Indenrigs-    og    sundhedsministerens    besvarelse    af spørg  smål  nr.    125  (Alm.  del),  som   Retsudvalget  har stillet  til  indenrigs-  og  sundhedsministeren  og  justits- ministeren den 4. maj 2005 Spørgsmål    125: ”Ministrenes  kommentarer  udbedes  til  henvendelsen  fra  Oluf  Jørgensen, Danmarks Journalist Højskole, om kommunalreformen og retten til aktin d- sigt. Ministrene bedes herunder på baggrund af indhentede udtalelser fra rele- vante fagministerier kommentere hver enkelt af de 8 anførte eksempler på konsekvenser af de foreslåede begrænsninger i retten til aktindsigt.” Svar: Oluf Jørgensen har ved brev af 29. april 2005  til Retsudvalget redegjort for sine synspunkter vedrørende kommunalreformens betydning for adgangen til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter. Der er anført nogle generelle b e- tragtninger  vedrørende  kommunalreformens  betydning  for  adga ngen  til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter. Oluf Jørgensen påpeg er i den for- bindelse to omstændigheder  knyttet til kommunalreformens ændring af den offentlige  struktur,  som vil  medføre  en  udvidelse   af  det  interne  rum: kom- munesammenlægning er og den øgede opgaveportefølje som komm  unerne får. Oluf Jørgensen har endvidere  peget på nogle konkrete lovforslag mv., der efter hans mening vil føre til   begrænsninger  i adgangen til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter, som ikke er en nødvendig følge af kommuna  l- reformen. I besvarelsen kommenteres først  de anførte generelle betra gtninger vedrø- rende  kommunalreformens  betydning  for  retten  til  aktindsigt  i  interne  ar- bejdsdokumenter. Efterfølgende kommentere s det af Oluf Jørgensen anfø  r- te vedrørende konkrete lovforslag mv.,  herunder de af Oluf Jørgensen a n- førte  8  konkrete  eksempler.  T il  brug  for  denne  del  af  besvarelsen  har  In- denrigs-  og  Sundhedsministeriet  indhentet  en  række  bidrag  fra  rel evante fagministerier. 1. Sammenlægning af kommuner Kommunesammenlægningers betydning for borgerens adgang til ak tindsigt i interne arbejdsdokumenter kan, som Oluf Jørgensen anfører i sit brev til Retsudvalget,  sammenlignes  med  den  situation,  at  borgeren  flytter  fra  en Indenrigs- og Sundhedsministeriet Dato: 26. maj 2005 Kontor: 2.k.kt. J.nr.: 2005-22122-4 Sagsbeh.: hlh

2 mindre  kommune  til  en  større  kommune.  Borgerens  adgang  til  aktindsigt efter forvaltningslovens § 9 og offentlighedslovens § 4 er den samme i den nye  større  kommune,  som  den  var  i  den  mindre  kommune ,  borgeren  er fraflyttet. Interne arbejdsdokumenter, der udveksles mellem medarbejderne i en kommune – større eller mindre   – vedbliver at være interne , så længe dokumenterne ikke sendes til en anden myndighed. I hvilket omfang der er behov for, at interne arbejdsdokumenter udveksles mellem medarbejderne i kommunen, beror på den pågældende kommunes konkrete tilrettelæggelse af sagsgangen. Den omstændighed, at en kommune bliver større i forbi  n- delse med en kommunesammenlægning , har således ikke i sig selv betyd- ning  for  omfanget  af  udvekslingen  af  interne  arbejdsdokumenter  mellem kommunens medarbejdere. 2. Opgaveflytning fra amtskommune til kommune Der er i dag på en række  sektorområder en delt opgavevaretagelse mellem amtskommuner  og  kommuner.  I  den  nye  offentlige  struktur,  der  følger  af lovforslagene til kommunalreformen, vil der i højere grad blive tale  om op- gavevaretagelse i ét og samme forvaltningsled. Amtskommunerne nedlæ g- ges, og kommunerne vil i medfør af deres  øgede  størrelse  få en bedre fag- lig bæredygtighed og kapacitet til at kunne varetage  den del af de nuvæ- rende delte opgaver, der med kommunalreformen overflyttes til kommuner- ne.  Når  opgaverne  samles  i én  og  samme forvaltningsenhed,  bliver  den offentlige sektor mere enkel og overskuelig for borgerne som brugere. Bor- geren får derved bedre mulighed for at orientere sig om sine rettigheder og gøre brug af den offentlige sektor. Det bliver samtidigt mere klart for borg e- ren, hvilken myndighed der er den ansvarlige myndighed inden for et givent sags- og opgaveområde. Der er i dag som udgangspunkt adgang til aktindsigt i de interne arbejdsdo- kumenter, som amtskommuner og kommuner udveksler i forbindelse med den delte opgavevaretagelse. Kommunalreformens ændring af den offentl i- ge struktur medfører  som nævnt , at opgavevaretagelsen på en række om- råder, der i dag har delt opgavevaretagelse, bliver samlet i én og samme myndighed  (kommunen)  med  ansvar  for  opgaven.  Denne  ændring  af  den offentlige  struktur  med  en  mere  entydig  ansvarsplacering  er  efter  regerin- gens  opfattelse  til  fordel  for  borgeren.  Ved  denne  ændring  af  strukture n bortfalder  naturligt  den  udveksling  af  dokumenter,  herunder  interne  ar- bejdsdokumenter, som amtskommuner og kommuner i dag har behov for at udveksle i forbindelse med den delte opgavevaretagelse. For så vidt angår det af Oluf Jørgensen på side 3 anførte om , at undtagel- sen  for  interne  arbejdsdokumenter  vil  få  større  betydning,  når  miljøsager, der i dag udveksles mellem amt og kommune, samles i kommunerne, har Miljøministeriet bemærke  t, at der ikke på nuværende tidspunkt er foretaget en nærmere vurdering af hvorvidt kommunalreformen medfører færre eller flere udvekslinger af miljøoply sninger mellem forskellige myndigheder. I for eksempel  sager  om godkendelse  af  visse  særligt forurenende  virksomh e- der er der i dag en vis udveksling af oplysninger mellem amter og kommu-

