Europaudvalget 2004
KOM (2004) 0686
Offentligt
1445303_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 19.10.2004
KOM(2004) 686 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
EU-retningslinjer for støtte til jordpolitik og jordreformer i udviklingslandene
[SEC(2004) 1289]
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445303_0002.png
EU-
RETNINGSLINJER FOR STØTTE TIL JORDPOLITIK
1
OG JORDREFORMER I
UDVIKLINGSLANDENE
1.
I
NDLEDNING
Landbrugsjord er et af de vigtigste aktiver i store dele af verden, såvel i udviklingslandene
som i industrilandene. I førstnævnte lande tegner landbrugsproduktionen og andre
jordbaserede aktiviteter sig for en stor del af indkomsterne, beskæftigelsen og
eksportindtægterne. Fattigdommen er også særlig udpræget i landdistrikterne, og råderetten
over jorden er et spørgsmål af stor betydning i landbrugssamfundene.
Donorernes medvirken ved jordreformer og jordpolitik har ændret sig i tidens løb. Der blev
ydet støtte til landbrugsreformer i Østasien i 1940’erne og 1950’erne og i Latinamerika i
1960’erne og 1970’erne med henblik på at svække radikale bestræbelser på at opnå politiske
forandringer. Sådanne interventioners politiske og komplicerede karakter har fået mange
donorer til at ophøre med at yde støtte til omfordeling af jorder.
En voksende mangel på jord og bekymringer med hensyn til jordkonflikter og tiltagende
fattigdom i landdistrikterne, navnlig i Afrika, har igen bragt jordproblemerne i søgelyset.
Denne stigende interesse falder godt i tråd med, at der fokuseres på at udvikle effektive
politiske rammer for fattigdomsbekæmpelse og på at fremme god forvaltningsskik,
decentralisering og demokratiske institutioner på lokalt og nationalt plan. Samtidig har nyere
erfaringer fra de seneste år vist, at der er behov og mulighed for at udvikle forskellige former
for interventioner, der vil være egnede i en række forskellige situationer.
Det er på denne baggrund, at Kommissionen sammen med en række andre donorer
2
har
udarbejdet denne meddelelse. Opmærksomheden omkring jordproblemerne er en direkte følge
af det generelle mål for EU’s udviklingspolitik vedrørende fattigdomsbekæmpelse, da en
bæredygtig jordpolitik er af stor betydning for udviklingen af landdistrikterne og
fødevaresikkerheden. Disse politiske retningslinjer er et svar på anmodninger om støtte til
jordpolitiske reformer fra udviklingslande og lande med en overgangsøkonomi. De er ikke
bindende, og formålet med dem er at fremme en fælles forståelse, der kan lette EU-
samarbejdet i udviklingslande og lande med en overgangsøkonomi, hvor donorer yder et
bidrag til reformer af jordpolitikken.
Meddelelsen er resultatet af et intensivt samarbejde med medlemsstaterne i en EU-task force,
som udarbejdede et udkast til ”EU-retningslinjer for jordpolitik”, en række detaljerede
politiske
og
operationelle
retningslinjer,
som
for
nylig
blev
forelagt
civilsamfundsorganisationerne til udtalelse, og den afspejler nøje resultaterne af begge disse
processer
3
. Disse politiske retningslinjer kompletteres af operationelle retningslinjer [Se
a
rbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene
SEK(2004) 1289], som giver eksempler på
politikkens praktiske anvendelse, når der skal foretages en vurdering af jordsituationen i et
givet land.
1
2
3
De vigtigste koncepter er anført i arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene SEK(2004) 1289.
Ved denne politik lægges der stor vægt på det arbejde, andre donorer har udført, navnlig
Verdensbanken, FAO, IFAD og EU-medlemsstaterne.
Selv om dette dokument navnlig omhandler jordproblemerne i landdistrikterne, er jordproblemerne
også af stor betydning i by- og forstadsområder.
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445303_0003.png
2.
H
VORFOR ER JORDPOLITIKKEN VIGTIG
?
