tjenesteydelser 21,4 %. Eftersom de tilgængelige statistiske data

ikke tillader en skelnen mellem produkter og tjenesteydelser, er der risiko for at overvurdere udgifterne

til tjenesteydelser.

Heraf udgjorde finansielle tjenesteydelser og erhvervsaktiviteter 13,9 %, handel, transport og

kommunikation 25,4 % og offentlige tjenesteydelser 29,3 %.

Heraf udgjorde sundhed 3,2 %, transport 14,1 %, kommunikation 2,3 %, uddannelse 1 % og

restauranter og hoteller 8,1 % samt bolig, vand og elektricitet 21,3 %.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/95/EF, EFT L 11 af 15.1.2002, s. 4.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

om produktansvar

. Formålet med denne lovgivning var at harmonisere de nationale

love om sikkerhed og ansvar med henblik på at befordre varernes frie bevægelighed

inden for EØS-området og samtidig sikre et højt beskyttelsesniveau for forbrugernes

sundhed og sikkerhed.

Tjenesteydelsers sikkerhed er for øjeblikket hverken dækket af en generel EU-

rammelovgivning eller en sektorspecifik lovgivning, dog undtagen transportydelser.

Dog kan visse elementer fra EU-lovgivningen på andre områder være relevante for

sikkerheden ved bestemte tjenesteydelser. F.eks. kan EU-kravene til bestemte

produkter have indflydelse på sikkerheden ved de tjenesteydelser, hvor produkterne

anvendes. Med henblik på at udforme en mere overordnet strategi for

tjenesteydelsers sikkerhed opfordrede Europa-Parlamentet og Rådet Kommissionen i

artikel 20 i direktiv 2001/95/EF til at "fastslå behovene, mulighederne og de vigtigste

mål for Fællesskabets indsats vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed og inden den 1.

januar 2003 forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport herom, i givet fald

ledsaget af relevante forslag".

Rapporten begrænser sig til

forbrugertjenester,

dvs. tjenesteydelser, som udbydes til

fysiske personer, som handler på egne vegne. Erhvervsdrivende er sædvanligvis

bedre i stand til at bedømme risici og har andre behov end forbrugerne.

Sikkerheden ved fødevarer, som f.eks. udbydes til forbrugerne på restauranter, er

omfattet af de initiativer, som vedrører revisionen af Fællesskabets

hygiejnebestemmelser for fødevaresikkerhed, der blev vedtaget i forbindelse med

strategien "fra jord til bord".

Andre produkter end fødevarer udbudt til forbrugerne som led i en tjenesteydelse er

omfattet af direktiv 2001/95/EF. Sikkerheden ved det udstyr, som tjenesteyderne selv

anvender ved levering af ydelsen til forbrugeren, er dog ikke dækket af dette

direktivs anvendelsesområde og bør derfor betragtes som hørende under EU's indsats

for

tjenesteydelsers

sikkerhed. Det er navnlig relevant for transportmidler, som

forbrugerne benytter til rejse eller befordring, men som føres af tjenesteyderen.

Tjenesteydelser af offentlig interesse vedrørende offentlighedens sikkerhed og

beskyttelse, f.eks. forsvar, politi eller civilforsvar, falder uden for denne rapports

område pga. deres særlige formål, typen af "tjenesteydere" og betingelserne for

udførelsen af de tilhørende aktiviteter.

I denne rapport henviser

sikkerhed

til forbrugernes sundhed og fysiske sikkerhed.

Følgelig er de forbrugertjenester, som ikke udgør nogen risiko for forbrugernes

sundhed eller fysiske sikkerhed, f.eks. finansielle tjenesteydelser eller elektroniske

kommunikationsydelser, ikke omfattet af denne rapport. Risiko for skader på

ejendom og finansielle risici tages heller ikke i betragtning. De er mere direkte

forbundet med forretningsmetoder, som reguleres af aftaleretten. Desuden har man

allerede behandlet disse risici i forbindelse med EU's initiativer vedrørende det indre

marked og EU's forbrugerbeskyttelsespolitik

EFT L 210 af 7.8.1985, s. 29.

Se f.eks. grønbogen om forbrugerbeskyttelse i Den Europæiske Union, KOM(2001) 531 endelig af

2.10.2001, og opfølgningsmeddelelsen til grønbogen om EU's forbrugerbeskyttelse, KOM(2002) 289

endelig af 11.6.2002.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forbrugertjenesters

sikkerhed

påvirkes

hovedsagelig

forebyggende

foranstaltninger af typen "kommando og kontrol" på den ene side og ansvarsregler på

den anden side. Det regelværk, der gælder sikkerhed ved udbud af tjenesteydelser,

har en direkte gavnlig virkning på sikkerhedsniveauet, fordi det virker

skadesforebyggende. Selv om ansvarsregler er meget vigtige til afhjælpning af

skadelige virkninger på forbrugeren som følge af en mangelfuld tjenesteydelse, har

de primært en efterfølgende kompensationsfunktion og en mere indirekte

forebyggende virkning med hensyn til tjenesteydelsers sikkerhed.

I 1990 tog Kommissionen spørgsmålet om ansvar for mangelfulde tjenesteydelser op

i et forslag til direktiv

om tjenesteydelsesansvar. Hovedformålet med dette

lovgivningsinitiativ var:

at yde forbrugerne en bedre beskyttelse mod at lide skade pga. tjenesteydelser,

som tilføjer dem fysiske skader eller skader på deres private ejendom; dette

formål skulle opfyldes ved hjælp af indførelsen af princippet om tjenesteyderens

subjektive ansvar med omvendt bevisbyrde til fordel for den skadelidte person

at fjerne uoverensstemmelser mellem nationale retssystemer, som kunne virke

hindrende på et velfungerende indre marked for tjenesteydelser.

Efter omfattende drøftelser i Europa-Parlamentet og Rådet besluttede Kommissionen

at trække sit forslag tilbage i juni 1994. På baggrund af drøftelserne indtog

Kommissionen den holdning, at tilgangen til ansvarsspørgsmålet skulle tages op igen

i lyset af f.eks. en nøje undersøgelse af, hvordan gældende civile ansvarssystemer i

medlemsstaterne fungerer med hensyn til at afhjælpe skader som følge af

mangelfulde tjenesteydelser, og en omhyggelig afvejning af de særlige karakteristika

ved de enkelte tjenesteydelseskategorier.

Kommissionen gennemfører i øjeblikket en sådan analyse af medlemsstaternes

retssystemer vedrørende ansvar for mangelfulde tjenesteydelser. Når

analyseresultatet foreligger, vil Kommissionen atter vurdere behovet og muligheden

for en EU-indsats på området.

En tjenesteydelses faktiske sikkerhedsniveau afgøres grundlæggende af den samlede

virkning af følgende hovedfaktorer:

sikkerheden på stedet, i bygningerne og ved udstyret, som anvendes ved

tjenesteydelsens udførelse

tjenesteyderens kvalifikationer

tilgængeligheden og kvaliteten af den information, der gives om

sikkerhedsaspekter ved tjenesteydelsen til brugeren/forbrugeren af denne ydelse

måden, hvorpå ydelsen udføres af tjenesteyderen

forbrugerens generelle færdigheder og adfærd

KOM(1990) 482 endelig - SYN 308 af 20.12.1990, EFT C 12 af 18.1.1991, s. 8.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hvorvidt der findes nødplaner og nødhjælpsudstyr til mindskelse af skader i

ulykkestilfælde.

10.

Hvis man ser på EU's foranstaltninger til imødegåelse af sikkerhedsrisici i specifikke

sektorer inden for forbrugertjenester, har transport og sundhed en fremtrædende

placering. Foranstaltningerne til forbedring af sikkerheden ved de forskellige

transportformer er en integrerende del af den fælles transportpolitik som fastlagt i

traktatens artikel 71. Som det skitseres nedenfor, er der vedtaget en lang række

foranstaltninger i medfør af denne artikel til regulering af sikkerheden ved de

forskellige transportformer. Med hensyn til folkesundhed sigtes der i traktatens

artikel 152 mod et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, og det forudsættes, at Rådet skal

bidrage til at nå dette mål ved at vedtage tilskyndelsesforanstaltninger med henblik

på beskyttelse og forbedring af folkesundheden, men uden at der er tale om nogen

form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser

ved sundhedsydelser. I lyset af sådanne specifikke bestemmelser og arten og

tilrettelæggelsen af de relevante aktiviteter vil det være bedst at undersøge EU's

foranstaltninger til højnelse af sikkerheden ved sundhedsydelser på baggrund af de

fælles programmer og aktiviteter på netop det område. Det er ikke sigtet med

nærværende rapport at prioritere og vurdere målene for EU's indsats for

tjenesteydelsers sikkerhed inden for transport- og sundhedssektoren.