3 ner. På tilsvarende vis vil der efter kommunalreformen i nogle af disse sa- ger være behov for udveksling af de nødvendig  e miljøoplysninger mellem staten og kommunerne. Der vil ligeledes i visse sager være behov for u d- veksling af oplysninger mellem kommunerne (tværkommunal koordinat ion). 3.  Konkrete  ændringer  i  adgangen  til  aktindsigt     i  interne  arbejdsdo- kumenter som følge a  f kommunalreformen, herunder kommentarer til de af Oluf Jørgensen anførte 8 e   ksempler Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet  skal  indledningsvis  gøre  opmærksom på, at de interne faglige vurderinger, der har haft betydning for de afgøre l- ser myndighederne træff er,  uændret  vil skulle meddeles en part i en sag i det omfang, det følger af  reglerne i forvaltningslovens §§ 22 og 24, hvoref- ter myndighedens afgørelse i en sag skal være ledsaget af en begrundelse medmindre  afgørelsen  giver  parten  fuldt  ud  medhold.  Begru ndelsen  skal indeholde en henvisning til de retsregler afgørelsen er truffet efter, samt de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, hvor afg   ø- relsen beror på et administrativt skøn. a) L 69 –  Forslag til lov om forpligtende kommunale samarbejder § 7, stk. 5 samt bemærkninger til eksempel 1 Oluf  Jørgensen   anfører   i  eksempel  1,  at  forældre  til  børn,  der  modtager specialundervisning, mister retten til aktindsigt i vurderinger og forslag om deres børn, der udveksles mellem kommuner, der får  et forpligtende sam- arbejde om specialundervisning. Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet  skal  hertil  bemærke,  at  kommunerne efter forslag til lov om folkeskolen, lov om specialundervisning for voksne, lov om forberedende voksenundervisning (FVU-loven) og forskellige andre love (L 108), der er en del af udmøntningen af kommunalreformen,   den 1. januar 2007 overtager de funktioner, der hidtil har været varetaget af amt s- kommunerne  i  relation  til  folkeskolens  specialundervisning  og  specialpæ- dagogiske bistand, bortset fra de opgaver vedrørende lands - og landsdels- dækkende institutioner, der er henlagt til regionerne, og de andre driftso p- gaver, som regionerne måtte varetage efter aftale med kommunerne. Disse  opgaver  foreslås  efter  forslaget  til  lov  om  forpligtende  kommunale samarbejder (L 69) omfattet af de forpligtende kommunale samarbejder, jf. lovforslagets § 1, stk. 2, nr. 5. Ud over varetagelsen af de hidtidige amts- kommunale opgaver foreslås efter bestemmelsen også oprettelse og drift af hidtidige  kommunale  specialskoler  og  specialklasserækker  omfa ttet  af  de forpligtende    kommunale    samarbejder.    Endelig    foreslås    pædagogisk - psykologisk  rådgivning  omfattet  af  de  forpligtende  kommunale  samarbej- der. § 7, stk. 5, i forslaget til lov om forpligtende kommunale samarbejder (L 69) fastlægger, at arbejdsdokumenter, der efter forvaltningslovens § 12, stk. 1 , er  interne,  ikke  som  følge  af  udveksling   mellem  kommunerne  i  et  forplig-

4 tende kommunalt samarbejde efter bestemmelserne i lovforslagets § 7, stk. 1-3,  mister  deres  interne  karakter.  Dokumenterne  er  hermed  som  ud- gangspunkt, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1, undtaget fra partsaktindsigt. Lovforslagets § 7, stk. 5, indebærer, at der i  tilfælde af udveksling af i nterne arbejdsdokumenter omfattet af § 7, stk. 5, skal gives aktindsigt i disse in- terne arbejdsdokumenter efter forvaltningslovens almindelige regler herom. Dette  indebærer  bl.a.,  at   der  er  adgang  til  aktindsigt  i  oplysninger  vedrø- rende  sagens faktiske  omstændigheder,  der  er af  v æ sentlig  betydning for sagens afgøre lse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens  §  12,  stk.  2.  Det  indebærer  endvidere,  at  der  efter  for- valtningslovens  §  13  er  adgang  til  aktindsigt  i  visse  interne  arbejdsdoku- menter, når de foreligger i endelig form, herunder i notater vedrørende en sags faktiske omstændigheder, jf. offentlighedsl ovens § 6. Konsekvensen af bestemmelsen vil således navnlig være, at der kan næ g- tes  en  part  aktindsigt  efter  forvaltningsloven  i  oplysninger,  der  vedrører myndighedernes interne vurderinger. Det  anførte  gælder  også  arbejdsdokumenter,  der  udveksles  mellem  den delegerende  og  den  bemyndigede  kommune  i  sager  om  specialundervis- ning omfattet af det forpligtende kommunale samarbejde. Lovforslagets § 7, stk. 5, indebærer således for så vidt angår sager vedrø- rende specialundervisning, at forældre til børn, der modtager specialunde  r- visning, kan nægtes aktindsigt efter forvaltningsloven i navnlig interne vu r- deringer,  der  udveksles  mellem  den  delegerende  og  den  bemyndigede kommune som led i et forpligtende kommunalt samarbejde. Lovforslagets  §  7,  stk.  5,  vedrører  en  situation,  hvor  arbejdsdokumenter udveksles mellem kommuner i tilfælde, hvor behovet for udveksling af d o- kumenterne er en følge af  det forpligtende samarbejde, dvs. en følge af  den lovbestemte   delegation   af   udøvelsen   af  opgaver   fra   den   delegerende kommune til den kommune i det forpligtende samarbejde, der er bemyndi- get til at varetage udøvelsen af opgaven på vegne af alle kommunalbest y- relserne i det forpligtende samarbejde. Havde  kommunen  –  i  overensstemmelse  med  den  kompetencefordeling, der i øvrigt følger af lovgivningen, og den deraf følgende arbejdstilrettelæ g- gelse – udøvet opgaven selv, ville  forvaltningslovens regler om aktindsigt i interne arbejdsdokumenter derfor under alle omstændigheder have fu ndet anvendelse.  En  part  i  sagen  stilles  således  ikke  ringere,  men  stilles  lige- som, hvis opgaverne havde været løst i overensstemmelse med den sæ   d- vanlige kompetencefordeling, hvor opgaven løses af en enkelt myndi ghed. Forældre ti l børn, der modtager specialundervisning i en kommune, der pr. 1. januar 2007 indgår i et forpligtende kommunalt samarbejde, stilles såle- des med hensyn til adgangen til aktindsigt efter forvaltningsloven i interne arbejdsdokumenter  vedrørende  deres  barns  u ndervisning  ikke  anderledes