Jordpolitikken er i alle lande af central betydning for det daglige økonomiske og sociale liv og
for miljøforholdene. Ejendomsrettens fordeling på de enkelte har meget stor indvirkning på
såvel ligestillingen som produktiviteten. En skæv jordfordeling, problemer vedrørende
ejendomsretten til jord og en dårlig jordadministration kan føre til alvorlige uretfærdigheder
og konflikter. Ændringer i lovgivningen, i fordelingen af ejendomsretten og i de
administrative strukturer vil normalt have langtidsvirkninger, positive eller negative, for den
politiske, økonomiske og sociale udvikling samt for miljøforvaltningen.
Ejendomsstrukturerne med hensyn til jorden afspejler magtfordelingen i samfundet. Selv om
adgangen til at råde over jord ikke som sådan er anerkendt som en menneskerettighed, kan
den betragtes som en måde, hvorpå der kan opnås grundlæggende menneskerettigheder,
således som disse defineres i internationale aftaler, og som de illustreres ved eksemplet
vedrørende urbefolkninger.
Eksempel: Urbefolkninger
De fleste urbefolkninger (herunder “stammefolk og kvægnomader”) har ifølge deres kultur forskellige ordninger
for råderetten over jord baseret på en kollektiv ret til jorder og territorier. Urbefolkningernes internationalt
anerkendte ret til kollektiv identitet, overlevelse og selvbestemmelse afhænger af deres adgang til jord og
naturressourcer i deres traditionelle territorier. Disse folks ret til deres jord (herunder den ved sædvane
erhvervede ret til brug eller ophold) er derfor i nogle landes lovgivninger og forfatninger og i visse folkeretlige
bestemmelser og afgørelser anerkendt som en selvstændig ret baseret på en ”indfødt ret” eller en ”nedarvet ret”.
Den faktiske anerkendelse af sådanne rettigheder og krav er imidlertid ofte ufuldstændig, hvilket kan føre til
social og politisk marginalisering, forarmelse og jordkonflikter. Ordninger, der kan sikre urbefolkningernes ret
til deres jord, er derfor vigtige for, at deres kultur kan overleve, og for at fremme deres ligestilling og beskytte
deres umiddelbare miljø. Andre etniske, religiøse og sproglige minoriteter end urbefolkningerne kan også
komme i lignende situationer. Dette eksempel vedrørende urbefolkninger og minoritetsgrupper viser, at
jordrettighederne er nært knyttet til menneskerettighederne.
Samme ret for mænd og kvinder til at besidde og råde over fast ejendom er en hjørnesten i
den sociale og økonomiske ligestilling af mænd og kvinder. Kvindernes menneskerettigheder
forudsætter en styrkelse af såvel de formelle som de uformelle ejendomsordninger, og her er
forfatningsretten og arveretten også af betydning sammen med jordlovgivningen og de
institutioner, der administrerer jorden, og det samme gælder familieretten og
ægteskabslovgivningen.
Befolkningsvækst, skiftende økonomiske forhold og miljøændringer såsom ørkendannelse og
klimaændringer, kan øge konkurrencen om adgangen til jord. Der kan nemt opstå konflikter,
hvor mangelen på ressourcer tiltager og adgangen hertil begrænses, hvor ændringer i
bestemmelserne om ejendomsforholdene ikke kan tilpasses i det fornødne tempo, og hvor der
gælder forskellige og indbyrdes modstridende regler. En politisk elites ulovlige tilegnelse af
jord og tvungen flytning af landbefolkningen kan også føre til jordkonflikter. En ordning for
behandling af modstridende krav vil være en forudsætning for enhver ordning for
jordregistrering, så gentagne krav og tvister undgås. I lande, hvor der har været konflikter, vil
en retfærdig behandling af problemer vedrørende ejendomsretten til jord ofte være af
afgørende betydning for genopbygningen, både for at bevare freden og for at skabe de
fornødne betingelser for en genetablering af bæredygtig økonomisk vækst.
Jordpolitikken er nært knyttet til landbrugspolitikken og den økonomiske politik. En sikker
adgang til jord er en nødvendig betingelse for at kunne tilskynde til investeringer i og
forbedringer af jorden. Jordproblemerne er dog sjældent den eneste faktor, der begrænser en
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445303_0004.png
stigende produktivitet. Det kan ofte være vigtigere at løse problemer vedrørende priser,
råvarer, kreditter, markeder og forarbejdning end at løse jordproblemerne.
