Europaudvalget 2004
KOM (2004) 0260
Offentligt
1444903_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 16.4.2004
KOM(2004) 260 endelig
BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
om udnyttelsen af administrative samarbejdsordninger i bekæmpelsen
af momssvig
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
2.
3.
3.1.
3.2.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
5.
5.1.
5.2.
6.
6.1.
6.2.
6.3.
7.
7.1.
7.2.
Resumé......................................................................................................................... 3
Baggrund ...................................................................................................................... 4
Momssvig inden for det nuværende system................................................................. 4
Det nuværende momssystem og dets kontrolmæssige konsekvenser .......................... 4
Situationen med hensyn til momssvig ......................................................................... 5
EU-initiativer med henblik på bekæmpelse af momssvig............................................ 7
Nye retlige rammer for administrativt samarbejde ...................................................... 7
Fiscalis-programmet 2003-2007 .................................................................................. 9
Et kommende EU-initiativ: VIES II........................................................................... 10
Et kommende initiativ fra Kommissionen om gensidig bistand inden for bekæmpelse
af svig ......................................................................................................................... 11
Ændringer på nationalt plan som reaktion på Rådets henstillinger............................ 11
Vigtige fremskridt ...................................................................................................... 11
Der er et stykke vej endnu.......................................................................................... 13
Yderligere initiativer med henblik på det særlige problem med "momskarruseller". 15
Tilpasning af kontrolsystemet med henblik på bekæmpelse af "momskarruseller" .. 15
Eventuel tilpasning af selve momssystemet............................................................... 16
Kommissionens synspunkt......................................................................................... 19
Konklusioner og henstillinger .................................................................................... 19
Konklusioner .............................................................................................................. 19
Henstillinger............................................................................................................... 20
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0003.png
1.
R
ESUMÉ
Momsovergangsordningen er udformet, så levering af varer inden for EU mellem
afgiftspligtige personer er afgiftsfritaget i varernes oprindelsesmedlemsstat og pålægges afgift
i bestemmelsesmedlemsstaten. Til denne "standardordning" er føjet en lang række særlige og i
mange tilfælde komplicerede ordninger på forskellige områder, hvor medlemsstaterne har
ønsket at opretholde mere omfattende kontrol med skatter og afgifter.
Denne afgiftsfritagelsesordning medfører risiko for momssvig, bl.a. den særlige form for
svigagtige transaktioner mellem virksomheder i forskellige EU-medlemsstater, der betegnes
"momskarruseller". Varerne kan i realiteten cirkulere, uden at der betales afgift, og det er
derfor vigtigt, at EU-instrumenterne vedrørende administrativt samarbejde udnyttes så
effektivt som muligt, og at de nationale kontrolordninger tilpasses, så der tages højde for disse
problemer.
Kommissionen beklagede i sin seneste beretning
1
om administrativt samarbejde og
momskontrol, at det endnu ikke var sket. Rådet (økonomi- og finansministrene) opfordrede
derfor den 5. juni 2000 Kommissionen og medlemsstaterne til at iværksætte en række
foranstaltninger for at intensivere indsatsen mod svig under den nuværende momsordning.
Der er taget en lang række initiativer som reaktion på Rådets henstillinger, og de er blevet
koordineret i Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde inden for Området Indirekte
Skatter (SCAC).
På EU-plan vedtog Rådet for nylig forordning (EF) nr. 1798/2003
2
, som indebærer en kraftig
udbygning af de retlige rammer på området for gensidig administrativ bistand. Der er desuden
vedtaget en beslutning om Fiscalis-programmet 2003-2007
3
, som giver mulighed for at
finansiere en styrkelse af det løbende samarbejde. På lidt længere sigt har Kommissionen
desuden bebudet en gennemgribende reform af VIES-systemet
4
.
Medlemsstaterne har på deres side gjort mærkbare fremskridt med hensyn til en mere
moderne og effektiv momskontrol og er begyndt at udnytte det administrative samarbejde
som et redskab i den løbende kontrol. Det er dog endnu ikke tilstrækkeligt, og der er endnu et
stykke vej, navnlig med hensyn til at stille de fornødne menneskelige ressourcer til rådighed
for de nationale forvaltningsgrene, der er ansvarlige for den gensidige bistand.
Det er blevet drøftet ved flere lejligheder i de seneste år, hvilke yderligere foranstaltninger der
kan iværksættes for at bekæmpe de særlige såkaldte "momskarruseller" mere effektivt.
En af løsningerne er en gennemgribende reform af selve momskontrollen. Der er således
udarbejdet en liste over god praksis. De medlemsstater, som har benyttet sig af denne
mulighed, har allerede kunnet registrere særdeles gode resultater.
1
2
3
4
KOM(2000) 28 endelig af 28.1.2000.
EUT L 264 af 15.10.2003, s. 1.
Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 2235/2002/EF af 3. december 2002 (EFT L 341 af
17.12.2002).
System for udveksling af momsoplysninger.
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0004.png
En anden løsning, som visse nationale myndigheder, erhvervsfolk og akademiske kredse har
peget på, skulle bestå i at ændre på selve den måde, hvorpå momssystemet fungerer. Her er
der flere muligheder, men de indebærer alle flere ulemper end potentielle fordele.
Konklusionen i denne beretning er derfor, at det er muligt at bekæmpe svig effektivt inden for
rammerne af det nuværende momssystem, hvis man fortsætter med at intensivere det
administrative samarbejde og gøre de nationale kontrolordninger mere effektive. Det er de
første gode resultater, der har kunnet konstateres i visse medlemsstater, bevis på.
2.
B
AGGRUND
Kommissionen er forpligtet til med jævne mellemrum at udarbejde en beretning om, hvordan
det administrative samarbejde på momsområdet fungerer.
Der er foreløbig udsendt tre beretninger i medfør af artikel 14 i den tidligere forordning om
administrativt samarbejde, forordning (EØF) nr. 218/92
5
. Den første beretning
6
omhandlede
systemet for udveksling af momsoplysninger (VIES). Den anden beretning
7
gennemgik
udvekslingen af oplysninger i medfør af forordningen. Den tredje beretning var en fælles
beretning om det administrative samarbejde og kontrolprocedurerne, udarbejdet i henhold til
dels artikel 14 i forordning (EØF) nr. 218/92
8
, dels artikel 12, stk. 3, i forordning (EØF) nr.
1553/89
9
.
Den tredje af disse beretninger indeholdt en række henstillinger, som har dannet grundlag for
drøftelser i Rådets ad hoc-gruppe vedrørende skatteunddragelse. Med udgangspunkt i arbejdet
i denne gruppe vedtog Rådet (økonomi- og finansministrene) den 5. juni 2000 en række
henstillinger rettet til Kommissionen og medlemsstaterne (jf. bilag 1). Det Stående Udvalg for
Administrativt Samarbejde inden for Området Indirekte Skatter (SCAC) fik til opgave at følge
op på Rådets henstillinger på momsområdet.
I den foreliggende beretning redegøres der for alle de foranstaltninger, der er iværksat som
opfølgning på Rådets henstillinger, og man har desuden forsøgt at vurdere, om det har været
tilstrækkeligt til at løse problemerne med momssvig. Desuden gennemgås nogle yderligere
foranstaltninger, der bør iværksættes på et senere tidspunkt.
Beretningen indgår som led i det arbejdsprogram, Kommissionen bebudede i sin meddelelse
for nylig om momsstrategien
10
.
3.
3.1.
M
OMSSVIG INDEN FOR DET NUVÆRENDE SYSTEM
Det nuværende momssystem og dets kontrolmæssige konsekvenser
For at få fjernet grænsekontrollen i fiskalt øjemed inden for EU fra den 1. januar 1993
besluttede Rådet i 1991 at indføre momsovergangsordninger
11
. Disse ordninger indebærer, at
5
6
7
8
9
10
11
EFT L 24 af 1.2.1992, s. 1.
KOM(94) 262 endelig udg. af 23. juni 1994.
KOM(96) 681 endelig udg. af 8. januar 1997.
EFT L 24 af 1.2.1992, s. 1.
EFT L 155 af 7.6.1989, s. 9.
KOM(2003) 614 endelig af 20. oktober 2003.
Rådets direktiv 91/680/EØF om tilføjelse til det fælles merværdiafgiftssystem og om ændring, med
henblik på afskaffelse af de fiskale grænser, af direktiv 77/388/EØF (EFT L 376 af 31. 12. 1991, s. 1).
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0005.png
transaktioner mellem afgiftspligtige personer i forskellige medlemsstater fortsat skal være
afgiftsbelagt i henhold til de satser og regler, der gælder i bestemmelsesmedlemsstaten. Der
blev indført afgiftsfritagelse for levering af varer i en anden medlemsstat i stedet for
ordningen med fritagelse ved udførsel, og den afgiftspligtige handling "indførsel" blev afløst
af "erhvervelse" i indførselsmedlemsstaten. Værdien af sådanne varer, der cirkulerer inden for
EU uden moms, er i dag over 1 500 mia. EUR om året (hvilket repræsenterer 150 til 200 mia.
EUR i momsindtægter).
