Europaudvalget 2003
KOM (2003) 0826
Offentligt
1444623_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 16.12.2003
KOM(2003) 826 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Overførsel af PNR-oplysninger: Overordnet EU-strategi
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
I
NDHOLDSFORTEGNELSE
1.
2.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
4.
5.
Indledning og baggrund .................................................................................................. 3
Hovedelementerne i en overordnet EU-strategi.............................................................. 4
Detaljeret beskrivelse af elementerne i en overordnet EU-strategi................................. 5
Resultat af forhandlingerne mellem USA og EU om overførsel af PNR-oplysninger ... 5
Information af passagerer................................................................................................ 8
Udvikling af filterbaserede uploadsystemer.................................................................... 8
Udarbejdelse af en EU-holdning om anvendelse af PNR-oplysninger........................... 9
Opstilling af multilaterale rammebestemmelser for overførsel af PNR-oplysninger
under Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) ..................................... 10
Kommissionens håndhævelse af forordning nr. 2299/89.............................................. 11
Konklusioner ................................................................................................................. 11
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444623_0003.png
1.
I
NDLEDNING OG BAGGRUND
USA vedtog efter terrorangrebet den 11. september 2001 en ny lovgivning i
november 2001, der pålægger luftfartsselskaber, der beflyver ruter til, fra eller
gennem USA, at give de amerikanske told- og grænsekontrolmyndigheder
elektronisk adgang til de oplysninger, der er registreret i deres elektroniske
reservations- og afgangskontrolsystemer, også kaldet PNR-oplysninger (Passenger
Name
Records).
Kommissionen,
som
anerkender
USA’s
legitime
sikkerhedsinteresser på dette område, informerede allerede i juni 2002 de
amerikanske myndigheder om, at disse krav kunne være i konflikt med Fællesskabets
og medlemsstaternes lovgivning om databeskyttelse
1
samt med visse bestemmelser i
forordningen om edb-reservationssystemer (CRS).
2
De amerikanske myndigheder
udsatte datoen for de nye kravs ikrafttrædelse, men afviste i sidste instans at undlade
at anvende sanktioner mod de luftfartsselskaber, der efter den 5. marts 2003 ikke
overholder kravene. Adskillige større luftfartselskaber i EU har lige siden givet de
amerikanske myndigheder adgang til deres PNR.
Kommissionen og de amerikanske myndigheder udstedte den 18. februar 2003 en
fælles erklæring, hvori de giver udtryk for deres fælles interesse i at bekæmpe
terrorisme, fastsætter en forpligtelseserklæring vedrørende databeskyttelse fra de
amerikanske told- og grænsekontrolmyndigheder, og tager ad notam, at parterne
forpligter sig til at fortsætte forhandlingerne med henblik på at give Kommissionen
mulighed for at vedtage en beslutning i henhold til artikel 25, stk. 6, i
databeskyttelsesdirektiv
95/45/EF,
hvormed
det
konstateres,
at
databeskyttelsesniveauet for overførte oplysninger anses for at være tilstrækkeligt.
Formålet med forhandlingerne har således været at bringe de amerikanske
myndigheders anvendelse og beskyttelse af PNR-oplysninger i overensstemmelse
med EU’s standarder.
I mellemtiden har andre tredjelande, herunder Canada og Australien, anmodet eller
overvejet at anmode om adgang til PNR-oplysninger. Visse medlemsstater overvejer
ligeledes muligheden for at anvende PNR-oplysninger til luftfartssikkerheds– og
grænsekontrolformål.
Europa-Parlamentet opfordrede i to beslutninger af henholdsvis 13. marts 2003
3
og 9.
oktober 2003
4
Kommissionen til at træffe en række foranstaltninger med hensyn til
overførslen af PNR-oplysninger til USA for at sikre, at der tages behørigt hensyn til
europæisk databeskyttelsespraksis.
Kommissionen er enig med Europa-Parlamentet i, at der hurtigst muligt skal findes
en løsning på de problemer, der skyldes tredjelandes og især USA's anmodning om
PNR-oplysninger. En sådan løsning skal være retligt velfunderet. Den skal ikke kun
1
2
3
4
Se især Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske
personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne
oplysninger, EFT L 281 af 23.11.1995, s. 31.