Kommissionen har under forberedelsen til rapporten gennemført en bred høring af

medlemsstater og interessenter, herunder omfattende drøftelser med

medlemsstaternes sagkyndige i arbejdsgruppen om forbrugersikkerhed. I maj 2002

blev der udsendt et spørgeskema til nationale forbrugerorganisationer i

medlemsstaterne og EØS-landene. Besvarelserne heraf gav nyttige tilkendegivelser

af, hvordan forbrugerne mener, den eksisterende nationale lovgivning om

tjenesteydelsers sikkerhed fungerer. For at indsamle endnu flere oplysninger til

denne rapport blev der afholdt en storstilet høring af interessenter med legitim

interesse i forbrugertjenesters sikkerhed og af offentlige myndigheder i perioden

august-oktober 2002. Interessenterne blev opfordret til at kommentere en række

foreslåede politikkers potentielle bidrag til højnelse af forbrugertjenesters sikkerhed

under hensyntagen til eksisterende politikker og lovgivning på medlemsstats- og EU-

plan. Høringsprocessen affødte over 70 ofte meget detaljerede og relevante

reaktioner fra forskellige grupperinger og organisationer på vegne af forbrugere,

tjenesteydere, handel og industri, standardiseringsnævn og myndigheder.

Formålet med denne rapport er at vurdere behov og muligheder for en indsats fra

EU's side vedrørende sikkerheden i visse tjenesteydelseskategorier. Der er taget

skyldigt hensyn til resultaterne af høringsprocessen ved prioriteringen af de

forskellige løsningsmodeller for en EU-indsats.

JENESTEYDELSERS SIKKERHED I

UROPÆISKE

NION

Eksisterende EU-politikker og EU-lovgivning med virkning på tjenesteydelsers

sikkerhed

13.

På EU-plan er det kun på transportområdet, at der finder en direkte regulering af

niveauet for tjenesteydelsers sikkerhed sted. Endvidere er der forskellige

bestemmelser og initiativer inden for EU-retten, der mere eller mindre direkte tager

hensyn til sikkerhedsaspekter ved visse tjenesteydelser. I de fleste tilfælde er

11.

12.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hovedmålet med disse bestemmelser at sikre et velfungerende indre marked. Fire

hovedområder har særlig stor betydning: anerkendelse af eksamensbeviser,

certifikater og andre kvalifikationer med sigte på det indre marked, miljø, energi og

turisme.

14.

Transportsektorens

tværnationale beskaffenhed og det forhold, at traktatens artikel

71, litra c), udtrykkeligt hjemler mulighed for at vedtage foranstaltninger til højnelse

af transportsikkerheden, har gjort denne sektor til en udvalgt mål for EU's indsats.

Transportsikkerheden reguleres hovedsagelig gennem teknisk harmonisering med

henblik på opretholdelse af et højt sikkerhedsniveau eller gennem

harmoniseringsforanstaltninger på social- eller erhvervsuddannelsesområdet for at

sikre et tilstrækkeligt sikkerhedsniveau hos den transportør, som leverer

transportydelsen. Disse bestemmelser har direkte indflydelse på tjenesteydelsens

sikkerhed. Personbefordring ad landevej og søvejen er omfattet af utallige

bestemmelser med direkte indvirkning på sikkerheden, f.eks. Rådets direktiv

92/6/EØF

og 92/24/EØF

om hastighedsbegrænsende anordninger på tunge

motorkøretøjer til godstransport og personbefordring, Rådets forordning (EØF) nr.

3820/85

om udstyr installeret i motorkøretøjer, som anvendes til personbefordring

eller godstransport, til registrering af den tilbagelagte afstand, hastigheder og køre-

og hvileperioder samt Rådets forordning (EF) nr. 3051/95

om sikkerhedsledelse af

ro-ro-passagerfærger. For jernbaneområdets vedkommende er de væsentligste

sikkerhedskrav til de forskellige undersystemer (infrastruktur, rullende materiel,

signaler osv.) fastlagt i Rådets direktiv 96/48/EF

om interoperabilitet i det

transeuropæiske jernbanesystem for højhastighedstog og i Europa-Parlamentets og

Rådets direktiv 2001/16/EF

om interoperabilitet i det transeuropæiske

jernbanesystem for konventionelle tog. Luftfarten er i medfør af bestemmelserne i

bilag 13 til Konventionen angående civil luftfart og Rådets direktiv 94/56/EF

direkte pålagt en forpligtelse til at undersøge flyvehavarier og flyvehændelser for at

højne sikkerheden. Dette direktiv skal suppleres af et direktiv

om indberetning af

hændelser. Harmoniseringen af den civile luftfartssikkerhed varetages gennem

Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91

og Europa-Parlamentets og Rådets forordning

(EF) nr. 1592/2002

Forbedringen af transportsikkerheden er fortsat et nøglemål i overvejelserne om

fremtidens fælles transportpolitik

sammen med effektivitet, kvalitet og

nedbringelse af miljøpåvirkningen.

15.

16.

EFT L 57 af 2.3.1992, s. 27.

EFT L 129 af 14.5.1992, s. 154.

EFT L 370 af 31.12.1985, s. 1.

EFT L 320 af 30.12.1995, s. 14.

EFT L 235 af 17.9.1996, s. 6.

EFT L 110 af 20.4.2001, s. 1.

EFT L 319 af 12.12.1994, s. 14.

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indberetning af hændelser inden for civil luftfart,

EFT C 120 af 24.4.2001, s. 148.

EFT L 373 af 31.12.1991, s. 4.

EFT L 240 af 7.9.2002, s. 1.

Hvidbog "Den europæiske transportpolitik frem til 2010 - De svære valg", KOM(2001) 370 endelig af

12.9.2001.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

17.

Gennemførelsen af traktatens principper om etableringsfrihed og fri udveksling af

tjenesteydelser har allerede indirekte taget hensyn til tjenesteydelsers sikkerhed i

kraft af bestemmelserne om

gensidig anerkendelse af faglige kvalifikationer

harmonisering eller gensidig anerkendelse af nationale regler om adgang til

regulerede erhverv. Indvirkningen har særlig betydning i visse erhverv inden for den

medicinske sektor som sygeplejersker

og læger

Desuden har

andre foranstaltninger vedrørende det indre marked

indflydelse på

forbrugertjenesters sikkerhed. Således har bestemmelserne om medicinsk udstyr

lovgivning om fødevarer en positiv, indirekte virkning på sikkerhedsniveauet ved de

tjenesteydelser, der udføres i tilknytning hertil.

Beskyttelsen af menneskers sundhed er et af hovedmålene i

EU's miljøpolitik.

Den

tætte sammenhæng mellem miljøet og menneskers sundhed danner grundlag for

forskellige bestemmelser, der ikke har forbrugersikkerhed som deres direkte mål,

men som alligevel i praksis medfører forøget sundhed og sikkerhed for forbrugerne,

herunder også i forbindelse med forbrugertjenester. EU-lovgivningen om

affaldshåndtering, f.eks. forbrænding, deponering og transport, bidrager således til

bedre sikkerhed i forbindelse med udbud af tjenesteydelser ved at begrænse de

forskellige typer forurening, som kunne være til skade for folkesundheden. I andre

tilfælde har forbindelsen mellem miljøbeskyttelse og forbrugertjenesters sikkerhed

en mere direkte karakter, f.eks. i form af Rådets direktiv 98/83/EF

om kvaliteten af

drikkevand.

De fælles bestemmelser om energi

har en begrænset og indirekte virkning på

tjenesteydelsers sikkerhed. Energipolitikken bidrager til de generelle målsætninger

for EU's økonomiske politik med sit fokus på integration og åbning af markederne og

forebyggelse af hindringer. Ud over disse generelle målsætninger har

energipolitikken mere specifikke mål i henseende til at forene konkurrencedygtighed

med forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse. Europa-Parlamentets og Rådets

direktiv 94/63/EF

om forebyggelse af emissioner af flygtige organiske forbindelser

(VOC) ved benzinoplagring og benzindistribution har en mere direkte virkning på

sikkerhedsniveauet.

I traktaten er der ikke fastlagt bestemmelser med særligt henblik på fælles initiativer i

turistsektoren.