5 end forældre til børn, der modtager specialundervisning i en kommune, der pr. 1. januar 2007 ikke indgår i et forpligtende kommunalt samarbejde. Undervisningsministeriet  har  supplerende  oplyst,  at  eleven  og  forældrene efter de regler, der gælder om fremgangsmåden ved iværksættelse af sp  e- cialundervisning,  i  vidt  omfang  inddrages  i  beslutninger  om  iværksætte  lse af specialundervisning. Efter folkeskolelovens § 12, stk. 2, sker henvisning til specialundervisning, som ikke er af foreløbig karakter, efter pædagogisk psykologisk rå  dgivning og efter samråd med eleven og forældrene. De  nærmere regler  om fremgangsmåden  ved  iværksættelse  af  specialu  n- dervisning fremgår af kapitel 2 i bekendtgørelse nr. 896 af 22. se ptember 2000  om  folkeskolens  specialundervisning  og  anden  specialpædag ogisk bistand.    Efter disse regler er der etableret en ordning, hvorefter elever med sæ rlige undervisningsbehov,  der  ikke kan  opfyldes  inden for  rammerne  af  den  al- mindelige undervisning, indstilles til en pædagogisk -psykologisk vurdering. Denne    vurdering    foretages    oftest    af    den    kommunale    pædag ogisk- psykologiske rådgivning (PPR). Vurderingen skal resultere i en udtalelse til skolens leder om, hvorvidt ele- ven  har  behov  for  specialundervisning  eller  anden  specialpædagogisk  b i- stand,  samt  forslag  til  foranstaltning.  Ved  PPR’s  vurdering  skabes  størst mulig sikkerhed for, at den støtte, som iværksættes, er relevant i forhold til elevens særlige behov. Indstillingen til PPR afgives af klasselæreren gennem skole lederen og efter samråd med eleven og forældrene. Der er også mulighed for, at foræ ldrene selv kan anmode om en pædagogisk -psykologisk vurdering af deres barn, jf.  §  3,  stk.  3,  i  bekendtgørelsen.  Som  følge  af  denne  b  estemmelse  kan foræ ldrene også selv anmode PPR om rådgivning.    PPR’s  vurdering  skal  i  samråd  med  forældrene  suppleres  med  udtalelser fra andre sagkyndige i fornø dent omfang. Beslutningen  om  specialundervisning  træffes  af  skolens  leder,  der  efter folkeskolelovens  §  45,  stk.  2,  træffer  alle  k onkrete  afgørelser  vedrøre  nde skolens  elever.  Det  er  dog  kommunalbestyrelsen,  som  træffer  b eslutning om henvisning af elever til en anden skole i og uden for kommunen samt om henvisning af elever til vidtgående specialundervisning ved amtsrådets foranstaltning. Beslutningerne om specialundervisning træffes altid efter samråd med ele- ven og forældrene.    

6 Undervisningsministeriet har videre oplyst, at den beskrevne ordning, her- under den meget betydelige inddragelse af eleven og forældrene, med de justeringer,  som  L  108  nødvendiggør,  agtes  videreført  efter  kommunalr   e- formens ikrafttræden.  Denne ordning vil også gælde  i kommuner omfattet af et forpligtende kommunalt samarbejde. b) L 22 –   forslag til lov om ansvaret for og styringen af den aktive be- skæftigels   esindsats § 20, stk. 3, samt bemærkninger til ekse   mpel 2 Oluf Jørgensen  anfører  i eksempel 2, at arbejdsledige mister retten til ind- sigt, når Arbejdsformidlingens vurderinger af arbejdslediges arbejdsevner videregives til et kommunalt jobcenter. Beskæfti gelsesministeriet har hertil bemærke t, at Beskæftigelsesminister iet går ud fra, at der med eksempel 2 er tænkt på Arbejdsformidlingens vurde- ring af den lediges beskæftigelsespotentiale, der finder sted i det individue l- le kontaktforløb (visitationen),  hvor videregivelsen sker til et jobcenter, hvor varetagelsen  af  statens  beskæftigelsesindsats  er  delegeret  til  en  komm u- nalbestyrelse. Der kan alene blive tale om videregivelse af interne arbejds- dokumenter i den situation, hvor beskæftigelsesministeren bemy ndiger en kommunalbestyrelse  til  at  varetage  udøvelsen  af  statens  beskæftigelse  s- indsats, jf. § 20, stk. 1, i forslaget til lov om ansvaret for og styringen af be- skæftigelsesin dsatsen (L 22). Beskæftigelsesministeriet  har oplyst, at det i forslaget til § 20, stk. 3, er fast- sat, at når arbejdsdokumenter, der i henhold til lov om offentlighed i forvalt- ningen   og   forvaltningsloven   er   interne,   videregives   i   forbindelse   med bemyndigelse, mister dokumenterne ikke som følge af videregivelsen deres interne karakter. Som anført i lovforslagets bemærkninger,    findes det ikke hensigtsmæssig t, at selve delegationen skulle bevirke, at der skal medde- les aktindsigt i oplysninger, som ville være undtaget fr a aktindsigt, hvis op- gaven  ikke  var  blevet  delegeret.  Herved  kan  parter  og  udenforstående  få adgang  til  notater  m.v.,  som  alene  vedrører  myndighedernes  interne  b e- slutningsproces, blot fordi opgaven er delegeret til en kommune, og der af denne  grund  er  behov  for  at  udveksle  oplysninger  mellem  staten  og  den bemyndigende kommune. Beskæftigelsesministeriet  har endvidere oplyst, at visitationen sker i dialog med  den  arbejdsledige,  og  revurderes  i  forbindelse  med  hvert  kontaktfor- løb,  hvorfor  den  arbejdsledige  allerede  hermed  er  bekendt  med  grundlag for visiteringen og resultatet heraf. c)  L  110  –   Forslag  til  skatteforvaltningsloven  §  16,  stk.  3  samt  be- mærkninger til eksempel 3 Oluf Jørgensen  anfører  i eksempel 3, at borgere og virksomheder hidtil har haft ret til indsigt i deres skatte- og afgiftssager, når dokumenter blev ud- vekslet mellem kommunale og statslige skattemyndigheder. Etableringen af