Rådets forordning (EØF) nr. 2299/89 af 24. juli 1989 om en adfærdskodeks for edb-
reservationssystemer, EFT L 220 af 29.7.1989 s. 1. Senest ændret ved Rådets forordning (EF)
nr. 323/1999 af 8.2.1999, EFT L 40 af 13.2.1999, s. 1.
P5_TA(2003)0097
P5_TA(2003)0429
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
sikre beskyttelsen af borgernes personoplysninger og ret til privatlivets fred, men
også deres fysiske sikkerhed. Den skal i alle henseender tage højde for behovet for at
bekæmpe terrorisme og international organiseret kriminalitet. Den skal fjerne enhver
retsusikkerhed for både europæiske og ikke-europæiske luftfartsselskaber, og den
skal gøre det nemmere at rejse, når man overholder de gældende retsforskrifter. Det
er dog ikke tilstrækkeligt, at EU begrænser sin indsats til blot at reagere på andres
initiativ.
En række medlemsstater har ligeledes vist deres interesse for effektive ordninger, der
forbedrer luftfartssikkerheden og grænsekontrollen. Den strategi, som EU vælger,
bør således danne basis for et initiativ til en multilateral løsning, idet dette i praksis
er den eneste måde at løse internationale lufttransportproblemer på.
I denne meddelelse fastsættes de elementer, som Kommissionen mener er
nødvendige i en overordnet EU-strategi.
2.
H
OVEDELEMENTERNE I EN OVERORDNET
EU-
STRATEGI
En global og afbalanceret strategi, som gør det muligt at finde en løsning på de
mange forskellige problemstillinger, der bl.a. skyldes den amerikanske lovgivning,
som kræver overførsel af PNR, men som også gør det muligt at opfylde en række
yderligere behov som anført ovenfor, skal nødvendigvis tage behørigt hensyn til:
–
–
–
–
–
–
–
kampen mod terrorisme og international kriminalitet
retten til beskyttelse af privatlivets fred og de grundlæggende borgerlige
rettigheder
behovet for, at luftfartsselskaberne skal kunne overholde de forskellige retlige
krav uden at dette medfører uforholdsmæssige store omkostninger
hensynet til det generelle forhold mellem USA og EU
hensynet til flypassagerers sikkerhed og komfort
hensynet til grænsekontrollen
den internationale, endog verdensomspændende, dimension af disse forhold.
Enhver strategi, der er unilateral eller ikke gør det muligt at inddrage alle disse
indsatsområder, vil ikke være afbalanceret og bæredygtig. Samtidig må man i
søgningen efter en virkelig global løsning undgå at forsinke eller forhindre en retlig
løsning på det aktuelle problem med overførsel af PNR til USA - for ikke at nævne
det stigende pres på de europæiske luftfartsselskaber, der endnu ikke giver USA
adgang til deres PNR.
Kommissionens globale strategi består således af følgende elementer:
a.
Retlige rammer for den eksisterende overførsel af PNR til USA.
Disse
retlige rammer vil blive fastlagt i en beslutning fra Kommissionen i henhold til
artikel 25, stk. 6, i databeskyttelsesdirektivet (95/46/EF) ledsaget af en "let"
bilateral international aftale.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
b.
Fuldstændig, nøjagtig og rettidig information af passagererne.
Der er
blevet gjort en koordineret indsats – af Kommissionen, luftfartsselskaberne,
rejsebureauerne,
edb-reservationssystemerne
(CRS),
databeskyttelsesmyndighederne og eventuelt myndighederne i de berørte
tredjelande – for at sikre, at passagererne, inden de køber deres billet, modtager
en fuldstændig og nøjagtig information om anvendelsen af deres PNR-
oplysninger og giver deres samtykke til overførslen af disse oplysninger.
Overførsel ved hjælp af downloadmetoden (pull) (hvor de amerikanske
myndigheder har direkte adgang til luftfartsselskabernes databaser) erstattes
med uploadmetoden (push) kombineret med passende filtre. Kommissionen har
på dette område allerede haft fremskredne tekniske drøftelser med industrien.
Kommissionen anbefaler en hurtig gennemførelse af et uploadsystem inden for
rammerne af en EU-politik.
Udarbejdelse af en EU-holdning om anvendelsen af passageroplysninger,
herunder PNR, til luftfartssikkerheds- og grænsekontrolformål.
