Skatteministeriet J.nr.   2005-231-0044 Den Til Folketingets Skatteudvalg L 96-  Forslag  til  Lov  om  Forslag  til  lov  om  ændring  af  visse  skatte-  og  afgiftslove, arbejdsmarkedsfondsloven,  opkrævningsloven og miljøbeskyttelsesloven (Indsats mod skatte- og afgiftsunddragelse). Hermed fremsendes i 5 eksemplarer svar på s pørgsmål nr.  5 af 19. april 2005. Kristian Jensen / John Fuhrmann

Side 2 Spørgsmål:   Ministeren anmodes om at yde lovteknisk bistand til et ændringsforslag, der indfører en såkaldt ”Three -Strikes-and You’re out”-regel, hvor virksomhedens momsbevis bliver frataget i en vis periode, når en virksomhed tages tredje gang i enten at have ansat sort arbejde,  eller hvis der konstateres svindel med momsregnskaberne, ulovligt varelager eller lignende. Svar:    Spørgsmålet  skitserer  ikke  de  nærmere  rammer  for  et  sådant  forslag,  herunder  f.eks. afgrænsningen af, hvilke overtrædelser der skal indgå, karakteren (grovh eden) af de begåede overtrædelser, perioden indenfor hvilken overtrædelserne skal begås (hvis der skal være en sådan periode), fritagelsesperiodens længde mv. Det ligger heller ikke klart i hvilket omfang spørgerne forestiller sig, at momsregistreringen skal kunne fratages rent administrativt eller alene ved dom. Næringsbrevsordningen(det udvidede næringsbrev), som træder i kraft den 1. juli 2005, og som betyder,  at  ejere/indehavere/forpagtere  af  fødevarebutikker,  restauranter,  caféer  og  hoteller fremover skal have udstedt et næringsbrev for lovligt at kunne drive virksomhed, indeholder en række  af  de  elementer,  som  også  det  her  ønskede  ændringsforslag  indeholder.  Således  kan næringsbrevet frakendes en person eller et selskab m.v. (juridiske personer) ved dom for strafbart forhold,  hvis  den  tiltalte  gentagne  gange  eller  under  i  øvrigt  skærpende  omstændigheder væsentligt har overtrådt lovgivningen vedrørende skat og afgifter, fødevarer, arbejdsmiljøforhold eller brandsikkerhed. Efter reglerne i næringsbrevslovgivningen kan man således alene fratages næringsbrevet ved dom. Efter denne lovgivning har man bevidst ikke lagt sig fast på, at næringsbrevet kan fratages efter et nærmere fastsat antal overtrædelser (f.eks. 3). Nedenstående udkast til ændringsforslag  lægger sig i så vidt mulig omfang op af de regler, der er kendt fra næringsbrevslovgivningen, idet der her er tale om regler, som samtlige partier, bortset fra  det  Radikale  Venstre,  har  stemt  for  ved  folketingsbehandlingen.  Det  nedenfor  skitserede ændringsforslag  lægger  således  op  til,  at  inddragelse  af  momsregistreringen,  i  lighed  med frakendelse af næringsbrevet, alene skal kunne ske ved dom. Dog er det valgt, for i så vidt omfang som muligt at imødekomme spørgernes ønske om forslagets udformning,  at  lade  ændringsforslaget  indeholde  en  bestemmelse  om,  at  udgangspunktet  for frakendelsen er tre overtrædelser, og ikke som det er tilfældet med næringsbrevslovgivningen gentagne overtrædelser. Herudover er det i ændringsforslaget valgt – i lighed med bestemmelsen fra næringsbrevslovgivningen – at give mulighed for at inddrage momsregistreringen, hvis den pågældende person/selskab under i øvrigt skærpende omstændigheder har overtrådt lovgivningen. Inddragelse af momsregistreringen er en temmelig vidtgående san ktion, som betyder, at en person eller et selskab ikke længere kan drive en virksomhed i lovlig form. Der er på denne baggrund i