Ophævelsen af grænsekontrollen resulterede i, at kontrollen med afgiftsopkrævningen i
samhandelen inden for EU blev integreret i den indenlandske momskontrol, hvilket krævede
samarbejde mellem medlemsstaterne af et helt nyt omfang. Medlemsstaterne fik brug for
oplysninger fra andre medlemsstater for at kunne føre kontrol med afgiften, eftersom de ikke
længere kunne indhente oplysninger om strømmen af varer ind på deres område via den
traditionelle toldkontrol ved grænsen.
Disse oplysninger, som indgår i medlemsstaternes kontrolordninger for transaktioner inden
for EU, leveres af VIES-systemet, som er et fælles edb-netværk, der leverer detaljerede
kontroloplysninger om alle afgiftsfritagne transaktioner inden for EU.
Ud over ændringerne i forbindelse med de ovenfor beskrevne momsovergangsordninger blev
der indført særordninger for nye transportmidler, fjernsalg og salg til ikke-afgiftspligtige
juridiske personer. Formålet med disse særordninger var at opretholde medlemsstaternes
skatte- og afgiftsprovenu ved at pålægge bestemte varer – ud over leverancer mellem
afgiftspligtige personer – afgift i bestemmelseslandet. Disse særordninger, som ikke er
dækket af VIES, kræver også særlig kontrol. For at sikre en korrekt beskatning bør der helt
generelt flyde en jævn strøm af oplysninger mellem medlemsstaterne om transaktioner, der
falder ind under særordningerne.
Der består også særordninger for visse tjenesteydelser, der leveres inden for EU, navnlig de
tjenesteydelser, der er omfattet af artikel 9, stk. 2, litra e), i sjette momsdirektiv
12
; de
afgiftsbelægges i bestemmelseslandet og er undergivet et "omvendt opkrævningssystem"
13
.
Også her er der behov for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, hvis man vil
være helt sikker på, at kunden i bestemmelseslandet angiver det korrekte afgiftsbeløb. VIES-
data dækker imidlertid kun levering af varer inden for EU og altså ikke disse tjenesteydelser.
3.2.
3.2.1.
Situationen med hensyn til momssvig
Momssvig – et reelt problem i mange medlemsstater
På denne baggrund står det klart for Kommissionen og medlemsstaterne, at hverken det
administrative samarbejde eller de nationale kontrolordninger i tilstrækkelig grad er tilpasset
den nye situation, der indtrådte i 1993.
Der er usikkerhed omkring opklaringsprocenten i relation til momssvig, og det er vanskeligt
at sætte nøjagtigt tal på, hvor store beløb det drejer sig om, men der er ingen tvivl om, at det
involverer rigtigt mange penge. Visse medlemsstater har anslået tabet for staten til op til 10 %
af nettomomsindtægterne. Momssvig er således blevet et reelt problem i mange
12
13
EFT L 145 af 13.6.1977, s. 1. Direktivet er senest ændret ved direktiv 2003/92/EF (EUT L 260 af
11.10.2003, s. 8).
Det betyder, at tjenesteydelsen faktureres uden moms, og at afgiften angives af kunden på samme måde
som ved levering og erhvervelse af varer inden for EU.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
medlemsstater. Ud over mistede indtægter for staten er momssvig også til skade for den
lovlige handel inden visse økonomiske sektorer og virker konkurrencefordrejende til fordel
for uhæderlige forretningsfolk.
3.2.2.
"Momskarruseller" – en særlig trussel mod momssystemet
En bestemt trafik, som synes at være blevet mere udbredt i de seneste år, og som nu er et stort
problem for medlemsstaterne, er de såkaldte "momskarruseller" i forbindelse med handel
inden for EU. Denne trafik vil meget vel kunne udnytte den kommende udvidelse og brede sig
til de nye medlemsstater.
Denne form for momssvig er et klart eksempel på misbrug af momsfritagelsen ved handel
inden for EU.
Mønsteret er som følger: Et firma oprettet til lejligheden (A) leverer et parti afgiftsfritagne
varer til et såkaldt "skraldespandsselskab" (B) i en anden medlemsstat. Denne virksomhed (B)
erhverver varerne uden at betale moms og leverer dem efterfølgende til en tredje virksomhed
(C) i samme medlemsstat, der optræder som klarerer. "Skraldespandsselskabet" opkræver
moms af sit salg til mellemmanden, men indbetaler ikke momsen til staten og forsvinder.
Klarereren (C) forlanger momsen på virksomhedens køb fra (B) refunderet. Det finansielle tab
for staten svarer således til den moms, (C) har betalt til (B). Virksomhed (C) kan
efterfølgende angive en afgiftsfritaget levering inden for EU til virksomhed (A), og (A) kan
derefter foretage en afgiftsfritaget levering inden for EU til (B), hvorefter mønsteret gentager
sig, hvilket forklarer betegnelsen "momskarrusel".
For at vanskeliggøre momsefterforskningen vil varerne i mange tilfælde blive leveret fra (B)
til (C) via flere virksomheder, der skal sløre transaktionen ("buffers"). Det kan forekomme, at
en "buffer-virksomhed" ikke har kendskab til svindelen, men som oftest vil virksomheden
vide, at den er involveret i en uhæderlig transaktion (på grund af forretningstransaktionens
usædvanlige karakter).
I praksis konstrueres denne form for momssvig på en særdeles kompliceret måde, som
omfatter transaktioner mellem flere medlemsstater og flere virksomheder i hver medlemsstat.
Den underliggende mekanisme i "momskarruseller" i forbindelse med handel inden for EU
kan dog illustreres således:
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0007.png
Medlemsstat
1
Virksomhed D
« Buffer »
Virksomhed C
« Klarerer »
Fratrækker moms eller
forlanger refusion af
moms, som B ikke har
indbetalt
Virksomhed B
« Skraldespands-
selskab »
Modtager moms fra virk-
somhed D, men indbetaler
ikke momsen til staten
Virksomhed A
« Firma oprettet til
formålet »
(sælger varer uden at
opkræve moms)
Medlemsstat 2
4.
EU-
INITIATIVER MED HENBLIK PÅ BEKÆMPELSE AF MOMSSVIG
Kommissionen beskrev allerede i januar 2000 i sin tredje "artikel 14-beretning" situationen
med hensyn til momssvig som særdeles bekymrende, og det samme gjorde Rådet i juni 2000.
Både i Kommissionens beretning og i Rådets henstillinger fra juni 2000 blev det understreget,
at det var nødvendigt at iværksætte hasteforanstaltninger på EU-plan for at bekæmpe denne
form for momssvig. De fleste af Rådets henstillinger har resulteret i konkrete tiltag.
4.1.
Nye retlige rammer for administrativt samarbejde
I juni 2001 fremsatte Kommissionen et forslag
14
til en ny forordning for at styrke samarbejdet
mellem medlemsstaternes skatte- og afgiftsmyndigheder om bekæmpelse af momssvig. Rådet
vedtog forslaget den 8. oktober 2003, og den 1. januar 2004 trådte forordning (EF) nr.
1798/2003 om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift i kraft.
Forordningen opererer med ét enkelt sæt retlige rammer, der er en kombination af forordning
(EØF) nr. 218/92 og direktiv 77/799/EØF
15
om merværdiafgift. Forordningen har medført en
væsentlig forbedring af de retlige rammer for det administrative samarbejde og må derfor
betragtes som et vigtigt redskab i bekæmpelsen af momssvig.
4.1.1.
Mere effektive regler
Den nye forordning indeholder klare og bindende regler, som vil gøre det lettere at udveksle
oplysninger. F.eks. gælder der nu entydige bindende regler for, hvordan en anmodning om
oplysninger skal fremsættes, hvordan og hvornår den skal besvares, og hvordan der skal
udveksles oplysninger med tredjelande.
Forordningen fastsætter også nye regler, der giver medlemsstaterne mulighed for at udvide
samarbejdet til mere end blot at udveksle oplysninger. F.eks. er det nu muligt for en skatte- og
14
15
KOM(2001) 294 endelig af 18. juni 2001.
EFT L 336 af 27.12.1977, s. 15.
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
afgiftsmyndighed at anmode en anden skatte- og afgiftsmyndighed om på dens vegne at
kundgøre en afgørelse for personer, som er afgiftspligtige i forhold til førstnævnte
myndighed, men som er etableret i sidstnævnte myndigheds land. Det er også muligt at
fremsætte en specifik anmodning om revision eller endog anmode om tilladelse til at sende en
embedsmand til den anden medlemsstat for at medvirke ved en revision.
Disse nye redskaber vil være særdeles nyttige i situationer, hvor en afgiftspligtig person ikke
er etableret på det pågældende lands område og ikke har nogen fiskal repræsentant i dette
land, og i situationer, hvor en virksomhed opbevarer alt regnskabsmateriale i et andet land end
etableringslandet.
Muligheden for at anmode om en specifik administrativ undersøgelse er også et meget nyttigt
redskab til bekæmpelse af "momskarruseller". Det giver medlemsstaterne mulighed for at
anmode andre medlemsstater om at kontrollere oplysninger om en afgiftspligtig person
(adresse, aktivitet, aktiver, direktørers identitet m.m.) eller indsamle mere bevismateriale ved
mistanke om uregelmæssigheder.