7 en  enhedsforvaltning  på  skatteområdet  indebærer,  at  undtagelserne  fra aktindsigt i relation til interne arbejdsdokumenter, jf. offentlighedslovens § 7 og forvaltningslovens § 12, får større betydning, hvorved retten til aktindsigt begrænses i v æ sentlig grad. Oluf Jørgensen påpeger endvidere, at en del skatteopgaver skal varetages af de kommunale borgerservicecentre, og at dokumenter i skattesager, der udveksles  mellem  den  statslige  skattemyndighed  og  et  borgerservicecen- ter, kan undtages fra aktindsigt, jf. § 3 i forslag til lov om kommunale bor- gerservicecentre (L 72). Ifølge forslaget til skatteforvaltningslov (L110) fi n- der  undtagelsen  fra  aktindsigt  endvidere  anvendelse,  selvom  kommunen ikke opretter et borgerservicecenter. Oluf Jørgensen anfører, at dokume  n- ter  herved  kan  undtages  fra  aktindsigt,  selvom  dokumenterne  udveksles mellem myndigheder, hvilket ifølge Oluf Jørge  nsen er et markant brud på hidtidige principper. Skatteministeriet  har  hertil  bemærk et,  at  samlingen  af  told-  og  skattefor- valtningen i én landsdækkende myndighed i sagens natur har den konse- kvens,  at  korrespondance  mellem  forskellige  dele  af  enhedsforvaltningen anses for intern korrespondance i relation til de almindelige regler om akt- indsigt. Den overordnede målsætning for den nye skatteforvaltning er imidlertid, at forvaltningen skal være åben i forhold til borgerne, og forslaget lægger de r- for  op  til,  jf.  bemærkni ngerne  til  forslag  til  skatteforvaltningslov  (L110),  at borgerne  i  videst  muligt omfang  lø bende  skal gives  adgang  til  egne  data, og  at  reglerne  om  partsindsigt skal  administreres  således,  at  der  i  mindst samme omfang som i dag vil være fuld indsigt i dokumenter om egne fo r- hold. I relation til spørgsmålet om udveks ling af dokumenter i skattesager mellem den  statslige  skattemyndighed  og  et  borgerservicecenter  vil  spørgsmålet om aktindsigt som udgangspunkt være reguleret af de generelle regler om kommunale  borgerservicecentre.  For  så  vidt  angår  de  bagvedliggende hensyn  og  begrundelsen  for  de  foreslåede  undtagelser  til  de  almindelige regler om aktindsigt henvises således til forslag til lov om kommunale bor- gerservicecentre (L 72). De opgaver, der på skatteområdet skal varetages af kommunerne, vil pri- mært bestå i vejledning af borgerne om blanketter, frister, forskudsregistre- ring mv., hvorimod egentlig juridisk vejledning skal indhentes i skattecentret eller eventuelt i et kundekontaktcenter. Ifølge forslag til skatteforvaltning s- lov (L110), jf. § 16, stk. 2, kan kommunalbestyrelsen således pålægges at løse opgaver, der har karakter af borgervejledning og lignende faktisk fo r- valtningsvirksomhed. Bestemmelsen kan derimod ikke anvendes til at give kommunalbestyrelser forvaltningsmyndighed. Kommunalbestyrelserne vil ikke væ re forpligtet til at oprette borgerservice- centre  eller  til  at  placere  skatteopgaverne  i  et  borgerservicecenter.  Det  er

8 derfor i forslaget til skatteforvaltningslov (L110), jf. § 16, stk. 3, bestemt, at hvis  kommunalbestyrelsen  bestemmer,  at  opgaver,  som  skatteministeren har tillagt kommunalbestyrelsen, ikke skal udføres af et borgerservicece n- ter, finder § 3, stk. 6, jf. § 3, stk. 1, 2 og 5, i lov om kommunale borgerser- vicecentre  (L72)  tilsvarende  anvendelse.  Skatteministeriet  har  over for  In- denrigs- og Sundhedsministeriet beklaget, at man i forbindelse med besva- relsen af Retsudvalgets Alm. del - spørgsmål 42 primo maj 2005 i det ve d- hæftede skema har undladt at give oplysninger om denne udvidelse af a n- vendelsesområdet for § 3, stk. 6, jf. § 3, stk. 1, 2 og 5, i lov om kommunale borgerservicecentre (L 72). Skatteministeriet har hertil oplyst, at udvidelsen alene  vil  have  betydning,  hvis  og  i  det  omfang  de  nye  kommuner  måtte vælge ikke at oprette borgerservicecentre eller ikke at placere skatteopg a- verne i et oprettet borgerservicecenter. Skatteministeriet har endvidere udtalt, at det ved forslaget til skatteforvalt- ningslov  (L110)  sikres,  at  reglerne  for  udveksling  af  oplysninger  mellem told-  og  skatteforvaltningen  og  kommunen  ikke  påvirkes  af,  hvor  kommu- nen  vælg er  at  placere  de  vejlednings- og  informationsopgaver,  der  tillæ g- ges kommunalbestyrelsen efter den foreslåede § 16, stk. 2. d) L  67 –  Forslag til lov om visse proceduremæssige spørgsmål i for- bindelse med kommunalreformen § 15 samt bemærkninger til ekse   m- pel 4 Oluf  Jørgensen   anfører   i  eksempel  4,  at  ansatte,  der  skal  skifte  arbejds- plads som følge af kommunalreformen, mister partsrettigheder bl.a. retten til indsigt i deres egen sag. Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal hertil bemærke, at d et følger af b e- stemmelsen i § 15 i forslag til lov om visse proceduremæssige spørg  smål i forbindelse med kommunalreformen (L 67), at myndighedernes forhandlin- ger,  aftaleindgåelse,  vedtagelse  af  mæglingsforslag  og  delingsrådets  be- slutninger  efter  lovforslagets  kapitel  3  om  fordelingen  mellem  de  modta- gende myndigheder af blandt andet de ansatte, der overføres, er undtaget fra forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, partshøring og begrunde l- se, jf. forvaltningslovens kapitel 4, 5 og 6. Det kan supplerende oplyses, at regeringen efter aftale med regeringspar- tierne,  Socialdemokratiet,  Dansk  Folkeparti  og  Det  Radikale  Venstre  vil fremsætte  et ændringsforslag til procedureloven, der indebærer fastsætte   l- sen af en særlig pligt for den afgivende myndighed til inden forelægge  lsen af  udkast  til  fordelingsaftale  for  de  modtagende  myndigheder  at  hø re  de enkelte  ansatte,  der  skal  overføres.   En  sådan  pligt  vil  indebære,  at  den afgivende myndighed hører den enkelte ansatte over myndighedens forslag til,  hvortil  den  pågældende  skal  overføres.  Høringspligten  vil  også  i  ove  r- ensstemmelse  med  forvaltningslovens  regler  om  partshøring  omfatte  de faktiske  oplysninger,  der  indgår  som  grundlag  for  myndighedens  forslag. Endvidere vil der blive fastsat en særlig pligt for den afgivende myndighed til efter anmodning fra den berørte ansatte at give  vedkommende en efter-

9 følgende  begrundelse  i  overensstemmelse  med  forval tningslovens  regler for valget af den myndighed, hvortil den ansatte overfø res. Endelig vil den berørte  ansatte  efterfølgende  få  ret  ti  l  aktindsigt  efter  forvaltningslovens regler om partsaktindsigt i oplysninger om fordelingen af den pågældende ansatte. De foreslåede ændringer er mere vidtgående end forvaltningslovens regler, idet høringspligten, begrundelsespligten og retten til aktind sigt efter forvalt- ningslovens regler om partsaktindsigt omfatter alle ansatte, uanset om be- slutningen om fordelingen af den enkelte ansatte ville have været omfattet af  forvaltningslovens  regler.  Det  bemærkes  i  den  forbindelse,  at  der  ikke med lovforslaget er taget stilling til, i hvilket omfang myndighedernes aftale- indgåelse og vedtagelse af mæglingsforslag samt delingsrådets beslutnin- ger  om  fordelingen  af  blandt  andet  ansatte  er  afgørelsessager  i  forval t- ningslovens  forstand.  Hertil  kommer,  at  den  foreslåede  høringspligt  også omfatter  myndighedens  forslag  til  fordeling  af  den  pågældende  ansatte, hvilket en myndighed ikke har pligt til efter forvaltningslovens regler. Den  foreslåede  høringspligt  indebærer  ikke  en  pligt  til  at  høre  de  enkelte ansatte i løbet  af delingsforhandlingerne m.v. mellem myndighederne, hvis der i løbet af disse forhandlinger indgår nye faktiske oplysninger i grundl a- get for beslutningen om fordeling af den pågældende ansatte. Den foreslå- ede begrundelsespligt adskiller sig fra forvaltningslovens regler ved, at be- grundelsespligten  alene  indtræder  efterfølgende  efter  anmodning  fra  den ansatte for ikke at forsinke den orientering, de ansatte skal have om over- førslen til en anden myndighed. Den foreslåede ret til aktindsigt  adskiller sig fra  forvaltningslovens  regler  om  partsindsigt  ved,  at  denne  ret  alene  kan udøves efterfølgende og således ikke vanskeliggør    eller forsinker myndig- hedernes delingsforhandlinger m.v. Den  særlige  regulering  af  forholdet  mellem  myndighedernes  delingsfo r- handlinger m.v. og forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, partshøring og  begrundelse  skal  ses  på  baggrund  af den komplicerede fordelingspro- ces,  hvor  bl.a.  samtlige  mere  end  160.000  ansatte  i  amtskommunerne, HUR og HS inden for en kort periode (inden for 5½ m  åned i 2006 ved aftale mellem  myndighederne  eller  ved  delingsrådets  beslutning  senest  den  15. juni 2006) skal fordeles mellem de myndigheder, hvortil amtskommunernes opgaver overføres ved kommunalreformen, og hvor fordelingen af den e n- kelte ansatte afhænge r af, at fordelingen af alle de øvrige ansatte er faldet på  plads.  Den  afgivende  myndighed  skal  endvidere  så  hurtigt  som  muligt efter delingsprocessens afslutning orientere de berørte ansatte om, til hvi l- ken myndighed de skal overføres, jf. lovforslagets §  16, stk. 5. Denne de- lingsproces  skal  ikke  vanskeliggøres  eller forsinkes  af  en  eventuel  pligt til partsaktindsigt  og  partshøring  under  myndighedernes  forhandlinger  m.v.  i det  omfang,  myndighedernes  aftaleindgåelse  og  vedtagelse  af  mægling s- forslag samt delingsrådets beslutninger om fordelingen af blandt andet an- satte er afgørelsessager i forvaltningslovens forstand. Ligeledes skal orie n- teringen af de berørte ansatte ikke forsinkes af en eventuel begrundelse s-