Side 3 ændringsforslaget indarbejdet en betingelse om, at de nævnte tre overtrædelser skal ligge indenfor en periode på to år. Om baggrunden for udformningen af ændringsforslaget og de i forbindelse hermed opstillede forudsætninger   i   øvrigt   skal   henvises   til   bemærkningerne   til   ændringsforslaget   samt   til Skatteministeriets kommentarer til ændringsforslaget. Et ændringsforslag kunne lyde således: ”Til § 5 1. Nr. 1 affattes således: ”1. Efter § 51 B indsættes: ”§ 51 C. Retten til at være registreret i henhold til denne lov kan frakendes en person eller et selskab m.v. (juridiske personer) ved dom for strafbart forhold, hvis den tiltalte 3 gange, eller under i øvrigt skærpende omstændigheder, væsentligt har overtrådt lovgivningen vedrørende skat og afgifter indenfor en periode på 2 år. Stk. 2. Inddragelse af momsregistreringen sker for 1-5 år fra endelig dom. Stk.  3.  De  statslige  told-  og  skattemyndigheder  skal  efter  den  første  og  den  anden overtrædelse omfattet af stk. 1, give virksomheden meddelelse om, at den tredje væsentlige overtrædelse efter stk. 1, kan føre til, at de statslige told- og skattemyndigheder indbringer overtrædelserne for domstolene med påstand om inddragelse af momsregistreringen. Stk. 4. Skatteministeren kan fastsætte nærmere regler om inddragelse af momsregistrering efter stk. 1, herunder om registrering af virksomhedernes overtrædelser efter stk. 1.” 2. Nr. 2-5 bliver til nr. 3 - 6.” Bemærkninger til ændringsforslaget Den foreslåede ændring har til hensigt, at stramme sanktionerne overfor virksomheder, der gentagne gange begår væsentlige overtrædelser af skatte - og afgiftslovgivningen, f.eks. i form af anvendelse af sort arbejdskraft (manglende indeholdelse af a-skatter), forhandling af    ikke    afgiftsberigtigede    varer    eller    andre    overtrædelser,    der    er    selvstændigt sanktionsbelagte. Med den foreslåede bestemmelse får de statslige told  - og skattemyndigheder mulighed for - i lighed med hvad der er gældende for det udvidede næringsbrev - at lade domstolene

Side 4 foretage en vurdering af, om de skete overtrædelser har en sådan alvorlig karakter, at momsregistreringen bør inddrages. En  inddragelse  af  momsregistreringen  er  en  vidtgående  sanktion,  som  betyder,  at den pågældende virksomhed ikke længere vil kunne drives lovligt. På denne baggrund er det valgt, at indarbejde en vis tidsmæssig sammenhæng mellem de begåede overtrædelser, således at de tre overtrædelser, der lægges ti l grund for inddragelsen af momsregistreringen skal  ligge  indenfor  en  periode  på  to  år.  Med  samme  begrundelse  (at  inddragelse  af momsregistreringen     er     en     vidtgående     sanktion)     er     det     valgt     at     begrænse inddragelsesperioden til 1-5 år i lighed med de for næri ngsbrevet gældende regler. Herefter kan den pågældende person/selskab på ny momsregistreres, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt. Vurderingen   af,   hvilke   overtrædelser,   der  kan  anses  for  væsentlige  tager  i  denne sammenhæng udgangspunkt i reglerne om, hvad der anses for væsentlige overtrædelser i relation   til   den   lovgivningen   om   det   udvidede   næringsbrev   I   forbindelse   med administrationen af næringsbrevslovgivningen er der udarbejdet en bekendtgørelse om næringsbrev til fødevarebutikker og restaurations- og hotelvirksomhed  (Bek.. nr. 202 af 21. marts 2005). Af §§11 og 12 i bekendtgørelsen fremgår det nærmere hvilke overtrædelser, der anses for ”væsentlige”. Det er efter disse bestemmelser en forudsætning for, at en overtrædelse kan anses for væsentlig, at der foreligger en afgørelse i form af: 1. bødevedtagelse, herunder udenretlig, på mindst 3000 kr. eller 2. dom på bøde på mindst 3000 kr., eller 3. dom på fængsel, betinget eller ubetinget. I det til bekendtgørelsen vedhæftede bilag 1 er det nærmere opregnet, hvilke love der falder  ind  under  regelsættet,  herunder  i  bilagets  punkt  B  også  de  relevante  skatte -  og afgiftslove. Det er overtrædelser af de heri nævnte skatte- og afgiftslove, der vil danne grundlag for en vurdering af, om en virksomhed skal fratages momsregistreringen efter den foreslåede § 5, nr. 1. Virksomheden bør gøres bekendt med, at konsekvensen af tre overtrædelser indenfor to år kan føre til, at momsregistreringen ved dom inddrages, og det foreslås derfor, at told - og skattemyndighederne har pligt til at underrette virksomheden om, at yderligere én eller to overtrædelser    kan    føre    til,    at    spørgsmålet    om    inddragelse    af    virksomhedens momsregistrering vil blive indbragt til prøvelse for domstolene.

