Europaudvalget 2004
KOM (2004) 0412
Offentligt
1445043_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 4.6.2004
KOM(2004) 412 endelig
.
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
Undersøgelse af forbindelsen mellem lovlig og ulovlig indvandring
.
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
Indledning................................................................................................................................... 3
DEL I – DEN NUVÆRENDE STYRING AF LOVLIG INDVANDRING ............................. 4
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Regler for modtagelse af økonomiske indvandrere ..................................................... 4
Regulering af antallet af økonomiske indvandrere og behovsprognoser ..................... 5
Bilaterale aftaler om beskæftigelse .............................................................................. 7
Anvendelse af kvoter til regulering af bilaterale ordninger ......................................... 8
Legaliserende foranstaltninger ..................................................................................... 9
DEL 2 – FORHOLDET MELLEM LOVLIGE OG ULOVLIGE
INDVANDRINGSSTRØMME OG FORHOLDET TIL TREDJELANDE.............. 11
2.1
2.2
2.3
Bilaterale aftalers betydning for ulovlige indvandringsstrømme............................... 12
Visumpolitikkens betydning for ulovlige indvandringsstrømme............................... 13
Betydningen af samarbejde med tredjelande for de ulovlige
indvandringsstrømme................................................................................................. 14
DEL 3 – VEJEN FREM ........................................................................................................... 16
3.1
3.2
En styrkelse af høringer og informationsudveksling på EU-niveau .......................... 16
Udvikling af nye politiske initiativer inden for rammerne af den fælles
indvandringspolitik .................................................................................................... 17
3.2.1. Lovlig indvandring ......................................................................................................... 17
3.2.2. Ulovlig indvandring ....................................................................................................... 19
3.2.3. Samarbejde med tredjelande .......................................................................................... 20
KONKLUSION........................................................................................................................ 21
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
I
NDLEDNING
I denne meddelelse fremlægges resultaterne af en undersøgelse bestilt af Det Europæiske Råd
om forbindelsen mellem lovlig og ulovlig indvandring. Det undersøges for første gang på EU-
niveau, om lovlige muligheder for indrejse vil fjerne incitamentet til ulovlig indvandring og
mere specifikt, i hvilket omfang politikken vedrørende lovlig indvandring har følger for det
første for strømmen af ulovlige indvandrere og for det andet for samarbejdet med tredjelande
om bekæmpelsen af ulovlig indvandring.
Mandatet stammer fra konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Thessaloniki i juni
2003, hvori det hedder, at EU skal finde ”lovlige
måder, hvorpå tredjelandsstatsborgere kan
flytte til EU under hensyntagen til medlemsstaternes modtagekapacitet inden for rammerne af
et forstærket samarbejde med hjemlandene”.
I den forbindelse foreslog det italienske
formandskab på Rådets (retlige og indre anliggender) uformelle møde i september 2003 sine
partnere at foretage en undersøgelse for at indføre et lovfæstet kvotesystem for indvandring i
Europa, der kunne tilbydes de hjem- og transitlande, hvorfra størstedelen af de lovlige
migrationsstrømme stammer, for at styrke samarbejdet med disse lande om indgåelse af
tilbagetagelsesaftaler. Efterfølgende udvidede Det Europæiske Råd i oktober 2003
undersøgelsens omfang og konkluderede, at ”de
enkelte medlemsstater [er selv] ansvarlige
for det antal lovlige indvandrere, der får adgang til deres område i henhold til deres
lovgivning og under hensyn til deres specifikke forhold, herunder arbejdsmarkedsforholdene,
men noterer sig samtidig, at Kommissionen har iværksat en undersøgelse af forholdet mellem
lovlig og ulovlig indvandring, og det opfordrer alle medlemsstaterne, tiltrædende stater og
kandidatlande til fuldt ud at samarbejde med Kommissionen herom”.
Den korte tid, der var afsat til at foretage undersøgelsen, betød, at den ikke kunne udføres af
forskningsinstitutioner. Kommissionen besluttede derfor, at undersøgelsen skulle begrænses
til en informationssøgning i samarbejde med medlemsstaternes eksperter. Undersøgelsen er
først og fremmest baseret på eksisterende forskning på området suppleret af oplysninger fra
disse eksperter ved to møder arrangeret af Kommissionen og svar på et spørgeskema fra
Kommissionen. Repræsentanter fra både de gamle og de nye medlemsstater i Kommissionens
udvalg om indvandring og asyl fulgte regelmæssigt arbejdets gang.
For det første fokuserer meddelelsen på styringen af de nuværende muligheder for lovlig
indvandring, herunder anvendelse af bilaterale aftaler, og – under hensyntagen til det
italienske formandskabs oprindelige intention – en eventuel anvendelse af kvoter eller lofter i
den henseende. Det er illustreret med nogle interessante eksempler på konkrete politikker.
Den anden del fokuserer på forholdet mellem lovlige og ulovlige indvandringsstrømme med
fokus på samarbejdsaftaler med tredjelande. Endelig indeholder meddelelsen konklusioner og
anbefalinger. Det skal bemærkes, at der stort set ikke findes pålidelige statistiske data om
disse emner hverken på EU-niveau eller i medlemsstaterne.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
DEL I – DEN NUVÆRENDE STYRING AF LOVLIG INDVANDRING
1.1
Regler for modtagelse af økonomiske indvandrere
Reglerne for modtagelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på beskæftigelse fremgår af
medlemsstaternes lovgivning, og reglerne er derfor forskellige, da de er fastsat som svar på
forskellige indvandringstendenser i de seneste årtier. I efterkrigstiden blev indvandringen i høj
grad fremmet for at råde bod på manglen på arbejdskraft. Efter det økonomiske tilbageslag i
1970’erne og stigende ulovlige indvandringsstrømme i 1980’erne og 1990’erne blev
indrejsekontrollen strammet for at beskytte det indenlandske arbejdsmarked, og i nogle
medlemsstater blev ansættelse af udenlandske statsborgere indstillet.
Formålet med de nuværende politikker og procedurer er at skabe indrejsemuligheder, der kan
opfylde behovet på arbejdsmarkedet, samtidig med at man beskytter den indenlandske
arbejdskrafts interesser. Tredjelandsstatsborgere, der ønsker at arbejde i EU, skal kunne
bevise, at de opfylder visse kriterier: de skal f.eks. være i besiddelse af et ansættelsestilbud,
have tilstrækkelige midler til at klare sig og være omfattet af en sygeforsikring. Nogle gange
skal arbejdsgiverne i medlemsstaterne søge om arbejdstilladelse på vegne af den pågældende
tredjelandsstatsborger, og de skal derfor kunne godtgøre, at arbejdstageren har kvalifikationer,
der ikke findes på det indenlandske arbejdsmarked. Nogle medlemsstater giver også
indrejsetilladelse til selvstændige, men også her gælder der strenge kriterier, navnlig skal det
godtgøres, at ansøgerne har tilstrækkelige midler til at klare sig selv, og at den aktivitet, de
ønsker at udøve, vil være til gavn for den pågældende medlemsstat. De fleste økonomiske
indvandrere får i første omgang en midlertidig opholdstilladelse, der kan gælde for et til fem
år. Disse tilladelser kan forlænges, så længe ansøgeren fortsat opfylder de gældende kriterier –
først og fremmest at han/hun fortsat har beskæftigelse, og at der stadig er behov for
hans/hendes kvalifikationer.
Siden midten af 1990’erne er der dukket nye muligheder for økonomisk indvandring op i
mange medlemsstater for at opveje mangel på arbejdskraft, og der er indført hurtige og
særlige procedurer i nogle lande, navnlig i sektorer hvor der er arbejdskraftmangel, f.eks.
sundhedssektoren. At tiltrække højt kvalificeret arbejdskraft betragtes generelt som et vigtigt
middel til at fremme den økonomiske vækst og undgå flaskehalse i de nationale økonomier.
Erfaringen har vist, at det ikke altid er let gennem særlige indrejsekanaler at tiltrække så
mange kvalificerede personer, som der er behov for. Det er der mange grunde til, men det er
vigtigt at bemærke, at medlemsstaterne i et vist omfang konkurrerer med hinanden i deres
forsøg på at tiltrække særlige kategorier af tredjelandsstatsborgere som arbejdskraft.
Der er ikke kun efterspørgsel efter højt kvalificeret arbejdskraft. Mange medlemsstater,
navnlig i det sydlige Europa, der er nyere indvandringslande, har oplevet et behov for lavt
kvalificeret arbejdskraft. Mange medlemsstater har valgt at regulere indvandringen af lavt
kvalificeret arbejdskraft ved at indføre særlige regler for modtagelse eller indgå bilaterale
aftaler om beskæftigelse.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0005.png
Case study: Tysklands green card-ordning
Tyskland
indførte en
green card-ordning
i august 2000 med særligt henblik på ansættelse af
IT-specialister som følge af en forventet national mangel på arbejdskraft. Ifølge en
undersøgelse blandt IT-arbejdsgivere og beskæftigelsesprognoser skulle ordningen give
mulighed for at ansætte indtil 20 000 IT-specialister i perioden 2000-2005. Ifølge ordningen
kan ansøgerne få ophold i højst fem år, og de kan i den periode tage deres familiemedlemmer
med. Ansøgerne kan imidlertid ikke søge om permanent opholdstilladelse, når de først er
kommet til landet. Ansøgninger ifølge ordningen kan indgives enten direkte til en tysk
virksomhed eller til en online jobformidlingsadresse. Ca. halvdelen af de 20 000 tilladelser er
udstedt på nuværende tidspunkt.