Opstilling af
multilaterale rammebestemmelser for overførsel af PNR-
oplysninger
under Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO).
c.
d.
e.
3.
3.1.
D
ETALJERET BESKRIVELSE AF ELEMENTERNE I EN OVERORDNET
EU-
STRATEGI
Resultat af forhandlingerne mellem USA og EU om overførsel af PNR-
oplysninger
Kommissionen og de amerikanske myndigheder aftalte i en fælles erklæring fra
februar 2003 at finde en løsning for overførslen af PNR-oplysninger, der tog hensyn
til begge parters lovgivning. Det fremgår af den fælles erklæring, at en eventuel
løsningsmodel bl.a. forudsætter, at de amerikanske myndigheder giver yderligere
oplysninger og i højere grad forpligter sig, således at Kommissionen har mulighed
for i henhold til artikel 25, stk. 6, i databeskyttelsesdirektivet at vedtage en
beslutning, hvormed det konstateres, at USA sikrer et tilstrækkeligt
databeskyttelsesniveau.
Kommissionen har i forbindelse med disse drøftelser hovedsagelig bestræbt sig på at
opnå de
bedst mulige standarder for beskyttelse af personoplysninger,
der
overføres fra EU, og at inkorporere disse i passende
retlige rammer.
Den har
samtidig forsøgt at tilgodese de andre ovenfor anførte målsætninger (at samarbejde
med USA i kampen mod terrorisme og terrorrelateret kriminalitet, at gøre det
nemmere at rejse, når man overholder de gældende retsforskrifter, og at sikre
rimelige og gennemførlige driftsbetingelser for de europæiske luftfartsselskaber).
Den har ligeledes bestræbt sig på ikke at lægge hindringer i vejen for udviklingen af
en EU-politik om anvendelsen af internationale passageroplysninger med henblik på
EU's egen luftfartssikkerhed og grænsekontrol, og dette ligeledes under hensyntagen
til, at medlemsstaterne i henhold til databeskyttelsesdirektivets artikel 13 kan vedtage
retsforskrifter, der fritager fra visse databeskyttelseskrav, hvis dette sker af hensyn til
den nationale sikkerhed eller med henblik på retshåndhævelse.
Kommissionen har anmodet de berørte amerikanske myndigheder om at udsætte
håndhævelsen af deres krav, indtil der er etableret sikre retlige rammer for disse
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444623_0006.png
overførsler. Det ville i lyset af de amerikanske myndigheders afslag have været
politisk berettiget at insistere på håndhævelsen af lovgivningen på EU’s side, men
det ville ikke have tjent ovenstående målsætninger. Det ville have undermineret den
indflydelse, som de mere moderate og samarbejdsvenlige rådgivere i Washington
kan have, og de positive muligheder, vi har som samarbejdspartnere, ville have været
forspildt til fordel for en negativ styrkeprøve. Denne fremgangsmåde har nu båret
frugt, og der er siden starten på samarbejdsfasen i disse forhandlinger (der blev
markeret med den fælles erklæring af 18. februar 2003) sket betydelige fremskridt i
retning af ovenstående målsætninger.
Kommissionen har især forhandlet med den amerikanske told- og
grænsekontrolmyndighed (Bureau
of Customs and Border Protection, CBP)
om
væsentligt forbedrede databeskyttelsesordninger for PNR-oplysninger, der overføres
til USA. Disse ordninger danner grundlag for en retlig ramme i form af en
kommissionsbeslutning i henhold til artikel 25, stk. 6, i direktiv 95/46/EF,
kombineret med en international aftale, der giver luftfartselskaberne mulighed for at
behandle de amerikanske krav som retlige EU-krav
5
, og som forpligter de
amerikanske myndigheder til at overholde princippet om gensidighed og sikre en
“rimelig behandling” af EU-borgere.
Kommissionen har siden forhandlingerne startede i marts 2003 fået USA til at
forpligte sig på følgende områder:
–
Klare grænser for mængden af oplysninger, der overføres.
Der skal
udelukkende overføres oplysninger, der vedrører flyvninger til, fra eller
gennem USA. I stedet for alle oplysninger i en PNR er det amerikanske krav
nu begrænset til en udtømmende liste på 34 dataelementer. De fleste PNR
indeholder i praksis ikke mere end 10-15 elementer, og de amerikanske
myndigheder har forpligtet sig til ikke at kræve, at luftfartsselskaberne
indsamler yderligere oplysninger, når et eller flere af de 34 felter er tomt.