10 pligt i det omfang, beslutningen om fordeling er en afgørelse i forvaltning s- lovens forstand. Det  bemærkes  herved,   at  en  anvendelse  af  forvaltningslovens  regler  på delingsprocessen ville betyde, at tidspunktet for, hvornår de ansatte af de- res hidtidige ansættelsesmyndighed kan blive orienteret om deres ny e an- sættelsesmyndighed   og   dermed   samtidigt   eller   efterfølgende   kan   få meddelelse fra den nye ansættelsesmyndighed om deres nye ansættelse  s- sted og arbejdsfunktion, ville blive udskudt. Det skyldes, at der skal ske en samlet  fordeling  af  de  ansatte,  dvs.  at  fordelingsspørgsmålet  først  kan afsluttes,  når  alle  ansatte  er  fordelt.  Hvis  fordelingen  af  selv  få  ansatte – f.eks. på grund af en iværksat partshøring   – trækker ud, vil det skabe usi k- kerhed blandt mange ansatte. Opmærksomheden  skal  endvidere  henledes  på,  at  der  ved  myndigheder- nes aftaleindgåelse, vedtagelse af mæglingsforslag eller delingsrådets be- slutning  efter  lovforslagets  kapitel  3  om  fordeling  af  ansatte  alene  tages   stilling  til,  hvilke  ansatte  der  som  følge  af  den  opgavefly tning,  der  sker  i henhold til lovgivningen om kommunalreformen mellem de i lovforslagets § 1  nævnte  myndigheder  m.v.,  skal  overføres  til  en  ny  ansættelsesmyndi   g- hed, og i givet fald, til hvilken ny ansættelsesmyndighed ove rførslen af den enkelte ansatte skal ske. Bestemmelsen undtager ikke øvrige beslutninger vedrørende ansatte, he  r- under  den  nye  ansætte lsesmyndigheds  beslutning  om  den  ansattes  nye arbejdssted  og  arbejdsfunktion  hos  den  nye  ansættelsesmyndi ghed,  fra forvaltningslovens  regler  om  partshøring,  partsaktindsigt  og  begr undelse. Bestemmelsen  i  lovforslagets  §  15  undtager  endvidere  ikke  en  beslutning om  efter  sædvanlige  ansættelsesretlige  regler  at  foretage  varsling  af  v  æ- sentlige eller indgribende ændringer i ansættelsesforholdet fra forvaltning  s- lovens regler om partsaktindsigt, partshøring og begrundelse. Disse beslu t- ninger vil således være omfattet af forvaltningslovens regler, herunder reg- lerne om partsaktindsigt, partshøring og begrundelse, i det omfang såda n- ne beslutninger er afgørelser i forval tningslovens forstand. Hensynet til, at de ansatte inddrages under hele delingsprocedurens forløb er endvidere tilgodeset med bestemmelserne i lovforslagets § 16, hvorefter der  fastsættes  særlige  regler  for  inddragelsen  af  de  ansatte  og  deres  r  e- præsentanter i proced uren. e) L 69 –  Forslag til lov om forpligtende kommunale samarbejder § 7, stk. 5 samt bemærkninger til eksempel 5 Oluf Jørgensen  anfører  i eksempel 5, at virksomheder mister retten til ind- sigt  i  de foreløbige  skøn  over forureningers konsekvenser,  der  viderese  n- des fra en kommunal miljømedarbejder til en anden kommune, der har a n- svaret for miljøindsatsen .

11 Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet  skal  hertil  bemærke,  at  det  ved  besv a- relsen er lagt til grund, at der i eksempel 5 er tænkt på videresendelse me l- lem kommuner, der har indgået et forpligtende kommunalt samarbejde. Adgangen  til  aktindsigt  i  interne  miljøoplysninger,  der  udveksles  mellem kommuner som led i et forpligtende kommunalt samarbejde er reguleret af § 7, stk. 5, 2. pkt., i forslag til lov om forpligtende kommunale samarbejder. § 7, stk. 5, i forslaget til lov om forpligtende kommunale samarbejder (L 69) fastlægger,  at   interne  arbejdsdokumenter,  der  efter  offentlighedsloven  og forvaltningsloven  er interne, ikke som følge af udveksling   mellem kommu- nerne i et forpligtende kommunalt samarbejde efter bestemmelserne i lov- forslagets  §  7,  stk.  1-3, mister  deres  interne karakter.  Det  samme gælder efter bestemmelsen interne miljøoplysninger omfattet af lov om aktindsigt i miljøo plysninger. Lovforslagets § 7, stk. 5, indebærer, at der i  tilfælde af udveksling af i nterne arbejdsdokumenter omfattet af § 7, stk. 5, skal gives aktindsigt i disse in- terne arbejdsdokumenter efter forvaltningslovens almindelige regler herom. Ligeledes skal der gives aktindsigt i interne miljøopl ysninger efter de regler herom, som følger af lov om aktindsigt i miljøoplysninger. Miljøministeriet  har  oplyst,  at  dette   indebærer,  at  der  også  i  relation  til  de forpligtende kommunale samarbejder altid skal foretages en konkret afvej- ning af de interesser, der knytter sig til offentlighedens interesse i at få op- lysningerne  udleveret  over  for  de  interesser,  der  varetages  ved  at  afslå udlevering. Myndighederne har endvidere efter denne lov pligt til at anven- de  en  række  af  offentlighedslovens  og forvaltning slovens  undtagelsesreg- ler, herunder om interne dokumenter, restriktivt. Dette skal ske under hen- syntagen  til  samfundets  interesse  i,  at  oplysningerne  offentliggøres  i  det konkrete tilfæ lde. f) L  72 –  Forslag til lov om kommunale borgerservicecentre § 3  samt bemærkninger til eksempel 6 Oluf Jørgensen  anfører  i eksempel 6, at handicappede borgere mister ret- ten til indsigt i notater, der bliver videresendt fra et borgerservicecenter til en  anden  kommune,  der  varetager  særlige  opgaver  for  den  pågældende handicapgruppe. I et notat kan en handicappet fx være vurderet som alk o- holiker i svær grad. Indenrigs-  og  Sundhedsministeriet  skal  hertil  bemærke,  at  b orgerservice- centrene efter lovforslagets § 2, stk. 2, vil kunne udføre  administrative bor- gerbetjeningsopgaver  på  vegne  af  en  anden  myndighed,  ligesom  borger- servicecenteret  og  en  anden  myndighed  vil  kunne  udføre   hver  sin  del  af samme   administrative   borgerbetjeningsopgave   (integreret   sagsbehand- lingsforløb).   Bestemmelsen i § 2, stk. 2, udgør ikke hjemmelsgrun dlag for, at en anden myndighed kan overlade opgaver, der har karakter af myndig-

