PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forsvarsudvalget 2004-05 (1. samling)
KOM (2004) 0608 Bilag 3
Offentligt

Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg

og deres stedfortrædere

Bilag

Journalnummer

400.C.2-0

Kontor

EUK

9. december 2004

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Økonomi- og Er-

hvervsministeriets supplerende grundnotat om Kommissionens grønbog om

offentlige indkøb af forsvarsmateriel, KOM(2004) 608 endelig.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

06. december 2004

Supplerende grundnotat om Kommissionens grønbog om offentlige indkøb af forsvarsma-

teriel (KOM(2004) 608 endelig)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Resumé

Kommissionen har offentliggjort en grønbog om offentlige indkøb af forsvarsmateriel.

Grønbogen er én af de foranstaltninger, som Kommissionen varslede i sin meddelelse ”På

vej mod en EU-politik med hensyn til forsvarsmateriel” (KOM(2003)113 endelig). Formå-

let med grønbogen er at skabe diskussion om, hvorvidt og i givet fald i hvilken form der

skal ske en fællesskabsindsats for at sikre, at der fastsættes klare retlige rammer for offentli-

ge indkøb af forsvarsmateriel under hensyntagen til sektorens specifikke forhold. På bag-

grund af de indkomne bidrag vil Kommissionen uddrage konklusioner og eventuelt frem-

sætte forslag til konkrete initiativer.

Revisionen af grundnotatet vedrører udelukkende høringssvarene.

Den nye tekst er angivet i kursiv.

1. Baggrund og indhold

Den 28. oktober 2004 publicerede Kommissionen sin grønbog om offentlige indkøb af

forsvarsmateriel, KOM(2004) 608 endelig, dateret 23.9.2004. Grønbogen er én af de foran-

staltninger, som Kommissionen varslede i sin meddelelse ”På vej mod en EU-politik med

hensyn til forsvarsmateriel” (KOM(2003)113 endelig), der blev vedtaget den 11. marts

2003. Kommissionens sigte er, at der under hensyn til forsvarssektorens specifikke forhold

etableres et mere gennemsigtigt og åbent marked for forsvarsudstyr (”European Defence

Equipment Market”, EDEM) mellem medlemsstaterne, med henblik på at opnå en bedre

økonomisk effektivitet.

Formålet med grønbogen er at iværksætte en debat om, hvorvidt og i givet fald i hvilken

form der skal ske en fællesskabsindsats for at sikre, at der skabes klare retlige rammer for

offentlige indkøb af forsvarsmateriel. Grønbogen er udarbejdet i tæt samarbejde med to

arbejdsgrupper, bestående af repræsentanter for medlemsstaterne og den europæiske indu-

stri.

Grønbogen består af to dele. Den første del belyser de forhold, der kan begrunde et behov

for iværksættelse af specifikke foranstaltninger på området for offentlige indkøb af for-

svarsmateriel. Her analyserer Kommissionen markedet for forsvarsmateriel, dets specifikke

forhold samt den eksisterende lovgivning for offentlige indkøb.

Vedrørende markedet for forsvarsmateriel peger Kommissionen på, at medlemsstaternes

forsvarsudgifter udgør en meget stor del af de offentlige udgifter. Det fremhæves, at der

endnu ikke er etableret et fælleseuropæisk marked for forsvarsmateriel, men derimod små

nationale markeder, hvilket bl.a. medfører ekstra omkostninger for skatteborgerne og ska-

der den europæiske forsvarsindustris konkurrencerevne.

Herudover understreger Kommissionen, at markedet for forsvarsmateriel er karakteriseret

ved en række specifikke forhold, som indebærer, at det ikke kan sidestilles med andre mar-

keder. Det skyldes, at militærmateriel og de dermed forbundne serviceydelser har en særlig

karakter, ikke blot i økonomisk og teknologisk forstand, men også i forhold til medlemssta-

ternes forsvars- og sikkerhedspolitik.

Kommissionen nævner, at staten har en dominerende rolle på markedet for forsvarsmateri-

el. Som eneaftager fastsætter staten efterspørgslen, som er bestemmende for markedets

størrelse. Hertil kommer, at staten bidrager til finansieringen af forskning og udvikling, og

dermed influerer industriens teknologiske ekspertise og konkurrenceevne på længere sigt.

Endeligt kontrollerer staten våbenhandlen, både ved hjælp af eksportlicenser og ved hjælp

af tilladelser.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen nævner endvidere, at der som noget særligt på forsvarsområdet stilles krav

om forsyningssikkerhed og krav om fortrolighed om statens militære programmer og de

tekniske specifikationer.