Alle kategorier af følsomme oplysninger
som defineret i artikel 8, stk. 1, i
databeskyttelsesdirektivet
6
vil blive slettet.
Kommissionen har opnået de
nødvendige garantier fra USA om, at alle personoplysninger om racemæssig
eller etnisk baggrund (f.eks. særlige kostpræferencer), helbred osv. vil blive
filtreret fra og slettet.
Præcisering og indsnævring af de formål, hvortil oplysningerne kan
anvendes.
USA har endelig imødekommet Kommissionens (og Europa-
Parlamentets) gentagne anmodninger om, at oplysningerne kun må anvendes til
bekæmpelse af terrorisme og kriminalitet, der er eller kan være forbundet med
terrorisme, for således at
udelukke
“national” kriminalitet.
–
–
5
6
Der skal ud over spørgsmålet om ”tilstrækkeligt databeskyttelsesniveau” i henhold til direktivets artikel
25 ligeledes tages stilling til en række retlige aspekter, der følger af direktivets artikel 4, 6 og 7. En
beslutning, hvormed det konstateres, at der forefindes et tilstrækkeligt databeskyttelsesniveau, må ikke
have andre formål, hvorfor den foreslåede internationale aftale er nødvendig for at tage hensyn til andre
retlige aspekter.
I henhold til direktivets artikel 8 er særlige kategorier af oplysninger omfattet af en yderligere
beskyttelse. Disse oplysninger er defineret i artikel 8, stk. 1, som ”personoplysninger om racemæssig
eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssigt
tilhørsforhold og oplysninger om helbredsforhold og seksuelle forhold”.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
–
Der er sket store fremskridt med hensyn til
oplysningernes
oplagringsperiode.
USA har i forhold til den oplagringsperiode på 50 år, der
oprindeligt blev foreslået, accepteret at nedsætte oplagringsperioden til 3 år og
seks måneder. Denne periode hænger sammen med, at hele ordningen udløber
efter tre år og seks måneder. Forvaringsperioden (retention
period)
står således
i forhold til ordningens levetid.
Den amerikanske kongres har krævet, at der nedsættes en
databeskyttelsesansvarlig
Chief Privacy Officer
(CPO) under
Department of
Homeland Security
(DHS), der årligt skal aflægge rapport til kongressen, og
hvis konstateringer er bindende for DHS. CPO har accepteret at modtage og
hastebehandle
henvendelser, som databeskyttelsesmyndigheder i EU
fremsender på vegne af borgere,
der mener, at DHS ikke har behandlet deres
klage på tilfredsstillende vis. EU-borgerne har således en større garanti for en
fair behandling.
De amerikanske told- og grænsekontrolmyndigheder (CBP) har accepteret
sammen med en EU-delegation, der ledes af Kommissionen, at deltage i en
årlig
fælles evaluering af USA’s gennemførelse af forpligtelseserklæringen.
Dette vil give et godt billede af USA’s løbende praksis og et middel til at
kontrollere,
om
USA
overholder
sin
forpligtelseserklæring.
Evalueringsprocessen kan ligeledes danne udgangspunkt for et kommende
tættere samarbejde med USA på dette område.
–
–
Department of Homeland Security
ønskede, at CAPPS II-ordningen (Computer
Assisted Passenger Pre-Screening System)
fra
Transportation Security
Administration
skulle være omfattet af de aftalte retlige rammer. Det er lykkedes
Kommissionen at afvise dette krav med den begrundelse, at den først kan tage
stilling, når de interne amerikanske procedurer er afsluttet, og når det står klart, at
kongressen ikke længere har nogen forbehold med hensyn til CAPPS II-ordningens
beskyttelse af privatlivets fred. CAPPS II-ordningen vil således først blive behandlet
i en anden forhandlingsrunde.
Desuden har de amerikanske myndigheder efter forslag fra Kommissionen
accepteret, at enhver retlig ramme skal være
tidsbegrænset
og kun vil blive
forlænget, hvis begge parter er enige herom. Det er aftalt, at ordningen (konstatering
af et tilstrækkeligt databeskyttelsesniveau og "let" international aftale) skal gælde i
tre år og seks måneder.