Jord er længe blevet betragtet som en vigtig indtægtskilde for de lokale og nationale
myndigheder. Jord er et meget nemt aktiv at opkræve skat af, navnlig i byområderne. Lokale
jordskatter kan af den lokale befolkning anses for at være legitime, hvis de samtidig får mere
effektive og sikre rettigheder, og der faktisk stilles visse offentlige tjenester til rådighed.
Jordpolitikken er også af afgørende betydning for et bæredygtigt miljø, da den kan tilskynde
til en bæredygtig arealanvendelse og miljøforvaltning. Jorden åbner mulighed for en række
økologiske tiltag, som en sund jordpolitik kan medvirke til at fremme. Både vandopsamling,
forureningsbekæmpelse og jord- og kystsikring afhænger af en bæredygtig udnyttelse af de
naturlige ressourcer. Jordpolitikken spiller derfor en rolle i forbindelse med forebyggelsen af
miljøskader. Klare og beskyttede rettigheder og effektive bestemmelser om adgangen til jord
og regulering af udnyttelsen af jord, vand og andre naturressourcer er afgørende
forudsætninger for at kunne sikre en langsigtet forvaltning af jorden og ressourcerne.
Hvor der ikke har været en handels- og landbrugspolitik til støtte for de mindste
landbrugsbedrifter, har det eksportorienterede landbrugs dominans, liberaliseringen af
landbrugsimporten og regeringernes undladelse af at sørge for særlige tjenester i
landdistrikterne ofte ført til en fornyet jordkoncentration og til udstødelse af de svagest
stillede grupper og/eller fratagelse af disses rettigheder. Det er således meget vigtigt at løse
disse problemer og at tilskynde til både lighed og produktivitet.
En reform af jordpolitikken er således et meget vigtigt aspekt i de politiske og institutionelle
reformer, der er nødvendige for at styrke de fattige og fremme en retfærdig og bæredygtig
udvikling, og et afgørende middel til at nå målene vedrørende social retfærdighed og
økonomisk udvikling. Det er staten, der er ansvarlig for udarbejdelsen af en jordpolitik, men
det er nødvendigt, at der i den forbindelse tages hensyn til mange ikke-statslige aktørers
betænkeligheder, så disse mindskes. En reform af jordpolitikken er af stor betydning for en
demokratisering, for bestræbelserne på en bedre regeringsførelse og for en decentralisering.
3.
F
ORSKELLIGE TYPER REFORMER AF JORDPOLITIKKEN
4
I den bredeste forstand kan en
reform af jordpolitikken
indebære tilsigtede ændringer af
fordelingen af jordressourcerne eller af de ejendomsformer, der gælder for jord
(jordejendomsreform), af bestemmelserne om jordens udnyttelse og af de institutioner, der
administrerer og forvalter jorden eller regulerer anvendelsen heraf. Den kan også omfatte en
foranstaltning vedrørende selve fordelingen af rettighederne (landbrugsreform).
Omfordeling af jorden er et væsentligt spørgsmål, overalt hvor der er en høj polarisering med
hensyn til rettighederne til jorden, og hvor der er meget ulige adgang til jord, hvor store
jordejere underudnytter jorden, eller hvor historisk betingede urimelige forhold må tages op.
En omfordeling af jorden er dog ikke i sig selv tilstrækkelig og kan føre til et midlertidigt fald
i produktionen, hvis der ikke er tilstrækkelig økonomisk tilskyndelse og institutionel støtte
4
Reformprocesserne er meget forskellige fra land til land, og der kan kun i meget begrænset omfang
generaliseres. Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene SEK(2004) 1289 indeholder en
vejledende liste over komponenter og en oversigt over de fremherskende problemer i forskellige
geografiske regioner.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445303_0005.png
eller hensigtsmæssige finansielle og tekniske foranstaltninger til at hjælpe de nye landmænd
med at udvikle deres bedrifter og få adgang til markederne. Desuden kan en intensiveret
dyrkning af meget sårbare arealer medføre miljøskader, hvis der ikke foretages en passende
planlægning af jordudnyttelsen. En jordfordeling bør derfor finde sted inden for rammerne af
en bæredygtig landbrugspolitik, der støtter familiebrugene.