Kommissionens rolle er her primært at være koordinator og

katalysator. Derfor findes der også kun få EU-bestemmelser med en direkte og

primær virkning på tjenesteydelsers sikkerhed i turistsektoren. De, der findes, hænger

sammen med andre politikområder, og deres hovedformål er ofte et velfungerende

indre marked. Det er f.eks. tilfældet med Rådets direktiv 90/314/EØF

pakkerejser, der bygger på traktatens tidligere artikel 100 A (nu artikel 95), og

hvorved rejsearrangøren og/eller formidleren er ansvarlig for skader, der påføres

forbrugeren som følge af manglende eller mangelfuld opfyldelse af kontrakten, og

18.

19.

20.

21.

Rådets direktiv 77/452/EØF, EFT L 176 af 15.7.1977, s. 1, og 77/453/EØF, ibid., s. 8.

Rådets direktiv 93/16/EØF, EFT L 165 af 7.7.1993, s. 1.

Rådets direktiv 93/42/EØF, EFT L 169 af 12.7.1993, s. 1, og 90/385/EØF, EFT L 189 af 20.7.1990, s.

17.

EFT L 330 af 5.12.1998, s. 32.

EFT L 365 af 31.12.1994, s. 24.

EFT L 158 af 23.6.1990, s. 59.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med Rådets henstilling 86/666/EØF

om brandsikring af eksisterende hoteller. EU's

nuværende turistpolitik gælder først og fremmest erhvervets udvikling og

konkurrencedygtighed. Forbrugertjenesters sikkerhed nævnes ikke i denne

forbindelse som et mål i sig selv, men snarere som et indirekte resultat af, at man

fremmer tjenesteydelsernes kvalitet for at udvikle turistaktiviteterne.

Medlemsstaternes

metoder,

tjenesteydelsers sikkerhed

22.

politikker

lovgivning

vedrørende

Adskillige politikker og lovgivningsmæssige foranstaltninger i medlemsstaterne yder

et vægtigt

indirekte

bidrag til tjenesteydelsers sikkerhed. Man kan f.eks. nævne krav

til opførelse og drift af bygninger og arbejdssteder, hvor der udføres tjenesteydelser,

tekniske foranstaltninger vedrørende udstyr og produkter, regler for tjenesteyderens

kvalifikationer og godkendelse samt bestemmelser om sundhed og sikkerhed på

arbejdspladsen. En yderligere analyse af disse politikker og lovgivningsområder ville

føre alt for vidt og falde uden for afgrænsningen af denne rapports emne. Der

fokuseres derfor i det følgende på nationale politikker og love, hvor

foranstaltningerne direkte vedrører

leveringen af ydelsen,

og hvor

hovedformålet

at beskytte forbrugerens sundhed og fysiske sikkerhed.

Der findes ingen sammenhængende eller typisk

samlet fremgangsmåde

på området i

medlemsstaterne. Halvdelen af medlemsstaterne har fastlagt en specifik politik for

området "tjenesteydelsers sikkerhed", mens andre tager spørgsmålet om

tjenesteydelsers sikkerhed op fra sag til sag eller i forbindelse med andre politikker.

Der kan udpeges tre forskellige nationale fremgangsmåder. Nogle medlemsstater har

en generel lovgivning om tjenesteydelsers sikkerhed som supplement til

sektorspecifikke foranstaltninger. Dette gælder Finland, Frankrig, Portugal, Spanien

og Sverige. Irland og Det Forenede Kongerige har et udvidet anvendelsesområde for

deres generelle lovgivning om sikkerhed på arbejdspladsen med henblik på også at

dække forbrugersikkerhed som supplement til deres sektorpolitikker og den

sektorspecifikke lovgivning. Resten af medlemsstaterne har sektorpolitikker og

sektorspecifik lovgivning, men ikke nogen overordnet generel struktur.

De medlemsstater, som har vedtaget

generel lovgivning,

har valgt forskellige retlige

rammer og forskellige lovgivningsmetoder. Finland og Sverige har integreret

tjenesteydelsers sikkerhed i deres lovgivning om produktsikkerhed. De generelle

krav til forbrugertjenester er derfor mere eller mindre parallelle med de krav, der

gælder for produkter. Myndighederne råder over de fornødne beføjelser til at

overvåge, kontrollere og reagere på mangelfuld sikkerhed ved tjenesteydelser.

Frankrig, Portugal og Spanien har valgt at indarbejde bestemmelser om

tjenesteydelser i deres generelle forbrugerlovgivning. F.eks. Spanien har en

bestemmelse i sin generelle lov om beskyttelse af forbrugere og brugere om, at

tjenesteydere kun må markedsføre sikre tjenesteydelser. I Det Forenede Kongerige

fremgår det klart af loven om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, at formålet

tillige er at beskytte offentligheden, herunder forbrugerne, mod risikoen for sundhed

og sikkerhedsrisici som følge af arbejdstageres aktiviteter. Lovgivningen indeholder

bestemmelser om pligten til at sørge for sikkerheden på arbejdssteder, hvor

23.

24.

EFT L 384 af 31.12.1986, s. 60.

Denne del af rapporten understøttes af Kommissionens arbejdsdokument {SEC(2003) 625}, som giver

en faktuel oversigt over medlemsstaternes politikker og lovgivning om tjenesteydelsers sikkerhed.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

offentligheden har adgang, herunder de arbejdssteder, hvor forbrugertjenester

udbydes. I Irland har man valgt et lignende system.

25.

Alle medlemsstater har vedtaget

sektorspecifik lovgivning

i betydeligt omfang. Ud

over lovgivningen om transportydelser, som i høj grad er en gennemførelse af

international ret og EU-ret, dækker lovgivningen hovedsagelig fire sektorer, nemlig

sundhed, overnatning, primært i forbindelse med turisme, sport og fritid samt

tjenesteydelser af almen interesse såsom el- og gasinstallation. Nogle medlemsstater

har også vedtaget lovgivning specielt målrettet mod reparationsydelser, installation

af produkter samt personlige ydelser, som de udbydes hos f.eks. frisøren og i

solcentre.

sundhedssektoren

har alle medlemsstater koncentreret sig om lovgivning

vedrørende sundhedspersonalets kvalifikationer. Desuden findes der omfattende

regler for udførelsen af sundhedsydelser og de tilhørende fysiske rammer, f.eks.

udformning, opførelse, vedligeholdelse og drift heraf. Generelt er sundhedsområdet

omfattet af et stort antal lovbestemte krav til tjenesteyderne med det primære formål

at beskytte patienterne. Det bemærkes, at den kliniske del af sundhedsydelserne,

navnlig lægelige fejl, følges op af andre institutioner og myndigheder end dem, der

har ansvaret for ikke-kliniske områder som arbejdsstedets sikkerhed, udformning af

skridsikker gulvbelægning osv.

Overnatning

er et lovreguleret område i alle medlemsstater, primært i forbindelse

med udformning og opførelse af bygninger og lovpligtigt sikkerhedsudstyr typisk til

brug ved brand. Lovbestemmelserne varierer i betydelig grad ikke blot nationalt, men

også regionalt og lokalt alt efter lokale behov og karakteristika.

Sport og fritid

omfatter en lang række aktiviteter lige fra popkoncerter og diskoteker

over legepladser til dykkerkurser og skicentre. Denne sektor er i stigende grad

genstand for lovregulering fra medlemsstaternes side, hovedsagelig på ad hoc-basis

alt efter konkrete ulykker eller tegn på, at risikoen er øget til et uacceptabelt niveau.

En betydelig del af lovgivningen har fokus på arbejdssteder og bygninger, der

anvendes ved udførelsen af tjenesteydelsen. I Sverige dækker lovgivningen

vedrørende tekniske krav til bygninger også opførelse af skicentre og idrætsanlæg.

Herudover har nogle medlemsstater indført krav til tjenesteydere med hensyn til

kvalifikationerne hos deres personale eller selve ydelsen. I Danmark f.eks. skal

fyrværkerivirksomheder have driftstilladelse, mens lovgivningen om offentlige

forlystelser indeholder bestemmelser om uddannelse af personalet og overvågning af

faciliteterne, f.eks. skydebaner og rutsjebaner.

Visse tjenesteydelser af almen interesse

såsom el- og gasinstallation indebærer en

anseelig potentiel risiko og er lovreguleret i betydelig grad i alle medlemsstater.

Lovreguleringen er koncentreret om tjenesteyderens kvalifikationer, men også i

nogen grad om selve ydelsen. Affaldshåndtering, spildevand og vandforsyning er

også lovregulerede områder, men primært med det formål at mindske risikoen for

folkesundheden og miljøet, ikke for at beskytte forbrugernes fysiske sikkerhed.

National lovgivning om affaldsforbrænding, som bygger på EU-lovgivning, er

således rettet mod at nedbringe emissionerne af farlige stoffer.