Kommissionen peger desuden på, at våbenindkøbsprogrammerne er meget komplekse.

Produktionen er begrænset, materiellet består ofte af nye systemer, som inkorporerer både

militær og civil teknologi, og materiellet har lang levetid. I de tilfælde, hvor våben købes

som ”hyldevarer”, indgår ofte modydelser (kompensationskøb), som kan være direkte, dvs.

relateret til den konkrete kontrakt, eller indirekte, dvs. relateret til andre sektorer end den,

der er omfattet af den pågældende kontrakt.

Udover en analyse af markedet for forsvarsmateriel indeholder grønbogens første del en

redegørelse for anvendelsen af den eksisterende lovgivning for offentlige kontrakter på

forsvarsområdet.

Således nævner Kommissionen, at artikel 296 i EF-traktaten, der fastsætter en særlig undta-

gelse for forsvarssektoren, også finder anvendelse på offentlige indkøb. Bestemmelsen

giver medlemsstaterne mulighed for at træffe foranstaltninger, som de anser for nødvendi-

ge, til beskyttelse af deres væsentlige sikkerhedsinteresser, og som vedrører fabrikation af

eller handel med våben, ammunition eller krigsmateriel. Rådet har i 1958 vedtaget en liste

over de varer, der er omfattet af artikel 296.

I overensstemmelse med denne bestemmelse, fastsætter artikel 10 i udbudsdirektivet for

den offentlige sektor (2004/18/EF), at EU’s udbudsregler gælder for kontrakter, der indgås

af ordregivende myndigheder på forsvarsområdet, dog med forbehold for EF-traktatens

artikel 296. Bestemmelsen indebærer, at medlemsstaterne har mulighed for at afvige fra

udbudsreglerne i de tilfælde og på de vilkår, der er fastsat herfor. Kommissionen understre-

ger, at undtagelsen ikke kan anvendes for kontrakter, der vedrører civilt udstyr, ej heller

civilt udstyr til specifikke militære formål, uanset om dette købes af medlemsstaternes for-

svarsministerier. EF-domstolen har i sin praksis sat snævre grænser for, hvornår undtagel-

sen kan anvendes.

Samtidigt peger Kommissionen på, at den praktiske anvendelse af undtagelsen har forårsa-

get en række vanskeligheder. Kommissionen mener, at undtagelsesbestemmelsen systema-

tisk bringes i anvendelse, at begrebet ”væsentlige sikkerhedsinteresser” ikke er defineret, at

medlemslandene fortolker begrebet bredt, og at listen fra 1958 ikke længere er egnet til

afgrænsning af EF-traktatens artikel 296.

På denne baggrund konstaterer Kommissionen, at medlemsstaternes markeder for for-

svarsmateriel i vid udstrækning reguleres af national lovgivning, som ofte indeholder be-

stemmelser om fravigelse fra udbudsreglerne. Medlemsstaternes lovgivning udgør en po-

tentiel vanskelighed for udenlandske leverandører, når det gælder offentliggørelsen af ud-

bud, tekniske specifikationer, udvælgelseskriterier, udbredt brug af udbud efter forhandling

samt tildelingskriterierne. Nogle medlemsstaters harmonisering med hensyn til udbudenes

indhold og offentliggørelse har indtil nu kun haft en begrænset effekt.

Endeligt bemærker Kommissionen, at medlemsstaterne har besluttet at oprette et europæ-

isk forsvarsagentur, som bl.a. har til opgave at varetage etableringen af et konkurrencebase-

ret europæisk marked for forsvarsmateriel.

På baggrund af analysen i grønbogens første del opstiller Kommissionen i grønbogens

anden del to løsningsmodeller, som skal sikre at de retlige rammer for offentlige indkøb af

forsvarsmateriel klargøres. Derudover indeholder denne del en række spørgsmål, som

Kommissionen ønsker besvaret.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den første løsningsmodel indebærer, at Kommissionen udsteder en fortolkningsmeddelel-

se, med det formål at afklare det eksisterende regelsæt. Kommissionen vil give en nærmere

redegørelse for de principper, som EF-Domstolen har lagt til grund for fortolkningen af

EF-traktatens artikel 296, herunder hvordan disse bør anvendes på offentlige indkøb. For-

målet vil endvidere være at gøre det lettere i praksis at skelne mellem kontrakter, der hører

under undtagelsen og kontrakter, som er omfattet af de gældende udbudsregler.

Kommissionen peger på, at en sådan fortolkningsmeddelelse kan udstedes forholdsvis

hurtigt, men understreger, at den ikke i sig selv er bindende, men alene vil kunne afklare de

principper og regler, der allerede findes.