12 hedsudøvelse, og overladelse af myndighedsudøvelse foru  dsætter således hjemmel i særlo vgivningen. Oluf Jørgensen anfører i sin henvendelse, at lovforslagets udvidelse af ”det interne rum” uden for de nye myndighedsgrænser vil få stor praktisk bety d- ning. Der kendes imidlertid på nuværende tidspunkt kun få eksempler på, at borgerservicecentre vil komme til at udføre opgaver for andre myndigh e- der  eller  vil  indgå  i  et  integreret  sagsbehandlingsforløb,  nemlig for  så  vidt angår opgaver på skatteområdet og pas- og kørekortområdet samt event u- el  bistand  til  pendlere  i  form  af  videresendelse  af  ansøgni nger  og  lign.  til rette myndighed. Det er ministeriets vurdering, at det kun i yderst begræ n- set  omfang  vil  være  relevant  at  udveksle  interne  a rbejdsdokumenter  med interne vurderinger i disse situationer. Baggrunden for § 3, stk. 5, hvorefter interne arbejdsdokumenter, som vide- regives efter lovforslagets regler, ikke mister deres interne karakter, er, at i det  omfang  borgerservicecentre  og  andre myndigheder  benytter  sig  af  en mere traditionel arbejdstilrettelæ ggelse, hvor myndighederne udfører deres opgaver hver for sig, vil der ikke ske en udveksling af interne arbejdsdoku- menter. Interne arbejdsdokumenter vil derfor efter de gæ ldende regler ikke miste deres interne karakter. Med lovforslaget stilles borgeren i relation til aktindsigt på samme måde, uanset om opgaven løses  – helt eller delvis – i et borgerservicecenter, der indgår i en af de modeller for arbejdstilrettelæ g- gelse, som lovforslaget regulerer, eller om opgaverne løses mere traditi o- nelt  af  hver  sin  myndighed.  Borgerne  har  i  begge  situationer  adgang  til partsaktindsigt i interne arbejdsdokumenter, der alene indeholder en gengi- velse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter be- stemmelsen i offentlighedslovens § 6, stk. 1 (§ 6-notater). Endvidere er der samme  ret  som  i  dag  til  partsaktindsigt  i  oplysninger  vedrørende  sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig   betydning for sagens afgøre l- se  (ekstraheringspligt),  uanset  disse  oplysninger  alene  indgår  i  et  internt arbejdsdokument, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2. Socialministeriet har supplerende oplyst, at borgere, som får behandlet en sag  efter  den  sociale  lovgivning,  har  ret  til  at  blive  gjort  bekendt  med  sa- gens dokumenter efter de regler, som findes i forvaltningsloven. Denne ret omfatter  ikke  kommunens  interne  arbejdsdokumenter,  som  udarbejdes  af kommunen til eget brug ved behandlingen af sagen. Interne dokumenter i en social sag er interne, uanset om de forbliver i kommunen eller udveksles mellem kommunen og et borgerservicecenter. Hvis der i en social sag findes interne dokumenter, som indeholder oplys- ninger om borgerne, vil disse oplysninger bero på undersøgelser og erkl æ- ringer mv. i sagen, som borgeren kan have haft mulighed for at tage stilling til  i  forbindelse  med  partshøring .  Endvidere  kan  det  nævnes,  at  borgeren altid  efter  den  sociale  lovgivning  skal  have  mulighed  for  at  medvirke  ved behandlingen af sin sag.

13 Socialministeriet har endvidere oplyst, at det langt fra vil være realistisk, at en kommune vil overlade særlige opgaver for en bestemt handicapgruppe til et borgerservicecenter i en anden kommune og at borgerservicecentret i den  forbindelse  vil  komme  i  besiddelse  af  interne  dokumenter  i  sagen. Hverken den sociale lovgivning eller lov om kommunale borgerservicecen- ter  giver  en  kommune  mulighed  for  at  overlade  myndighedsopgaver  til  et borgerservicecenter i en anden kommune. En kommune kan dog overlade opgaver,  som  har  karakter  af  faktisk  forvaltningsvirksomhed  til  et  borger- servicecenter i en anden kommune, men det vil næppe omfatte opgaver i forbindelse med sociale tilbud til en bestemt handicapgruppe og i hvert fald ikke den del af sagsbehandlingen, hvor der udarbejdes interne arbejdsdo- kumenter med vurderinger af f.eks. graden af alkoholmisbrug. Disse opga- ver  forudsætter  en  specialiseret  viden,  som  et  borgerservicecenter  ikke forventes at have. g) L 76 –  Forslag til lov om et evalueringsinstitut for kommuner m.v. § 12, stk. 5 samt bemærkninger til eksempel 7 Oluf Jørgensen  anfører  i eksempel 7, at pressen og interesserede borgere ikke får ret til indsigt i vurderinger, kommuner sender til det statslige evalue- ringsinstitut. Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal hertil bemærke, at der i  § 12 i lov- forslaget om et evalueringsinstitut for kommuner m.v. er en bestemmelse, hvorved fra lov om offentlighed i forvaltningen fraviges. Bestemmelsen in- debæ rer,  at  arbejdsdokumenter,  materiale  m.v.,  som  evalueringsinstituttet modtager fra de evaluerede myndigheder til brug for gennemførelsen af en undersøgelse, bevarer deres interne karakter, indtil evalueringen offentli g- gøres.  En  eventuel  begæring  om  aktindsigt  imødekommes  således  først efter offentliggør elsen af evalueringen. Baggrunden for undtagelsen er først og fremmest begrundet i hensynet til den  eller  de  kommuner,  som  er  undergivet  evaluering.  Det  vil  ikke  være hensigtsmæssigt, hvis en eventuel debat om evalu eringerne kommer til at foregå på et uhensigtsmæssigt og uprofessionelt grun dlag, såfremt dele af evalueringerne offentliggøres frigjort fra de rette sammenhæ  nge. Det skal understreges, at undtagelsen kun omfatter sager om evaluering og at alle oplysninger indsamlet i forbindelse med evalueringerne vil være u n- dergivet bestemmelserne om aktindsigt i lov om offentlighed i forvaltningen, når evalueringerne er offentliggjort. Til  orientering  skal  det  bemærkes,  at  lovforslagets  undtagelse  fra  lov  om offentlighed i forvaltningen svarer til den undtagelse, som gælder for Da n- marks Evalueringsinstitut (EVA). h)  L  68 –  Forslag til lov om revision af den kommunale inddeling § 40 samt bemærkninger til eksempel 8