4.1.2.
Flere direkte kontakter
Den nye forordning giver også mulighed for direkte kontakt mellem embedsmænd hos skatte-
og afgiftsmyndigheder i forskellige medlemsstater frem for altid at skulle gå via de centrale
forbindelseskontorer. Det vil gøre samarbejdet hurtigere og mere effektivt. Det er
Kommissionens opfattelse, at direkte kommunikation mellem kontrol- og bedrageriafdelinger
er den mest effektive metode til at sikre hurtigere udveksling af oplysninger.
De centrale forbindelseskontorer skal fortsat være ansvarlige for organiseringen af det
administrative samarbejde. Alle skatte- og afgiftsmyndigheder kan dog nu også udpege andre
forbindelseskontorer og kompetente embedsmænd, som kan udveksle oplysninger direkte.
Det kan f.eks. være regionale forvaltninger eller specialiserede operationelle tjenestegrene
(f.eks. bedrageriafdelinger) eller individuelle told- og skatteembedsmænd, der medvirker ved
multilaterale kontroloperationer.
Det skal understreges, at direkte udveksling af oplysninger i forvejen har fungeret med godt
resultat inden for begrænsede rammer, navnlig mellem lokalkontorer i grænseregioner i
henhold til bilaterale ordninger.
Alle medlemsstaterne kan nu fuldt udnytte de muligheder, den nye forordning giver, for at
lette direkte udveksling af oplysninger mellem såvel lokalkontorer som nationale
bedrageriafdelinger, for hvem hurtig adgang til oplysninger fra andre medlemsstater er en
forudsætning for at kunne bekæmpe momssvig inden for EU effektivt.
4.1.3.
Flere udvekslinger af oplysninger
Udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstaterne har hidtil været utilstrækkelig,
eftersom der uden for VIES-netværket kun var tale om meget begrænset spontan eller
systematisk informationsudveksling. Hovedårsagen hertil var, at der ikke på EU-plan var
vedtaget rammer for sådanne dataudvekslinger, hvorfor der måtte etableres bilaterale
ordninger. Det var imidlertid ikke særligt effektivt, og det var besværligt for skatte- og
afgiftsmyndighederne at forvalte forskellige ordninger, som hver især var baseret på særlige
regler.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0009.png
Den eneste undtagelse var den multilaterale aftale vedrørende nye transportmidler, som
14 medlemsstater undertegnede den 27. november 2002. Aftalen blev forhandlet inden for
rammerne af SCAC, men uden for den formelle udvalgsprocedure.
Den nye forordning tager derfor sigte på at intensivere spontan udveksling af oplysninger
mellem myndighederne for at bekæmpe svig mere effektivt. Ifølge de nye bestemmelser er
medlemsstaterne forpligtet til at udveksle oplysninger i alle sager, hvor det kan hjælpe andre
medlemsstater til at afsløre og bekæmpe momssvig. Nøjagtigt hvilke kategorier af
oplysninger, og hvordan de enkelte medlemsstater skal håndtere udvekslingerne, afgøres i nær
fremtid med vedtagelsen af en gennemførelsesforordning.
Et meget vigtigt område for denne form for udveksling af oplysninger bliver
"momskarrusellerne", hvor den nye forordning gør det obligatorisk at udveksle oplysninger.
Det vil kunne være en hjælp til at identificere momskarruseller og også forhindre, at der bliver
registreret virksomheder, som der er sandsynlighed for vil gå ind i denne form for momssvig.
4.2.
Fiscalis-programmet 2003-2007
Den nye forordning om administrativt samarbejde var en forudsætning for at forbedre
medlemsstaternes samarbejde omkring bekæmpelse af momssvig, men det var desuden
nødvendigt at følge dette lovgivningsinitiativ op med konkrete foranstaltninger til forbedring
af samarbejdet mellem medlemsstaternes skatte- og afgiftsmyndigheder og embedsmændene i
disse forvaltningsgrene.
I den forbindelse har Rådet og Europa-Parlamentet vedtaget Fiscalis-programmet 2003-2007
for at intensivere det daglige samarbejde mellem embedsmændene. Der kan fra dette program
bevilges midler til afholdelse af seminarer for embedsmænd i skatte- og afgiftsforvaltningen,
udvekslinger og studiebesøg i andre deltagende lande
16
, multilaterale kontroller
17
samt
projektgrupper, hvor embedsmænd fra forskellige lande kan arbejde sammen på specifikke
områder. Der kan også via dette program bevilges midler til IT-systemer på skatte- og
afgiftsområdet (primært VIES).
Fiscalis-programmet, som er en fortsættelse af et tidligere program, men med kraftig fokus på
EU's forestående udvidelse, opererer med et budget på 44 mio. EUR over fem år (plus
ekstrabevillinger i forbindelse med udvidelsen). Et af hovedformålene med programmet er at
gøre det muligt for de tiltrædende lande så hurtigt som muligt at nå op på samme
samarbejdsniveau og samme effektivitet i kontroloperationerne som de nuværende
medlemsstater.
Kommissionen har således allerede afholdt eller planlagt en række specifikke foranstaltninger
for disse lande under Fiscalis-programmet 2003-2007. Der har været afholdt flere intensive
uddannelsesseminarer for de tiltrædende lande om risikoanalyse, edb-baseret revision og
"momskarruseller".
16
17
De deltagende lande er medlemsstaterne, de tiltrædende lande og kandidatlandene.
En multilateral kontrol er en samtidig kontrol foretaget af to eller flere medlemsstater af skatte- og
afgiftsforholdene hos én eller flere afgiftspligtige personer, som er af fælles eller komplementær
interesse for myndighederne.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0010.png
4.3.
Et kommende EU-initiativ: VIES II
På mellemlang sigt vil der blive iværksat andre initiativer for at forbedre samarbejdet mellem
medlemsstaterne omkring bekæmpelse af momssvig. Kommissionen overvejer navnlig en
revision af VIES og eventuel udvidelse af systemet til at omfatte tjenesteydelser, hvilket
skulle gøre det lettere for medlemsstaterne at forbedre kontrollen.
Da VIES blev etableret i 1993, var det beregnet til at fungere i fire år, nemlig det tidsrum,
momsovergangsordningerne efter de oprindelige planer skulle være gældende. Det har
imidlertid nu været i brug væsentligt længere. Selv om systemet har givet gode resultater med
hensyn til kontroloplysninger om hovedparten af de handelstransaktioner, der foregår mellem
medlemsstaterne, bliver manglerne ved systemet stadigt tydeligere.
Medlemsstaternes brug af VIES er øget ganske betydeligt siden 1993. F.eks. fremsætter
medlemsstaterne nu årligt ca. 15 mio. anmodninger om specifikke oplysninger via VIES, og i
øjeblikket foretages der hver måned mere end 3 mio. valideringer af momsregistreringsnumre
via internettet, hvilket også omfatter VIES på World Wide Web.
Der er imidlertid kun foretaget meget få større forbedringer af teknisk eller funktionel art
siden 1992, bortset fra indførelse af elektronisk udveksling af blanketter mellem de centrale
forbindelseskontorer og udveksling af oplysninger om elektronisk leverede tjenesteydelser fra
afgiftspligtige personer, som ikke er etableret i EU. Der er også gennemført visse tiltag for at
forbedre medlemsstaternes direkte adgang til de øvrige medlemsstaters databaser og gøre
datatransmissionen hurtigere. Teknologien var meget avanceret i 1992, men er nu forældet.
VIES har desuden vist sig ikke at være et velegnet redskab til at bekæmpe "momskarruseller",
ikke på grund af selve systemets langsommelighed, men fordi der går for lang tid, før
oplysningerne om transaktioner mellem virksomheder i forskellige lande bliver tilgængelige
for medlemsstaterne. Der går normalt mindst tre måneder mellem tidspunktet for
transaktionen og transmissionen af de pågældende data, hvilket i mange tilfælde er mere, end
et "skraldespandsselskab" behøver for at forsvinde.
Et andet problem, som medlemsstaterne har påpeget siden 1993, er det faktum, at VIES-
dataene ikke er komplette. Kvaliteten af de data, der sendes via VIES, afhænger af, om de
momsangivelser, de afgiftspligtige personer indsender, er komplette og korrekte, og
sanktionerne for manglende opfyldelse af denne forpligtelse er i mange tilfælde ikke
tilstrækkeligt effektive. Eftersom afgiftspligtige personer nu kan fremsende samlede
angivelser elektronisk
18
, må det forventes, at flere virksomheder vil vælge elektronisk
fremsendelse, hvilket vil forbedre kvaliteten af de udvekslede data. Der kan dog gøres mere
for at automatisere fremsendelsen af data om afgiftspligtige personer, og det ville både lette
arbejdet for de afgiftspligtige personer selv og forbedre kvaliteten af de pågældende data.
Af alle disse grunde har Kommissionen besluttet, at tiden er inde til at tage VIES op til
nyvurdering og se på, hvordan dataene indlæses, gøres tilgængelige og anvendes. I stedet for
blot at udvide systemet til også at omfatte tjenesteydelser, som det er foreslået af Rådets ad
hoc-gruppe vedrørende skatteunddragelse, mener Kommissionen, at det vil være bedre at
erstatte det eksisterende VIES med et mere moderne, stærkere og mere fleksibelt system, som
kan producere hurtigere og mere præcise data.
