Udenrigsudvalget 2005-06
KOM (2006) 0421
Offentligt
1446576_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 30.8.2006
KOM(2006) 421 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET
OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
Begrebet regeringsførelse inden for rammerne af den europæiske konsensus om
udviklingspolitik
Mod en harmoniseret approach i EU
{SEK(2006) 1020}
{SEK(2006) 1021}
{SEK(2006) 1022}
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
Indledning................................................................................................................................... 3
1.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
En ny og bedre approach til demokratisk regeringsførelse.......................................... 5
De mange facetter ved regeringsførelse....................................................................... 5
Ejerskab, dialog og måling af fremskridt..................................................................... 6
Løse det dobbelte problem med politisk legitimitet og kapacitetsudvikling ............... 9
Harmonisere enhver approach i EU og i forhold til andre internationale aktører...... 10
Initiativ vedrørende regeringsførelse: AVS-landene og strategien for Afrika........... 11
AVS-landene: dialog vedrørende regeringsførelse og bistandsprogrammering ........ 11
AVS-landene: prioriteter og programmer vedrørende regeringsførelse .................... 13
Afrika: støtte til de afrikanske mekanismer ............................................................... 14
Fra fællesskabsniveau til europæisk niveau............................................................... 15
Dialog og programmer vedrørende samarbejdet med andre lande og regioner ......... 16
Regeringsførelse og den europæiske naboskabspolitik (ENP) .................................. 16
Latinamerika .............................................................................................................. 18
Regeringsførelse i Asien ............................................................................................ 19
Konklusioner ............................................................................................................................ 21
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0003.png
I
NDLEDNING
Det vil ikke være muligt at nedbringe fattigdom og virkeliggøre årtusindudviklingsmålene
uden afgørende fremskridt når det gælder regeringsførelse, både økonomisk, socialt,
miljømæssigt og politisk. Udvikling, menneskerettigheder, fred og sikkerhed kan ikke
adskilles og styrker hinanden gensidigt. I en mere og mere globaliseret og indbyrdes afhængig
verden er fred og sikkerhed stærkt forbundet med landenes og de offentlige institutioners
politiske vilje og kapacitet til at føre politikker, der tager sigte på at indføre retsstaten og
demokratisk regeringsførelse, beskytte menneskerettighederne, udrydde fattigdom, skabe
bæredygtig udvikling og mindske de uligheder, der er årsag til nogle af de største
udfordringer, som verden står over for.
EU har inden for rammerne af den europæiske konsensus om udviklingspolitik defineret,
hvordan man kan og vil bidrage til at gennemføre disse mål, og har bl.a. understreget, at god
regeringsførelse, demokrati og respekt for menneskerettighederne er fuldt integrerede
elementer i processerne mod bæredygtig udvikling og de vigtigste mål for EU's
udviklingspolitik. Den betydelige forøgelse af bistanden, som forudses for de kommende år,
kræver en styreform, som kan sikre, at den nye europæiske støtteindsats kommer til at fungere
effektivt. Finansielle midler alene er imidlertid ikke tilstrækkeligt, hvis man skal kunne
opfylde årtusindudviklingsmålene.
De fællesskabspolitikker, der har en ekstern dimension, skal ligeledes bidrage til god
regeringsførelse. De redskaber, som EU råder over, er meget forskellige. Her tænkes der f.eks.
på den politiske dialog, foranstaltninger til forebyggelse af konflikter, samarbejde med
regionale og internationale organisationer, tematiske programmer, valgobservatørordninger
samt de nationale programmer for udviklingsbistand, som indgår i en fælles flerårig
programmering.
Politisk dialog og programmering af udviklingsbistanden, som er emnet for denne meddelelse,
udgør to særligt vigtige etaper i EU’s forbindelser med udviklingslandene, hvor man sammen
kan vurdere situationen og reformbehov, tilskynde til ændringer og træffe beslutning om,
hvilke støtteforanstaltninger der er nødvendige. Det er ligeledes muligt at fremdrage
spørgsmål vedrørende regeringsførelse, som har internationale virkninger.
De principper, der blev vedtaget med Paris-erklæringen i marts 2005 og af Rådet i april 2006
for at sikre en effektiv bistand, bør også gælde i forbindelse med regeringsførelse.