Dette giver de rette vilkår for at foretage en fyldestgørende
gennemgang i lyset af de erfaringer, man har opnået med ordningens gennemførelse,
og en eventuel senere udvikling, idet denne gennemgang bør indledes et år inden
ordningen udløber. EU vil til den tid have udviklet sin egen politik for anvendelsen
af PNR til luftfartssikkerheds- og grænsekontrolformål, og den amerikanske debat
om beskyttelse af privatlivets fred kan ligeledes have udviklet sig. Endelig vil der til
den tid eventuelt være fastsat en række multilaterale rammebestemmelser.
Kommissionen vil nu indlede de procedurer, der er nødvendige for at vedtage en
beslutning i henhold til direktivets artikel 25, stk. 6, og for indgåelse af en
international aftale. Kommissionen har i lyset af de procedurer, der er fastlagt, til
hensigt at fuldende denne procedure i marts 2004, idet det dog kun vil være muligt at
overholde denne tidsplan, hvis alle berørte parter samarbejder.
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444623_0008.png
3.2.
Information af passagerer
Kommissionens
tjenestegrene
har
på
grundlag
af
bidrag
fra
7
og
de
amerikanske
told-
og
databeskyttelsesmyndighederne
grænsekontrolmyndigheder (CBP) udarbejdet en tekst, der nu fremsendes til
luftfartsselskaberne, bl.a. gennem IATA, og som skal tjene som model for den
information, som de og/eller deres rejsebureauer skal give passagererne, inden de
køber flybilletter til USA. Man søger ligeledes at samarbejde med edb-
reservationssystemerne (CRS) for at sikre en maksimal dækning af billetsalget, især
gennem rejsebureauer.
Det er generelt et vigtigt krav i forbindelse med databeskyttelse, at der gives
fuldstændig, korrekt og rettidig information, særlig når der kræves samtykke. Den
registreredes samtykke betragtes kun som gyldig, hvis vedkommende har modtaget
den nødvendige information. I henhold til retspraksis og god praksis er den
registreredes samtykke kun gyldig, hvis vedkommende har haft et frit valg.
I den nuværende situation var Artikel 29-Gruppen i sin udtalelse nr. 6/2002 af 24.
oktober 2002 af den opfattelse, at samtykkeproceduren ikke kunne benyttes, og at
undtagelsen fra kravet om “tilstrækkeligt databeskyttelsesniveau” i direktivets artikel
26, stk. 1, litra a), (“hvis der ikke hersker tvivl om, at den registrerede har givet sit
samtykke") derfor ikke udgør nogen retligt velfunderet løsning. Kommissionen er
enig i, at en retlig løsning, der
udelukkende
bygger på samtykkeprincippet, er en i
databeskyttelseshenseende dårlig løsning, men den mener, at information og en
informeret beslutning fra passagererne imidlertid er en vigtig del af den samlede
løsningsmodel.
3.3.
Udvikling af filterbaserede uploadsystemer
Indførelsen af et filterbaseret uploadsystem er et andet nøgleelement i en overordnet
strategi. Sådanne systemer vil gøre det muligt i EU at kontrollere overførslen af
oplysninger fra luftfartsselskaberne eller edb-reservationssystemerne til de
amerikanske told- og grænsekontrolmyndigheder, og ligeledes, når parterne er blevet
enige om de relevante dataelementer, at begrænse overførslen til det, der er strengt
nødvendigt med henblik på kontrol. Kommissionen er af den opfattelse, at det er
nødvendigt hurtigst muligt at udvikle og indføre en passende filter- og
udloadteknologi, og Parlamentet har ligeledes i sin beslutning af 9. oktober opfordret
Kommissionen til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at fremme indførelsen
af edb-baserede filtersystemer.
Kommissionens tjenestegrene har i flere måneder ført en dialog med
luftfartsselskaberne om indførelsen af et sådant system, og de har hørt en række
tekniske eksperter fra forskellige organisationer og it-virksomheder.
Luftfartsselskaberne er åbne over for ideen om at indføre edb-baserede filtersystemer
(det såkaldte uploadsystem). Kommissionens tjenestegrene er blevet gjort
opmærksomme på en række mulige teknologiske løsninger, herunder det østrigske
forslag, hvortil der henvises i Europa-Parlamentets beslutning.