18
Jf. artikel 22, stk. 6, litra b), i sjette momsdirektiv.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0011.png
Kommissionen vil derfor i år lade gennemføre en forundersøgelse med henblik på etablering
af et ny VIES, inden Fiscalis-programmet 2003-2007 slutter. Det nye system skal give
mulighed for hurtigere og mere effektiv udveksling af oplysninger om handelstransaktioner
mellem virksomheder i forskellige medlemsstater, og samtidig skal det være billigere for de
afgiftspligtige personer.
4.4.
Et kommende initiativ fra Kommissionen om gensidig bistand inden for
bekæmpelse af svig
En koordineret gensidig administrativ bistand og udveksling af oplysninger (også mellem
medlemsstaterne og Kommissionen) er vigtige elementer i bekæmpelsen af svig.
Kommissionen er derfor for øjeblikket ved at udarbejde et forslag til en forordning om
gensidig administrativ bistand til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser over for
svig og andre ulovlige aktiviteter. Det er meningen, at dette initiativ skal dække momssvig,
hvidvaskning af udbyttet af svig i EF, svig med strukturfondsmidler og andre former for svig,
som endnu ikke er omfattet af afledt fællesskabsret.
For så vidt angår finansiel kriminalitet er det hensigten med initiativet, at oplysningerne skal
indhentes ved hjælp af de værktøjer til bekæmpelse af hvidvaskning af penge, der er
omhandlet i retsakter under første og tredje søjle, for at beskytte Fællesskabets finansielle
interesser. Det betyder navnlig, at man forsøger at opspore svig i EF gennem oplysninger om
mistænkelige finansielle transaktioner.
Det nye initiativ kompletterer eksisterende lovgivning, især forordning 515/97
19
om gensidig
bistand inden for told- og landbrugsanliggender og forordning 1798/2003 om administrativt
samarbejde vedrørende merværdiafgift.
5.
Æ
NDRINGER PÅ NATIONALT PLAN SOM REAKTION PÅ
R
ÅDETS HENSTILLINGER
Ud over de mange initiativer, der er iværksat på EU-plan, skal det også nævnes, at
medlemsstaterne selv har gjort mærkbare fremskridt med hensyn til momskontrollen, og at
mange af Rådets henstillinger fra juni 2000 er blevet fulgt op. Hovedparten af disse nationale
foranstaltninger er blevet koordineret på EU-plan af SCAC.
Der mangler dog fortsat visse reformer og forbedringer, før medlemsstaternes samarbejde
omkring bekæmpelse af momssvig er optimalt.
5.1.
5.1.1.
Vigtige fremskridt
Mere intensiv udnyttelse af det administrative samarbejde
Medlemsstaterne udnytter i stigende grad de administrative samarbejdsordninger. Hvad angår
udveksling af oplysninger efter anmodning, viser SCAC's statistikker (jf. figuren i bilag 2) en
mærkbar stigning i antallet af anmodninger om gensidig bistand i relation til både artikel 2 i
direktiv 77/799/EØF og artikel 5 i forordning (EØF) nr. 218/92. Der kan således konstateres
en stigning i det samlede antal anmodninger på 18 % i 2000 i forhold til 1999 og 29 % i 2001
i forhold til 2000. Tallet forblev nogenlunde uændret i 2002.
19
EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1.
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Disse fremskridt skyldes dels øget forståelse i medlemsstaterne for betydningen af den
gensidige bistand, når det gælder momskontrol, men også et voksende behov for at gøre brug
af den gensidige bistand for at bekæmpe momssvig i europæisk målestok.
Denne indsats bør fortsætte, så den gensidige bistand bliver et dagligt redskab i forbindelse
med kontrollen på skatte- og afgiftsområdet. Det kræver, at der udvikles en regulær EU-kultur
i skatte- og afgiftsforvaltningerne på alle niveauer. Der er derfor behov for en omfattende
indsats for at gøre de ansvarlige for kontrollen bevidste om, hvor vigtig den gensidige bistand
er i forbindelse med momskontrollen. Det bliver også nødvendigt at efteruddanne de
pågældende embedsmænd i EU-retten på det fiskale område og i de øvrige medlemsstaters
praksis og regler. Det vil være en fordel, at de fleste af embedsmændene har et grundigt
kendskab til mindst ét andet EU-sprog, hvilket forudsætter dels en ændring af
rekrutteringsmetoderne, dels en øget uddannelsesindsats. I denne forbindelse bør
finansieringsmulighederne i det nye Fiscalis-program 2003-2007 udnyttes fuldt ud.
5.1.2.
Mere effektiv og moderne kontrol
Det skal også understreges, at medlemsstaterne har gennemført en omfattende modernisering
af deres kontrolmetoder.
Man har især koncentreret indsatsen på to områder:
risikoanalysesystemer og udvikling af edb-baseret revision.
5.1.2.1. Risikoanalyse
Risikoanalyse er en metode til at udvælge virksomheder og sektorer, der bør gøres til
genstand for kontrol på grund af den potentielle "risiko for svig". I en situation med knappe
ressourcer er et sådant system afgørende for at kunne gøre kontrollen mere effektiv. Systemet
gør det f.eks. muligt at udnytte de mange data fra VIES langt mere hensigtsmæssigt.
Samtlige medlemsstater har i denne forbindelse indarbejdet et risikoanalysesystem i
kontrollen med skatter og afgifter. Visse medlemsstater har desuden udviklet særlige
registreringssystemer og momsrefusionssystemer, som betyder, at de fleste afgiftspligtige
personer langt hurtigere kan få tildelt et momsregistreringsnummer eller få refunderet afgifter.
De gør det samtidig muligt at koncentrere kontrolindsatsen på de virksomheder eller sektorer,
som er forbundet med den største risiko.
Kommissionen har altid støttet sådanne foranstaltninger, bl.a. gennem afholdelse af flere
seminarer og ved via Fiscalis-programmet at finansiere adskillige udvekslinger af
embedsmænd. Kommissionen har desuden i samarbejde med medlemsstaterne identificeret
former for god praksis og udarbejdet fælles metoder til identificering af risikoindikatorer for
at gøre det lettere for medlemsstaterne at opbygge deres egne systemer. Kommissionen vil
fortsat støtte indsatsen på dette felt inden for rammerne af en ny projektgruppe vedrørende
"risikostyring".
5.1.2.2. Edb-baseret revision
Edb-baseret revision er nødvendig, efterhånden som stadigt flere virksomheder fremsender og
lagrer regnskabsdata elektronisk (ordrer, følgesedler, fakturaer, regnskaber m.m.).
En sådan modernisering af kontrollen forudsætter dels en ændring af lovgivningen, før man
kan benytte edb-filer til kontrolformål (i de medlemsstater, hvor det endnu ikke er tilfældet),
indførelse
af
nationale
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0013.png
dels indkøb og udvikling af det nødvendige materiel og programmel samt uddannelse af de
ansatte i de nye metoder.
Kommissionen har sammen med medlemsstaterne udarbejdet anbefalinger til en sådan
modernisering af kontrolmetoderne. De seneste undersøgelser og drøftelser i SCAC tager
således sigte på at gøre det lettere for medlemsstaterne at gennemføre moderniseringen, idet
man har opstillet forskellige retningslinjer.
Alle disse initiativer og foranstaltninger synes at bære frugt, eftersom hovedparten af
medlemsstaterne nu lægger stor vægt på at udbygge kapaciteten med hensyn til edb-baseret
revision. Visse medlemsstater er desuden i færd med at udvikle specielle og særdeles
nyskabende undersøgelsesværktøjer til brug for kontrollen med elektronisk handel.
Nogle af medlemsstaterne og ganske mange af de tiltrædende lande har dog endnu ikke
kapacitet til at udføre edb-baseret revision. EU-foranstaltningerne på dette område skal derfor
videreføres inden for rammerne af det nye Fiscalis-program 2003-2007, specielt fordi edb
fremover vil blive stadigt vigtigere i forbindelse med momsregnskaber og -fakturering i takt
med udbredelsen af elektronisk handel. Med vedtagelsen den 20. december 2001 af direktiv
2001/115/EF
20
, der skal gøre det muligt at benytte elektronisk fakturering på tværs af
grænserne på ensartede vilkår, bliver edb-baseret revision endnu mere afgørende.
5.2.
5.2.1.
Der er et stykke vej endnu
De nationale kontrolplaner er fortsat utilstrækkeligt koordineret
Selv om medlemsstaterne tilsyneladende er begyndt at bruge den gensidige bistand som et
dagligt redskab i kontrollen med skatter og afgifter, må det konstateres, at der mangler en
egentlig koordinering af kontrolpolitikkerne.
De vigtigste redskaber i denne koordinering er organisering af multilaterale kontroller, dvs.
samordnede kontroller af skatte- og afgiftsforholdene hos en eller flere afgiftspligtige
personer, som er af interesse for skatte- og afgiftsmyndighederne i flere medlemsstater.