Fællesskabet og medlemsstaterne må således i komplementaritet og harmoni samarbejde med
hinanden og med de andre donorer og internationale organisationer om at støtte
partnerlandenes bestræbelser på området.
Kommissionen foreslår, at Fællesskabet og medlemsstaterne bliver enige om, hvilke metoder
og principper der skal lægges til grund for dialogen og samarbejdet med udviklingslandene,
når det gælder regeringsførelse. Målet er at gradvis udvikle en fælles sammenhængende
approach for, hvordan man kan fremme demokratisk regeringsførelse på alle områder og i alle
former. Begrebet regeringsførelse, som var emnet for en meddelelse og konklusioner fra
Rådet i 2003
1
, vil således blive forstærket og få ny betydning i udviklingspolitikken.
1
KOM(2003) 615 «Regering og udvikling ». Regeringsførelse er et spørgsmål om statens evne til at
betjene borgerne. Regeringsførelsen vedrører de forskrifter og processer og den adfærd, der gør det
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0004.png
Kommissionen foreslår også nyskabende gennemførelsesbestemmelser i forbindelse med
samarbejdet med AVS-staterne, peger på flere prioriterede områder, der er foreslået for
landene i Vestindien og Stillehavet, og iværksætter et særligt initiativ for Afrika som angivet i
konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i december 2005 ”EU og Afrika: på vej mod
et strategisk partnerskab”, som medlemsstaterne anmodes om at tilslutte sig.
Denne meddelelse består af tre dele. I første del beskrives, hvordan man kan gribe
spørgsmålet om regeringsførelse an og støtte processerne mod demokratisk regeringsførelse
inden for rammerne af udviklingssamarbejdet. I anden del vises, hvordan de forskellige
approacher kan anvendes i Afrika og AVS-landene. I tredje del beskrives den tilgang, som
Fællesskabet anvender i samarbejdet med andre lande og regioner om demokratisk
regeringsførelse.
Ved udarbejdelsen af denne meddelelse er der taget hensyn til konklusioner og henstillinger
fra en tematisk evaluering af Det Europæiske Fællesskabs støtte til god regeringsførelse, som
blev afsluttet i marts 2006, og som bør indgå i en bredere debat, som tager sigte på at forbedre
Fællesskabets aktioner på området
2
.
Denne meddelelse supplerer forskellige igangværende arbejder om EU's tiltag til fremme af
demokrati inden for rammerne af forbindelserne med andre lande og vil kunne følges op med
andre initiativer som fastlæggelse af en handlingsramme for god regeringsførelse på det
finansielle, skattemæssige og retlige område i EU’s aktioner udadtil.
2
muligt at forvalte de forskellige interesser og ressourcer og magtbeføjelser i et samfund. Den måde,
hvorpå offentlige arbejdsopgaver udføres, offentlige ressourcer forvaltes, og offentlig regulerende
myndighed udøves, er det centrale spørgsmål, der skal behandles i denne sammenhæng.
Regeringsførelsen kan beskrives som en grundlæggende målestok for et samfunds stabilitet og
præstationer. Da principperne om menneskerettigheder, demokratisering og demokrati, retsstaten,
civilsamfundet, decentraliseret magtdeling og sund offentlig forvaltning får voksende betydning og
relevans, efterhånden som et samfund udvikler sig til et mere sofistikeret politisk system, udvikler
regeringsførelse sig til god regeringsførelse.
Jf. Evalueringen af virkningerne SEK(2006) 1021.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0005.png
1.
1.1.
E
N NY OG BEDRE APPROACH TIL DEMOKRATISK REGERINGSFØRELSE
De mange facetter ved regeringsførelse
Regeringsførelse er blevet et prioriteret område i mange landes udviklingspolitik og i mange
donorers samarbejdsprogrammer. Begrebet har en central plads i mange partnerlandes
udviklingsstrategier. Hvis det skal være muligt at gennemføre årtusindudviklingsmålene, er
det en forudsætning, at staten evner at betjene sine borgere, og at der sker en fortsat
økonomisk vækst baseret på udviklingen af den private sektor, hvilket kun vil være tilfældet,
hvis forudsætningerne for god regeringsførelse er til stede. I en situation, hvor budgetstøtten
øges, hvor der afgives tilsagn om at sikre effektiv international bistand, og hvor den
økonomiske og finansielle afhængighed mellem landene er stigende, er det i dag af afgørende
betydning, at udviklingslandene formår at udvikle en regeringsførelse, som lever op til deres
egne borgeres og det internationale samfunds forventninger.