Case study: Det Forenede Kongeriges program for højt kvalificerede indvandrere
Det Forenede Kongerige
iværksatte et
program for højt kvalificerede indvandrere
ved
udgangen af januar 2002 for at indføre en særlig indrejsemulighed for højt kvalificerede
personer med de kvalifikationer og den erfaring, som Det Forenede Kongerige har brug for i
konkurrencen i den globale økonomi. Ansøgerne behøver ikke have indgået en
ansættelsesaftale, men har derimod mulighed for selv at søge arbejde eller etablere sig som
selvstændige i første omgang i en etårig periode. Så længe ansøgerne er økonomisk aktive,
kan de blive i Det Forenede Kongerige, og de vil med tiden kunne søge om permanent
ophold. Modtagelsen af indvandrere er baseret på et pointsystem og forskellige kriterier. Der
kan opnås point inden for følgende fem hovedområder: uddannelsesmæssige kvalifikationer,
erhvervserfaring, tidligere indtjening, ansøgerens succes i det valgte erhverv og partnerens
situation. Ordningen har haft en forholdsvis stor succes.
Det skal bemærkes, at ikke alle tredjelandsstatsborgere, der kommer ind på arbejdsmarkedet,
benytter ovenfor nævnte selektive ordninger. Kun i to medlemsstater er modtagelse af
indvandrere med henblik på beskæftigelse den væsentligste kategori af modtagne
tredjelandsstatsborgere. I alle andre medlemsstater bliver de fleste indvandrere modtaget i
forbindelse med familiesammenføring, eller fordi de har et anerkendt behov for en form for
humanitær beskyttelse. I flere medlemsstater bliver over halvdelen af indvandrerne modtaget
med henblik på familiesammenføring. Indvandring med henblik på beskæftigelse vedrører
formodentlig under 15 % af det samlede antal modtagne personer, som faktisk får adgang til
arbejdsmarkedet.
1.2
Regulering af antallet af økonomiske indvandrere og behovsprognoser
Medlemsstaternes modtagelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på beskæftigelse har
været stigende siden midten af 1990’erne (med en stigning på 20 % i Danmark, Det Forenede
Kongerige og Sverige, hvilket afspejler en stærk økonomisk vækst og mangel på arbejdskraft
i de sektorer, der kræver kvalificeret arbejdskraft). Oplysninger om det samlede antal
indvandrere, der er indrejst i EU med henblik på beskæftigelse, findes ikke. Selv om EU’s
statistiske oplysninger om migrationsstrømme er blevet bedre i de seneste år, er der fortsat
problemer med at måle de lovlige strømme på grund af forskelle mellem kilder og
definitioner, indsamlingsmetoder og lovgivningspraksis i medlemsstaterne.
Medlemsstaterne har forskellige metoder til at måle, hvor mange økonomiske indvandrere der
skal modtages hvert år. Antallet fastsættes normalt på basis af en national og/eller regional
vurdering af behovet på arbejdsmarkedet. Nogle medlemsstater har kvoter, men de anvendes
forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat. Nogle fastsætter det samlede antal
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0006.png
tredjelandsstatsborgere, der kan modtages hvert år, mens andre fastsætter mere specifikke
kvoter for forskellige sektorer og forskellige typer arbejdstagere, f.eks. sæsonarbejdere. Andre
fastsætter årlige kvoter efter en undersøgelse af behovet på arbejdsmarkedet og høring af
fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer.
I de fleste medlemsstater er det nødvendigt at foretage en grundig vurdering af den
indenlandske arbejdsmarkedssituation, før man lader arbejdskraft fra tredjelande indrejse.
Dette princip om en “fællesskabspræference” blev udtrykkelig fastslået som retningslinje for
udvælgelse af arbejdskraft fra tredjelande i “Rådets
resolution om begrænsning af
tredjelandsstatsborgeres indrejse på medlemsstaternes område med henblik på beskæftigelse
som lønmodtagere”
af 20. juni 1994
1
. Medlemsstaterne anvender dette princip forskelligt.
De generelle beskæftigelsesprognoser viser mangel på arbejdskraft i EU på grund af
arbejdskraftens aldring og det deraf følgende fald i den aktive befolkning efter 2010.
Forskningen viser også, at indvandringsstrømmene formodentlig ikke vil aftage i en
overskuelig fremtid. Flere undersøgelser har set på, om indvandring er en løsning for denne
forventede demografiske nedgang. Kommissionens meddelelse om indvandring, integration
og beskæftigelse
2
peger på, at det i stadig højere grad vil være nødvendigt med indvandring i
de kommende år for at klare efterspørgslen på arbejdsmarkederne i EU. Samtidig er det
almindelig anerkendt, at indvandring ikke er løsningen på befolkningens aldring, og at større
indvandring ikke vil fritage de politiske beslutningstagere fra at gennemføre
strukturændringer og andre ændringer for at klare følgerne af befolkningens aldring.
I mange undersøgelser er der blevet gjort opmærksom på vanskelighederne med at afpasse
indvandring til efterspørgslen på arbejdsmarkedet. På den ene side er
arbejdsmarkedsprognoserne på ingen måde ufejlbarlige, og de giver ikke altid et præcist
billede af udviklingen på arbejdsmarkedet. På den anden side svarer de nuværende
indvandringsstrømme generelt ikke til den overvejende efterspørgsel på arbejdsmarkedet efter
højt eller særlig kvalificeret arbejdskraft. Selv om der i mange medlemsstater er en tendens til,
at indvandrere arbejder i sektorer med lavt kvalificeret arbejdskraft, afspejler det ikke
nødvendigvis indvandrernes kvalifikationer, da nogle af dem er overkvalificeret til jobbene
3
.
De hidtidige erfaringer med indvandring har vist, at det er meget vanskeligt at registrere
længden af indvandreres ophold og deres geografiske og beskæftigelsesmæssige mobilitet.
Arbejdskraftprognoserne skal også tage højde for andre indvandrerkategorier, hvor
udvælgelseskriterierne ikke nødvendigvis kan anvendes (modtagelse med henblik på
international beskyttelse, familiesammenføring). Endelig viser undersøgelsen, at der er et klart
behov for en bedre integrationspolitik for fuldt ud at udnytte indvandrernes potentiale.
1
2
3
EFT C 274 af 19.9.1996, s. 3.
Europa-Kommissionen – Meddelelse fra Kommissionen om indvandring, integration og beskæftigelse,
KOM(2003) 336.
Europa-Kommissionen – Meddelelse fra Kommissionen om indvandring, integration og beskæftigelse,
KOM(2003) 336.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0007.png
1.3
Bilaterale aftaler om beskæftigelse
Der er indgået en række bilaterale aftaler om beskæftigelse mellem medlemsstaterne og de
nye medlemsstater om modtagelse af tredjelandsstatsborgere. De har væsentligst til hensigt at
opveje mangel på arbejdskraft i modtagelandet, men der er en række andre grunde bag
indgåelsen af sådanne aftaler. De kan groft set skitseres som følger: åbne nye muligheder for
indvandring, bedre forholdet til tredjelande, fremme de historiske bånd og den kulturelle
udveksling, bedre styringen af indvandringsstrømme og bekæmpe ulovlig indvandring. Disse
faktorer kombineres ofte.
Der kan skelnes geografisk mellem medlemsstaterne, hvad angår deres tilgang til bilaterale
aftaler.
De nordeuropæiske lande
var de første, der indførte bilaterale aftaler i
efterkrigstiden for at opveje en specifik mangel på arbejdskraft. Mange af aftalerne blev
indgået med de sydeuropæiske lande, før de tiltrådte EU. Selv om de i høj grad var
arbejdsmarkedsorienteret, var der andre motiver, f.eks. for at bevare ”særlige relationer” med
tidligere kolonier. Mange af disse tidlige bilaterale aftaler ophørte efter 1970’erne på grund af
økonomisk nedgang. De senere bilaterale aftaler fokuserer i højere grad på modtagelse af
sæsonarbejdere, der væsentligst kommer for at arbejde inden for landbrug og byggeri og i
turist- og restaurationsbranchen, hvor der altid er efterspørgsel efter den type arbejdskraft.
Nogle af disse nye sæsonrelaterede bilaterale aftaler blev indført for at lovliggøre de tidligere
ulovlige strømme af sæsonarbejdere, navnlig i landbrugssektoren. De bilaterale aftaler er også
blevet anvendt til at fremme relationerne til nabolandene, navnlig tiltrædelseslandene i
1990’erne, hvilket bidrog til disse landes økonomiske tilpasning til EU. Flere medlemsstater
har også indgået bilaterale aftaler med de østlige nabolande. De har haft varierende succes.
De sydeuropæiske lande
har været mere aktive i de senere år med at indgå bilaterale aftaler
om modtagelse af midlertidig eller sæsonbestemt arbejdskraft. Det skyldes i nogen grad
mangel på arbejdskraft i nogle sektorer i disse lande. Formålet med nogle af aftalerne er
imidlertid at indføre nye lovlige muligheder for økonomisk indvandring fra lande, hvorfra de
ulovlige migrationsstrømme traditionelt stammer, og styrke de generelle rammer for
samarbejde med tredjelande for at styrke bekæmpelsen af ulovlig indvandring.