Tidligere har regeringer gennemført jordreformer ved at ekspropriere de store jordbesidderes
arealer. Denne type jordreform er blevet kritiseret for at være politisk vanskelig og for at
skabe grobund for konflikter. Derefter prøvede man ”markedsbaserede jordreformer” ud fra
princippet villig køber/villig sælger. Begge disse reformtyper kan medvirke til priseskalation
og overdrevne krav om kompensation og føre til, at jordejere afhænder marginale arealer,
hvilket igen kan medføre en alvorlig gældsbyrde for erhververen og høje omkostninger for
staten.
Eksempel: Zimbabwe
Jordreformen i Zimbabwe er en god illustration af forbindelserne mellem jord, regeringsførelse og produktivitet.
En dårligt udformet jordreform har sammen med politiske motiver ført til, at regeringen har gennemtvunget en
jordfordelingsordning, der, selv om den var nok så nødvendig, har haft en alvorlig indvirkning på landets
produktionskapacitet inden for landbruget.
Manglende medvirken ved udformningen af reformen førte til et sammenbrud i dialogen mellem parterne. Dette
førte til vold og tvangsudsættelser i en atmosfære af usikkerhed og lovløshed, som har givet de mest
yderliggående grupper mulighed for at overtage magten. Regeringsindgreb og ukoordinerede
lovgivningsforanstaltninger har skabt en følelse af usikkerhed, hvor der ikke længere er nogen beskyttelse af
privat ejendom.
En rimelig erstatning, der svarer til værdien af de foretagne forbedringer af jorden og dens
anvendelsesmuligheder og potentiale, bør være det ledende princip i forbindelse med
ekspropriationer. Sådanne foranstaltninger bør imidlertid aldrig føre til tvangsudsættelse af
urbefolkningen eller den lokale befolkning fra deres traditionelle jorder eller begrænse deres
adgang til vitale ressourcer. Hvis der ulovligt er opnået store jordbesiddelser, bør disse ikke
give ret til erstatning og ikke kunne sælges på det frie marked. En politisk vilje, national
enighed om jordfordelingens legitimitet, støtte fra hjælpeorganisationerne i landområderne og
støtte fra bybefolkningen er således de politiske betingelser. Der er også behov for en
væsentlig finansiel og teknisk støtte fra donorer. En uafhængig overvågning er ligeledes
nødvendig for at sikre gennemsigtige og retfærdige procedurer og for at undgå politisk
manipulation.
Selv om der ved markedsbaserede reformer undgås nogle af de risici og vanskeligheder, som
en tvungen erhvervelse og omfordeling indebærer, vil et mere begrænset udbud af jorder og
finansieringsvanskeligheder i væsentlig grad hæmme såvel tempoet for sådanne reformer som
deres virkninger for de fattige. Hvis meget store uligheder ikke kan fjernes ved
markedsbaserede ordninger, kan det alligevel blive nødvendigt med statslige
landbrugsreformer. Der kan dog også gøres forsøg på at påvirke rettighedernes fordeling på
anden måde. Jordbeskatning, forhandlinger om langvarige forpagtningsaftaler for jordløse,
regulering af ejendomsmarkedet for jord, så lokale landbrugere får forkøbsret, og subsidierede
lån til jordkøb for mindrebemidlede er alle alternative metoder, der både kan modvirke, at få
personer ophober jorder, og forbedre småbøndernes adgang til at erhverve jord.
I arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene
SEK(2004) 1289 er der anført en række
principper, der kan medvirke til at sikre jordpolitiske reformprocessers bæredygtighed.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
4.
4.1.
E
LEMENTER
JORDPOLITIK
I
EN
EU-
APPROACH
TIL
STØTTE
FOR
GENNEMFØRELSEN
AF
Sikring af rettighederne vedrørende jord og hertil knyttede ressourcer
For at opnå større lighed og fremme landbrugets produktivitet må politikken forbedre
adgangen til at råde over jord og give en bedre beskyttelse af de rettigheder, der er knyttet til
jorden. Rettighederne er sikre, hvis de ikke anfægtes uden grund, og hvis de i tilfælde af
indsigelser kan fastslås af domstole eller voldgiftsretter (uanset om disse organer er
sædvanebaserede eller statslige eller begge dele). Beskyttelsen af de til jorden knyttede
rettigheder er således i vid udstrækning et spørgsmål om at have effektive institutioner og en
effektiv håndhævelse af bestemmelserne om forvaltningen af jordrettigheder, og ikke blot et
spørgsmål om selve rettighedernes formelle retlige art.