Efterhånden bliver der opnået større og større konsensus om, at det er vigtigt med en bred
approach til begrebet regeringsførelse i udviklingssamarbejdet, der er baseret på universelle
målsætninger og principper
3
og fælles ønsker, som skal gælde for statens beføjelser og
samtlige indsatsområder og i kontakterne mellem de offentlige institutioner og borgerne.
En bredt anlagt approach
Demokratisk regeringsførelse indebærer ikke, at der skal indføres en ganske bestemt
institutionel model, men forudsætter, at alle borgeres rettigheder fastholdes i perspektivet af
en bæredygtig udvikling. Dette omfatter respekt for menneskerettighederne og de
grundlæggende frihedsrettigheder (ytrings-, informations- og forsamlingsfrihed), støtte til
demokratiseringsprocesser og borgernes deltagelse i valghandlinger og i kontrollen med de
personer, der står i spidsen for landet, respekt for retsstaten og adgang for alle til et
uafhængigt retsvæsen, adgang til oplysninger, en regering, der sikrer en gennemsigtig
forvaltning og står til regnskab over for de relevante institutioner og vælgerne, sikkerhed for
alle mennesker, forvaltning af migrationsstrømmene, velfungerende institutioner, adgang til
grundlæggende sociale ydelser, bæredygtig forvaltning af natur- og energiressourcer og
miljøet samt fremme af bæredygtig økonomisk vækst og social sammenhørighed i en
atmosfære, som kan tiltrække private investeringer.
Også de forskellige niveauer for regeringsførelse er vigtige (lokalt, nationalt, internationalt).
Specielt er det vigtigt at understrege, at de lokale myndigheder spiller en meget væsentlig
rolle i forbindelse med gennemførelsen af årtusindudviklingsmålene. Men det er også
nødvendigt at tage hensyn til det samarbejde, som kan forventes etableret på internationalt og
regionalt niveau om at løse globale problemer.
Regeringsførelse handler ikke kun om bekæmpelse af korruption
God regeringsførelse er ikke kun bekæmpelse af korruption. EU fører en meget fast politik på
området, da korruption udgør en stor hindring for gennemførelse af udviklingsmålene, men
korruption er efter EU’s opfattelse også resultatet af dårlig regeringsførelse og mangel på
3
Disse principper er blevet udviklet ved det internationale samfunds vedtagelse af et stort antal
internationale konventioner og normative instrumenter.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0006.png
gennemsigtige og ansvarlige forvaltnings- og kontrolsystemer. Kampen mod korruption bør
ikke betragtes som et isoleret fænomen, men skal indgå i strategierne for udvikling og
fattigdomsbekæmpelse og i støtten til processerne mod demokratisk regeringsførelse. Dette
indebærer bl.a., at civilsamfundet og medierne styrkes, at det politiske flerpartisystem og
konkurrencen om vælgerne beskyttes, åben finansiering af de politiske partier og støtte til den
parlamentariske kontrol og andre offentlige og retlige institutioner.
Regeringsførelses flerdimensionelle karakter i samarbejdsprogrammerne
Demokratisk regeringsførelse bør behandles ud fra en helhedsbetragtning, og der tages hensyn
til alle dimensioner (politisk, økonomisk, social, kulturel, miljømæssig...). Det
flerdimensionelle aspekt bør også fremgå i det praktiske udviklingssamarbejde. Begrebet
demokratisk regeringsførelse bør således integreres i hvert enkelt sektorprogram
4
.