Reparationer, udlejning og installation af produkter

er områder, som er tæt

forbundet med produktsikkerhed, men alligevel er sikkerheden ved udbuddet af disse

tjenesteydelser genstand for særlig lovgivning i visse medlemsstater. Desuden har

26.

27.

28.

29.

30.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

nogle få medlemsstater lovgivet specielt om

personlige tjenesteydelser

som frisører

og solcentre.

31.

Når man ser nærmere på medlemsstaternes konkrete krav til de forskellige

forbrugertjenester, kan en række

nøglebestemmelser

af generel karakter udpeges

såvel i den horisontale som i den sektorspecifikke lovgivning.

For det første er der eksempler på

pligten til at yde "sikre tjenesteydelser".

I finsk,

fransk, portugisisk, spansk og svensk lovgivning findes der generelle

lovbestemmelser, som påbyder tjenesteyderen kun at markedsføre "sikre

tjenesteydelser". Bestemmelsen ledsages af diverse definitioner af og kriterier for,

hvad der må anses for en "sikker" tjenesteydelse. På områder med særlige interesser

vedtages der endvidere bestemmelser for at specificere dette generelle krav. Andre

sikkerhedsforpligtelser kan findes i den sektorspecifikke lovgivning, Den direkte

anvendelse af sådanne generelle sikkerhedsforpligtelser forekommer i praksis at være

meget begrænset, såfremt der ikke findes en standard eller et klart referencepunkt.

For det andet findes der bestemmelser, som påbyder tjenesteyderen at indføre

sikkerhedskontrolprocedurer

for virksomhedens drift og aktiviteter. Normalt

omfatter sådanne bestemmelser en pligt til at bestemme og vurdere risici, træffe

rimelige foranstaltninger til forebyggelse af fare for sundhed og sikkerhed, indføre

interne kontrolsystemer for at sikre systematisk og sikker tilrettelæggelse af

aktiviteterne samt fastlægge nødplaner. For at undgå uforholdsmæssigt tunge

forpligtelser for små og mellemstore virksomheder bestemmes det som regel, at den

interne kontrol skal tilpasses virksomhedens art, aktiviteter, risici og størrelse,

således at sikkerhedslovgivningens krav kan overholdes. I Frankrig f.eks. skal den

ansvarlige for en offentlig legeplads ifølge loven holde vedligeholdelsesplanen for

legepladsen og registret over det udførte arbejde ajour. Dokumentationen skal stilles

til rådighed for myndighederne på disses anmodning. I Det Forenede Kongerige skal

alle tjenesteydere ifølge en generel bestemmelse udføre en risikovurdering.

Virksomheder med færre end fem ansatte er underlagt mindre formelle krav end

større virksomheder. Norge har et lignende system med bestemmelser om intern

kontrol.

For det tredje findes der det fællestræk - i det mindste i den sektorspecifikke

lovgivning - at tjenesteyderne har pligt til at

oplyse forbrugerne

om alvorlige risici

forbundet med den udbudte tjenesteydelse eller at indhente oplysninger om

forbrugernes færdigheder og erfaringer. Et eksempel herpå er den regionale

lovgivning i Østrig om bjergførere, ifølge hvilken føreren skal oplyse og holde sig

underrettet om mulige risikofaktorer. I den finske generelle lovgivning stammer

denne pligt mere eller mindre indirekte fra lovens artikel 4, hvori det bestemmes, at

en tjenesteydelse må anses for usikker og derfor forbudt, hvis "… en usand,

vildledende eller utilstrækkelig oplysning givet om tjenesteydelsen kan medføre

skade, forgiftning, sygdom eller anden fare for sundheden". Der består således en

indirekte forpligtelse til at give tilstrækkelige og fyldestgørende oplysninger om

risiciene. Desuden

kan

den finske tilsynsmyndighed kræve, at tjenesteyderen oplyser

forbrugeren om særlige risici forbundet med en tjenesteydelse. Denne mulighed er

aldrig blevet udnyttet i praksis, fordi de finske forbrugermyndigheder i konkrete

sager har valgt at informere forbrugerne direkte gennem bl.a. medierne.

For det fjerde er bestemmelser om myndigheders beføjelser med hensyn til at

udføre

markedsovervågning og føre tilsyn med tjenesteydere

en væsentlig del af både den

32.

33.

34.

35.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

generelle og den sektorspecifikke lovgivning. Beføjelser til at overvåge

forbrugertjenester udøves som regel i tæt forbindelse med overvågningen af

produktsikkerheden og/eller sikkerheden på arbejdspladsen enten af

forbrugermyndighederne eller de myndigheder, som er ansvarlige for sikkerheden på

arbejdspladsen. Finland har f.eks. givet den finske forbrugerstyrelse disse beføjelser,

mens beføjelserne i Det Forenede Kongerige er placeret hos sundhedsmyndighederne

fordelt på Health and Safety Commission og Health and Safety Executive. De

generelle beføjelser er i vidt omfang delegeret til regionalt og lokalt plan, og de er

underordnet sektormyndighedernes beføjelser. I Det Forenede Kongerige forsøger

Health and Safety Executive at afgrænse de enkelte områder efter kriterier for

ekspertise, økonomi, effektivitet og hensigtsmæssighed. Således beror ansvaret for

brandsikkerhed hos brandtilsynet, de fleste transportspørgsmål hos de relevante

transportmyndigheder osv. De kompetente myndigheder råder normalt over en lang

række foranstaltninger baseret på overvågnings- og tilsynsresultater. I Frankrig og

Finland kan de kompetente myndigheder f.eks. pålægge tjenesteyderen at træffe

foranstaltninger til imødegåelse af den frembudte risiko, eller de kan forbyde udbud

af den pågældende tjenesteydelse permanent eller midlertidigt. I alvorlige tilfælde

kan bøder og strafferetlige sagsanlæg komme på tale. I nogle tilfælde har de

kompetente myndigheder desuden mulighed for at indføre krav, som udbydere af

visse tjenesteydelser skal opfylde, før de kan opnå driftstilladelse, hvis der er tale om

betydelige risici. Medlemsstater uden generel lovgivning eller politik overlader

udelukkende kontrollen med tjenesteyderne til sektormyndighederne.

36.

For det femte har nøglesektorer som transport og sundhed et sindrigt system for

anmeldelse

af ulykker og hændelser med henblik på underretning af myndighederne,

begrænsning af skaderne ved usikre tjenesteydelser og overvågning af risikoen.

Finland har indført generelle krav til tjenesteydere om anmeldelse af tilfælde, hvor

tjenesteyderen har konstateret en uacceptabel risiko og truffet foranstaltninger i

henhold hertil.

Ud over de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der er truffet i alle medlemsstater,

er der i visse tilfælde indført

frivillige eller ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger

primært i form af adfærdskodekser, retningslinjer, bedste praksis og frivillige

standarder. Med undtagelse af Finland foregår indførelsen af sådanne

foranstaltninger normalt på ad hoc-basis. Dog forekommer sektoren for sport og

fritid at være særligt i fokus. Der findes f.eks. standarder for skiudlejning i Frankrig,

popkoncerter og idrætsanlæg i Irland, ridesportscentre i Nederlandene og

dykkerkurser i Sverige. I de fleste tilfælde udvikler tjenesteyderne adfærdskodekser i

samarbejde med myndighederne og/eller forbrugerorganisationerne. I Irland og Det

Forenede Kongerige er visse sektorer med et betydeligt risikopotentiale som

sundhedssektoren og gasinstallationsområdet dækket af ikke-lovgivningsmæssige

foranstaltninger, men denne fremgangsmåde er i øjeblikket til revurdering.

Finland har en mere systematisk ordning for udvikling af retningslinjer i henhold til

sin generelle lovgivning. Der udarbejdes retningslinjer for de vigtigste offentlige

tjenesteydelser i tæt samarbejde med tjenesteyderne på baggrund af resultaterne af

markedsovervågning, klagesager osv.

38.

Ud fra ovenstående beskrivelse kan det

konkluderes,

at forbrugertjenester med et

betydeligt risikopotentiale såsom personbefordring, sundhedsydelser og el- og

gasinstallation i omfattende grad er genstand for lovgivning og overvågning i alle

medlemsstater alt efter de lokale, regionale og nationale prioriteringer og ressourcer.