Case study - Spanien
Spanien har indgået bilaterale aftaler med seks tredjelande
4
, hvorfra mange ulovlige
indvandringsstrømme stammede, for at styrke de generelle samarbejdsrammer og forebygge
ulovlig indvandring og udnyttelse af arbejdskraften. Aftalerne følger et standardformat og
giver mulighed for at ansætte både fast og sæsonrelateret arbejdskraft og praktikanter, normalt
mellem 18-35 år. Aftalerne indeholder også kapitler om udvælgelsesprocedurer,
arbejdsbetingelser og sociale rettigheder, tilbagesendelse af indvandrere og bestemmelser om
bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel. Hvad angår sæsonarbejdere, er der
særlige bestemmelser, der kræver, at de underskriver en erklæring, hvori de forpligter sig til at
vende tilbage til deres hjemland ved udløbet af deres kontrakt. Sæsonarbejdere skal endvidere
give møde på det spanske konsulat i deres hjemland senest en måned efter deres
tilbagevenden. De fleste af disse aftaler har virket godt i praksis, navnlig hvad angår
sæsonarbejdere. Det antal arbejdstagere, der får indrejsetilladelse, afgøres af de kvoter, der er
fastsat for hver enkelt sektor, og ikke af nationalitet.
4
Rumænien, Bulgarien, Ecuador, Colombia, Den Dominikanske Republik, Marokko.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
De rettigheder, der tillægges arbejdstagere i henhold til disse aftaler, afhænger af aftalens
formål og de betingelser, der fastsættes ved forhandlinger mellem hjem- og modtagelandene.
De fleste aftaler sikrer, at de modtagne arbejdstagere får de samme arbejdsvilkår og lønninger
som landets egne statsborgere. Nogle lande indfører bestemmelser, der sikrer, at
arbejdstagerne vender hjem ved udløbet af deres ophold, f.eks. ved at overføre
socialsikringsbidrag, og i nogle tilfælde ved at kræve, at arbejdsgiverne betaler et beløb for
hver arbejdstager med indrejsetilladelse. Dette beløb refunderes kun, hvis arbejdstageren
vender hjem. Sæsonarbejdere har ikke ret til familiesammenføring, hvilket er endnu et middel
til at sikre deres tilbagevenden. For mange tredjelandsstatsborgere er det en fordel at deltage i
bilaterale aftaler, og mange lever af regelmæssigt at deltage i sådanne ordninger. Det
vurderes, at de fleste arbejdstagere sender mindst 50 % af deres udenlandske indtægter hjem.
Bilaterale ordninger er attraktive for arbejdstagerne, når det drejer sig om at udvikle deres
kvalifikationer, få bedre arbejdsvilkår og tjene hård valuta samt prøve at opholde sig i et andet
land.
Ansvaret for forvaltningen af de bilaterale ordninger ser ud til at være delt mellem
ministerierne for henholdsvis indvandring og beskæftigelse på lokalt, regionalt og nationalt
niveau. Der indgås ofte partnerskaber mellem mange interesserede parter, som f.eks.
fagforeninger, arbejdsgivere, arbejdsformidlinger og staten. I nogle medlemsstater er de
regionale forvaltninger blevet stadig mere aktive med at ansætte udenlandsk arbejdskraft. Da
mange arbejdstagere, der modtages i henhold til bilaterale aftaler, ansættes i små og
mellemstore virksomheder, er de regionale arbejdsformidlinger bedre i stand til at opfylde de
særlige behov i lokalsamfundet. For de veletablerede ordningers vedkommende er mange
arbejdsgivere og private agenturer aktivt involveret i ansættelsen af arbejdstagere. Nogle
modtagelande har oprettet kontorer i tredjelandene til at ansætte og endda uddanne de
arbejdstagere, der får indrejsetilladelse. I nogle tilfælde er virksomhederne selv blevet
involveret i processen, og de sender personale ud til hjemlandene for at uddanne og ansætte
arbejdstagere, så det bliver nemmere at integrere dem i virksomheden, når de ankommer til
medlemsstaten.
1.4
Anvendelse af kvoter til regulering af bilaterale ordninger
Flere medlemsstater anvender kvoter i bilaterale aftaler, selv om antallet af modtagne
arbejdstagere svinger afhængig af målet med ordningen og hjemlandet. Staten fastsætter
kvoter på årsbasis i samråd med de relevante organer, f.eks. erhvervsliv,
arbejdsgiverorganisationer, fagforeninger og arbejdsformidlinger, for at afspejle behovet på
arbejdsmarkedet. Normalt fastsættes der kvoter for hver enkelt sektor, selv om nogle lande
fastsætter kvoter efter geografiske regioner, og nogle lande efter ansøgerens hjemland. Nogle
medlemsstater fastsætter ret høje kvoter for sæsonarbejdere, da det har vist sig at være meget
vanskeligt at finde indenlandske arbejdstagere, der er villige til at udføre de nødvendige
opgaver eller flytte inden for landet til det område, hvor der er brug for dem.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0009.png
Case study - Italien
Italien har et veludviklet kvotesystem, der har fungeret siden 1998. I henhold til den
lovgivning, der blev indført på det tidspunkt, skal staten offentliggøre et årligt dekret med de
fastsatte kvoter efter region og sektor. Kvoterne fastsættes efter aftale med flere forskellige
organer, herunder arbejdsministeriet, lokale og regionale arbejdsformidlinger, fagforeninger
og arbejdsgivere. De samlede kvoter fastsættes i forhold til de lokale beskæftigelsestal.
Dekretet indeholder såkaldte ”særkvoter”, der fastsætter lofter for arbejdstagere fra særlige
tredjelande
5
. I nogle henseender indgår disse kvoter ikke i arbejdsmarkedsberegningerne, og
de sættes på et så lavt niveau, at de let kan optages på arbejdsmarkedet (indtil højst 3 000
arbejdstagere pr. år pr. land). Kvoterne tilbydes tredjelande til gengæld for deres samarbejde,
hvad angår tilbagetagelse og nedbringelse af ulovlige indvandringsstrømme. Sådanne kvoter
kan og er blevet nedsat, hvis det vurderes, at tredjelandet ikke samarbejder fuldt ud. Kvoterne
for Marokko blev således nedsat i 2001.
Flere medlemsstater er kritiske over for den potentielle stivhed, der følger af tilbud om
bilaterale kvoter som incitament til et bedre samarbejde om bekæmpelse af ulovlig
indvandring. Det frygtes, at kvotebaserede bilaterale aftaler kan begrænse medlemsstaternes
mulighed for at reagere på situationen på arbejdsmarkedet. Selv om det kan være acceptabelt
at nedsætte kvoterne som en reaktion på et tredjelands manglende samarbejde, kan det være
vanskeligt at nedsætte kvoter på samme måde på grund af den politiske og/eller
arbejdsmarkedsmæssige situation. En anden faktor, der skal tages i betragtning, er den
potentielle diskriminerende virkning af særkvoter for de lande, der ikke tilbydes sådanne
aftaler. Formålet med sådanne ordninger er at lette samarbejdet med tredjelande, men de
lande, der ikke tilbydes en lignende behandling, kan opfatte dette som en begrundelse for at
boykotte samarbejde med EU. På den måde kan det konkluderes, at særkvoter på kort sigt kan
lette samarbejdet med udvalgte tredjelande, men de kan også på længere sigt hindre
samarbejde med andre tredjelande.
1.5
Legaliserende foranstaltninger
Det faktum, at mange tredjelandsstatsborgere opholder sig og arbejder ulovligt i Europa, og at
nogle medlemsstater indfører programmer for at ”legalisere deres situation”, viser, at de
nuværende foranstaltninger ikke i tilstrækkelig grad er i stand til at styre de eksisterende
kanaler for lovlig indvandring. Legalisering er ikke et typisk mål for indvandringspolitikken,
men det er ikke desto mindre blevet mere udbredt i medlemsstaterne, idet der siden 1970’erne
er gennemført over 26 tiltag i den henseende. Anvendelsen af og motivationen bag
legaliseringer i medlemsstaterne er forskellige. I nogle medlemsstater anvendes de aldrig,
mens de er hyppigere i andre. Hyppigheden af legaliseringer har været markant stigende siden
midten af 1990’erne. De nye medlemsstater, der generelt er forholdsvis nye
indvandringslande, har endnu ikke gennemført legaliseringer, undtagen i konkrete sager. Der
skal skelnes mellem midlertidige legaliseringer, hvor de omfattede personer får en
tidsbegrænset opholdstilladelse, der kun kan forlænges, hvis visse betingelser er opfyldt, og
endelige legaliseringer, hvor indvandrerne får permanent opholdstilladelse. I de fleste tilfælde
udsteder medlemsstaterne midlertidige opholdstilladelser, der kan forlænges, hvilket betyder,
at de pågældende personer igen kan få status som ulovlige indvandrere, hvis de ikke længere
opfylder betingelserne for tilladelsen. Det kan betyde, at nogle indvandrere igen legaliseres i
henhold til nye legaliseringsprogrammer.