Man bør undgå at behandle spørgsmålene vedrørende regeringsførelse i særlige kategorier, da
der ofte er tale om et meget tæt samspil mellem politiske, økonomiske, sociale, kulturelle og
miljømæssige aspekter. God regeringsførelse i de statslige institutioner, navnlig i dem, som
har ansvaret for de offentlige finanser, og respekt for retsstatens principper er således med til
at skabe et gunstigt miljø for bæredygtig økonomisk vækst og private investeringer. I lande
med ressourcer som diamanter, olie og træ eller havressourcer kan mangelfuld
regeringsførelse i forbindelse med natur- og energiressourcerne føre til voldelige konflikter og
krænkelse af menneskerettighederne og retsstatsprincipperne. Fremme af et anstændigt
arbejde gennem den sociale dialog og effektivt gennemførte ILO-konventioner følges ofte af
foranstaltninger, som letter adgangen til de vigtigste sociale ydelser og får positive virkninger
for den sociale sammenhørighed, de økonomiske resultater og fattigdomsudryddelse.
Der findes konkrete eksempler på programmer for støtte til regeringsførelse i tjenestegrenenes
arbejdsdokument
5
. Det er f.eks. støtte til valgprocesser, civilsamfundet, parlamenterne,
decentralisering, reform af retsvæsenet, sektoren for sikkerhed, forvaltning af offentlige
finanser osv.
1.2.
Ejerskab, dialog og måling af fremskridt
Det Europæiske Fællesskab støtter processerne mod demokratisk regeringsførelse gennem
partnerskab, dialog med myndighederne i partnerlandene og som bidragyder via forskellige
finansielle instrumenter. Fællesskabet skal blive bedre til at kombinere alle sine virkemidler
for at opnå de bedst mulige resultater, således at det styrker sin rolle som initiativtager, når
der skal skabes forandringer under overholdelse af principperne for partnerskab og ejerskab.
Nye muligheder for at styrke dialogen om regeringsførelse
Der er opstået nye muligheder i dialogen mellem udviklingspartnerne. I dag er der politisk
vilje til forandring i mange lande.
De forskellige bidragydere er også blevet mere bevidste om, at det er nødvendigt at anvende
nyskabende og mere effektive samarbejdsmetoder, også i ”svagt funderede stater”, og
koordinere de forskellige tiltag på en bedre måde. Med den betydning, der tillægges
4
5
Den europæiske konsensus om udviklingspolitik fastlægger princippet om « mainstreaming » i
forbindelse med regeringsførelse, demokrati, menneskerettighederne.
SEK(2006) 1020.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0007.png
demokratisk regeringsførelse i ordets bredeste forstand, er det også nødvendigt med nye
metoder og handlemåder og ændringer i ”forvaltningen af bistanden”, som er baseret på
gensidige tilsagn.
Da de forskellige lande bliver stadig mere afhængige af hinanden, vil en dialog om
konsekvenserne og det ansvar, der følger af en sådan situation, gøre det muligt at indkredse
virkningerne af et lands politik for dets partnere, f.eks. på områder som finans- og
skattepolitik, hvor den indbyrdes afhængighed mellem landene er meget stor.
Hellere eget ansvar end betingelser
Processerne mod demokratisk regeringsførelse, som er baseret på ovennævnte universelle
principper, kan ikke påtvinges udefra. Det er vigtigt at respektere ejerskabet til
reformprocesserne i forholdet mellem partnerland og donor. Det er kun de berørte lande, der
er i stand til at beslutte og gennemføre reformer. Der er næsten ingen chance for at opnå
resultater med støtte udefra, hvis der ikke er politisk vilje internt. Bidragyderne spiller
imidlertid en vigtig rolle som dem, der kan udvikle tiltag, der virker ansporende.
Skal dette ejerskab respekteres, er det også nødvendigt at respektere hastigheden i og
tidsplanen for reformprocesserne, som per definition er komplekse og langsigtede, da de
griber direkte ind i organisationen af en stat og et samfund. Dette berettiger på ingen måde, at
internationale ratificerede instrumenter og konventioner, som vedrører "væsentlige
elementer", ikke overholdes, og heller ikke, at der mangler ambitioner og troværdighed i
forbindelse med gennemførelsen af de forventede reformer.