14 Oluf Jørgensen  anfører  i eksempel 8, at pressen og borgere, der interesse- rer sig for de økono miske og organisatoriske forhold i forbindelse med en kommunesammenlægning, mister retten til indsigt i vurderinger og overv e- jelser, som de enkelte kommuner sender til sammenlægningsudvalget, der skal tage stilling til disse forhold. Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal hertil bemærke, at det  fremgår af § 40 i forslag til lov om revision af den kommunale inddeling, at dokumenter, som   sammenlægningsudvalget   modtager   til   brug   for   forb eredelsen   af sammenlægningen fra de kommuner, der indgår i sammenlæ gningen, eller fra kommunale fællesskaber, hvori de nævnte kommuner de  ltager, og som i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen er interne, ikke som følge af videregivelsen mister deres interne karakter. Det fremgår endvidere, at det samme gælder interne  miljøoplysninger omfattet af lov om aktindsigt i mi l- jøoplysninger. Fravigelsen betyder, at den kommune, der indgår i en sammenlægning, og sammenlægningsudvalget ,  betragtes  som  én  myndighed  i  relation  til  for- valtningslovens  og  offentlighedslovens  regler  om  aktindsigt,  når  interne arbejdsdokumenter  udveksles  mellem  disse  organer.  Efter  Indenrigs-  og Sundhedsministeriets  opfattelse  er  dette  en  naturlig  følge  af,  at  samme n- lægningsudva lget  og  de  hidtidige  kommuner  med  virkning  fra  1.  januar 2007 udgør én my ndighed – den nye kommune. Som det fremgår af bemærkningerne til den nævnte bestemmelse, er ba  g- grunden for bestemmelsen hensynet til en smidig forberedelse af kommu- nesammenlægninger. Det kan hertil tilføjes, at hensynet til en smidig forb  e- redelse  efter  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriets  opfattelse  vejer  tungt  i den  særlige  situation,  hvor  kommuner  sammenlæ  gges,  og  der  forinden følger en kompliceret sammenlægningsproces. Det fremgår endvidere af bemærkningerne til bestemmelsen i lovforslagets §  40,  at  der  skal  gives  (akt)indsigt  efter  forvaltningsloven,  offentlighedslo- ven og persondataloven i interne arbejdsdokumenter i samme omfang, som hvis  dokumenterne  ikke  var  blevet  oversendt.  Herunder  vil  en  part  skulle have meddelelse om oplysninger vedrørende en sags  faktiske omstændi g- heder,  der  er  af  væsentlig  betydning  for  sagens  a fgørelse,  og  som  alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2. Tilsvarende skal der gives – eksempelvis pressen og borgere – aktindsigt i overensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler herom i op- lysninger i interne arbejdsdokumenter om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for et sagsfo rhold, jf. offentlighedslovens § 11, stk. 1.  Tilsvarende  skal  der  gives  aktindsigt  i  interne  miljøoply sninger  efter  de regler herom, som følger af lov om aktindsigt i miljøoply  sninger. Det bemærkes, at der blev fastsat en lignende bestemmelse i forbinde lse med kommunesammenlægningen på Bornholm, jf. § 26 i lov nr. 144 af 25. marts 2002 om sammenlægning af de bornhol mske kommuner.

15 i)  Forpligtende  kommunale  samarbejder  kontra  kommunale  fælle   s- skaber, jf. lov om kommunernes styrelse § 60 Oluf Jørgensen anfører, at interne arbejdsdokumenter, der udveksles me  l- lem  kommuner  som  led  i  samarbejde  i  form  af  et  kommunalt  fællesskab, ikke kan undtages fra aktindsigt efter reglerne om interne arbejdsdokumen- ter. I den anledning skal Indenrigs- og Sundhedsministeriet bemærke , at kom- munale fællesskaber er samarbejder, som kommunerne indgår, s åfremt og i  det  omfang  de  ønsker det,  og  som  de kan  udtræde  af  igen.  De  rimod  er samarbejdsformen  og  samarbejdets  omfang  i  de  forpligtende  kommunale samarbejder  efter  lovforslaget  herom  pligtmæssig,  når  en  kommune  én gang  har  valgt  at  indtræde  i  et  forpligtende  kommunalt  s amarbejde.  Det nævnte  lo vforslag  og  bestemmelsen  i  §  7,  stk.  5, om  aktindsigt  i  interne arbejdsdokumenter vedrører  dermed i modsætning til, hvad der gælder for kommunale fællessk aber, en situation, hvor arbejdsdokumenter udveksles mellem kommuner i tilfæld e, hvor behovet for udveksling af dokumenterne er en følge af en lovbestemt dele gation af udøvelsen af opg aver. Hertil kommer, at samarbejde i kommunale fællesskaber normalt vedr ø rer faktisk  forvaltningsvirksomhed  og  ikke  virksomhed,  der  består  i  at  træffe afgørelser  i forhold  til  borgerne,  dvs.  myndighedsudøvelse.  Kun  i  tilfæ   lde, hvor  opgavelovgivningen  giver  hjemmel  hertil,  kan  myndighedsudøvelse lægges  i  kommunale  fællesskaber.  Fordi  de  kommunale  fælle   sskabers virksomhed  i  de  fleste  tilfælde  ikke  består  i  at  træffe  afgøre  lser,  men  i  at udøve faktisk forvaltningsvirksomhed, har hensynet til beskyttelsen af my n- dighedernes  interne  beslutningsprocesser  ikke  samme  vægt  i  forhold  til kommunale fællesskaber, som i forhold til de forpligtende kommunale sa m- arbejder, hvor væsentlige dele af de delegerede opgaver består i at træ ffe afgørelser i forhold til borgerne.