5
Albanien, Tunesien, Marokko, Ægypten, Nigeria, Moldavien, Sri Lanka, Bangladesh, Pakistan.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0010.png
Case study - Belgien
Belgien har gennemført to omfattende legaliseringsprogrammer, det ene i 1974 og det andet i
1999. Legaliseringen i 1999 skulle være en ”engangsforanstaltning” for at stoppe den
marginalisering af de personer, der på trods af deres ulovlige status, ikke desto mindre var en
integreret del af det økonomiske og sociale liv i Belgien. Den anden begrundelse var at sikre
social samhørighed og takle de kriminelle netværk, der udnyttede ulovlige indvandrere. I
praksis gav programmet regeringen mulighed for at legalisere de personer, hvis
sundhedstilstand udelukkede tilbagesendelse, personer med ulovligt ophold i Belgien i en lang
periode, som var godt integreret, samt personer, der havde ventet i over tre år på at få afgjort
deres asylansøgning. Ansøgerne fik en frist på tre uger til at indgive ansøgning. I den periode
genindførte Belgien midlertidigt grænsekontrol for at forhindre en strøm af håbefulde ulovlige
indvandrere fra nabomedlemsstaterne.
Der blev indgivet over 37 146 ansøgninger om legalisering med over 50 000 involverede
personer, hvoraf 80 % blev anerkendt. Foreløbige vurderinger af legaliseringsprogrammet
viste, at tilstrømningen af ulovlige indvandrere faktisk steg efter denne foranstaltning.
Programmet så således ud til at have sendt et forkert signal til potentielle ulovlige indvandrere
om, at deres ophold i sidste instans ville blive accepteret. Der blev registreret en efterfølgende
stigning i ansøgningerne om familiesammenføring som følge af legaliseringen. Antallet af
ansøgninger steg fra 2 122 i 1999 til 4 500 i 2003.
De fleste medlemsstater erkender, at de af pragmatiske grunde i visse tilfælde er nødt til at
lovliggøre visse personers ophold, selv om de ikke opfylder de normale kriterier for en
opholdstilladelse. Ved at gennemføre legaliseringsprogrammer forsøger regeringerne at lukke
sådanne indvandrere ind i samfundet i stedet for at marginalisere dem og udsætte dem for
udnyttelse. Nogle lande afviser at gennemføre legaliseringer overhovedet, bortset fra særlige
tilfælde under usædvanlige omstændigheder. De foretrækker at gennemføre såkaldte
humanitære legaliseringer eller beskyttelseslegaliseringer, der giver opholdsret til særlige
personkategorier, der ikke kan påberåbe sig international beskyttelse, men som ikke desto
mindre ikke kan sendes tilbage til hjemlandet. Den slags legaliseringer skal ofte ses i
sammenhæng med asylpolitikken. Nogle medlemsstater har gennemført målrettede
legaliseringsprogrammer af denne type for asylansøgere fra lande, fra hvilke de har et
betydeligt antal indvandrere, som har været på de pågældende medlemsstaters område i lang
tid (f.eks. personer, der er flygtet fra konflikten i det tidligere Jugoslavien).
Andre medlemsstater er indstillet på at gennemføre
”fait accompli”-legaliseringer.
Nogle
medlemsstater har gennemført engangsforanstaltninger, mens andre har været nødt til at
gennemføre sådanne foranstaltninger hyppigere.
”Fait accompli”-programmer
betyder
legalisering af ulovlige indvandrere, som regel personer der allerede er ulovligt beskæftiget.
Det forhold, at det er nødvendigt med sådanne legaliseringer, viser, at der i mange
medlemsstater er en dynamisk skjult økonomi, og legaliseringerne er delvist økonomisk
begrundet. Lignende legaliseringer blev gennemført af arbejdsgiverne i en medlemsstat i
erkendelse af, at nogle sektorer, navnlig hushjælp, var blevet afhængige af ulovlig
arbejdskraft, som det er ønskeligt at integrere i den formelle økonomi. Udviklingen af denne
sektor viser nye åbninger på arbejdsmarkedet som følge af den aldrende befolkning og nye
behov for ældrepleje. Omfattende legaliseringer har følger for mange områder i samfundet, da
regeringerne skal sikre sig støtte til foranstaltningerne hos nøgleaktørerne, f.eks. arbejdsgivere
og fagforeninger, samtidig med at der indføres yderligere foranstaltninger for at bekæmpe
ulovlig indvandring for at sikre sig befolkningens støtte.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Undersøgelsen ser på
effektiviteten af legaliseringsprogrammer
ikke kun for de berørte
indvandrere, men også for staten. For det første giver de en bedre befolkningsstyring, der
giver regeringerne et klarere billede af, hvem der opholder sig på medlemsstaternes område.
De giver også mulighed for at takle ulovligt arbejde og øge de offentlige indtægter gennem
skatter og sociale bidrag, da den ulovlige arbejdskraft optages på arbejdsmarkedet, forudsat at
de omhandlede personer faktisk beholder deres beskæftigelse eller opnår beskæftigelse. Det
skal imidlertid bemærkes, at der er tvivl om, hvorvidt legaliseringer faktisk begrænser
omfanget af det uregulerede arbejdsmarked. På den anden side mener man, at legaliseringer i
nogen grad opmuntrer til ulovlig indvandring. Det er erfaringen i de medlemsstater, der har
gennemført omfattende legaliseringsprogrammer, og sådanne foranstaltninger har en tendens
til at blive permanente, da det ofte kun nogle år senere er nødvendigt med nye
foranstaltninger. En undersøgelse af legaliseringsprogrammer i otte medlemsstater viste, at de
gennemsnitlig gennemføres hvert 6,5 år, hvilket viser, at indvandringen har permanent
karakter, og at antallet af ulovlige indvandrere forbliver højt.
DEL
2
–
FORHOLDET
MELLEM
LOVLIGE
OG
ULOVLIGE
INDVANDRINGSSTRØMME OG FORHOLDET TIL TREDJELANDE
Der er mange former for ulovlig indvandring. Nogle indvandrere indrejser ulovligt på en
medlemsstats område ad land-, luft- eller søvejen. Nogle bruger falske eller forfalskede
dokumenter, andre prøver at indrejse på egen hånd eller gennem organiserede kriminelle
netværk, der navnlig er aktive i de to mest afskyelige former for ulovlig indvandring, nemlig
netværk af smuglere, der ikke handler af humanitære grunde, og udnyttelse i form af
menneskehandel. Et stort antal ulovlige indvandrere er indrejst lovligt med et gyldigt visum
eller under en visumfri ordning, men de er ”blevet for længe” eller har ændret formålet med
opholdet uden myndighedernes godkendelse. Nogle, f.eks. afviste asylansøgere, får ulovlig
status, hvis de ikke forlader landet, når alle behandlingerne af deres asylansøgning er afsluttet.
Problemet med at identificere omfanget og karakteristikken af indvandrerbefolkningerne og
de registrerede strømme – både lovlige og ulovlige – er almindelig kendt. Da ulovlige
indvandrere pr. definition ikke henvender sig til myndighederne, er det vanskeligt at få et klart
billede af omfanget af den ulovlige indvandring i Den Europæiske Unions medlemsstater.
Skøn over ulovlige indvandringsstrømme kan kun fås fra eksisterende indikatorer i relation til
dette fænomen, f.eks. antal afviste indrejser og tilbagesendelser, pågribning af ulovlige
indvandrere ved grænsen eller i landet, afviste asylansøgninger eller andre former for
international beskyttelse eller ansøgninger om national legalisering. Hertil skal lægges det
betydelige antal personer, der ikke søger nogen form for international beskyttelse, enten fordi
de er indrejst lovligt eller blevet ”over tiden”. Ud fra disse indikatorer vurderes den årlige
ulovlige indvandring i EU at ligge på et mere end sekscifret tal. Mere præcise tal vil ikke være
pålidelige. Endvidere bidrager sådanne skøn ikke til forståelsen for kompleksiteten ved
ulovlig indvandring, og de kan misfortolkes. Omfanget af ulovlig indvandring skønnes ikke
desto mindre at være betydeligt, og nedbringelsen af de ulovlige indvandringsstrømme er en
politisk prioritet både på nationalt niveau og på EU-niveau. Det er derfor vigtigt at forstå,
hvem de ulovlige indvandrere er, og hvorfor de kommer til EU, for at udarbejde effektive
politiske løsninger til bekæmpelse af fænomenet.
Forskning om
ulovlige indvandreres profil
er sjælden. Der ser imidlertid ud til at være belæg
for at fastslå, at den største procentdel af de ulovlige indvandrere er mænd mellem 20 og 30
år, som er unge, mobile og villige til at løbe en risiko. Der er registreret en stigning i antallet
af unge kvinder og en meget mindre andel af ældre af begge køn blandt de ulovlige
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0012.png
indvandrere. Nogle af medlemsstaternes oplysninger viser, at ulovlige indvandrere generelt er
dårligt uddannet og derfor generelt ikke modsvarer manglen på arbejdskraft på det lovlige
arbejdsmarked. Anden forskning viser imidlertid, at et stigende antal ulovlige indvandrere har
en uddannelse og vælger at migrere, fordi de ønsker et bedre liv. Der er normalt en række
grunde bag beslutninger
om at indrejse i EU. Økonomiske faktorer er på ingen måde de
eneste faktorer. Beslutninger om at migrere er baseret på en individuel vurdering af en række
pushfaktorer, som f.eks. arbejdsløshed eller permanent lave lønniveauer, naturkatastrofer eller
økologiske ødelæggelser og pullfaktorer, som f.eks. uformel sektor og beskæftigelse med
højere lønniveauer, politisk stabilitet, retsstatsprincip og en effektiv beskyttelse af
menneskerettigheder samt andre arbejdsmarkedsvilkår. Ulovlige indvandrere træffer deres
beslutning på trods af en række andre faktorer, der har afskrækkende virkning, f.eks. store
udgifter til formidlingstjenester og risiko for at blive pågrebet og forfulgt af
grænsemyndighederne.