Hellere dialog end sanktioner
Dialogen bør være det foretrukne middel til at tilskynde landene til at slå ind på reformer. Det
er vigtigt at undgå, at der ensidigt bliver indført nye betingelser. Dialogen skal i høj grad føres
præventivt og også give mulighed for, at parterne kommer ind på de ofte ømtålelige politiske
aspekter i forbindelse med overholdelse af menneskerettighederne, de demokratiske
principper og retsstatsprincipperne, reform af sikkerhedssystemerne, økonomisk og finansiel
regeringsførelse, forvaltning af natur- og energiressourcer eller spørgsmål vedrørende den
sociale styring. Det kan naturligvis vise sig at være nødvendigt med sanktioner i alvorlige
tilfælde. I disse tilfælde er det også vigtigt at udvikle forskellige tiltag, som kan anvendes til
at løse de problemer, der afdækkes.
Det vil være nødvendigt at forbedre de retningslinjer og de forskellige midler til dialog, som
EU råder over, ved at man i højere grad forbinder dem i praksis med selve programmeringen
og opfølgningen af samarbejdsprogrammerne og dialogen om disse programmer.
6
Evaluering af regeringsførelse
I forbindelse med dialogen er det vigtigt komme ind på spørgsmålet om, hvordan man skal
evaluere regeringsførelse og de fremskridt, der gøres, og hvilke foranstaltninger der vil egne
6
EU’s retningslinjer for dialog om menneskerettighederne, som Rådet vedtog i december 2004 (dok.
15810/104). Strukturerede dialoger (med Kina og Iran), dialoger baseret på Cotonou-aftalen (artikel 8,
96/97) om associeringsaftalerne med Middelhavslandene og om handels og samarbejdsaftalerne (f.eks.
Filippinerne, landene i Kaukasus og Centralasien) og dialoger ved ad hoc-beslutninger (f.eks. Rusland,
Vietnam, Pakistan og Indien).
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0008.png
sig i situationer, hvor der er tale om dårlig regeringsførelse. Formålet med en evaluering af
situationen, når det gælder regeringsførelse i et land, er ikke at opstille nogen rangfølge, men
først og fremmest at få fastlagt, hvilke reformer og støtteforanstaltninger der er behov for.
Alle partnere i udviklingssamarbejdet bør være i stand til at evaluere kvaliteten af et lands
regeringsførelse og ved hjælp af de relevante indikatorer kunne bedømme, om regeringernes
reformtilsagn er ambitiøse, relevante og troværdige. Indikatorerne bør kunne tilpasses de
særlige situationer, som råder i svagt funderede lande eller i lande, som lige har overstået en
konfliktsituation. Det er vigtigt at foretage en indgående analyse af de lokale forhold og de
politiske systemer og få identificeret de forskellige faktorer og kilder til forandringer, hvis
støtten skal være effektiv.
Den analyse og de indikatorer, der er anvendt, bør indgå i en regelmæssig åben dialog, så det
er muligt at vurdere de forskellige tendenser og udviklinger.
Det har for nyligt vist sig muligt at måle de fremskridt, der gøres i forbindelse med
demokratisk regeringsførelse. Det er en metode, som man ikke bare mekanisk skal gribe til,
men som politisk set er meget vigtig, da det vil være muligt at opstille nyttige indikatorer til
brug ved fastlæggelse af de nødvendige reformer, og der kan foretages sammenligninger
mellem de forskellige lande på internationalt niveau. Det vil være nyttigt at kunne råde over
indikatorer på de to niveauer, dvs. nationalt og internationalt/globalt, da målsætningerne er
forskellige. Internationale indikatorer giver mulighed for at foretage sammenligninger på
verdensplan. Med nationale indikatorer er det lettere at fastsætte nationale standarder baseret
på landets prioriteter, når det gælder en forbedring af regeringsførelsen. De indikatorer, som
partnerlandet selv udvikler, er et større incitament, fordi de ansporer de politiske aktører til
ansvar over for borgere og institutioner og giver civilsamfundet og medierne mulighed for at
være med i en opfølgningsproces. De forskellige former for indikatorer bør ikke nødvendigvis
opfattes som modstridende, men skal snarere betragtes som en kasse med forskelligt værktøj,
som kan anvendes, alt efter de situationer eller problemer, der opstår.
Tilskynde til medevalueringer
Det er vigtigt, at regeringer, politiske aktører, uafhængige offentlige organer eller
civilsamfundet anspores til at udvikle egne instrumenter og egen kapacitet, så de er i stand til
at identificere de nødvendige reformer og måle situationen og de fremskridt, der er gjort.