Uformelle ordninger for rettighederne vedrørende jorden er normalt dynamiske og under
udvikling, men de kan (selv om det ikke altid er tilfældet) være effektive og med visse
begrænsninger være i stand til at tilpasse sig udviklingen i de økonomiske og teknologiske
forhold. Sædvanebaserede, uformelle ordninger bør ikke anses for at være en hindring for en
intensivering af landbruget.
4.2.
Udgangspunkt i bestående rettigheder og praksis
En reform af jordpolitikken tager sigte på at ændre den hidtidige anvendelse af jorden, men
oplysningerne om den aktuelle situation er ofte mangelfulde, så målet med politikken
forfejles. En tilbundsgående analyse af den lokale praksis og bestemmelserne vedrørende jord,
problemerne med usikkerhed, konflikternes art og overdragelsesformerne er nødvendig for at
forstå, hvilke problemer man står overfor, og hvordan de kan løses.
4.3.
Registrering af rettigheder kan være løsningen, men behøver ikke at være det
Man har tidligere ment, at registrering af ejendomsretten til jord eller udstedelse af skøder var
nødvendig for at opnå beskyttelse af rettighederne, øget produktivitet og adgang til lån, men
erfaringen viser, at ejendomsbeviser i visse tilfælde hverken er nødvendige eller tilstrækkelige
for at nå disse mål. For det første er rettighederne vedrørende jord et resultat af, at de
anerkendes af såvel staten som det lokale samfund. Uformelle rettigheder vedrørende jord
behøver ikke at være usikre, hvis de anerkendes lokalt og ikke anfægtes.
For det andet er investeringer i jord afhængige af gunstige økonomiske forhold, således at
blotte ændringer i rettighederne vedrørende jorden i visse tilfælde ikke gør nogen forskel.
Desuden kan ordninger for registrering af jordrettigheder i en makroøkonomisk sammenhæng,
som undergraver småbøndernes levedygtighed, medføre tvangsafståelser af jord, så mange
bliver jordløse, og arealerne ophobes og koncentreres på få hænder, hvilket igen fører til øget
fattigdom og større uligheder.
For det tredje gælder det, at selv om skøder tidligere ansås for at være en afgørende betingelse
for at få adgang til de officielle lånekilder, så har bankerne i de fleste lande i praksis været
uvillige til at udlåne penge i landlige områder, hvis der ikke var et velfungerende marked.
Desuden er ordninger for registrering af jord kun pålidelige, hvis der regelmæssigt foretages
ajourføring af registrene. Det indebærer betydelige omkostninger, som må betales enten af
staten eller af jordbrugerne.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Der er derfor behov for mange forskellige matrikelsystemer og former for ejendomsbeviser,
hvis der skal opnås pålidelige og korrekte fortegnelser over landsbyernes, familiernes og de
enkeltes jordrettigheder, hvor de mange forskellige former for rettigheder kan registreres uden
alt for store omkostninger. Man bør derfor være opmærksom på innovative systemer, som
byder på nye løsninger og alternative muligheder (f.eks. officiel anerkendelse af lokalt
udfærdigede skriftlige aftaler).
4.4.
Behovet for at indføre bæredygtige jordforvaltningssystemer
Jordforvaltningen omfatter mange forskellige opgaver [Se a
rbejdsdokument fra Kommissionens
tjenestegrene
SEK(2004) 1289], som kan løses på forskellige niveauer af en række forskellige
organer, og udformningen af jordforvaltningssystemet er derfor af afgørende betydning. Alt
for ofte er en centraliseret jordforvaltning omstændelig, ineffektiv, bekostelig og utilgængelig
for landbrugerne. Det er klart, at en vis anvendelse af nærhedsprincippet kan medvirke til at
opnå en mere effektiv forvaltning af jord og naturressourcer, da man på lokalt plan har et
bedre og mere detaljeret kendskab til rettighederne vedrørende jorden. Det afgørende ved
enhver uddelegering af beføjelser er at sikre, at det valgte system omfatter den fornødne
kontrol og ansvarlighed, herunder tilsyn af overordnede myndigheder, idet der ellers er en fare
for omfattende korruption og nepotisme i den lokale jordforvaltning.