37.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Billedet af de øvrige forbrugertjenester, typisk inden for sport og fritid, er mere

broget. Nogle lande har fokuseret på sektorspecifikke initiativer med hver sin

blanding af lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger, mens

andre har indarbejdet generelle tillægsbestemmelser i deres lovgivning som

sikkerhedsnet og grundlag for imødegåelse af fremtidens nye risici. Der er dog intet

bevis på dette stadium for, at forskellene i politik og lovgivningsmæssige

fremgangsmåder i medlemsstaterne nødvendigvis betyder, at der er væsentlige

forskelle på forbrugerbeskyttelsesniveauet, selv om mange forbrugere synes at

mangle tillid til sikkerheden ved produkter og tjenesteydelser, der udbydes i andre

medlemsstater end deres egen

. Det forekommer mere afgørende for det faktiske

sikkerhedsniveau, om der findes tilstrækkelig administrativ kapacitet og vilje til at

bruge ressourcer på markedstilsyn og opfølgning hos tjenesteyderne. Der er desuden

en generel mangel på viden og åbenhed med hensyn til gældende lov i andre

medlemsstater. Både forbrugere og tjenesteydere har udpeget manglen på oplysning

om eksisterende regler og deres anvendelse i andre medlemsstater

som en af

hindringerne for, at det indre marked for tjenesteydelser kan fungere effektivt.

Den faktiske tilstand i EU på området tjenesteydelsers sikkerhed

39.

Den tragiske kanoulykke i Interlaken i Schweiz i juli 1999, da 19 mennesker

druknede i en flod med meget høj vandstand, branden på et diskotek i Gøteborg i

Sverige den 29. oktober 1998, da 90 mennesker omkom, og tragedien på Roskilde-

festivalen i Danmark den 29. juni 2000, hvor panikken i menneskemassen foran en

rockscene kostede ni unge livet, er blandt de veldokumenterede eksempler på nylige

tilfælde, hvor tjenesteydelsers sikkerhed var inde i billedet. Man kunne her tilføje

adskillige personbefordringsulykker. Uden for transportsektoren er der imidlertid

næppe adgang til mere

systematisk

information og statistisk materiale om den

faktiske tilstand på området tjenesteydelsers sikkerhed i EU. Der er adgang til

ulykkesdata, som er indsamlet gennem EHLASS (det europæiske

overvågningssystem for ulykker i hjemmet og i fritiden) og gennem projekter under

IPP (programmet om forebyggelse af personskader), og som er samlet i den database,

der hedder ISS (systemet til overvågning af personskader). Men i lighed med kilder

som Eurostat, nationale myndigheder, europæiske forbrugerorganisationer,

europæiske

forsikringsselskaber,

akademiske

institutioner

visse

erhvervsorganisationer kan denne database ikke levere data til en systematisk

vurdering af sikkerheden i de mest relevante servicesektorer.

Man kan ikke ud af EHLASS-data fra ISS-databasen finde de ulykker, der er

forårsaget af udførelsen af forbrugertjenesteydelser. Den begrænsede beskrivelse af

årsagen til ulykken giver ikke grundlag for at afgøre den præcise årsag. Fraregnet

ulykker inden for vejtransport og på arbejdspladsen er en betydelig del af de ca. 26

mio. indrapporterede ulykker i 1998 sket i hjemmet. Mange af de resterende ulykker

sker, når de skadelidte personer handler på eget initiativ. Endelig er mange ulykker

forbundet med forbrugsvarer. Der findes ingen metoder til vurdering af den andel af

ulykkerne, som opstår i forbindelse med forbrugertjenester, omend den må forventes

at være betydelig.

40.

Gallup Europe, "Study on consumers", januar 2002, og Eurobarometer-undersøgelse EB 57.2/175.

KOM(2002) 441 endelig af 30.7.2002.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

41.

På nationalt plan har Det Forenede Kongerige et af de mest avancerede systemer til

indsamling af ulykkesdata i EU

. Det administreres af de britiske

sundhedsmyndigheder. I statistikkerne skelnes dog ikke mellem ulykker, der hænder

forbrugere, og ulykker, der rammer tilskuere. Af de i alt 19 591 ikke-dødelige

personskader, som blev registreret i 2000/2001 i servicesektoren, må en stor del være

skader på tilskuere. Men en række af disse ulykker kan være sket, idet forbrugeren

handlede på eget initiativ og ikke som modtager af en tjenesteydelse leveret af

tredjemand, eller på grund af varen snarere end tjenesteydelsen i sig selv. Derfor kan

sådanne data ikke bruges som grundlag for en ekstrapolation til europæisk plan.

De britiske statistikker indeholder også oplysninger om ulykker med dødelig udgang.

I 2000/2001 skete der i Det Forenede Kongerige 445 ulykker med dødelig udgang

blandt offentligheden, herunder både tilskuere og forbrugere, som følge af udøvelsen

af et arbejde. Imidlertid var de 333 heraf forbundet med transport, og de 298 af

ulykkerne ramte personer, som ikke havde adgang til eller begik selvmord på

transportsystemernes områder, hovedsagelig jernbanearealer. Af de sidste 112

ulykker med dødelig udgang skete de 92 i "servicesektoren"

. Denne kategori

rummer "hoteller og restauranter", "uddannelse", "social- og sundhedssektoren" (42

dødsulykker) og "andre samfundsmæssige, sociale og personlige tjenesteydelser" (26

dødsulykker). Det er vanskeligt at beregne "forbrugerdelen" heraf og umuligt at

analysere sig frem til andelen af skader som følge af forbrugsvarer. Herudover er

adskillige dødsulykker sandsynligvis forårsaget af personer, der handlede på eget

initiativ, eller kun fjernt forbundet med en tjenesteydelse.

Hvis vi ser på sektorspecifikke statistikker, er der i

transportsektoren

dødsulykkesrate pr. mia. personkilometer på 0,3 for busser, mens dette tal er 6,7 i

1999 for personbiler hovedsagelig anvendt til privat kørsel, dog inklusive taxier

m.fl.. Det samlede antal

færdselsulykker med dødelig udgang

var 42 122, heraf

24 599 med personbiler involveret. Det samlede antal dødsulykker i forbindelse med

togdrift var 16 i 1998, mens tallet for luftfarten på EU's område var 52 i 1999, hvilket

gav en dødsulykkesrate pr. mia. personkilometer på henholdsvis 0,7 og 0,1. I hele

verden døde 74 personer i 1999 som følge af ulykker om bord på passagerskibe.

Nogle af disse tal svinger meget fra år til år på grund af enkeltstående alvorlige

ulykker. Antallet af færdselsulykker med

personskade

var i 1999 1,3 mio. Dog skal

det bemærkes, at en betydelig del heraf ikke er forbundet med tjenesteydelser, men

til privatpersoners kørsel i egen bil. Man kan altså konkludere, at transportsektorens

statistikker er veludbyggede og tilstrækkeligt detaljerede til, at man kan udlede en

risikorate og træffe politiske valg og beslutninger i forbindelse med den fælles

transportpolitik.

sundhedssektoren

findes der ikke specifikke europæiske datasamlinger, men i ISS-

databasen er der et datasæt for personskader i forbindelse med ulykker uden dødelig

udgang i kategorien for medicinske/socio-medicinske institutioner og

sundhedsinstitutioner. Heraf fremgår, at der sker ca. 100 000 ulykker om året i EU.

Sandsynligvis har kun få af disse ramt tilskuere eller været forbundet med

forbrugsvarer eller personer, der handlede på eget initiativ. Alligevel indeholder

42.

43.

44.

Health and safety statistics 2000/2001, Health and Safety Commission.

Ibidem, s. 47.

EU energy and transport in figures 2001, Generaldirektoratet for Energi og Transport i samarbejde med

Eurostat.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

statistikkerne ikke detaljer nok til at bestemme risikoniveauet for f.eks. ulykker pr.

patienttime. Foruden registrering af typen ISS/EHLASS har mange lande lovpligtig

registrering af alle ulykker i sundhedsinstitutioner, så der findes et solidt statistisk

fundament på dette område.

45.

Ej heller i

sports- og fritidssektoren

findes der specifik samlet information på EU-

plan eller nationalt plan. I ISS-databasen findes der kategorier for ulykker på

"idrætsanlæg", "rekreative områder" og "naturområder". I alt samles der data om 6

mio. ulykker om året, hvoraf en betydelig del må formodes at ske uden forbindelse

med levering af en tjenesteydelse, dvs. at forbrugeren selv indleder aktiviteten. Der

findes ingen enkle metoder til at skelne klart mellem situationer, hvor tjenesteydelsen

er hovedårsagen til ulykken, og hvor forbrugeren selv er skyld i ulykken. Normalt

forårsages ulykker af et samspil af faktorer. En ulykke med et barn på en

markedsplads med forlystelser f.eks. kan skyldes både manglende opsyn fra

forældreside, fejl ved udstyret og dårligt uddannet personale.