Når først de er i EU, finder mange ulovlige indvandrere arbejde i den sorte økonomi, hvilket
viser en klar forbindelse mellem ulovlig indvandring og det uregulerede arbejdsmarked. Inden
for EU vurderes skyggeøkonomien at udgøre mellem 7 og 16 % af EU’s BNP
6
, hvilket dog på
ingen måde udelukkende kan tilskrives ulovlig indvandring. Ulovlig indvandring ses
væsentligst i sektorer med lavt uddannet arbejdskraft, f.eks. byggesektoren, landbrug, catering
eller tjenesteydelser inden for rengøring og hushjælp. Ofte hyres de til de såkaldte ”3 D-jobs”
(dirty, dangerous og demanding work), som den indenlandske arbejdskraft ikke søger.
Tendensen til, at ulovlige indvandrere beskæftiges i skyggeøkonomien som lavt uddannet
arbejdskraft, skyldes ikke kun, at de ikke har den nødvendige status, kvalifikationer eller de
nødvendige sprogkundskaber til andre jobs. Ulovlige indvandrere kan finde det vanskeligt at
arbejde i den sektor, inden for hvilken de er uddannet, både fordi de mangler den nødvendige
arbejdstilladelse, og fordi deres kvalifikationer ikke er anerkendt i EU. Disse mennesker
arbejder ulovligt i sektorer med lavt uddannet arbejdskraft i en medlemsstat på grund af
manglende papirer, og ofte er lønnen meget højere her end for deres faglærte arbejde i
hjemlandet.
2.1
Bilaterale aftalers betydning for ulovlige indvandringsstrømme
For det første er det vigtigt at skelne mellem bilaterale aftaler om modtagelse af
sæsonarbejdere, og aftaler om modtagelse af midlertidig eller permanent arbejdskraft. Mange
af de tidlige aftaler, der muliggjorde sidstnævnte, havde væsentligst til formål at opveje en
mangel på arbejdskraft. Nogle medlemsstater mener, at disse aftaler har ført til et øget
indvandringstryk, da mange af dem, der blev modtaget, blev fastboende og efterfølgende
søgte om familiesammenføring.
De medlemsstater, der har indgået bilaterale aftaler delvis for at nedbringe de ulovlige
indvandringsstrømme, har blandede vurderinger af følgerne. De fleste ser ikke en direkte
forbindelse mellem indgåelsen af bilaterale aftaler og en nedbringelse af de ulovlige
indvandringsstrømme. Mange mener, det er vanskeligt at fastslå de bilaterale aftalers
betydning for de ulovlige indvandringsstrømme, da der ofte er mange andre faktorer på spil,
der bidrager til at nedbringe den ulovlige indvandring. I flere medlemsstater, er der først for
nylig blevet indgået bilaterale aftaler, og det er derfor for tidligt at fastslå, om sådanne
foranstaltninger varigt bidrager til at nedbringe de ulovlige strømme. Atter andre mener ikke,
6
Rådets resolution om ændring af sort arbejde til lovlig beskæftigelse, oktober 2003.
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0013.png
at indgåelse af bilaterale aftaler i sig selv har nedbragt den ulovlige indvandring, men snarere
har bidraget til at udbygge samarbejdet med tredjelande om indvandring generelt.
Kun en medlemsstat mener, at indgåelse af bilaterale aftaler har haft direkte betydning for en
nedbringelse af de ulovlige indvandringsstrømme. I dette tilfælde kan følgerne imidlertid ikke
udelukkende tilskrives de bilaterale aftaler, da de blev tilbudt som et incitament til at indgå
tilbagetagelsesaftaler og indgik i en pakke med foranstaltninger, der skulle fremme
samarbejdet med tredjelande, hvilket også omfattede finansiel bistand, politimæssigt
samarbejde, uddannelse og kapacitetsopbygning. I den periode, hvor der var et fald i de
ulovlige indvandringsstrømme, var den almindelige opfattelse endvidere, at der var et generelt
fald i den ulovlige indvandring i EU.
Det skal erkendes, at der vil være en vis grad af ulovlig indvandring, uanset hvilke lovlige
kanaler der indføres, da der altid vil være nogle pull- eller pushfaktorer, der ikke påvirkes.
Nogle indvandrere, der ønsker at bosætte sig i EU, vil ikke opfylde kriterierne for at deltage i
sådanne ordninger, eller også vil ordningerne ikke have tilstrækkelig kapacitet til at omfatte
alle ansøgere. Endvidere er årsagerne til indvandring i EU som nævnt ovenfor komplekse og
ikke udelukkende økonomiske. Nogle indvandrere, der ender med at opholde sig ulovligt i
medlemsstaterne, har forladt deres land på grund af konflikter eller uro i hjemlandet, men de
opfylder ikke individuelt betingelserne for humanitær beskyttelse.
Bilaterale aftalers følger for de ulovlige indvandringsstrømme afhænger i nogen grad af
begrundelsen for indførelsen af ordningen. Selv for de ordninger, hvis hovedformål er at
nedbringe de ulovlige indvandringsstrømme, er det ikke muligt entydigt at isolere deres følger
på grund af de mange faktorer, der spiller ind.
2.2
Visumpolitikkens betydning for ulovlige indvandringsstrømme
Bortset fra bilaterale aftaler har de fleste medlemsstater, også de nye medlemsstater, kun
begrænset erfaring med at anvende andre lovfæstede foranstaltninger for at nedbringe de
ulovlige indvandringsstrømme. En måde, der traditionelt har været anvendt til at regulere
indvandringsstrømmene, er visumpolitikken. Siden Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse
(1999) har Fællesskabet haft kompetence, hvad angår medlemsstaternes visumpolitik (bortset
fra Det Forenede Kongerige og Irland). Det omfatter fastlæggelse af en liste over de
tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser,
og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav
7
. Den beslutning
træffes efter en grundig
”individuel vurdering under anvendelse af forskellige kriterier,
navnlig vedrørende illegal indvandring, offentlig orden og sikkerhed, samt Den Europæiske
Unions forbindelser med det pågældende tredjeland, samtidig med at der også tages hensyn
til den regionale sammenhæng og til gensidighedsprincippet.”
Ændringer af disse lister besluttes med kvalificeret flertal i Rådet efter forslag fra
Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet. Siden indførelsen af listerne er der kun
foretaget få overførsler mellem dem. I 2000 foreslog Kommissionen, at Bulgarien og
Rumænien blev flyttet fra den negative til den positive liste på grund af de tættere forhold
mellem disse lande og EU og i overensstemmelse med princippet om borgernes frie
bevægelighed. Rådet gav sit tilsagn i marts 2001 efter at have gennemgået to detaljerede
7
Rådets forordning (EF) nr. 539/2001.
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0014.png
rapporter om foranstaltninger til bekæmpelse af ulovlige indvandringsstrømme, grænsekontrol
og visumpolitik. Visumrestriktionerne blev fjernet i januar 2002.
I marts 2003 besluttede Rådet
8
at flytte Ecuador fra den positive liste til listen over
tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser.
Beslutningen skyldtes væsentligst overvejelser om påvist risiko for ulovlig indvandring
baseret på tal og statistikker fra en række medlemsstater. Følgerne af denne beslutning er
endnu ikke kendte, da den ikke har været gældende så længe. Vurderingen heraf vil være
afgørende og kunne fastslå, om der er en direkte forbindelse mellem visumpligt og et fald i
den ulovlige indvandring. Det er derimod ret vanskeligt at påvise en forbindelse mellem
fjernelse af visumpligt og en efterfølgende stigende ulovlig indvandring. Der har været
forskellige erfaringer, der viser, at der er forskellige andre faktorer, der kan spille ind og enten
fremme eller bremse strømmene.
Hvad angår tredjelandes visumpolitik, er et vigtigt eksempel ændringen af visumreglerne i
Bosnien-Herzegovina, der er et nøgletransitland for ulovlig indvandring i EU. Da
myndighederne ændrede visumreglerne for iranske og tyrkiske statsborgere, førte det til et
markant fald i antallet af indvandrere fra disse lande, der indrejste ulovligt i EU via Bosnien-
Herzegovina.