Formålet med et jordforvaltningssystem bør være at give en effektiv beskyttelse af den lokale
befolknings rettigheder til jord og naturressourcer, og at fremme en bæredygtig
jordforvaltning. Nogle af de vigtigste aspekter, der må tages hensyn til ved jordforvaltningen,
er: at fjerne uoverensstemmelser mellem normer; at tilbyde enkle tilgængelige procedurer
med velkendte regler, som kan løse landbrugernes problemer; at fremme effektive ordninger
med voldgiftsretter, som folk har mulighed for at benytte; at fjerne ineffektive elementer i
jordforvaltningen og at sikre ansvarlighed; at holde en offentligt tilgængelig fortegnelse over
jordrettigheder ajour; at sikre en effektiv offentliggørelse af jordrettigheder, inden disse
registreres, og inden der udstedes skøde; at undgå muligheder for korruption som følge af
vanskelige og indviklede procedurer; og at sørge for ankemuligheder.
Nye teknologier (f.eks. GPS og GIS) kan forbedre jordoplysningssystemernes kvalitet og
effektivitet og nedbringe omkostningerne, forudsat at de betragtes som redskaber til fremme
af en brugervenlig ordning. På samme måde kan kommuners/landsbyers kortlægning
kombineret med traditionelle jordforvaltningssystemer indebære en væsentlig nedbringelse af
omkostningerne, samtidig med at de er et vigtigt instrument ved planlægning af
jordanvendelse og behandling af lokale tvister.
4.5.
Forpagtningsmarkedernes betydning for øget produktivitet og adgang til jord
Ved jordtransaktioner overdrages jordrettigheder fra den ene bruger til den anden.
Markederne for køb af jord kan dog være utilgængelige for personer med en begrænset
købekraft, og utilstrækkelig oplysning og mangel på finansielle tjenesteydelser i
landdistrikterne kan medføre, at de ikke fungerer tilfredsstillende. Det betyder, at markeder
for køb af jord kan føre til større ineffektivitet og uligheder på grund af spekulation, byboeres
eller fremmedes erhvervelse af jord og fattiges tvangsafståelser.
Markederne for forpagtning af jord kan derimod være mere effektive og rimelige. Når
transaktionernes parter kan give hinanden passende garantier, åbner forpagtningsmarkederne
fleksible muligheder for, at brugerne kan øge eller mindske de jordarealer, de råder over,
afhængigt af de skiftende behov. Ordninger med fælles afgrøder kan også give mulighed for
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445303_0008.png
at imødegå øgede risici eller mangel på likviditet. Procedurer, ved hvilke de lokale
myndigheder anerkender skriftlige aftaler mellem landbrugere, kan medvirke til at gøre aftaler
om jordforpagtning mere sikre, som det er forsøgt i Bangladesh.
Sådanne løsninger er imidlertid af begrænset betydning, hvis der er en udpræget asymmetri
mellem ejere og forpagtere. Man vil derfor kunne medvirke til opnåelse af effektive markeder
for forpagtning af jord ved at præcisere reglerne (f.eks. forpagtningsafgifternes størrelse og
kontrakternes løbetid) og ved at give de fattige mulighed for at opnå lån og for at få
rådgivning.
5.
EU-
DONORERNES ROLLE
Tidligere har mange donorer, herunder også Kommissionen og EU-medlemsstaterne, været
tilbageholdende med at involvere sig i de politisk meget følsomme problemer vedrørende
reformer af jordpolitikken. Donorernes støtte har ofte været begrænset til at fremme
informationssystemer vedrørende rettigheder og jord, idet man mente, at der her var tale om
tekniske, neutrale og universelle aktiviteter, der ikke kunne give anledning til konflikter.