Kommissionen finder det i den forbindelse bekymrende, at der gennemføres stadigt færre af
den slags kontroller (det var i forvejen ikke ret mange), på trods af at de finansieres via
Fiscalis-programmet. I 2003 blev der kun gennemført tre sådanne kontroller, fire i 2002 og
otte i 2001 i hele EU (imod 15 i 2000, hvilket i forvejen var meget lidt i forhold til de
1 500 000 virksomheder, der handler på tværs af grænserne i EU).
Denne tydeligt faldende tendens er særdeles foruroligende. Den skyldes utvivlsomt de
problemer, der er forbundet med den praktiske gennemførelse af sådanne kontroller.
Vedtagelsen af det nye Fiscalis-program 2003-2007 og den nye forordning om administrativt
samarbejde vedrørende merværdiafgift har dog betydet, at disse vanskeligheder er blevet
mindre, idet finansieringen foregår hurtigere, og der gælder mere fleksible regler for
gennemførelsen af kontrollen, hvilket burde resultere i øget brug af denne form for kontrol,
bl.a. i forbindelse med bekæmpelse af "momskarruseller".
Denne begrænsede aktivitet skyldes formentlig også det faktum, at skatte- og
afgiftsmyndighederne prioriterer multilaterale kontroller lavt, fordi de optager store ressourcer
og kræver, at medarbejderne behersker flere sprog.
20
EFT L 15 af 17.1.2002, s. 24.
13
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
En tredje årsag er, at der ikke tages højde for disse multilaterale kontroller ved udarbejdelsen
af de nationale kontrolplaner.
5.2.2.
Der er stadig visse retlige hindringer for et effektivt administrativt samarbejde
Effektiv udnyttelse af den gensidige bistand i bekæmpelsen af momssvig forudsætter desuden,
at denne bistand ikke hindres af en national lovgivning, som bremser eller blokerer
udvekslingen af oplysninger eller gør den mindre effektiv. Det er grunden til, at Rådet havde
identificeret nogle præcise hindringer og forlangt disse hindringer fjernet.
Mange af hindringerne er allerede fjernet med vedtagelsen af den nye forordning om
administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift. Ifølge forordningen skal den
afgiftspligtige person således ikke længere underrettes på forhånd, når der skal udveksles
oplysninger, hvilket blev anset for at være et særligt stort problem, når det drejer sig om at
bekæmpe momssvig.
Der er dog fortsat visse hindringer, navnlig lovgivning vedrørende retten til privatlivets fred.
Visse medlemsstater har således på grund af deres lovgivning ikke mulighed for at skaffe sig
adgang til bestemte oplysninger, hvorfor de pågældende oplysninger heller ikke kan formidles
videre til andre skatte- og afgiftsmyndigheder, som eventuelt måtte have brug for dem. Der er
her tale om en hindring, som stadigvæk er af stor betydning for et effektivt administrativt
samarbejde om bekæmpelse af svig, og den må de pågældende medlemsstater se at få fjernet.
En anden hindring er, at der i de fleste medlemsstater ikke er mulighed for at retsforfølge en
afgiftsskyldner, hvis svigagtige handlinger kun skader de fiskale indtægter i en anden
medlemsstat. Der er her tale om en hindring, der især er skadelig inden for bekæmpelsen af
momskarruseller. Derfor vil Kommissionen for at afhjælpe det nuværende problem i
begyndelsen af 2005 foreslå en rammeafgørelse inden for tredje søjle vedrørende
efterfølgende gennemførelse i national lov.
5.2.3.
En foruroligende mangel på ressourcer til varetagelse af de nye og vanskelige
opgaver
Hvis den gensidige bistand skal gøres til et hverdagsredskab i kontrollen på skatte- og
afgiftsområdet, kræver det også, at der afsættes de nødvendige midler til at behandle det
stigende antal anmodninger om bistand.
Visse medlemsstater har ganske vist gjort en del for at sikre de centrale forbindelseskontorer
yderligere ressourcer, men det synes at fremgå af SCAC's statistikker om udveksling af
oplysninger (jf. tabellen i bilag 3), at det er utilstrækkeligt. Antallet af forsinkede svar (afgivet
efter fristens udløb) er stadigvæk alt for stort og vokser fortsat. Man kan således konstatere en
stigning i det samlede antal svar, som først er afgivet efter fristens udløb, på 27 % i 2000 (i
forhold til 1999) og 24 % i 2001 (i forhold til 2000) og 17 % i 2002 (i forhold til 2001). I
forhold til det samlede antal anmodninger om gensidig bistand hvert år er det således over
halvdelen, der besvares for sent.
Den mærkbare stigning de seneste år i antallet af anmodninger om gensidig bistand indebærer
fare for, at systemet skal blive overbelastet enten hos de forvaltningsgrene, der er ansvarlige
for organiseringen af bistanden (navnlig de centrale forbindelseskontorer), eller hos de
instanser, der skal udføre kontrollen i forbindelse med gensidig bistand. Stigningen må i
øvrigt forventes at blive endnu større i de kommende år dels på grund af den nye forordning
om administrativt samarbejde, dels på grund af EU's udvidelse til 25 medlemsstater i 2004.
14
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Det er derfor absolut nødvendigt for at følge med denne udvikling, at samtlige medlemsstater
afsætter flere menneskelige ressourcer til den gensidige bistand (både i de centrale
forbindelseskontorer, i de nye decentrale tjenester for gensidig bistand samt i de instanser, der
udfører den konkrete kontrol i forbindelse med gensidig bistand).
6.
6.1.
Y
DERLIGERE INITIATIVER
"
MOMSKARRUSELLER
"
MED HENBLIK PÅ DET SÆRLIGE PROBLEM MED
Tilpasning af kontrolsystemet
"momskarruseller"
med
henblik
på
bekæmpelse
af
Ud over, hvad der allerede er gennemført på EU-plan og nationalt plan som reaktion på
Rådets henstillinger, er der iværksat yderligere initiativer for at finde egnede løsninger på det
særlige problem med "momskarruseller".
Kommissionen har sammen med medlemsstaterne foretaget en grundig undersøgelse af
momssvig i forbindelse med handel inden for EU og har set på de forskellige foranstaltninger,
der er iværksat på nationalt plan, og som har givet de bedste resultater i bekæmpelsen af
"momskarruseller". Disse former for "bedste praksis" er baseret på en mere intensiv og
hurtigere udnyttelse af den gensidige bistand og tilpasning af nationale kontrolsystemer med
henblik på at bryde "momskarrusellerne". Det første aspekt er allerede blevet behandlet både i
Rådets henstillinger og i den nye forordning om administrativt samarbejde, hvorimod det
andet aspekt kræver en yderligere indsats fra de enkelte medlemsstater. I det følgende
redegøres der for de former for "bedste praksis", man har fundet.
6.1.1.
Foranstaltninger for at forhindre "skraldespandsselskaber" i at komme ind i
momssystemet
Det er i første omgang vigtigt at gøre, hvad man kan, for at forhindre
"skraldespandsselskaber" i overhovedet at komme ind i momssystemet. For at gøre det skal
skatte- og afgiftsmyndighederne kunne identificere svindelselskaber, som ansøger om
momsregistrering udelukkende med henblik på at gennemføre svigagtige transaktioner. Det
kræver skærpet kontrol på det tidspunkt, potentielt mistænkelige virksomheder skal
registreres. Hertil kommer normalt en kombination af foranstaltninger, der giver skatte- og
afgiftsmyndighederne mulighed for at forlange finansielle garantier, månedlig momsafregning
og særlige inspektionsprogrammer med besøg i de nye virksomheder.
6.1.2.
Kontrolmetoder til afsløring af "skraldespandsselskaber"
På trods af disse forebyggende foranstaltninger kan suspekte virksomheder muligvis stadig
slippe gennem kontrollen ved registreringen. Det er derfor også nødvendigt at etablere
specifikke overvågnings- og risikovurderingssystemer for hurtigt at kunne afsløre potentielle
"skraldespandsselskaber". Den centrale risikovurdering, dvs. gennemgang af momsangivelser
og VIES-uoverensstemmelser, bør suppleres med indsamling af konkrete oplysninger, så man
får "realtidsoplysninger" f.eks. i forbindelse med administrativt samarbejde.
6.1.3.
Foranstaltninger med henblik på at sætte en stopper for "momskarruseller", når først
de er afsløret
Succesrige strategier til håndtering af "momskarruseller" kræver, at en hurtig afsløring
kombineres med tilbageholdelse af momsrefusionen til køberen, medens man afventer
15
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
resultatet af yderligere efterforskning. Nogle medlemsstater har derfor tilpasset deres
lovgivning og administrative procedurer omkring momsrefusion.
Desuden bør momsregistreringsnumrene på "skraldespandsselskaber", der blot simulerer
økonomisk aktivitet, omgående trækkes tilbage for at forhindre dem i fortsat at erhverve varer
uden at betale moms, så "momskarrusellen" bringes til ophør.
6.1.4.
Tilbagesøgning af moms, når der er afsløret en "momskarrusel"
Efter at "momskarrusellen" er blevet stoppet, må man forsøge at inddrive den ubetalte moms.