Side 5 Der kan være behov for ved en bekendtgørelse at fastsætte nærmere regler og retningslinier for inddragelse af en virksomheds momsregistrering, og det foreslås derfor, at der  - som stk. 4 - indsættes en bemyndigelsesbestemmelse til Skatteministeren. Skatteministeriets kommentarer til ændringsforslaget: I forbindelse med de første drøftelser om etablering af næringsbrevsordningen var der lagt op til, at næringsbrevet skulle kunne fratages  virksomheden rent administrativt, dvs., uden dom, efter (som udgangspunkt) 3 overtrædelser af lovgivningen. Når næringsbrevsordningen alligevel ikke blev opbygget på denne måde skyldes det, at en sådan lovgivning, hvorefter retten til at drive virksomhed  efter 3 overtrædelser af lovgivningen - uanset karakteren heraf - og uden forudgående domsafsigelse  - vil være grundlæggende i strid med dansk lovgivningsmæssig praksis, retspraksis og helt fundamentale retssikkerhedsmæssige principper. I  straffelovens  §  79  findes  således  regler  om,  at  man  kan  fradømmes  retten  til  at  drive virksomhed, der kræver offentlig autorisation eller anden form for virksomhed, samt retten til at være stifter af, eller direktør, eller medlem af bestyrelsen i et selskab med begrænset ansvar, et selskab eller en forening, som kræver særlig offentlig godkendelse, eller en fond. I forbindelse med udarbejdelsen af næringsbrevs-forslaget havde Økonomi- og Erhvervsministeriet  således  en  række  drøftelser  med  Justitsministeriet  om  udformningen  af lovforslaget. Justitsministeriet var af den opfattelse, at der ikke er juridisk grundlag for, at så indgribende sanktioner som inddragelse af næringsbrevet og retten til at drive virksomhed, som jo i høj grad minder om de straf-sankioner, der er fastsat i straffelovens § 79, kan baseres på en ren administrativ afgørelse og på et ganske bestemt antal (3) o vertrædelser af lovgivningen. En sådan administrativ bestemmelse baseret på f.eks. 3 overtrædelser ville være en ”u  dvanding” af de retsprincipper, der er grundfæstet med de ovenfor nævnte bestemmelser i straffeloven, og formentlig ville sådanne administra tive afgørelser - hvis man forestiller sig at de blev vedtaget og gennemført  -  under  alle  omstændigheder  blive  indbragt  for  domstolene  og  formentlig  i  vidt omfang underkendt her. Synspunktet er således, at man ikke blot kan lægge til grund, at f.eks. 3 o vertrædelser er nok til, at gennemtvinge en så væsentlig sanktion, som fratagelse af næringsbrevet og re tten til at drive fødevarevirksomhed må anses for. Med i vurderingen må også indgå en række yde    rligere forhold, sål edes hedder det i forarbejderne til næringsbrevsloven, at:

Side 6 ”Domstolen kan ved dens vurdering af, om frakendelse skal ske lade forseelsernes hyppighed, grovhed, varighed, sundhedsrisici samt de regelsæt, der er overtrådt indgå. Det vil dog altid være overladt til rettens skøn, hvorvidt frakendelse i det konkrete tilfælde skal ske. I dette skøn vil bl.a. indgå det a lmindelige proportionalitetsprincip, hvorefter overtrædelsernes art og den tidsperiode, inden for hvilken de begås, skal stå i rimeligt forhold til den sanktion, der kan komme på tal   e. Endvidere må virksomh edens størrelse og karakter indgå i vurderingen.” Bestemmelserne i næringsbrevslovgivningen om frakendelse af næringsbrevet og retten til at drive