2.3
Betydningen af samarbejde med tredjelande for de ulovlige indvandrings-
strømme
Det Europæiske Råd i Tammerfors og flere efterfølgende Europæiske Råd har understreget
behovet for en samlet tilgang til indvandring, der tager højde for menneskerettigheder,
politiske og udviklingsmæssige aspekter i hjem- og transitlande og regioner. Partnerskaber
med tredjelande blev anset for at være af helt afgørende betydning for en sådan politiks
heldige udfald. Siden Tammerfors har Kommissionen i særlig grad bestræbt sig på at
integrere indvandringspolitikken i EU’s eksterne politikker og programmer. Meddelelsen om
integration af indvandringsanliggender i forbindelserne med tredjelande
9
understregede
betydningen af større synergi mellem indvandring og udviklingspolitikker. Det Europæiske
Råd i Sevilla og Thessaloniki lagde særlig vægt på de bestræbelser, tredjelandene skal udfolde
for at bekæmpe ulovlig indvandring. Rådets (generelle anliggender) møde den 8. december
2003 indførte en såkaldt overvågnings- og vurderingsmekanisme. Kommissionen blev
opfordret til at udarbejde en årlig rapport om samarbejdet med tredjelande, og den første
rapport forventes ved udgangen af 2004. Rapporten vil give et overblik over tredjelandenes
indsats, hvad angår bekæmpelse af ulovlig indvandring og den tekniske og finansielle støtte
fra EU og medlemsstaterne.
Samarbejdet med tredjelande er helt afgørende, hvis de ulovlige indvandringsstrømme skal
nedbringes, og i den forbindelse er det vigtigt at vurdere følgerne af de forskellige
foranstaltninger og incitamenter. De nye og de gamle medlemsstaters erfaringer med at
forbedre samarbejdet med tredjelande for at styre de ulovlige indvandringsstrømme ad
uformel vej er begrænsede. Nogle har fundet det mere effektivt at indføre et politisamarbejde
eller indgå aftaler om grænsevagt, der omfatter tilbagetagelseselementet, i stedet for at indgå
formelle tilbagetagelsesaftaler. Sådanne aftaler har givet nogle medlemsstater mulighed for at
udvikle nyttige mekanismer til udveksling af oplysninger og fælles uddannelse, hvor der ikke
8
9
Rådets direktiv (EF) nr. 453/2003 af 6.3.2003, EFT L 69 af 13.3.2003.
KOM(2002) 703 af 3.12.2002.
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
har været brug for incitamenter. Aftalerne omfatter ofte teknisk bistand, hvilket i praktisk
henseende har vist sig at være særdeles nyttigt. Andre medlemsstater har indledt et uformelt
samarbejde med transitlandene for at takle særlige strømme fra tredjelande uden at udarbejde
egentlige formelle tilbagetagelsesaftaler. Ad hoc-samarbejde kan på den måde give nyttige
resultater, hvad angår takling af særlige strømme fra lande, der normalt ville tøve med at
indgå formelle tilbagetagelsesaftaler. Både de nye og de gamle medlemsstater har også været
aktive, når det drejer sig om at indgå både formelle og uformelle tilbagetagelsesaftaler med
tredjelande for at fremme tilbagesendelsesprocessen. I forbindelse med formelle nationale
forhandlinger om tilbagetagelse er medlemsstaterne ikke indstillet på at tilbyde tredjelandene
incitamenter for at indgå aftaler i den henseende, da tredjelandene har en international
forpligtelse til at tilbagetage deres egne statsborgere. Nogle er imidlertid indstillet på det i de
tilfælde, hvor aftaler går ud på at tilbagetage både egne og tredjelandsstatsborgere, da
indgåelse af tilbagetagelsesaftaler generelt er mere fordelagtige for medlemsstaterne end for
tredjelandene. De forskellige incitamenter, der tilbydes, omfatter teknisk bistand og bistand til
kontrol af indvandringsstrømme, uddannelse inden for grænsekontrol og politisamarbejde
samt tilrådighedsstillelse af teknologi og udstyr, der øger tredjelandenes muligheder for at
styre indvandringsstrømme. Incitamenterne nævnes normalt ikke i teksten i selve
tilbagetagelsesaftalerne for at sikre, at gennemførelsen af aftalerne ikke bliver afhængig af
sådanne incitamenter. En medlemsstat har tilbudt tredjelande bilaterale beskæftigelseskvoter.
Følgerne af en sådan politik er analyseret i afsnit 1.4 ovenfor.
I betragtning af situationen for de nuværende forhandlinger kan det blive nødvendigt at se
anderledes på incitamenter som led i indgåelse af tilbagetagelsesaftaler med Fællesskabet.
Under forhandlingerne anmoder tredjelandene bl.a. om en bedre integration af deres
statsborgere i EU-medlemsstaterne, ophævelse af visumpligten, lempelse af visumreglerne for
visse personkategorier, kvoter for fastboende arbejdstagere eller sæsonarbejdere. Hidtil
benyttede incitamenter i forbindelse med indgåelse af fællesskabsaftaler omfatter lempelse af
visumreglerne, samarbejde om retshåndhævelse og finansiel og teknisk bistand. Fordelene
ved disse incitamenter vil blive undersøgt nærmere i den næste rapport fra Kommissionen om
prioriteter for en vellykket udvikling af en fælles tilbagetagelsespolitik. Det er imidlertid klart,
at det vil være nødvendigt med en række fleksible incitamenter for at sikre indgåelse af de
kommende aftaler.
EU’s nabolande har i stadig højere grad indvandringsproblemer. En stadig større udenlandsk
befolkning kan føre til sociale spændinger i disse lande, og modtagerlandene ser sig nødsaget
til at øge bestræbelserne på at styre indvandring. Problemerne i forbindelse med det forhold at
transit- og nabolande
bliver bestemmelseslande, diskuteres af EU og de involverede
tredjelande. EU yder og planlægger yderligere teknisk og finansiel bistand i henhold til de
relevante fællesskabsinstrumenter (Tacis, Meda og Eneas) for at bistå disse lande i deres
bestræbelser på at sikre en bedre styring af indvandringen, herunder en effektiv og
forebyggende politik til bekæmpelse af ulovlig indvandring. Endvidere vil det nye instrument
for nabolande, som Kommissionen udvikler for at fremme det grænseoverskridende
samarbejde, have styring af indvandring som et af de højst prioriterede samarbejdsområder.
Nogle nabolande har udviklet handlingsplaner, der målrettet tager sigte på ulovlig
indvandring, og EU er parat til at støtte gennemførelsen af disse.
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0016.png
DEL 3 – VEJEN FREM
3.1
En styrkelse af høringer og informationsudveksling på EU-niveau
Denne undersøgelse har vist, at der er en klar
mangel på pålidelige og sammenlignelige
data på EU-niveau.
Der er allerede truffet foranstaltninger for at forbedre indsamlingen og
analysen af Fællesskabets statistikker. Kommissionen har nu forpligtet sig til at fremlægge en
årlig statistisk rapport om indvandring, herunder en statistisk analyse af hovedtendenserne for
indvandring i medlemsstaterne. Med udgangspunkt i handlingsplanen for indsamling og
analyse af EF-statistikker på indvandringsområdet
10
vil der i juni 2004 blive fremsat et forslag
til EU-forordning om indsamling af statistikker om indvandring, statsborgerskab og asyl, der
skal følges op af en række gennemførelsesforanstaltninger.
Resultatet af undersøgelsen viser, at der er behov for en
mere intensiv og målrettet
anvendelse af høringer og informationsudveksling
på bestemte områder, der har stor
betydning for flere medlemsstater eller hele EU. I meddelelsen fra november 2000 om en
indvandringspolitik i EU
11
fremsatte Kommissionen et forslag i den henseende og fremlagde
yderligere detaljer i to meddelelser i 2001
12
. Det Europæiske Råd i Laeken i 2001 opfordrede
udtrykkeligt til at fremme udvekslingen af oplysninger om indvandring og asyl. Som reaktion
herpå nedsatte Kommissionen i 2002 en ekspertgruppe, ”udvalget om indvandring og asyl”,
der skulle stå for en kommunikations- og høringsprocedure for at udbrede bedste praksis og
sikre en bedre koordinering af asyl- og indvandringspolitikken. Udvalget om indvandring og
asyl holder nu regelmæssige møder.
Disse foranstaltninger suppleres af det europæiske indvandringsnetværk, der tager sigte på at
opbygge en systematisk informationsbase, der giver mulighed for at overvåge og analysere de
mange problemstillinger i forbindelse med indvandring og asyl ved at dække en række
aspekter - politiske, juridiske, demografiske, økonomiske og sociale - og identificere de
bagvedliggende årsager. De oplysninger, der fremlægges eller behandles, skal give EU og
medlemsstaterne et overblik over indvandrings- og asylsituationen, når de på deres respektive
kompetenceområder fastlægger politikker, træffer beslutninger eller tager skridt til handling.
Det oprindelige pilotprojekt blev godkendt af Det Europæiske Råd i Thessaloniki i juni 2003.
Efter evalueringen i 2004 vil Kommissionen undersøge muligheden for at oprette en
permanent struktur med et egnet retsgrundlag under hensyntagen til et sideløbende initiativ,
der er under behandling i Europarådet.
Der er taget andre skridt for at fremme informationsudvekslingen på bestemte områder,
navnlig oprettelsen af et netværk af nationale kontaktpunkter for integration. Det Europæiske
Råd i Thessaloniki godkendte dette initiativ og understregede betydningen af at udbygge
samarbejdet og informationsudvekslingen inden for netværket navnlig for at styrke
samordningen af de relevante politikker på nationalt og europæisk niveau. Kort efter blev de
nationale kontaktpunkter enige om et intensivt arbejdsprogram for informationsudveksling og
bedste praksis på tre politikområder, nemlig modtagelse af nyligt ankomne indvandrere,
sprogkurser og indvandreres deltagelse i det civile, kulturelle og politiske liv. De besluttede at
udarbejde en håndbog om integration for de berørte aktører og de politiske beslutningstagere.