7
Selv om Kommissionen har anmodet databeskyttelsesmyndighederne om deres kommentarer, og selv
om teksten tager højde for mange af disse kommentarer, har Artikel 29-Gruppen afvist at vedtage eller
godkende teksten under henvisning til, at overførslen af PNR til USA under alle omstændigheder er
ulovlig, og at der ikke bør træffes foranstaltninger, der ser bort fra denne omstændighed.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kommissionens tjenestegrene havde et andet teknisk møde med industriens eksperter
og forskellige teknologiudbydere den 13. november. Man erfarede, at det var teknisk
muligt at udvikle sådanne systemer, men det er fortsat uklart, hvorledes de bedst
indføres og overvåges. Det blev også gjort klart på dette møde, at indførelsen af et
uploadsystem ikke er tilstrækkeligt til at løse problemet. Det vil også være
nødvendigt at installere filtre. Disse filtre medfører betydelige omkostninger for
luftfartsselskaberne, hvilket betyder, at det bør være et retligt krav at indføre disse,
således at alle luftfartsselskaber er underlagt samme krav. Luftfartsselskaberne har
ligeledes anført, at de foretrækker et centraliseret system.
Man kan vanskeligt forpligte luftfartsselskaberne, herunder de amerikanske, til at
indføre et system af denne art, uden at der foreligger et retligt krav i denne
henseende. Der er i øjeblikket intet i fællesskabslovgivningen eller i nogen
fællesskabspolitik, der forpligter luftfartsselskaber til at overføre PNR-oplysninger
på denne måde. Rammerne for etableringen af et sådant system kunne eventuelt være
en fællesskabspolitik om indsamling af PNR-oplysninger til sikkerheds- og/eller
immigrationsformål. Det burde være muligt i overensstemmelse med den tidsplan,
der er fastsat for udviklingen af rammerne for politikken på dette område (se afsnit
3.4), at have en planlægning, der gør det muligt at skifte til en filterbaseret
uploadmetode medio 2004.
3.4.
Udarbejdelse af en EU-holdning om anvendelse af PNR-oplysninger
Forhandlingerne med tredjelande om overførsel af PNR-oplysninger skal suppleres
og om muligt først finde sted efter udviklingen af en EU-politik om anvendelse af
PNR-oplysninger og/eller mere generelt passageroplysninger i EU. Der skal i en
sådan politik findes en passende balance mellem de forskellige interesser, særlig
mellem de legitime sikkerhedshensyn og beskyttelsen af de grundlæggende
rettigheder, herunder privatlivets fred.
I denne forbindelse synes princippet om "formålsbegrænsning", som der for nylig
blev enighed med USA om, at være et godt udgangspunkt for at arbejde videre med
en overordnet EU-strategi, der omfatter bekæmpelsen af terrorisme, men også
organiseret kriminalitet med internationale forgreninger. Listen over dataelementer
synes ligeledes at være omfattende nok til at opfylde behovet for retshåndhævelse i
EU. Der er således intet i de ordninger, der er blevet aftalt med USA, som synes at
være til hinder for udviklingen af en passende EU-politik.
Som anført i slutningen af afsnit 3.3 hænger en kommende EU-politik om
anvendelsen af PNR eller andre passageroplysninger til luftfartssikkerheds- og
retshåndhævelsesformål sammen med udviklingen af et filterbaseret uploadsystem,
især hvis sidstnævnte skal foregå på central vis. Der kan ved en centraliseret struktur
i EU-regi opnås de nødvendige garantier med hensyn til pålidelighed (oplysningernes
nøjagtighed), sikkerhed (teknologiske midler, filtre) og overvågning (f.eks. et fælles
overvågningsorgan (Joint
Supervisory Board)),
og der kan opnås en merværdi for
lignende initiativer på nationalt plan i EU.