virksomhed  er  på  baggrund  heraf  i  vid  udstrækning  modelleret  over  straffel ovens  §  79,  dog således at næringsbrevs -bestemmelserne har et videre anvendelsesområde end straffelovens §  79. Der stilles bl.a. ikke det strenge krav om nærliggende risiko for misbrug af hvervet, som det er tilfældet i straffelovens § 79, ligesom (næringsbrevs)bestemmelsen finder anvendelse på juridiske personer. I   princippet   kan   således   en   enkelt   overtrædelse,   hvis   den,   jf.   ordlyden   af   de   relevante bestemmelser i næringsbrevslovgivningen, er sket ”under i øvrigt skærpende omstændigheder”,   være tilstrækkelig til at næringsbrevet frakendes. Hovedforklaringen på, at der ikke er gennemført, eller er planer om at gennemføre, en model som den ønskede ”three strikes-model”, som naturligvis ud fra et rent politisk synspunkt forekommer særdeles     virkningsfuld,     er,     som     det     fremgår     af     den     beskrevne     fo rhistorie     for næringsbrevslovgivningen, af rent juridisk og retssikkerhedsmæssig karakter. En gennemførelse af en sådan model i sin rene form vil, som beskrevet, være et fund amentalt brud  med  gældende  dansk  lovgivning  og  retspraksis,  når  det  handler  om  så  vid  tgående  en sanktion    som    at    frakende    en    person    muligheden    og    evt.    også    retten    til    at    drive (fødevare)virksomhed,   jf.   at   der   kan   være   tale   om,   at   det   vedkommende   person(er)s eksistensgrundlag, der fjernes. I et vist omfang kan den rene ”three strikes-model” således sammenlignes med retsti lstanden i visse   nordamerikanske   delstater,   hvor   personer,   efter   den   tredje   lovovertrædelse,   uanset karakteren af denne overtrædelse, sammenholdt med tidligere overtrædelser, kan idømmes en ganske betydelig fængselsstraf. I Danmark er der ikke tradition – og som beskrevet – heller ikke juridisk grundlag for at etablere denne type ordninger. Herudover vil et forslag, som det ovenfor skitserede, hvor der er tale om, at overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivningen i bred forstand, dvs., ikke kun overtrædelser af momsloven,  kan føre til, at momsregistreringen for en virksomhed inddrages, formentlig blive kritiseret for at der ikke er sammenhæng mellem de begåede overtrædelserne og sanktionen i  form af inddragelse af momsregistreringen.

Side 7 Det  er  endvidere  Skatteministeriets  opfattelse,  at  det  på  trods  af  overtrædelser  af  skatte -  og afgiftslovgivningen er bedre at beholde virksomhederne som registrerede virksomheder, da der er en  nærliggende  mulighed  for  at  virksomheder  af  denne  type  fortsætter  deres  forretning  som uregistrerede. Endelig  må  det påpeges, at ændringsforslaget er meget vidtgående og udarbejdet under stort tidspres, uden at det har muligt at gennemføre sædvanlig høring mv. I  skatteministeriet  er  der  igangsat  overvejelser,  om  hvorvidt  der  kan  ske  en  opstramning  af opkrævningslovens registreringsbestemmelser som kunne være mere effektive end en ”Three Strikes and You’re out”-regel. Disse overvejelser sigter mod, at der eventuelt kan udarbejdes et lovforslag, som kan indgå i fairplay -lovgivningen til oktober 2005. Det foreslås derfor, at afvente dette arbejde før der søges indført en ordning som den, der er ønsket et ændringsforslag til.