Denne neutralitet er dog kun tilsyneladende, og denne holdning har ofte ført til dispositioner,
som ikke har været tilpasset de faktiske lokale forhold og derfor har ført til en udelukkelse af
de fattige.
Selv om en reform af jordpolitikken er en lang og kompliceret proces, der kræver en bred
indenlandsk politisk debat, kan donorerne yde et væsentligt bidrag, hvis de i forbindelse med
deres indsats udviser forsigtighed. De kan fremme den offentlige debat, støtte udviklingen
uden at presse for meget på og tilbyde at finansiere de bekostelige dele af forberedelsen og
iværksættelsen af de jordpolitiske reformer, herunder navnlig opkøbet af arealer til
omfordeling, uden derved at overtage statens opgaver. De kan yde bidrag til undersøgelser og
opbygning af institutioner og kapacitet for de forskellige involverede aktører (lokale/centrale
myndigheder, landbrugsorganisationer m.v.) samt til overvågning og evaluering.
Hovedprincipper for donorernes indsats, baseret på erfaringer:
Reformer af jordpolitikken er yderst forskellige fra det ene tilfælde til det andet. Donorer bør støtte
skræddersyede løsninger, hvor der i høj grad tages hensyn til de lokale sociale og institutionelle forhold,
og undgå standardiserede løsninger.
En reform af jordpolitikken er et kompliceret foretagende, som forudsætter en
stærk politisk vilje
fra statens
side og en generel opbakning i samfundet. Donorstøtte må ikke være dogmatisk eller påtrængende, og skal ydes
med et godt kendskab til den lokale situation. Programmer skal være tilpasset de lokale sociale og institutionelle
forhold.
Donorstøtte må ledsages af en
dybtgående dialog
med staten på højeste plan, og der må tilskyndes til et bredt
samarbejde mellem de forskellige ministerier og til debat.
En reform af jordpolitikken er en
langsigtet proces,
som passerer en række på hinanden følgende faser, og den
planlagte indsats må derfor gentagne gange tages op til fornyet overvejelse. Donorerne bør være rede til at
ledsage en sådan proces gennem en lang periode. En sektor-approach kan give en vis sikkerhed mod risikoen for,
at en eller flere donorer indstiller støtten.
Ligestillingsprægede lovgivningsreformer
er af afgørende betydning for, men ikke tilstrækkelige til at sikre, at
såvel mænd som kvinder kan gennemtvinge retten til, kontrollen over og udnyttelsen af jordressourcer.
Oplysning og bevidstgørelse
er nøglebegreber. Donorerne må bidrage til en forståelse af de forskellige berørtes
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1445303_0009.png
interesser og strategier og tilskynde til at finde løsninger, som alle kan tilslutte sig.
Undersøgelser
kan være et meget vigtigt værktøj for forståelsen og styringen af nationale processer. Donorer
kan yde et vigtigt bidrag ved at foretage undersøgelser sideløbende med gennemførelsen og ved at tilskynde til
feedback og debat om de spørgsmål, der rejser sig.
Donorstøtte til jordreformer bør i intet tilfælde resultere i, at
kvinder og fattige stilles ringere
med hensyn til
adgangen til og kontrollen over jord, eller at
etniske minoriteter, stammefolk og urbefolkninger mister
rettigheder eller tvangsforflyttes
fra de territorier, hvor de traditionelt har opholdt sig.
Den tiltagende betydning, som jordpolitiske reformprocesser og jordspørgsmål generelt har
for udvikling af landdistrikter og bekæmpelse af fattigdom, er et godt argument for, at EU-
medlemsstaterne og Kommissionen bør gøre en øget indsats på dette område og sørge for en
indbyrdes samordning heraf. Som følge af de europæiske erfaringer med og betydelige
investeringer i jordpolitik, jordforvaltning, støtte til familiebrug og regulering af markeder for
jord, har EU en vigtig rolle at spille i den internationale debat og udviklingspolitikken, hvad
angår ejendomsformerne for og bestemmelserne om jord. I den forbindelse er det nødvendigt
at indtage en afbalanceret holdning og anerkende, at markederne ikke er det eneste middel til
at opnå sociale løsninger.