10
11
12
Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet med henblik på fremlæggelse af en
handlingsplan for indsamling og analyse af EF-statistikker på indvandringsområdet, KOM(2003) 179.
KOM(2000) 757 endelig af 22.11.2000.
KOM(2001) 387 endelig og KOM(2001) 710 endelig.
DA
16
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0017.png
Denne udvikling vil blive understreget i den første årlige rapport om indvandring og
integration, som Kommissionen er ved at udarbejde.
Der er truffet andre foranstaltninger for at styrke informationsudvekslingen om ulovlig
indvandring. De fokuserer på udveksling af operationelle oplysninger inden for rammerne af
Rådets ad hoc-arbejdsgruppe, CIREFI. Der er indført et system for hurtig varsling for at
kunne udveksle oplysninger om ulovlig indvandring og om de veje, menneskesmuglerne
bruger. Dette system vil blive ajourført gennem oprettelse af et ”sikkert, webbaseret
informations- og koordineringsnet for medlemsstaternes indvandringsmyndigheder”
13
.
Det er Kommissionens hensigt at fremme brugen af informationsudveksling og høringer i
overensstemmelse med ovennævnte prioriteter inden for rammerne af udvalget om
indvandring og asyl. På et senere tidspunkt og efter yderligere erfaringer med denne
procedure vil man overveje, om det er relevant at foreslå et konkret retsgrundlag for at
formalisere samarbejdet og sikre samordning og komplementaritet mellem de forskellige fora.
3.2
Udvikling af nye politiske initiativer inden for rammerne af den fælles
indvandringspolitik
3.2.1. Lovlig indvandring
Alle medlemsstater har kanaler til
modtagelse af indvandrede arbejdstagere,
bl.a.
tredjelandsstatsborgere med særlige kvalifikationer. Mange medlemsstater oplever en mangel
på kvalificeret arbejdskraft og indfører særlige ansættelsesregler, f.eks. Tyskland og Det
Forenede Kongerige. Medlemsstaterne konkurrerer i nogen grad med hinanden, hvad angår
rekruttering af egnet arbejdskraft fra tredjelande. På grund af den demografiske udvikling og
befolkningens aldring mener Kommissionen, at rekrutteringen af tredjelandsstatsborgere og
den økonomiske indvandring vil fortsætte og være stigende. På den anden side har
tredjelandene gentagne gange anmodet om flere lovlige indvandringskanaler. Ikke desto
mindre blev forslaget til EU-direktiv om dette emne
14
, der blev fremlagt i 2001, ikke støttet af
Rådet. Det er derfor nødvendigt at tage stilling til nogle grundlæggende spørgsmål for at finde
ud af, om der er behov for en regulering på EU-niveau af økonomiske indvandreres indrejse.
De spørgsmål, der bl.a. skal afklares, er den ønskede harmoniseringsgrad, forslagets
anvendelsesområde og spørgsmålet om en bevarelse af princippet om fællesskabspræference
for det indenlandske arbejdsmarked. Kommissionen mener, at svarene på disse spørgsmål skal
baseres på to hovedprincipper: på den ene side udkastet til forfatningstraktat, der bekræfter
EU’s kompetence i indvandringspolitikken, men overlader det til medlemsstaterne at fastsætte
det antal indvandrere, der kan få tilladelse til indrejse, og på den anden side kravet om, at
foranstaltninger, der træffes på dette område, baseres på et eneste kriterium, nemlig den
merværdi, der måtte følge af en foranstaltning på EU-niveau.
Det er Kommissionens hensigt senere i år at indlede en omfattende høring om dette emne,
hvilket vil give svar på disse spørgsmål. I første omgang vil der senere i år blive fremlagt en
grønbog, der vil gennemgå de valg, Kommissionen har foretaget i forslaget til direktiv og igen
gennemgå vanskelighederne i Rådet. Der vil blive arrangeret en offentlig høring ved
udgangen af 2004 for at bringe alle relevante aktører sammen, nemlig de institutionelle og
økonomiske aktører og ngo’er.
13
14
KOM(2003) 727 endelig af 25.11.2003.
Ibid.
DA
17
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Undersøgelsen har vist, at de omfattende
legaliseringsforanstaltninger,
som nogle
medlemsstater har truffet, har givet dem mulighed for på én gang at takle tilstedeværelsen af
et betydeligt antal ulovlige indvandrere på deres område. Sådanne programmer har imidlertid
normalt ikke langsigtede følger i retning af at nedbringe antallet af ulovlige indvandrere. De
kan i stedet være yderligere en pullfaktor for ulovlige indvandrere, som det fremgår af
situationen i Belgien. Endvidere har sådanne omfattende foranstaltninger også følger for
andre EU-medlemsstater på grund af ophævelsen af kontrollen ved de indre grænser. Det er
imidlertid også uacceptabelt for medlemsstaterne at tillade, at et betydeligt antal ulovlige
indvandrere fra tredjelande tager varigt ophold.
Kommissionen kunne foreslå at udarbejde en fælles tilgang til legalisering baseret på et
princip om, at omfattende legaliseringsforanstaltninger skal undgås eller begrænses til helt
usædvanlige situationer. Undersøgelsen understreger det synspunkt, at legaliseringer ikke bør
betragtes som et middel til at styre indvandringsstrømme, da de i virkeligheden ofte er en
negativ følge af indvandringspolitikken på andre områder. Der er ikke desto mindre behov for
en yderligere analyse af legaliseringsprocedurerne for at fastslå og sammenligne praksis. På
grund af de potentielle følger af legaliseringer for andre medlemsstater bør en medlemsstat,
når den beslutter at gennemføre en omfattende legalisering, underrette de øvrige
medlemsstater i god tid i forvejen. Medlemsstaterne bør også høres om omfanget af den
foreslåede foranstaltning, det forventede antal berørte personer, de anvendte kriterier og
eventuelle følger for andre medlemsstater. På baggrund af denne gensidige oplysning og
gennemsigtighed kan der opstilles fælles kriterier. Denne udveksling kan finde sted inden for
rammerne af udvalget om indvandring og asyl.
Undersøgelsen har paradoksalt nok bekræftet, at selv om udsigten til mangel på arbejdskraft i
nogle af medlemsstaternes sektorer viser, at der er behov for en ny indvandringspolitik, er
arbejdsløshedsprocenten for de tredjelandsstatsborgere, der allerede har fast bopæl i
medlemsstaterne, fortsat høj. Det er er væsentligt mål for EU's indvandringspolitik at
styrke
integrationen af tredjelandsstatsborgere
med lovligt ophold i medlemsstaterne. Det er også
et af de krav, tredjelandene fremsætter under drøftelser om indvandring. De fleste af disse
lande har forpligtet sig til at forsvare deres egne statsborgeres interesser, selv om de er
bosiddende i udlandet. Lovlige indvandringskanaler skal suppleres af foranstaltninger til at
fremme integrationen. Den første årsrapport om indvandring og integration, der skal
forelægges Det Europæiske Råd i juni 2004, vil indeholde en beskrivelse af den seneste
udvikling på dette område.
Hvad
angår
integration
på
arbejdsmarkedet,
afstikker
den
europæiske
beskæftigelsesstrategi de politiske rammer for de reformer, der skal gennemføres på nationalt
plan. Beskæftigelsesretningslinjerne for 2003 opfordrer medlemsstaterne til at fremme
integrationen af ugunstigt stillede personer på arbejdsmarkedet og bekæmpe enhver form for
diskrimination, som de udsættes for. De nye retningslinjer fastsætter bl.a. et mål om at
mindske arbejdsløshedskløften mellem EU-borgere og tredjelandsborgere. I 2002 var
beskæftigelsesfrekvensen for tredjelandsstatsborgere betydeligt lavere end for EU-
statsborgere (52,7 % mod 64,4 %). Rapporten om beskæftigelsen i Europa 2003 bekræfter, at
sådanne divergenser fortsat er betydelige, selv om der er stor forskel medlemsstaterne
imellem.
At fremme en holdbar integration på arbejdsmarkedet og sikre større mobilitet på EU's
arbejdsmarked har været et konstant mål for beskæftigelsesstrategien for at sikre en
tilstrækkelig arbejdsstyrke, styrke omstillingsparatheden og opveje sektormæssige og
regionale mangler. Indvandrede arbejdstagere kan bidrage til opfyldelsen af dette mål, så der
DA
18
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445043_0019.png
bør sættes ind for at
fremme tredjelandsstatsborgeres mobilitet i Den Europæiske Union.
Direktivet om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding, der blev vedtaget
den 25. november 2003, indførte et mobilitetsprincip for personer, der har haft fast bopæl i en
medlemsstat i over fem år. Mobiliteten er også blevet fremmet gennem en udvidelse af
anvendelsesområdet for forordning 1408/71 til også at omfatte tredjelandsstatsborgere. Der
forventes også en vis mobilitet i Kommissionens forslag om betingelserne for udenlandske
studerendes indrejse, der snart vil blive vedtaget
15
, og forskeres indrejse
16
. Dette princip bør
udvides til også at gælde andre kategorier af tredjelandsstatsborgere. Endvidere vil forslaget
til direktiv om tjenesteydelser i det indre marked lette udstationering af arbejdstagere fra
tredjelande som led i udveksling af tjenesteydelser over grænserne.