Endelig bør enhver udveksling af oplysninger med de amerikanske myndigheder tage
udgangspunkt i princippet om
gensidighed
i overførslen af oplysninger mellem EU
og USA, idet der samtidig tages højde for en eventuel indsamling og kontrolleret
overførelse af PNR-oplysninger via et centralt EU-organ.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Udarbejdelsen af en EU-politik er fortsat i sin indledende fase. For at indlede
udarbejdelsen af en EU-holdning var Kommissionen den 9. oktober 2003 vært for et
ekspertmøde om PNR med deltagelse af Kommissionens tjenestegrene og
medlemsstaternes retshåndhævelses- og databeskyttelsesmyndigheder. Der er i de
kommende
uger
og
måneder
planlagt
yderligere
møder
med
retshåndhævelsesmyndighederne. Man vil på disse møder se på fordelene og
ulemperne ved et centraliseret kontaktpunkt for udveksling af oplysninger med
tredjelande, listen over dataelementer, der anses for nødvendige og relevante, de
påkrævede minimumbetingelser for databeskyttelse, den generelle risikovurdering og
systemerne til udarbejdelse af kriminalitetsprofiler.
Det er planlagt at fremsætte et forslag til rammebeslutning om databeskyttelse i
forbindelse med samarbejdet om retshåndhævelse medio 2004, idet man således
forsøger at etablere et holdbart grundlag for gennemgangen af kommercielle
oplysninger med henblik på retshåndhævelse under hensyntagen til
fællesskabslovgivningens databeskyttelsesbestemmelser.
En sådan rammebeslutning vil danne grundlag for en ”informationspolitik” for
retshåndhævelsesmyndighederne.
Dette
vil
udgøre
grundsøjlen
i
forebyggelsespolitikken inden for organiseret kriminalitet og terrorisme, særlig med
hensyn til databehandlingssystemernes sikkerhed og den gensidige dataudveksling.
3.5.
Opstilling af multilaterale rammebestemmelser for overførsel af PNR-
oplysninger under Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO)
Overførslen af PNR-oplysninger er ikke blot et bilateralt men et internationalt
problem. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det bedste resultat opnås ved
en multilateral løsning, og at Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO)
udgør de bedste rammer for et sådant multilateralt initiativ.
Kommissionen besluttede i september 2003 at fremskynde arbejdet til udarbejdelse
af en international aftale om overførsel af PNR-oplysninger inden for ICAO.
Kommissionens tjenestegrene har til dette formål udarbejdet et arbejdsdokument,
som Fællesskabet og medlemsstaterne inden længe vil forelægge ICAO.
Dette arbejdsdokument, der tager behørigt hensyn til aspekter som luftfartssikkerhed,
grænsekontrol og beskyttelse af personoplysninger samt de uhensigtsmæssigt mange
forskellige initiativer vedrørende overførsel af PNR-oplysninger blandt ICAO-
medlemsstaterne, indeholder følgende elementer:
–
–
–
omfanget af oplysninger, der kan anvendes til disse formål
de metoder, der kan anvendes til indsamling og behandling af sådanne
oplysninger
de tekniske aspekter i forhold til de systemer, der anvendes til registrering,
behandling, lagring og overførsel af sådanne oplysninger.
Dette arbejdsdokument må naturligvis ikke være til hinder for udviklingen af en EU-
politik på dette område (se foregående afsnit), men det skal derimod lade sig
inspirere heraf. Dette initiativ vil under alle omstændigheder kræve enighed mellem
alle ICAO-medlemmer, hvorfor det vil tage en vis tid at gennemføre.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
4.
K
OMMISSIONENS HÅNDHÆVELSE AF FORORDNING NR
. 2299/89
Kommissionens tjenestegrene har med hensyn til forordningen om edb-
reservationssystemer overvåget situationen over en periode på flere måneder for at få
et nøjagtigt billede af, hvorledes det aktuelle system for adgang til oplysninger
fungerer ud fra et teknisk synspunkt, og i hvilket omfang edb-reservationssystemerne
anvendelser er omfattet af forordning nr. 2299/89 om en adfærdskodeks for edb-
reservationssystemer. Denne gennemgang, der blev afsluttet ved det andet møde med
sektoren den 13. november 2003, har vist, at edb-reservationssystemerne ikke som
sådanne men som underleverandører til og på vegne af luftfartsselskaberne behandler
oplysninger til disse formål. Det vil være nødvendigt at præcisere dette aspekt
nærmere, inden der tages endelig stilling til, hvorvidt forordningen finder
anvendelse.