Den anden løsningsmodel, som Kommissionen foreslår, er, at den eksisterende EU-

lovgivning suppleres med en ny specifik retsakt for forsvarskontrakter, f.eks. et direktiv om

koordinering af procedurerne for indgåelse af sådanne kontrakter. Kommissionen under-

streger, at formålet med et sådant direktiv vil være at sikre større retssikkerhed, bedre in-

formation på EU-plan vedrørende forsvarskontrakter, og dermed mere åbne markeder, og

en tilstrækkelig fleksibilitet, som kræves ved indgåelse af sådanne kontrakter. Kommissio-

nen bemærker, at mulighederne for at gøre brug af undtagelsesbestemmelser i WTO-aftalen

ikke vil blive berørt af direktivet.

Kommissionen peger på, at anvendelsesområdet kan fastsættes på grundlag af en generel

definition af begrebet ”forsvarsmateriel” og/eller en liste. Der kan endvidere opstilles en

liste over de situationer, hvor forudsætningen for anvendelse af EF-traktatens artikel 296

klart og tydeligt er opfyldt.

Direktivet skal sikre, at princippet om ikke-diskrimination og gennemsigtighed overholdes,

samtidigt med, at der tages hensyn til forsvarskontrakternes særlige art, som kræver mere

fleksibilitet i udbudsprocedurerne. Eventuelle regler om udvælgelseskriterier skal sikre lige-

behandling af virksomheder, og samtidigt tage hensyn til kravet om fortrolighed, herunder

sikkerhedsgodkendelse, samt om forsyningssikkerhed.

Det foreslås endvidere, at offentliggørelse af udbud kan ske ved hjælp af et centraliseret

EU-system, og at direktivet skulle indeholde regler, der sikrer, at kontrakttildelingen baseres

på fastlagte kriterier, hvilket indebærer en debat om gradvis afvikling af direkte og indirekte

modydelser.

Kommissionen opfordrer alle interesserede parter til at tilkendegive deres bemærkninger til

de i grønbogen stillede spørgsmål.

2. Europa-Parlamentets holdning

Europa-Parlamentets holdning til grønbogen om offentlige indkøb af forsvarsmate-

riel foreligger ikke.

3. N ærheds- og proportionalitets princippet

Grønbogen har ingen indflydelse på nærheds- og proportionalitetsprincippet.

4. Gældende dansk ret

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Grønbogen vedrører reglerne for udbud af offentlige kontrakter. Danmark har implemen-

teret de på området gældende EU-direktiver fuldt ud ved bekendtgørelserne nr. 649, 650 og

651, alle af 30. juli 2002. Det bemærkes, at et nyt udbudsdirektiv for den offentlige sektor

(2004/18/EF) er trådt i kraft. Dette direktiv er implementeret i Danmark ved bekendtgø-

relse nr. 937 af 16. september 2004, som har virkning fra den 1. januar 2005.

Bekendtgørelserne er udstedt i medfør af lovbekendtgørelse nr. 600 af 30. juni 1992 om

fremgangsmåderne ved indgåelse af bygge- og anlægskontrakter og indkøb mv., som æn-

dret ved lov nr. 415 af 31. maj 2000.

5. Høring

Grønbogen har været sendt i høring hos de organisationer m.v., der er medlemmer af Specialudvalget for

Konkurrence.

Specialudvalget udgøres af Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Arbejderbevægelsens Er-

hvervsråd, Amtsrådsforeningen i Danmark, BAT Kartellet, Boligselskabernes Landsforening, Bryggerifor-

eningen, Bygherreforeningen i Danmark, Dansk Byggeri, Danske Fjernvarmeværkers Forening, Dansk

Handel og Service, Dansk Industri, Dansk Transport og Logistik, Dansk Vand- og Spildevandsforening,

DONG - Dansk Olie og Naturgas A/S, Finansrådet, Forbrugerrådet, Foreningen af Rådgivende Inge-

niører, Forsikringsorganisationerne i Forsikringens Hus, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd,

Håndværksrådet, HTS Interesseorganisationen, IT-Brancheforeningen, ITEK (Dansk Industris Branche-

fællesskab for IT mv.), Det kommunale Kartel, Kommunernes Landsforening, Landsorganisationen i

Danmark, Post Danmark, Praktiserende Arkitekters Råd.

Følgende har indgivet høringssvar. Nogle høringsparter har besvaret de i grønbogen stillede spørgsmål en-

keltvis, mens andre har afgivet mere generelle høringssvar.