Anerkendelse af tredjelandsstatsborgeres faglige kvalifikationer
er et andet emne, der
kunne tages op. En mulighed ville være at undersøge, hvordan man mest hensigtsmæssigt kan
lade direktiverne om anerkendelse af faglige kvalifikationer gælde for tredjelandsstatsborgere
(det gælder navnlig anerkendelse af de faglige kvalifikationer, som tredjelandsstatsborgere
opnår i andre medlemsstater, eller kvalifikationer erhvervet i tredjelande, som allerede er
anerkendt af en anden medlemsstat). Ud over ovennævnte anerkendelse af kvalifikationer,
kunne der tilbydes undervisning, der satte dem i stand til få samme faglige niveau uden at
skulle starte forfra på uddannelsen.
3.2.2. Ulovlig indvandring
Undersøgelsen har vist, at der vil være en vis ulovlig indvandring, uanset hvilke lovlige
kanaler der indføres, og bekæmpelse af ulovlig indvandring må derfor indgå som en vigtig del
af styringen af indvandring.
Bekæmpelse af ulovlig indvandring starter med forebyggende foranstaltninger og fjernelse af
de væsentligste incitamenter. Sort arbejde i en række lande og regioner er en afgørende
pullfaktor for ulovlig indvandring. Det må derfor være et fælles mål at takle det sorte
arbejdsmarked, der ikke blot har betydning for indvandringen, men også for beskæftigelsen.
Personer, der arbejder i den sorte økonomi, er ofte udsat for udnyttelse og nægtes de
rettigheder, andre arbejdstagere har. Problemet med sort arbejde er siden 2001 blevet
behandlet inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi. I 2003 understregede
Kommissionen, at der var behov for en politik, der tog sigte på at
omdanne sort arbejde til
lovlig beskæftigelse,
og den opfordrede til at opstille målsætninger. Det er en af de ti
prioriteter i retningslinjerne for beskæftigelsespolitikken fra 2003
17
. På grundlag af de
nationale handlingsplaner for 2003 blev der foretaget en vurdering af den nationale indsats for
at omdanne sort arbejde til lovlig beskæftigelse i udkastet til en fælles beskæftigelsesrapport,
som Europa-Kommissionen fremlagde i januar 2004
18
. Nogle medlemsstater har omtalt
særlige foranstaltninger rettet mod udenlandske arbejdstagere eller ulovlige indvandrere i
deres nationale handlingsplaner. Kommissionen vil fortsat følge medlemsstaternes indsats
inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi.
15
16
17
18
KOM(2002) 548 endelig af 7.10.2002.
KOM(2004) 178 endelig af 16.3.2004.
Rådets afgørelse af 22.7.2003 om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitik,
EFT L 197 af 5.8.2003, s. 13.
KOM(2004) 24/2 endelig af 27.1.2004.
DA
19
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Den fælles bekæmpelse af ulovlig indvandring og
udviklingen af en EU-politik for
tilbagesendelse
er nogle af de prioriterede områder, når det gælder udvikling af andre
politiske instrumenter, der kan lette indvandringspresset. Inden for rammerne af en styret
indvandringspolitik er den eneste konsekvente tilgang i forhold til personer med ulovligt
ophold i EU at sikre, at de vender hjem til deres hjemland. Som et led i Fællesskabets
tilbagesendelsespolitik foreslår Kommissionen at igangsætte forberedende aktioner til et
finansielt instrument for tilbagesendelse for årene 2005 og 2006. Disse aktioner vil omfatte
frivillig tilbagevenden, tvangsmæssig tilbagesendelse og støtte til tilbagesendelse af ulovlige
indvandrere i transitlande. Formålet vil være gennem egentlig samordning med de relevante
eksisterende instrumenter at sikre en holdbar tilbagesendelse og varig reintegration i
hjemlandet eller det tidligere opholdsland. Der vil være fokus på tilbagesendelse af udpegede
målgrupper, bistand før tilbagesendelse, rejseforberedelse, transit og modtageorganisationer
samt koordinering med de relevante eksisterende instrumenter vedrørende bistand efter
tilbagesendelsen og bistand til reintegration. Endvidere vil Kommissionen i løbet af første
halvår 2004 fremlægge et forslag til et EU-direktiv om minimumsstandarder for
tilbagesendelsesprocedurer og gensidig anerkendelse af afgørelser om tilbagesendelse.
3.2.3. Samarbejde med tredjelande
Undersøgelsen har bekræftet, at
et styrket samarbejde med hjem- og transitlande
effektivt
bidrager til at nedbringe ulovlige indvandringsstrømme. Vores forbindelser til tredjelande kan
imidlertid ikke baseres på unilateralisme. Erfaringen viser, at egentlige partnerskaber er helt
afgørende for et sådant samarbejdes heldige udfald. EU har behov for en klar forståelse af
situationen i det pågældende land og de problemer, der er, således at det bliver muligt at
indlede en dialog, der tager højde for begge parters interesser og forventninger. Mange hjem-
og transitlande er nu parat til at tage et ansvar og i højere grad forhindre ulovlig indvandring.
Det skal imidlertid gøres inden for rammerne af en samlet tilgang til indvandring, og det
kræver i nogle tilfælde incitamenter og finansiel og teknisk bistand fra EU.
Det er først og fremmest vigtigt for EU at samle alle de tilgængelige oplysninger om lovlige
indvandringskanaler for tredjelandsstatsborgere. Denne
indsamling af oplysninger
skal først
og fremmest vedrøre antal modtagne indvandrere efter nationalitet for at give hvert tredjeland
et klart overblik over indvandringsmønstret for deres statsborgere for hele EU’s
vedkommende. Det kan ske inden for rammerne af udvalget om indvandring og asyl, der
kunne udarbejde en fortegnelse over alle bilaterale aftaler, der er indgået mellem individuelle
medlemsstater og et bestemt tredjeland, det antal indvandrere, der er berørt af disse aftaler, og
det antal indvandrere, der får indrejsetilladelse uden for disse aftaler samt grundene til
indrejsetilladelse. Det kunne på lang sigt bruges til at udvikle en større synergi mellem
medlemsstaterne om det antal arbejdstagere, der modtages i EU. En sådan samlet
præsentation ville klart modsvare tredjelandenes behov inden for rammerne af den politiske
dialog om indvandringsspørgsmål eller i forbindelse med forhandlinger om
tilbagetagelsesaftaler.
Endvidere kunne man undersøge ideen med at rekruttere arbejdstagere og udvikle
uddannelsesprogrammer i hjemlandene vedrørende kompetencer, der er brug for i EU.
Sådanne programmer kunne omfatte en social, kulturel og sproglig uddannelse, der er
nødvendig for indvandrernes ophold i EU. Nogle medlemsstater har allerede indført den slags
programmer, og de vil blive undersøgt nærmere. Pilotprojekter kunne finansieres under det
tekniske og finansielle bistandsprogram for tredjelande (ENEAS).
DA
20
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Det fremgår af undersøgelsen, at
foranstaltninger i forbindelse med visumpolitikken
for
flere tredjelandes vedkommende har en forebyggende virkning på ulovlige
indvandringsstrømme. Det er især vigtigt for de personer, der potentielt vil blive i landet efter
opholdstilladelsens udløb. Der er imidlertid personkategorier, der ikke udgør nogen risiko
med hensyn til ulovlig indvandring, og som ikke har til hensigt at misbruge mulighederne for
kortvarige ophold. For disse personers vedkommende kunne man land for land undersøge
muligheden for at lette procedurerne for visumudstedelse under hensyntagen til det
pågældende lands bestræbelser på at samarbejde med EU i bekæmpelsen af ulovlig
indvandring. Kommissionen foreslår derfor at undersøge spørgsmålet om at lette procedurerne
for visumudstedelse for visse personkategorier (f.eks. faste repræsentanter fra tredjelande, der
er involveret i en struktureret dialog; sportsudøvere osv.). Vedtagelsen af et mandat til
forhandling med Rusland om en forenkling af formaliteterne ved visumudstedelse vil blive en
prøve herpå.
KONKLUSION
Denne undersøgelse er gennemført over en meget kort periode, og selv om en række aspekter
skal uddybes yderligere, er der en række klare budskaber i den. Der er en forbindelse mellem
lovlig og ulovlig indvandring, men forbindelsen er kompleks og helt klar ikke direkte, da der
skal tages højde for en række forskellige faktorer. Ingen foranstaltning kan i sig selv siges at
have afgørende virkninger. Det forhindrer naturligvis ikke, at særlige foranstaltninger har
bestemte virkninger. Kvoter har f.eks. en virkning, men de accepteres ikke af alle
medlemsstaterne. I den forbindelse kunne en samling af tilbuddene om lovlig indvandring i
forhold til tredjelande være en interessant mulighed at udvikle. Kommissionen har i den
henseende identificeret en række foranstaltninger, der kan undersøges nærmere.
Gennemførelse af sådanne foranstaltninger skal under alle omstændigheder baseres på en
styrkelse af informationsudvekslingen, høringer og samarbejde mellem Den Europæiske
Unions medlemsstater.
DA
21
DA