Eftersom der ikke er nogen reel mulighed for at inddrive momsen fra
"skraldespandsselskabet", er det en effektiv metode at nægte de øvrige parter, som er
involveret i "karrusellen", at fratrække momsen eller blive fritaget for moms.
For at lette bevisbyrden i komplekse "momskarruselsystemer" har nogle medlemsstater for
nylig skærpet deres lovgivning vedrørende bekæmpelse af momssvig ved at indføre
"solidarisk hæftelse" på skatte- og afgiftsområdet. Det betyder, at hvis en skatte- og
afgiftspligtig person kendte til eller burde have kendt til samarbejdspartnerens svigagtige
aktiviteter, bliver han ansvarlig for betalingen af den moms, samarbejdspartneren skylder. I
nogle medlemsstater har indførelsen af solidarisk hæftelse haft en klart forebyggende virkning
og synes at være effektiv. Retsgrundlaget for denne foranstaltning findes i artikel 21 i direktiv
77/388/EØF under forudsætning af, at proportionalitetsprincippet respekteres.
6.1.5.
Oprettelse af afdelinger til bekæmpelse af momssvig
Ud over ovennævnte foranstaltninger er det også nødvendigt at tilpasse selve strukturen i
skatte- og afgiftsmyndighederne for hurtigt at kunne afsløre og effektivt bekæmpe disse
former for internationalt svig. "Momskarrusellernes" specifikke og komplekse karakter
kræver, at der findes specialiserede bedrageri- og efterforskningsafdelinger med de fornødne
beføjelser til at kunne sikre en hurtig og effektiv indsats på alle niveauer. Afdelingerne bør
have bemyndigelse til hurtigt at kunne udveksle oplysninger med deres kolleger i de øvrige
medlemsstater.
6.2.
6.2.1.
Eventuel tilpasning af selve momssystemet
De forskellige forslag
Nationale myndigheder, repræsentanter for erhvervslivet og akademiske kredse i flere
medlemsstater har undersøgt mulighederne for en gennemgribende ændring af den måde,
momssystemet fungerer på, for at få løst problemet med "momskarruseller". Flere af
forslagene går ud på, at man skal fjerne muligheden for at kombinere transaktioner, for hvilke
der betales moms, med transaktioner, der er fritaget for moms, og sikre, at transaktioner inden
for én og samme medlemsstat og transaktioner mellem forskellige medlemsstater behandles
ens i hele EU. Det kan man opnå ved enten at forlange konkret betaling af moms for
transaktioner fra virksomhed til virksomhed inden for EU (B2B) eller ved at suspendere
betalingen af moms for indenlandske B2B-transaktioner.
Andre løsninger går ud på, at "momskarruseller" kun er mulige, fordi afgiftspligtige personer
kan få refunderet momsen, uden at der stilles betingelse om, at "skraldespandsselskabet" har
indbetalt afgiften til statskassen.
16
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
6.2.1.1. Suspension af betaling af moms for indenlandske B2B-transaktioner
De finansielle tab, der er forbundet med "momskarruseller", skyldes, at et
"skraldespandsselskab" undlader at betale den moms, som en anden virksomhed i kæden har
fradraget eller fået refunderet i fuldt omfang. Derfor indebærer suspension af betaling af
moms for alle B2B-transaktioner visse fordele med hensyn til bekæmpelse af
"momskarruseller", eftersom der ikke længere bliver tale om fradrag eller refusion af moms.
Suspension af betalingen af moms kan enten gennemføres ved at fritage B2B-transaktioner
for moms eller ved en "omvendt opkrævningsordning", hvorefter det er kunden, der på samme
tid indbetaler og fratrækker afgiften på sine indkøb med modregning i købsmomsen. Alle
disse forslag har dog betydelige ulemper.
For det første er det tvivlsomt, om en sådan foranstaltning vil være effektiv med hensyn til
bekæmpelse af svig. Systemer med suspension af betalingen af moms for B2B-transaktioner
underminerer et af de grundlæggende principper i momssystemet, nemlig betalingen af moms
i flere led, som skal sikre en vis selvkontrol i det fiskale system og en klar fordeling af
ansvaret mellem køber og sælger. I et system med suspension af betalingen af moms ligger
hele ansvaret for opkrævning af afgiften i detailleddet. Det vil igen medføre nye muligheder
for svig og risiko for manglende indbetalinger. Virksomheder kan forsvinde efter B2C-
transaktioner på samme måde som efter B2B-transaktioner, leverancer til endelige forbrugere
kan svigagtigt angives som B2B-transaktioner, og den generelle mulighed for at købe til
priser eksklusive moms vil kunne gøre undergrundsøkonomien endnu mere udbredt (hvor
registreret salg simpelthen er afskaffet).
For det andet ville det kræve betydelige ekstra ressourcer hos skatte- og afgiftsmyndighederne
med hensyn til både personale og teknologi. Alle B2B-transaktioner skulle registreres og
krydskontrolleres. Desuden skulle kontrollen med B2C-transaktioner skærpes, fordi hele
ansvaret for opkrævning af afgiften kommer til at ligge i detailleddet.
For det tredje ville det medføre en betydelig ekstra administrativ byrde for virksomhederne.
Ligesom under det nuværende system for transaktioner mellem forskellige medlemsstater,
ville det være nødvendigt at angive alle indenlandske transaktioner til myndighederne, og
virksomhederne ville være nødsaget til at kontrollere deres kunders momsstatus.
6.2.1.2. Suspension af betaling af moms for visse indenlandske B2B-transaktioner
Rent teoretisk kunne systemet med suspension af betaling af moms begrænses til visse
kategorier af virksomheder eller leverancer. Visse skatte- og afgiftsmyndigheder har foreslået
at anvende det "omvendte opkrævningssystem" på bestemte sektorer eller eventuelt en
ordning med frivillig suspension af momsbetalingen. Ud over de ovennævnte ulemper ville
det også medføre, at man på samme tid ville have indenlandske B2B-transaktioner, for hvilke
der skal erlægges moms, og tilsvarende transaktioner, for hvilke der ikke skal erlægges moms.
Det ville skabe mulighed for rent indenlandske "momskarrusel"-transaktioner, der kombinerer
almindelige indenlandske transaktioner, for hvilke leverandørerne opkræver moms hos
kunden, med indenlandske transaktioner, som er omfattet af suspensionsordningen.
6.2.1.3. Konkret betaling af moms for alle transaktioner inden for EU
En anden mulighed kunne være at pålægge alle transaktioner inden for EU moms. Dermed
genindføres systemet med betaling af moms i alle led, hvilket sikrer, at afgiftssystemet til en
vis grad er selvkontrollerende. Hvis der betales moms af alle indgående og udgående
transaktioner, vil det kun være forskellen mellem indgående og udgående moms, der kan
17
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0018.png
svindles med, og den finansielle risiko ved "momskarruseller" ville være langt mindre. Det
ville fjerne de smuthuller i det nuværende system, der ligger til grund for
"momskarrusellerne". Det er netop denne form for system, Kommissionen altid har betragtet
som det ideelle endelige momssystem i det indre marked (det såkaldte "oprindelsessystem").
Det bedste ville være at forlange konkret betaling af moms for alle B2B-transaktioner inden
for EU til den sats, der er gældende i oprindelsesmedlemsstaten.
Der måtte dog i så fald indføres et system med omfordeling af momsindtægter fra
oprindelseslandet til bestemmelseslandet. En sådan ordning ville også kræve en langt mere
omfattende harmonisering end den nuværende, f.eks. langt mere ensartede momssatser. En
sådan harmonisering vil ikke kunne gennemføres på kort sigt på grund af forskellige
indenlandske ordninger i medlemsstaterne og på grund af den betydning, som de fleste – hvis
ikke alle – medlemsstater tillægger deres selvbestemmelsesret på det fiskale område med
hensyn til fastsættelse af satserne for skatter og afgifter.
Et sådant system kunne også fungere ved, at man opererer med satsen i
bestemmelsesmedlemsstaten, men det ville være besværligt for virksomhederne, fordi det
nuværende fritagelsessystem ville blive erstattet af beregning af moms til en sats, som ville
være forskellig fra køber til køber. Alle virksomheder, der handler med flere EU-
medlemsstater, måtte derfor kende momssatserne på de relevante produkter eller
tjenesteydelser i samtlige medlemsstater.
6.2.1.4. Konkret betaling af moms for visse transaktioner inden for EU
De fleste "momskarruseller" involverer højværdivarer, som er lette at transportere, f.eks.
computerdele og mobiltelefoner
21
Rent teoretisk kunne konkret betaling af moms for
transaktioner inden for EU begrænses til disse økonomiske sektorer. Opkrævning af moms for
transaktioner inden for EU ville naturligvis eliminere "momskarruseller", der er baseret på
højrisikovarer, men det ville medføre de samme problemer med omfordeling af
momsindtægter og afgiftsharmonisering, som gør sig gældende for et regulært
"oprindelsessystem". Desuden kunne andre typer varer anvendes, f.eks. biler, tekstiler,
telefonkort, fødevarer, læskedrikke, metalvarer, alkohol, benzin m.m. Selv om en sådan
ordning altså ville løse problemet med momssvig i de mest sårbare sektorer, ville problemerne
– i hvert fald delvis – rykke over til andre sektorer.