Kommissionen har en komparativ fordel med hensyn til at indlede og følge oprettelsen af
fleksible sammenslutninger af donorer fra EU-medlemsstaterne med henblik på at løse
jordproblemer i partnerlande. Mere generelt kan der bl.a. overvejes følgende muligheder:
•
at udvikle en
fælles fremgangsmåde,
hvad angår reformer af jordpolitik og
jordbesiddelsesordninger, hvor der tilskyndes til udveksling af erfaringer mellem
Kommissionen og medlemsstaterne og ydes bistand til en bedre koordinering og en fælles
opfattelse vedrørende jordproblemer
•
at tilskynde til en
mere afbalanceret holdning til jordpolitiske reformer
gennem
multilaterale institutioner og til en stærkere integrering af spørgsmål vedrørende
jordbesiddelse i de nationale udviklingsprocesser (PRSP’er, udviklingsstrategier for et land
eller for landdistrikter osv.)
•
aktivt at tilskynde til koordinering og samarbejde med andre donorer, navnlig inden for
FN-familien (FAO, IFAD og UNDP), så nationale reformprocesser kan støttes under
udnyttelse af de enkelte organers komparative fordele, særlige fagkundskab og
tilstedeværelse i landet
•
at udvikle initiativer for
anvendt forskning og udvikling
vedrørende forbindelserne mellem
jord, lighed og social udvikling, udvikling af jordbrug og fattigdom og mellem
jordbesiddelse og miljø, samt for uafhængig overvågning/evaluering af jordpolitiske
reformer.
Specielt kan Kommissionen og EU-medlemsstaterne i vid udstrækning øge virkningerne af
jordpolitiske reformer ved at yde fælles støtte til nationale reformprocesser, navnlig ved:
•
at støtte debat og udveksle erfaringer
vedrørende jordspørgsmål og jordpolitik i
forbindelse med den økonomiske politik, særligt på regionalt plan
•
at bidrage til, at der ved
udformningen af jordpolitikken og jordreformerne virkelig tages
hensyn til alles interesser,
ved at tilskynde regeringen til at opfordre civilsamfundet,
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
minoritetsgrupper, urbefolkninger og de lokale samfund til at deltage i debatten og støtte
disses medvirken, og ved at stille viden og internationale erfaringer til deres rådighed
•
at støtte
udarbejdelse og iværksættelse af sektorielle løsninger,
så der med alles medvirken
kan gennemføres en jordpolitik og ejendomsreformer, som tager behørigt hensyn til den
institutionelle udvikling og til spørgsmål som bæredygtighed og løbende omkostninger
•
at støtte
jordreformer og jordfordeling,
navnlig hvor der forekommer store uligheder. Det
kan, hvor forholdene tillader det, omfatte finansiering af gennemsigtige og ansvarlige
ordninger for erhvervelse af jord, der opkøbes af staten, af støttemodtagerne eller af andre
organer, der foretager opkøbet på deres vegne, alt efter hvad der under hensyntagen til de
lokale forhold er det mest hensigtsmæssige
•
at støtte
kapacitetsopbygning
på alle niveauer i jordforvaltningen, herunder også i de lokale
samfund
•
at støtte
overvågning og evaluering
af reformens virkninger og tilskynde til en virkelig
udbredelse og drøftelse af de konstaterede forhold, så den jordpolitiske reform gøres til en
dynamisk proces.
6.
K
ONKLUSIONER
Med denne meddelelse opstiller Kommissionen en ny referenceramme for støtte til
jordpolitiske reformer i udviklingslande. Det forventes, at dette vil lette støtten til nationale
reformprocesser og forbedre koordineringen og samarbejdet med medlemsstaterne og andre
donorer.
Kommissionen vedtager denne meddelelse og sender den til Rådet og Europa-Parlamentet
med henblik på godkendelse. Den skal endvidere bemærke, at de tilknyttede operationelle
retningslinjer [Se a
rbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene
SEK(2004) 1289] er tænkt
som et praktisk redskab til hjælp for Kommissionen og medlemsstaterne ved udarbejdelsen og
gennemførelsen af programmer til støtte for jordpolitiske reformer i udviklingslande og lande
med en overgangsøkonomi.
DA
10
DA