I forbindelse med undersøgelser eller ad hoc-initiativer er der på nationalt plan

forsket i ulykker, der er sket i forbindelse med bestemte sports- og

fritidstjenesteydelser med særlige risici. I 1999 vurderede de franske myndigheder

således risici og ulykker på

ridesportscentre.

Man bemærkede, at det ikke havde

været muligt at tilvejebringe præcise og udtømmende ulykkestal. Imidlertid

vurderede myndighederne på baggrund af tal fra skadestuer, frivillige organisationer

og forsikringsselskaber, at der årligt skete mellem 500 og 2 000 ridesportsulykker

med personskade uden dødelig udgang i Frankrig

. Over halvdelen af disse skete på

ridesportscentre, mens resten var forbundet med ridning i naturen, hvor

tjenesteydelseselementet var mindre indlysende. Der blev registreret mindst en eller

to dødsulykker om året. Der blev ikke beregnet nogen risikorate i form af risikoen for

ulykker pr. ridetime. Hollandske, østrigske og amerikanske tal tyder på, at man i EU

kan have op til 100 000 ulykker om året. Det forekommer derfor ikke muligt at

foretage en nøjagtig ekstrapolation af de franske tal til EU-plan.

Der er god dokumentation af ulykker og dødsulykker i

skisportsområder

i Østrig,

Sverige, Frankrig og andre lande. I Østrig

blev der i gennemsnit registreret 90 000

personskader og 30 dødsulykker pr. skisæson. I løbet af skisæsonen 1. december

2000 til 31. maj 2001

registrerede man i Frankrig 45 000 personskader og 41

dødsulykker på pisterne. På grund af mangel på præcis information kan man her igen

ikke med sikkerhed afgøre, om ulykken er sket i forbindelse med ydelsen af en

forbrugertjeneste. Selv om skicentrene med deres skilifte, pister osv. skal ses som

tjenesteydelser, forårsages ulykkerne ofte af skiløberne selv, idet de overvurderer

deres egne evner, ikke fordi der mangler advarsler og skiltning m.m. Der kan ikke

udregnes nogen risikorate af statistikkerne i form af risikoen for ulykker pr. skitime.

Der er gjort forsøg på at analysere ulykkerne ved "nye" højrisikoformer for

ekstremsport,

som tilbydes forbrugerne, f.eks. dykning, klatring, elastikspring,

hanggliding, kajakroning, kanoroning og white water rafting. Selv om antal

46.

47.

48.

Commission de la sécurité des consommateurs (Kommissionen for Forbrugerbeskyttelse), udtalelse af

11.4.2001.

Ibidem, s. 3-6.

Indlæg af Dr. Rupert Kisser på Austrian Alpine Forum den 15.4.1999 og på Montreal Safety Seminar i

maj 2002.

Campagne national de prévention des accidents de ski et de snowboard, 2001-2002.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dødsulykker og ulykker uden dødelig udgang er meget små i absolutte tal, fandt man

i en britisk undersøgelse på University of Lancaster

ud af, at dødsrisikoen ved

klatring, kanoroning og hanggliding var meget højere end risikoen for

færdselsulykker med dødelig udgang. Risikoniveauet synes primært at være påvirket

af udøvernes adfærd, når de er på egen hånd og ikke nødvendigvis i forbindelse med

en tjenesteydelse. Nationale statistikker afslører, at de fleste dykkerulykker sker i

forbindelse med private dykninger. Der er ikke beregnet nogen samlet risiko ved

dykkerkurser.

49.

I Nederlandene findes der statistikker over ulykker i

swimmingpools og

vandrutsjebaner

Mellem 1987 og 1996 skete der ca. 9 000 ulykker om året i

swimmingpools, herunder vandrutsjebaner. Der skete årligt ca. syv drukneulykker.

Det samlede antal ulykker er reduceret til 7 100 i 1998, mens ulykker i forbindelse

med vandrutsjebaner har ligget stabilt på ca. 1 000 om året. Der er ikke beregnet

nogen risikorate.

Af andre eksempler på ad hoc-statistikker kan nævnes belgiske og danske

myndigheders statistikker over ulykker og dødsulykker på legepladser og i

forlystelsesparker, irske myndigheders oplysninger om ulykker i forbindelse med

gasinstallationer, britiske myndigheders statistikker over brandsikkerhed i hoteller

samt franske og svenske statistikker over ulykker i solcentre. I lighed med data fra de

øvrige kilder er disse data ikke direkte anvendelige til vurdering af risikoen ved

forbrugertjenester.

Kommissionens undersøgelser og høringer og resultatet af en nylig undersøgelse

afslører, at der faktisk ikke er fundet belæg for folks opfattelse af, at et fremmed

lands servicesektor indebærer en samlet set højere risiko end deres egen.

Det fremgår af ovenstående, at der ikke findes megen systematisk faktuel

information om tjenesteydelsers sikkerhed ud over transportsektoren og

sundhedssektoren. De eksisterende rapporteringsstrukturer er ringe, og der er kun

gjort få forsøg på at strømline og anvende statistikker over forbrugernes risiko ved

tjenesteydelser som grundlag for nationale politikker. De strukturelle problemer i de

eksisterende dataindsamlingsordninger hindrer en reel forbedring af situationen. Det

er f.eks. vanskeligt at definere den nøjagtige grænse mellem produktrelaterede og

tjenesteydelsesrelaterede risici og ulykker. Herudover bliver der i mange af de

registrerede hændelser ikke skelnet mellem situationer, hvor forbrugeren agerer på

eget initiativ, og situationer, hvor en tjenesteyder er involveret. Endelig skelnes der i

mange ulykkesstatistikker ikke mellem forbrugere og andre borgere generelt. Alle

disse problemer gør det umuligt at foretage en sikker fortolkning af de data, der

faktisk findes. Det er derfor heller ikke muligt at vurdere den risiko, der er forbundet

med de forskellige tjenesteydelser, for at sammenligne risikoniveauet i de forskellige

lande, overvåge den tidsmæssige risikoudvikling eller foretage en dokumenteret

identificering af svagheder og mangler i risikoforebyggelsen og risikostyringen i de

enkelte medlemsstater. Endvidere skal enhver risikovurdering også indbefatte en

kvalitativ og kvantitativ bestemmelse af, hvor sandsynlige, hyppige og alvorlige de

Citeret af van Woudenberg på konferencen 3

European Convention on Promotion of Safety and Injury

Prevention i Wien den 15.-16.3.2001.

Consumer Safety Institute, CISE, N° 4, december 1999.

Planistat i samarbejde med Consumer Risk Limited og Middlesex University, december 2000, Study of

the needs and scope for Community action in the field of services safety and liability.

50.

51.

52.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kendte virkninger for sundheden og sikkerheden er. Her mangler der igen f.eks. tal

for hyppigheden af brugen af tjenesteydelser og antallet af forbrugere. De få

tilgængelige data kan således kun give en meget generel og upræcis idé om

risikoniveauet.

Løsningsmodeller for en EU-indsats

53.

På grundlag af en foreløbig identificering af mangler og svagheder i den aktuelle

tilstand blev der fundet en række løsningsmodeller for en EU-indsats for

tjenesteydelsers sikkerhed De blev herefter fremlagt til høring hos interessenter og

nationale myndigheder. De berørte parter udviste stor interesse for emnet

tjenesteydelsers sikkerhed og afgav detaljerede kommentarer, som er sammenfattet

nedenfor.

I betragtning af manglen på viden gjaldt den første løsningsmodel naturligt nok en

indsats fra EU's side for at indsamle data om ulykker og personskader i forbindelse

med tjenesteydelser. Endvidere ville en sådan indsats falde helt i tråd med

Kommissionens forbrugerpolitiske strategi

, som understreger behovet for at støtte

forbrugerpolitikken med relevante oplysninger og data med henblik på at justere

politikkerne og foretage de mest hensigtsmæssige prioriteringer. Høringen viste, at

der var bred opbakning til en indsats for at forbedre videngrundlaget, såfremt

tilrettelæggelsen heraf var omkostningseffektiv, og de afgørende metodologiske

problemer kunne løses. Interessenterne mente, at indsatsen skulle være koncentreret

om et begrænset antal prioriterede sektorer og bygge på eksisterende erfaringer med

og metoder til dataindsamling. Navnlig ville det være nødvendigt at sikre

samordning med det nye folkesundhedsprogram, hvori erfaringer og information fra

EHLASS og IPP skal samles.