Advokatrådet kan tilslutte sig, at Kommissionen søger at klarlægge Fællesskabets politik på området for

offentlige indkøb af forsvarsmateriel og undersøger, hvilke reguleringstiltag, der bedst tilgodeser befolkningens

og virksomhedernes interesser.

Generelt bemærker Advokatrådet, at den overordnede målsætning med udbudsreglerne også finder anvendel-

se på offentlige indkøb af forsvarsmateriel. Det følger af artikel 10 i udbudsdirektivet (2004/18/EF), at

direktivet finder anvendelse på kontrakter indenfor forsvarsområdet, dog med forbehold af EF-traktatens

art. 296.

Efter Advokatrådets opfattelse er det ikke alle hensyn, som er fremhævet i grønbogens første del, der kan

begrunde en udbudsretlig undtagelse af offentlige indkøb af forsvarsmateriel.

Således mener Advokatrådet, at det centrale argument for helt eller delvist at undtage offentlige indkøb af

forsvarsmateriel fra udbudspligten er hensynet til de særegne forsvars- og sikkerhedspolitiske interesser.

Dette skyldes, at gennemførelsen af en offentlig udbudsprocedure vil kollidere med det behov, der indimellem

er for at bevare fortrolighed om et påtænkt forsvarsprojekt. Derimod er det Advokatrådets opfattelse, at

øvrige forsvars- og sikkerhedspolitiske hensyn, som forsyningssikkerhed, sikkerhedsgodkendelse m.v., ikke

bør give anledning til undtagelse fra udbudsreglerne, idet varetagelsen af disse hensyn kan ske ved fastsættel-

se af passende tildelingskriterier i en udbudsproces.

Derudover finder Advokatrådet, at øvrige hensyn, såsom kontrakternes kompleksitet, staternes rolle som

eneaftager af forsvarsmateriel og staternes bidrag til finansiering af forskning og udvikling, ikke i sig selv

kan begrunde en undtagelse fra udbudsreglerne og de almindelige udbudsretlige principper.

Advokatrådet finder i øvrigt, at en væsentlig del af de i grønbogen rejste problemstillinger forudsætter en

politisk stillingtagen til generelle samfundsmæssige spørgsmål, herunder særligt spørgsmålet om, hvordan

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ansvaret fordeles mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Advokatrådet ønsker ikke at udtale sig om

sådanne spørgsmål.

Brancheforeningen Forsvars- & Aerospaceindustrien i Danmark (FAD), der er etableret under Dansk

Industri (DI), ser positivt på Kommissionens grønbog som et bidrag til at åbne for en konsultativ debat om

en liberalisering af forsvarsmaterielmarkedet.

FAD går principielt ind for en liberalisering af markedet for forsvarsmateriel, men understreger behovet for,

at dette sker samtidigt i medlemsstaterne. I modsat fald vil, efter FAD’s opfattelse, især de mindre landes

industri og teknologiske formåen blive sat uden for deltagelse i den internationale konkurrence, idet de store

lande oftest er hjemsted for de store leverandører af forsvarsmateriel og i størst omfang vil påberåbe sig und-

tagelser for anvendelsen af fællesskabsreglerne om offentlige indkøb.

FAD bemærker, at der i grønbogen sondres mellem forskellige niveauer af forsvarsmaterielanskaffelser, dvs.

forsvarskontrakter, der falder ind under udbudsdirektiverne (egentlig civile anskaffelser), kontrakter, der er

omfattet af EF-traktatens artikel 296, men hvor det efter EF-Domstolens praksis ikke er berettiget at

gøre brug af undtagelsesbestemmelserne, og kontrakter, der falder ind under undtagelserne i EF-traktatens

artikel 296. I den forbindelse mener FAD, at en kommende åbning af forsvarsmaterielmarkedet bør gælde

alle forsvarskontrakter uden undtagelse med henblik på at sikre en positiv effekt af en liberalisering af

markedet samt en bedre økonomisk effektivitet og øget industriel konkurrenceevne.

Herudover finder FAD, at det bør sikres, at der er konkurrence og udbudsregler på alle niveauer i forsy-

ningskæden, dvs. både for hoved- og underleverandører. FAD foreslår, at eventuelle bestemmelser om for-

svarsindkøb kunne indeholde ”supply chain management” som et kriterium for valg af hovedleverandør,

hvilket vil sikre mindre og mellemstore underleverandører adgang til at byde på store forsvarsmaterielprojek-

ter.

FAD bemærker endvidere, at Danmark på grund af forsvarsforbeholdet ikke kan deltage i det nyligt

oprettede Europæisk Forsvarsagentur, som fremover vil blive tillagt stadig større rolle vedrørende forskning

og teknologi, anskaffelser og forholdet til industrien.