6.2.1.5. Fradrag for moms kunne gøres betinget af, at afgiften er betalt, eller at den er blevet
indbetalt til statskassen af leverandøren
"Momskarruseller" er kun mulige, fordi afgiftspligtige personer kan fradrage momsen
uafhængigt af, om leverandøren har indbetalt afgiften til statskassen. Derfor undersøger
myndighederne i visse medlemsstater mulighederne for at ændre reglerne om fradrag af moms
ved til en vis grad at gøre den betinget af leverandørens indbetaling af afgiften. Det er klart, at
retten til at fradrage momsen er et grundlæggende princip, og at alle foranstaltninger, der
begrænser
denne
rettighed,
bør
være
i
nøje
overensstemmelse
med
proportionalitetsprincippet.
Et andet forslag går ud på at udnytte den mulighed, der ligger i artikel 10, stk. 2, tredje afsnit,
i det sjette momsdirektiv, for at stramme reglerne om fradrag af moms. Medlemsstaterne kan
for visse transaktioner eller visse kategorier af virksomheder bestemme, at momsen først
21
Man har dog foreløbig afdækket 40 forskellige sektorer, der har været involveret i ”momskarruseller”.
18
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
forfalder til betaling (og derfor først kan fratrækkes), "når vederlaget indgår". En sådan
ordning måtte dog kombineres med et krydskontrolsystem for at være rigtigt effektiv.
En sådan ordning ville dog medføre ekstra byrder for virksomhederne.
6.3.
Kommissionens synspunkt
Kommissionen hilser med tilfredshed, at medlemsstaterne overvejer forskellige
lovgivningsforanstaltninger (f.eks. en stramning af reglerne om fradrag af moms) for at
beskytte momsordningen mod alvorligt misbrug som f.eks. "momskarruseller".
Kommissionen vil i nært samarbejde med medlemsstaterne fortsætte med at undersøge og
indsamle "bedste praksis" på dette felt og på baggrund af de indhøstede erfaringer overveje,
om der er behov for at ændre EU-lovgivningen.
Tanken om at gå endnu videre og ændre selve momsordningen for at bekæmpe momssvig kan
ved første øjekast synes besnærende. Man skal dog passe på ikke at åbne nye smuthuller, som
kan vise sig at være lige så alvorlige som den nuværende form for svig – hvis ikke værre. Det
ville navnlig være tilfældet, hvis der blev tale om mere generel momsfritagelse. Desuden må
alle foreslåede ændringer undersøges omhyggeligt med hensyn til, hvilke eventuelle
administrative byrder de vil medføre for hæderlige virksomheder. På samme måde må det
vurderes, hvilke krav de vil stille til skatte- og afgiftsmyndighederne med hensyn til
yderligere personale- og teknologiressourcer til oprettelse og vedligehold af databanker,
bearbejdning af data og nødvendig kontrol.
Det skal også understreges, at der findes løsninger til at bekæmpe denne form for svig inden
for den nuværende momsordning. Kommissionen har således noteret sig, at de medlemsstater
(navnlig Nederlandene og Det Forenede Kongerige), som allerede har iværksat de under
punkt 6.1. nævnte efterforsknings- og kontrolforanstaltninger til bekæmpelse af
"momskarruseller", har opnået gode resultater.
Alle de nævnte foranstaltninger tillige med medlemsstaternes seneste initiativer på
kontrolområdet og de lovgivningsinitiativer, der er truffet på EU-plan (den nye forordning om
administrativt samarbejde, Fiscalis-programmet 2003-2007 og VIES II), burde være
tilstrækkeligt til at løse det specifikke problem med "momskarruseller".
Ud over hvad der for nylig er blevet igangsat på dette område, er det også nødvendigt at
overveje etablering af en fælles definition for hele EF af begrebet momssvindel og
harmonisering af strafferetlige sanktioner.
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at man, før der foretages gennemgribende ændringer
af momsordningen, bør sætte mere ind på at bekæmpe svig under den nuværende ordning ved
fortsat at arbejde på at forbedre det administrative samarbejde og momskontrolordningerne i
medlemsstaterne.
7.
7.1.
K
ONKLUSIONER OG HENSTILLINGER
Konklusioner
Kommissionen har reageret på Rådets henstillinger ved at foreslå en udbygning af de retlige
rammer for det administrative samarbejde. Den 7. oktober 2003 blev der således vedtaget en
ny forordning om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift, og den 3. december
2002 blev der truffet beslutning om Fiscalis-programmet 2003-2007. Det er desuden
19
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kommissionens plan på lidt længere sigt at stille forslag om en modernisering af VIES-
systemet.
Medlemsstaterne har også gjort en betydelig indsats for at efterkomme Rådets henstillinger.
Medlemsstaterne har i langt højere grad end tidligere benyttet sig af muligheden for gensidig
bistand. Stigningen i antallet af anmodninger om bistand må forventes at blive endnu større
med udvidelsen af EU og vedtagelsen af den nye forordning om administrativt samarbejde
vedrørende merværdiafgift.
Medlemsstaterne har i et vist omfang gjort deres kontrolprocedurer mere effektive og
moderne, bl.a. ved at indføre risikoanalysesystemer og investere i edb-baseret revision.
Ud over alle de foranstaltninger, der er iværksat som reaktion på Rådets henstillinger, har man
gjort sig mange overvejelser for at finde løsninger på det specifikke problem med momssvig i
forbindelse med transaktioner over grænserne inden for EU (navnlig "momskarrusellerne").
En løsning består i at tilpasse kontrollen til disse nye typer momssvig. På EU-plan er der i
samarbejde med medlemsstaterne udarbejdet en liste over god praksis. De medlemsstater, der
har iværksat nogle af disse løsninger, har allerede kunnet registrere gode resultater.
En anden løsning, som er foreslået af visse nationale myndigheder, erhvervsfolk og
akademiske kredse, skulle bestå i at ændre selve momsordningen. Der er flere muligheder,
men de er alle forbundet med flere ulemper end potentielle fordele.
Det må derfor foretrækkes fortsat at intensivere det administrative samarbejde og gøre de
nationale kontrolordninger mere effektive for at drage fordel af alle de reformer, der er
gennemført de seneste år, både på nationalt plan og EU-plan, frem for at forsøge sig med en
tvivlsom reform af selve momsordningen, som er forbundet med alt for mange risici og
usikkerhedsmomenter i forhold til forventelige positive resultater.
Endelig er det vigtigt, at de ti nye medlemsstater hurtigst muligt vedtager de samme
standarder med hensyn til kontrol og gensidig bistand.
7.2.
–
Henstillinger
Medlemsstaterne bør fortsat udnytte mulighederne for administrativt samarbejde. De
bør navnlig i videst muligt omfang gøre brug af redskaberne i den nye forordning
(meddelelser, anmodninger om administrative undersøgelser og udsendelse af
embedsmænd til andre medlemsstater).
De bør afsætte de fornødne menneskelige ressourcer, så der kan foretages et større
antal multilaterale kontroller, og indarbejde disse kontroller i deres nationale
kontrolplaner.
De bør fjerne de sidste lovgivningsmæssige hindringer, som Rådet havde
identificeret, for at gøre momskontrollen lige effektiv overalt på EU's område.
De bør hurtigst muligt vedtage en national plan med henblik på at nedbringe den
gennemsnitlige sagsbehandlingstid for svar på anmodninger om gensidig bistand.
De bør i den forbindelse meget snart afsætte ekstra ressourcer til den gensidige
bistand dels i de centrale forbindelseskontorer, dels på lokalt plan, og de bør i videst
20
–
–
–
–
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
muligt omfang udnytte de muligheder for decentralisering, der er fastsat i den nye
forordning, for at undgå, at det stigende antal anmodninger om gensidig bistand
medfører en overbelastning af systemet.
–
De bør fortsat effektivisere og modernisere kontrollen på skatte- og afgiftsområdet.
De medlemsstater, som endnu ikke har indført edb-baseret revision, bør gøre det
snarest muligt.
De bør hurtigst muligt anvende de forskellige former for anbefalet praksis
vedrørende bekæmpelsen af "momskarruseller" (jf. punkt 6.1.) og bl.a. oprette
nationale bedrageriafdelinger med de fornødne beføjelser til at udveksle oplysninger
med de øvrige medlemsstater.
–
21
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0022.png
BILAG 1
Rådets henstillinger fra juni 2000
1.
1.
Henstillinger, som vedrører Kommissionens kompetenceområde
Alle eksisterende lovgivningsmæssige hindringer på EU-plan bør fjernes for at give
mulighed for et hurtigt og effektivt administrativt samarbejde mellem de forskellige
medlemsstater i sager om skatte- og momssvig og i tilfælde af tydelige tegn på
svigagtig praksis.
Det er navnlig nødvendigt at:
–
–
–
–
2.
overveje at indføre undtagelser fra de forskellige bestemmelser om retten til
privatlivets fred, der hæmmer eller forsinker udvekslingen af oplysninger
undersøge muligheden for at fastsætte kortere tidsfrister for udvekslingen af
oplysninger om de mest alvorlige tilfælde af svig
fjerne kravet om, at den afgiftspligtige person skal underrettes, før der kan udveksles
oplysninger
omformulere uklare bestemmelser i direktiv 77/799/EØF og se nærmere på
begrænsningerne for brugen af oplysninger.