En anden løsningsmodel med udvikling og fremme af ikke-lovgivningsmæssige

foranstaltninger såsom bedste praksis for tjenesteydere eller erhvervskategorier og

indførelse af europæiske frivillige standarder ville bidrage til at øge tjenesteydelsers

sikkerhed for forbrugerne gennem bedre information om de sikkerhedsniveauer, de

kan forvente, og bedre praksis hos tjenesteyderne. Undersøgelserne har vist, at der

findes sådanne foranstaltninger på serviceområdet, men at de ikke er særlig godt

koordineret. Høringen afslørede bred opbakning til udvikling og fremme af ikke-

lovgivningsmæssige

foranstaltninger

form

enten

enkeltstående

selvreguleringsmekanismer eller et fleksibelt supplement til de retligt bindende

instrumenter. Navnlig på forbrugersiden er man dog bekymret over manglen på

beføjelser til at håndhæve denne bløde form for lovgivning og de ikke-eksisterende

sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse.

En tredje løsningsmodel gjaldt etablering på EU-plan af en ordning for certificering

af sikkerhedskontrolsystemer. En sådan ordning ville kræve fælles kriterier, hvis

overholdelse kunne verificeres af et officielt godkendt certificeringsorgan. Høringen

viste, at der i nogen grad var støtte hertil. Det blev understreget, at ordningen skulle

bygge på eksisterende nationale eller internationale standarder, frem for at man

indførte nye kriterier. Det var imidlertid den generelle opfattelse, at ordningen havde

54.

55.

56.

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og

Regionsudvalget - Strategi for forbrugerpolitikken 2002-2006, KOM(2002) 208 endelig, EFT C 137 af

8.6.2002, s. 2.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

begrænset interesse for erhvervslivet, fordi sikkerhedsspørgsmål

vanskeligere at bruge som konkurrenceparameter end f.eks. miljøaspekter.

57.

forekom

Eventuelle mere vidtrækkende

harmoniseringsforanstaltninger

indgik også i

høringsprocessen, navnlig indførelsen af retligt bindende sikkerhedskrav til

tjenesteydere og obligatorisk indførelse af overvågning og markedstilsyn fra

myndighedernes side. Den nøjagtige forbedring af retligt bindende sikkerhedskrav

ville primært afhænge af, om der fandtes europæiske standarder eller andre mere

præcise fælles sikkerhedsspecifikationer for bestemte tjenesteydelser.

Ifølge høringen var meningerne tydeligt delte med hensyn til sådanne krav.

Forbrugerne foretrak denne type retligt bindende foranstaltning på grund af den

retssikkerhed, den gav i form af en generisk ramme for en forebyggende indsats.

Forbrugerorganisationerne understregede imidlertid, at der var et generelt problem

med effektiv håndhævelse af retligt bindende sikkerhedsbestemmelser og et behov

for fyldestgørende sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af lovkravene.

Erhvervslivet udtrykte tvivl med hensyn til merværdien ved en sådan foranstaltning.

Medlemsstaterne afgav forskellige foreløbige udtalelser, men flertallet kunne på det

givne tidspunkt ikke se behovet eller muligheden for at vedtage denne type

foranstaltning. Kun få interessenter i høringen tog stilling til indførelsen af det

obligatoriske markedstilsyn. Der blev udtrykt en vis interesse for udveksling af god

praksis. De fleste anså et sådant initiativ for et spørgsmål om ressourcer på nationalt

og lokalt plan og ikke som noget, der skulle være genstand for lovgivning.

I lovgivningsmæssig henseende ville harmoniseringsforanstaltninger skulle træffes i

henhold til traktatens artikel 95, som udgør lovgrundlaget for

harmoniseringsforanstaltninger forbundet med indførelsen af det indre marked. I

overensstemmelse med den pågældende retspraksis ville anvendelsen af denne artikel

kræve en vurdering af den faktiske eller potentielle handelshindring eller

konkurrenceforvridning, som skulle berettige EU's indsats. Det ville igen kræve

viden om udbuddet af og efterspørgslen efter de mest relevante forbrugertjenester på

tværs af grænserne og om den foreslåede lovgivnings potentielle virkning på både

sikkerhedsniveauet og de harmoniserede sikkerhedsbestemmelser. Der findes

imidlertid for øjeblikket ikke noget bevis for konkurrenceforvridning eller

handelshindringer som følge af forskelle i de nationale lovgivninger. Yderligere

foreligger der på dette stadium heller ikke nogen dokumentation, som kan berettige

vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltninger vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed

i henhold til de generelle principper for EU-lovgivningen, navnlig nærhedsprincippet

og proportionalitetsprincippet. Det er derfor ikke muligt på nuværende tidspunkt at

drage konklusioner om behovet for en lovgivningsmæssig indsats rettet mod at

harmonisere

de sikkerhedskrav, der anvendes på nationalt plan i bestemte

servicesektorer.

Prioriterede sektorer

58.

Selv om transport- og sundhedsydelser og tjenesteydelser med begrænset eller ingen

risiko for forbrugernes sundhed og fysiske sikkerhed, bl.a. finansielle tjenesteydelser

og elektroniske kommunikationsydelser, ikke er omfattet af denne rapport, er der en

lang række forskellige typer af forbrugertjenester, som er relevante. Når EU-

politikken skal udformes, vil det være væsentligt at

koncentrere sig om et antal

prioriterede forbrugertjenester

for at opnå erfaring og sikre, at indsatsen er målrettet.

Ideelt set bør der fokuseres på tjenesteydelser med en dokumenteret betydelig risiko

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

for forbrugerne og et betydeligt element af udbud på tværs af landegrænser. Den

aktuelle mangel på viden om risikovurdering og virkningen på tværs af landegrænser

gør det imidlertid umuligt at foretage en prioritering på baggrund af solid

dokumentation. I stedet for en kvantitativ tilgang blev der derfor anvendt mere

kvalitative kriterier

i forsøget på at udvælge sektorer og tjenesteydelser på dette

stadium. Blandt kriterierne var typen og alvoren af den potentielle risiko, graden af

udbud på tværs af landegrænser og relevansen for forbrugere med særlige behov. Der

blev også taget hensyn til medlemsstaternes og interessenternes prioriteringer.

59.

På baggrund af disse kriterier kunne der udpeges to prioriterede sektorer, nemlig

tjenesteydelser forbundet med turisme,

herunder overnatningsmuligheder, navnlig

hoteller og campingpladser, og

sports- og fritidsydelser,

herunder legepladser,

markedspladser og forlystelsesparker, swimmingpools og andre vandsportsydelser,

rideskoler, skisport og "nye" ekstremsportsgrene som elastikspring og white water

rafting. Begge sektorer og de tilhørende tjenesteydelser frembyder en risiko for

dødsulykker og alvorlige personskader, de har en klar karakter af udbud på tværs af

landegrænser, forbrugerne er ofte børn og sommetider ældre mennesker, udbuddet

finder sted i hele EU, og begge sektorer har høj prioritet hos både medlemsstater,

forbrugerorganisationer og tjenesteyderne selv. Det kan tilføjes, at de to sektorer ofte

har forbindelse med hinanden, idet turisme i stigende grad indebærer udførelse af

organiserede sports- og fritidsaktiviteter.

ONKLUSIONER

DER KAN DRAGES AF DEN LOVGIVNINGSMÆSSIGE SITUATION OG

DEN FAKTISKE TILSTAND PÅ OMRÅDET TJENESTEYDELSERS SIKKERHED I

EU,

MED

HENBLIK PÅ POLITIKFASTLÆGGELSE

Konklusioner, der kan drages af den lovgivningsmæssige situation

60.

På EU-plan findes der i øjeblikket ingen specifik lovgivning om tjenesteydelsers

sikkerhed bort set fra de EU-foranstaltninger, som direkte regulerer sikkerheden ved

forskellige transportformer som led i den fælles transportpolitik, der er forankret i

traktatens artikel 71. Imidlertid kan EU-lovgivningen inden for andre politikker have

en gavnlig afsmittende virkning på tjenesteydelsers sikkerhed. Et par gode eksempler

herpå er foranstaltningerne til gensidig anerkendelse af visse erhvervsfaglige

kvalifikationer med sigte på at lette udførelsen af professionelle tjenesteydelser i hele

EU og foranstaltningerne vedrørende kvaliteten af badevand, som er truffet i henhold

til EU's miljøpolitik, idet de bidrager til sikkerheden i turistsektoren. Desuden er den

del af EU-retten, hvori de tekniske regler for visse professionelle produkter og udstyr

harmoniseres, meget relevant for sikkerheden ved de tjenesteydelser, hvor

produkterne anvendes. Specifikt med hensyn til brandsikkerhed i hoteller vedtog

Rådet i 1986 henstilling 86/666/EØF om brandsikring af eksisterende hoteller.