Da Kommissionen imidlertid har modtaget en klage i henhold til forordningens
artikel 11 (indledning af procedurer med henblik på at bringe en overtrædelse til
ophør), træffer den foranstaltning i henhold til artikel 12 (der giver den beføjelse til
at indhente alle nødvendige oplysninger fra virksomheder), og den har således
fremsendt skrivelser til edb-reservationssystemerne for at få oplyst, om
systemleverandørerne overholder forordningens databeskyttelsesbestemmelser.
5.
K
ONKLUSIONER
Kommissionen har på grund af de berørte aspekters høje kompleksitet og
flerdimensionelle karakter valgt at anvende en global tilgang til spørgsmålet om
overførslen af PNR-oplysninger, der forener ovennævnte individuelle elementer.
•
Den lægger meget stor vægt på hurtigst muligt at etablere faste retlige rammer for
overførslen af PNR til USA's
Department of Homeland Security
(Bureau
of
Customs and Border Protection).
•
Kommissionen foreslår på grundlag af resultaterne af forhandlingerne med de
amerikanske myndigheder og som en del af den pakke af foranstaltninger, der
udgør den overordnede strategi, at fastsætte disse retlige rammer i form af en
beslutning til konstatering af et tilstrækkeligt databeskyttelsesniveau i henhold til
databeskyttelsesdirektivets artikel 25, stk. 6, ledsaget af en international aftale
med USA på grundlag af traktatens artikel 300, stk. 3, første afsnit. Europa-
Parlamentet vil blive hørt om begge elementer af denne løsning, hver især inden
for passende tidsfrister.
•
Kommissionen vil ligeledes fortsætte sine forhandlinger med andre tredjelande
med henblik på så hurtigt som muligt at finde frem til passende løsninger for at
fjerne eventuelle retlige uoverensstemmelser.
•
Kommissionen vil med stort engagement fortsætte sit samarbejde med
luftfartsselskaberne og deres brancheorganisationer samt med edb-
reservationssystemerne for at sikre, at passagererne, inden de køber en billet,
modtager fyldestgørende og nøjagtig information om anvendelserne af deres PNR
og således er i stand til at træffe et informeret valg. Kommissionen vil på det
stærkeste opfordre operatører til på systematisk vis og i videst muligt omfang at
indhente passagerernes samtykke til, at deres oplysninger overføres, men den
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
mener ligeledes, at det er nødvendigt at fastsætte retlige rammer, der ikke
udelukkende bygger på princippet om samtykke. Kommissionen henviser til sin
initiativret til at foreslå en regulering af princippet om samtykke på EU-niveau,
hvis operatørerne undlader at iværksætte relevante løsninger inden for en
passende tidsfrist.
•
Kommissionen bekræfter, at den i høj grad støtter en hurtig indførelse af
uploadteknologi ledsaget af passende filtre til overførsel af PNR-oplysninger til
tredjelande. Den er af den opfattelse, at en centraliseret eller fælles løsning
indebærer betydelige fordele både med hensyn til effektivitet og omkostninger i
forhold til en løsningsmodel, hvor hvert luftfartsselskab anvender sin egen
metode. Den vil som et prioriteret område fortsat sammen med sektoren
undersøge mulighederne for alternative løsninger. Den er med henblik på
udviklingen af et sådant system indstillet på om nødvendigt at træffe passende
foranstaltninger for at sikre finansieringen inden for rammerne af
fællesskabsbudgettet. Den agter senest medio 2004 at have fastlagt en strategi for
vejen frem. En af de muligheder, der skal overvejes, er at indføre et uploadsystem
inden for rammerne af en overordnet EU-strategi om anvendelsen af
passageroplysninger til luftfartssikkerheds– og grænsekontrolformål (se
nedenfor).
•
Kommissionen vil som et prioriteret område fortsætte de forhandlinger, der er
blevet indledt med medlemsstaterne og andre relevante parter, f.eks. Europol, med
henblik på at fremsætte et forslag medio 2004 om hovedlinjerne i EU-strategien
om anvendelse af passageroplysninger til luftfartssikkerheds- og
grænsekontrolformål. Disse politiske rammer skal indeholde en passende
afvejning mellem sikkerhedshensyn på den ene side og databeskyttelse og andre
borgerlige frihedsrettigheder på den anden.
•
Kommissionen iværksætter et internationalt initiativ med hensyn til overførsel af
PNR-oplysninger i ICAO-regi. Et forslag til dette formål vil blive forelagt Rådet.
12