EU-lovgivningen bør ændres med henblik på at sikre mere direkte kontakt mellem
kontrolmyndighederne i de forskellige medlemsstater. Denne målsætning kan f.eks.
opfyldes ved at udsende embedsmænd til at deltage i kontroloperationer i andre
medlemsstater, hvilket vil kunne effektivisere bekæmpelsen af svig. Sådanne fælles
kontroloperationer bør under alle omstændigheder være omfattet af bilaterale eller
multilaterale aftaler og ledes og overvåges af en embedsmand fra den medlemsstat,
hvori inspektionen gennemføres.
Det bør undersøges, om VIES-systemet kan ændres med henblik på eventuelt at
omfatte tjenesteydelser, navnlig de tjenesteydelser, som er omhandlet i artikel 9,
stk. 2, litra e), i sjette momsdirektiv.
Forordning (EØF) nr. 218/92 og direktiv 77/799/EØF bør ændres primært med det
formål at få fastlagt en hensigtsmæssig, samlet lovgivningsramme for en styrkelse af
samarbejdet omkring bekæmpelse af svig, så de ovennævnte hindringer kan fjernes.
Bestemmelserne i sjette momsdirektiv bør gennemgås med henblik på en forenkling
og fremsættelse af et nyt direktivforslag snarest muligt.
Henstillinger, som vedrører medlemsstaternes kompetenceområde
Alle eksisterende lovgivningsmæssige hindringer på nationalt plan bør fjernes for at
give mulighed for et hurtigt og effektivt administrativt samarbejde mellem de
forskellige medlemsstater i sager om skatte- og momssvig og i tilfælde af tydelige
tegn på svigagtig praksis.
3.
4.
5.
2.
1.
Det er navnlig nødvendigt at:
22
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
–
–
–
2.
overveje at indføre undtagelser fra de forskellige bestemmelser om retten til
privatlivets fred, der hæmmer eller forsinker udvekslingen af oplysninger
undersøge muligheden for at fastsætte kortere tidsfrister for udvekslingen af
oplysninger om de mest alvorlige tilfælde af svig
fjerne kravet om, at den afgiftspligtige person skal underrettes, før der kan udveksles
oplysninger.
Den nationale lovgivning bør ændres med henblik på at sikre mere direkte kontakt
mellem kontrolmyndighederne i de forskellige medlemsstater. Denne målsætning
kan f.eks. opfyldes ved at udsende embedsmænd til at deltage i kontroloperationer i
andre medlemsstater, hvilket vil kunne effektivisere bekæmpelsen af svig. Sådanne
fælles kontroloperationer bør under alle omstændigheder være omfattet af bilaterale
eller multilaterale aftaler og ledes og overvåges af en embedsmand fra den
medlemsstat, hvori inspektionen gennemføres.
Det bør undersøges, om VIES-systemet kan ændres for at give hurtigere adgang til
oplysningerne i systemet, eftersom tidsfaktoren har stor betydning i sager om svig,
hvorfor det administrative samarbejde må forenkles og gøres hurtigere både i
forbindelse med dette system og i forbindelse med andre samarbejdsmekanismer.
Der bør afsættes de fornødne menneskelige og materielle ressourcer til de centrale
forbindelseskontorer, der skal kunne etablere den fornødne kontakt til relevante
kontrolinstanser, navnlig specialiserede bedrageriafdelinger, så de fastsatte svarfrister
kan overholdes, og der kan udveksles præcise og fyldestgørende oplysninger.
Det bør sikres, at lokale eller regionale kontrolafdelinger, afhængigt af hvordan
forvaltningen i den enkelte medlemsstat er struktureret, råder over de nødvendige
menneskelige ressourcer til omgående at kunne besvare anmodninger om
oplysninger fra de øvrige medlemsstater og følge op på dem i tilstrækkeligt omfang.
Det bør overvejes, hvorvidt det er relevant at etablere direkte kontakter med
forudgående bemyndigelse fra den kompetente myndighed i specielle sager eller
typer af sager: multilaterale kontroloperationer og direkte transmission af data i sager
om svig og i tilfælde af tydelige tegn på svigagtig praksis, i grænseregioner og i
forbindelse med fælles efterforskning.
Der bør fastsættes administrative sanktioner i tilfælde af for sen fremsendelse af
ovennævnte meddelelser, sikres hurtig behandling af denne type meddelelser og
hurtig korrigering af eventuelle fejl i dem, således at dataene dels kan fremsendes
inden for den fastsatte frist, dels er så fyldestgørende som muligt. Tiltag på dette
område vil resultere i hurtigere og mere pålidelige oplysninger, således at de kan
anvendes til risikoanalyseformål og mere effektiv organisering af kontroloperationer.
Der bør via aftaler sikres hurtigere såvel spontan som automatisk udveksling af
oplysninger, navnlig om bestemte sager eller transaktioner, som normalt er forbundet
med en højere risiko for svig eller skatte- og afgiftsunddragelse, f.eks. fjernsalg og
salg af nye transportmidler til private.
Udvælgelsesmetoderne bør optimeres på grundlag af en risikoanalyse. Disse metoder
bør under skyldig hensyntagen til subsidiaritetsprincippet i videst muligt omfang
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
23
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
bygge på principper, som er fælles for alle medlemsstaterne, men som endnu ikke er
fastlagt.
10.
Der bør ved udarbejdelsen af de nationale inspektionsplaner tages hensyn til visse
retningslinjer, som skal være baseret på nogle fælles træk ved skatte- og afgifts-
unddragelse og svig, og som om muligt bør fastsættes i overensstemmelse med de
metoder, der er nævnt i den foregående henstilling, navnlig med henblik på at
bekæmpe svig på en samordnet måde og ikke sag for sag og drage konklusioner om
forekomsten af bestemte typer svig inden for EU.
Der bør fastlægges en strategi for tilsyn med registreringsprocedurer, så der tages
hensyn til advarselssignaler, der peger i retning af mulig svig på skatte- og
afgiftsområdet. Hvis det ved en kontrol kan konstateres, at den anmeldte aktivitet
ikke udøves i praksis, eller at forudsætningerne for dens udøvelse ikke er til stede,
bør medlemsstaterne overveje forskellige sikkerhedsforanstaltninger.
Kontrolsystemerne bør tilpasses de faktiske forhold i forbindelse med elektronisk
handel, og der bør indføres udbredt brug af edb-procedurer ved revisioner.
Henstillinger, som kræver andre EU-indgreb end lovgivning
Det bør undersøges, om VIES-systemet kan ændres for at give de enkelte
medlemsstater direkte adgang til de øvrige medlemsstaters VIES-databaser med de
sikkerhedsforanstaltninger, der er nødvendige i denne sammenhæng for at forhindre
krænkelse af forretningshemmeligheder m.m. Derved kan en medlemsstat opspore
afgiftspligtige statsborgere, som modtager overførsler inden for EU fra en bestemt
virksomhed, der er registreret i en anden medlemsstat.
Udvælgelsesmetoderne bør optimeres på grundlag af en risikoanalyse. Disse metoder
bør under skyldig hensyntagen til subsidiaritetsprincippet i videst muligt omfang
bygge på principper, som er fælles for alle medlemsstaterne, men som endnu ikke er
fastlagt.
Der bør ved udarbejdelsen af de nationale inspektionsplaner tages hensyn til visse
retningslinjer, som skal være baseret på nogle fælles træk ved skatte- og
afgiftsunddragelse og svig, og som om muligt bør fastsættes i overensstemmelse med
de metoder, der er nævnt i den foregående henstilling, navnlig med henblik på at
bekæmpe svig på en samordnet måde og ikke sag for sag og drage konklusioner om
forekomsten af bestemte typer svig inden for EU.
Medlemsstaternes kontrolsystemer bør tilpasses de faktiske forhold i forbindelse med
elektronisk handel, og der bør indføres udbredt brug af edb-procedurer ved
revisioner.
Den Tværfaglige Gruppe vedrørende Organiseret Kriminalitet bør opfordres til at
arbejde aktivt på at sikre, at bestemte typer momssvig bekæmpes mere effektivt.
11.
12.
3.
1.
2.
3.
4.
5.
24
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0025.png
BILAG 2
Udviklingen i antallet af anmodninger om gensidig bistand
18000
16000
Udgående anmodninger i alt (artikel 2 i direktiv 77/799
og artikel 5 i forordning 218/92)
14000
12000
10000
17064
17059
8000
13199
6000
10642
4000
7359
10595
11180
4204
2000
0
1995
1996
1997
1998
År
1999
2000
2001
2002
25
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1444903_0026.png
BILAG 3
Udviklingen i antallet af "ubesvarede anmodninger"
(ikke besvaret inden for den fastsatte frist)
9000
8000
Antal "ubesvarede anmodninger"
7000
6000
5000
8354
7115
3000
4896
2000
2811
1000
1275
0
1995
3279
4509
5738
4000
1996
1997
1998
År
1999
2000
2001
2002
26