Efter FAD’s opfattelse medfører dette bl.a., at der er behov for at bevare de industrisamarbejdsaftaler, som

indgås mellem udenlandske forsvarsmaterielleverandører og Erhvervs- og Byggestyrelsen i forbindelse med

indkøb af forsvarsmateriel for det danske forsvar, indtil andre mekanismer, der kan bidrage til deltagelse af

den danske forsvarsrelaterede industri i de internationale samarbejde, bliver etableret. FAD bemærker, at

industrisamarbejdsaftalerne i grønbogen omtales som ”modydelser/kompensationskøb”, og at grønbogen

lægger op til en debat om gradvis afvikling af direkte og indirekte modydelser. Ifølge FAD repræsenterer

industrisamarbejdsaftalerne et betydeligt vækstpotentiale samt adgang til internationalt forsvarsindustrisam-

arbejde for den danske forsvarsrelaterede industri.

FAD bemærker endeligt, at foreningen ikke på nuværende tidspunkt kan vurdere, hvilken af de foreslåede

løsningsmodeller, der foretrækkes. På den ene side skønner FAD, at en fortolkningsmeddelelse vil kunne

vedtages inden for en kortere tidshorisont, men ulempen er, at meddelelsen ikke vil være bindende for med-

lemslandene. På den anden side er det FAD’s opfattelse, at en ny specifik retsakt, f.eks. i form af et direk-

tiv, vil møde modstand i medlemslandene, og forhandlingerne herom vil strække sig over længere tid.

Handel, Transport og Serviceerhvervene - Interesseorganisationen (HTS-I) byder grønbogen velkommen som

et af de første initiativer med henblik på at skabe et mere åbent og gennemsigtigt marked for forsvarsmateri-

el.

HTS-I bemærker, at EF-traktatens artikel 296 giver medlemsstaterne mulighed for at undlade at følge de

gældende EU-regler for offentlige indkøb for så vidt angår indkøb på forsvarsområdet. Efter HTS-I’s

opfattelse er denne bestemmelse formuleret meget generelt, hvilket medfører, at artikel 10 i det netop vedtag-

ne udbudsdirektiv (2004/18/EF) ikke vil få praktisk betydning, såfremt medlemsstaterne ønsker det.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Herudover mener HTS-I, at en meget stor del af de offentlige indkøb af militærmateriel ikke bør kunne

omfattes af begrebet ”væsentlige sikkerhedsinteresser” og dermed ikke være omfattet af EF-traktatens

artikel 296.

For så vidt angår mulige initiativer finder HTS-I ikke, at udstedelse af en fortolkningsmeddelelse med det

formål at afklare det eksisterende regelsæt i sig selv er tilstrækkelig, bl.a. fordi praksis har vist, at denne

model ikke fungerer samtidig med, at meddelelsen ikke vil være bindende for medlemsstaterne.

HTS-I mener derfor, at afklaringen snarest bør ske ved en særlig retsakt for forsvarskontrakter med hen-

blik på at skabe et mere åbent marked.

For så vidt angår offentliggørelse af udbud på forsvarsområdet støtter HTS-I et centraliseret system, som

eventuelt kan kombineres med eller indgå i Tenders Electronic Daily.

Praktiserende Arkitekters Råd (PAR) bemærker, at såfremt der i forbindelse med indkøb af forsvarsma-

teriel er en accessorisk ydelse, som f.eks. en byggeopgave og/eller en tilhørende tjenesteydelse, bør byggeopga-

ven og/eller tjenesteydelsen udbydes særskilt i henhold til udbudsdirektivets (2004/18/EF) artikel 10.

Det bør indskærpes, at undtagelsesmulighederne i EF-traktatens artikel 296 efter EF-Domstolens praksis

er meget begrænsede.

Forbrugerrådet oplyser, at rådet af ressourcemæssige årsager ikke har mulighed for at forholde sig til grøn-

bogen, hvorfor Forbrugerrådets manglende kommentarer hverken kan tages til indtægt for støtte eller afvis-

ning af grønbogen.

Forsikring & Pension har ikke bemærkninger til grønbogen.

6. Lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser

Da der er tale om en grønbog, har den ikke lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konse-

kvenser.

7. Samfundsøkonomiske konsekvenser

Da der er tale om en grønbog, har den ikke samfundsøkonomiske konsekvenser.

8. Tidligere forelæggelse i Europaudvalget

Sagen har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg ved grundnotat af 10. november 2004.