Tjenesteydelsers sikkerhed vil også fortsat nyde indirekte gavn af bestemmelserne på

andre områder af de fælles politikker.

Alle medlemsstater har indført lovgivningsmæssige, administrative og tekniske

foranstaltninger på området tjenesteydelsers sikkerhed. Fremgangsmåderne er

forskellige, der er et bredt spektrum af foranstaltninger, men ingen fremherskende

modeller. Forbrugerorganisationerne har påpeget et generelt problem med

håndhævelse af bestemmelserne om forbrugersikkerhed og fraværet af tilstrækkelige

sanktioner i tilfælde af tjenesteydernes manglende overholdelse af lovkravene. På

grund af mangfoldigheden af berørte sektorer og forskellene i de nationale

61.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

fremgangsmåder er det ikke desto mindre umuligt på dette stadium at udpege

specifikke mangler i de lovgivningsmæssige systemer og kontrol- og

håndhævelsessystemerne. Og det er ligeledes umuligt at fastslå, om det faktiske

beskyttelsesniveau i de forskellige medlemsstater varierer i afgørende grad.

Forbrugerorganisationer og tjenesteydere har udpeget manglen på oplysning om

eksisterende regler og deres anvendelse i andre medlemsstater som en hindring for

øget forbrugertillid til det indre marked for tjenesteydelser. Det har dog hidtil ikke

været muligt at finde beviser for handelshindringer eller konkurrenceforvridning som

følge af forskelle i de enkelte medlemsstaters krav. Det gør det vanskeligt på dette

tidspunkt at berettige en massiv EU-indsats med sigte på at harmonisere

medlemsstaternes sikkerhedsregler ved udbud af tjenesteydelser.

Konklusioner, der kan drages af den faktiske tilstand

62.

Analysen af den faktiske tilstand har vist, at der ikke findes megen systematisk

information om tjenesteydelsers sikkerhed. Det skyldes dels dårlige

rapporteringsstrukturer, dels at anvendelsen af statistikker over ulykker og hændelser

som grundlag for fastlæggelsen af en politik for tjenesteydelsers sikkerhed har meget

lav prioritet.

Derfor er forbedringen af videngrundlaget om tjenesteydelsers sikkerhed blevet

udpeget som en klar prioritet for EU's indsats. Selve høringen bekræftede, at der er

bred opbakning hertil, forudsat at tilrettelæggelsen bliver omkostningseffektiv, og at

de metodologiske problemer kan løses. For at disse betingelser kan opfyldes, vil det

være gavnligt at fokusere på et begrænset antal prioriterede sektorer eller

tjenesteydelser, navnlig tjenesteydelser inden for turisme og sport og fritid, og at

bygge på eksisterende erfaringer med og metoder til dataindsamling.

63.

Forbedringen af videngrundlaget er i sig selv en vægtig målsætning, eftersom det vil

kræve, at alle medlemsstater vedtager en mere systematisk tilgang til overvågning af

tjenesteydelsers sikkerhed i de vigtigste sektorer. Indsamlingen og bedømmelsen af

de relevante data indebærer metodologiske og organisatoriske spørgsmål, som

kræver en nøje gennemgang med henblik på identificering af praktiske og

omkostningseffektive løsninger. Det er tydeligvis et område, hvor en EU-indsats kan

gøre stor nytte, såfremt der udvikles en hensigtsmæssig fremgangsmåde. Ved

udviklingen heraf skal der tages skyldigt hensyn til de vanskeligheder, som små og

mellemstore virksomheder måtte få med at bære yderligere administrative eller

økonomiske

byrder.

Det

særlig

relevant

for

turistbranchens

enkeltmandsvirksomheder, hvoraf 95 % er små virksomheder eller mikro-

virksomheder.

På dette stadium bør EU's indsats for sikkerheden ved forbrugertjenester derfor

koncentreres om (a) at forbedre den tilgængelige viden om risici og ulykkesdata og

(b) systematisk at overvåge medlemsstaternes politikker og foranstaltninger.

Den hidtidige erfaring viser, at dataindsamlings- og overvågningsarbejdet ikke vil

blive udført systematisk og ensartet i hele EU, uden at der skabes formelle rammer

herfor. Udvidelsen af EU vil kun forstærke dette behov.

64.

65.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den foreslåede rammelovgivnings mål og indhold

66.

På baggrund af ovenstående rapport foreslår Kommissionen at indføre en

rammelovgivning med tilhørende procedurer, som skal sikre en systematisk og

sammenhængende indsamling og bedømmelse af data og oplysninger om ulykker og

personskader, som er forbundet med udførelsen af en tjenesteydelse. Den type

information, som forventes at blive udbyttet af dataindsamlingssystemet, vil afhænge

af de politiske målsætninger, der fastlægges i forbindelse med rammelovgivningen.

Af hensyn til omkostningseffektiviteten ville det være hensigtsmæssigt at fokusere

på de prioriterede sektorer med tilhørende tjenesteydelser, sådan som de er blevet

identificeret i denne rapport, nemlig tjenesteydelser forbundet med turisme, sport og

fritid.

På grund af mangfoldigheden af de foranstaltninger, som de enkelte medlemsstater i

øjeblikket anvender med henblik på at øge tjenesteydelsers sikkerhed, vil det være til

medlemsstaternes gensidige fordel at få mere information om hinandens relevante

love og politikker på området. Derfor bør rammelovgivningen også omfatte

procedurer for administrativt samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder

med sigte på en systematisk udveksling af information om udviklingen i politikker

og lovgivning og de opnåede resultater. Dette vil have betydning for identificeringen

specifikke

mangler

lovgivningssystemerne

kontrol-

håndhævelsessystemerne. Det er navnlig relevant, fordi forbrugere og tjenesteydere

har udpeget manglen på oplysning om eksisterende regler og deres anvendelse i

andre medlemsstater som en af hindringerne for et fungerende indre marked for

tjenesteydelser. Det er indlysende, at procedurerne for informationsudveksling bør

indrettes således, at der ikke sker overlapning med relevant eksisterende eller

kommende EU-lovgivning indeholdende procedurer for tilvejebringelse af

information om tekniske standarder og bestemmelser vedrørende tjenesteydelser.

I kraft af rammelovgivningen kunne der endvidere indføres procedurer for

fastlæggelse og anvendelse af europæiske standarder. Her ville netop det forbedrede

videngrundlag om tjenesteydelsers sikkerhed gøre det muligt at identificere

specifikke sektorer og risici, hvor der var behov for EU-standarder til støtte for de

nationale politikker og foranstaltninger vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed for

forbrugerne.

Det præcise indhold af rammelovgivningen vil blive besluttet på baggrund af en nøje

cost-benefit-analyse, pilotprojekter, undersøgelser og yderligere arbejde, som skal

udføres i tæt samarbejde med medlemsstaterne. Målet bliver en optimal afgrænsning

og en definition af de bedst mulige metoder til overvågning og dataindsamling for at

sikre en reel merværdi af EU's indsats på en omkostningseffektiv måde. Det er

indlysende, at de lovgivningsmæssige initiativer, der påtænkes i forbindelse med det

indre marked for tjenesteydelser, også skal tages i betragtning, når

rammelovgivningen skal udformes.

På længere sigt vil Kommissionen blive bedre i stand til at vurdere de eventuelle

behov for mere vidtrækkende EU-lovgivning i lyset af den dokumentation, som

gøres tilgængelig i kraft af gennemførelsen af rammelovgivningen. Sådanne

lovgivningsmæssige initiativer, der ligger længere ude i fremtiden, vil kræve en

analyse af det relevante retsgrundlag og den økonomiske virkning. Navnlig vil

anvendelse af traktatens artikel 95 kræve en vurdering af de faktiske og potentielle

67.

68.

69.

70.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

handelshindringer og konkurrenceforvridninger, som hidrører fra, at der er forskel på

de enkelte landes lovgivning om tjenesteydelsers sikkerhed. Eventuelle

harmoniseringsforanstaltninger vedrørende tjenesteydelsers sikkerhed skal fortsat

være i overensstemmelse med initiativer, der tages i forbindelse med strategien for

det indre marked for tjenesteydelser.

71.

I mellemtiden vil Kommissionen også fortsat vurdere medlemsstaternes

ansvarssystemer. Resultatet af denne vurdering vil bidrage til identificeringen af

eventuelle mangler i de nationale ansvarssystemer, hvilket skulle gøre det muligt at

afgøre, at om et nyt EU-initiativ på området kunne være nyttigt og berettiget.