Disse indikatorer skal anvendes på nationalt niveau og følge principperne for ejerskab, aktiv
deltagelse og åbenhed og gøre det muligt at identificere de nødvendige reformer
7
. På den
måde vil man kunne opmuntre til reformer og styrke processerne mod demokratisk
regeringsførelse.
Trinvis approach
Enhver form for støtte til regeringsførelse må tilpasses situationen i hvert enkelt land. I
forbindelse med dårlig regeringsførelse eller i situationer, hvor analyserne viser, at der er
behov for reformer, bør EU anvende en trinvis åben approach baseret på en dialog, som tager
sigte på gradvis at opnå bedre standarder. Det gælder for alle politiske og institutionelle
elementer
8
, men også de sociale, miljømæssige og økonomiske aspekter af regeringsførelse.
7
8
I METAGORA-projektet, som er beskrevet i arbejdsdokumentet, beskrives denne proces.
Dialogen om de væsentlige elementer i Cotonou-aftalen er beskrevet i bilag 1 til arbejdsdokumentet.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1.3.
Løse det dobbelte problem med politisk legitimitet og kapacitetsudvikling
I mange udviklingslande er det vigtigt, at afstanden mellem legalt etablerede statsinstitutioner
og deres berettigelse i borgernes øjne varigt formindskes. Demokratisk legitimitet kræver frie
valg, men legitimitet afhænger først og fremmest af, hvordan regeringen evner at holde sine
valgløfter og opfylde borgernes behov. Den interne proces med dialog og interaktion mellem
de forskellige aktører i partnerlandene er af afgørende betydning i den forbindelse. EU
tilskynder regeringerne til gradvis at anvender fremgangsmåder, hvor de forskellige parter
inddrages, når der skal udarbejdes udviklingsstrategier. At fremme aktiv inddragelse af et
bredt udvalg af aktører fra civilsamfundet (sammenslutninger, græsrodsorganisationer, ikke-
statslige organisationer, medier, økonomiske og sociale partnere), politiske bevægelser og
repræsentative institutioner (parlamenter, lokale myndigheder og decentraliserede
myndigheder) betyder anvendelse af principperne for demokratisk regeringsførelse, og det gør
reformprogrammerne mere levedygtige.
Budgetstøtte, en foretrukken form
Det er muligt at anvende et temmelig bredt udvalg af instrumenter i udviklingssamarbejdet til
at tilvejebringe den rigtige løsning og den nødvendige støtte til partnerlandenes
reformbestræbelser. Tendensen går i retning af, at der i højere grad gøres brug af
instrumenter, som bygger på dialog og partnerlandenes egne krav (programapproach/SWAP,
generel eller sektorbestemt budgetstøtte), hvilket åbner mulighed for at fremme demokratisk
regeringsførelse.
Tilpasning til partnerlandets udviklingsstrategier og øget anvendelse af budgetstøtte vil styrke
de nationale demokratiske institutioner som parlamenterne, som er direkte impliceret i de
pågældende beslutningsprocesser i henhold til landets lovgivning. Der bør tages skyldigt
hensyn til strategierne for decentralisering, når disse instrumenter anvendes, således at man
undgår at øge centraliseringen.
Det internationale samfund må også nærmere overveje, om man skal gå over til mere
forudsigelige støttemekanismer, som giver mulighed for at yde støtte til ændringsprocessen på
længere sigt, hvilket er specielt vigtigt i denne sammenhæng. Regelmæssig og samordnet
opfølgning af udviklingen i processerne mod god regeringsførelse bør baseres på udveksling
af informationer, evalueringer og analyser, som kan understøtte en åben dialog mellem
partnerne om de vigtigste reformer. Alle processer og kriterier for tildeling af støtte i forhold
til udviklingen vedrørende regeringsførelse må være åbne for partnerlandet.
En præventiv approach over for svagt funderede stater
Det vil være nødvendigt at udforske muligheden for nye komplementære approacher, navnlig
i svagt funderede stater.
I disse stater og navnlig i forbindelse med vanskelige partnerskaber er der ofte et problem
med mangel på både politisk legitimitet og kapacitet. I sådanne stater bør spørgsmålet om
regeringsførelse behandles inden for rammerne af en trinvis approach, som sigter mod at
hæve standarden lidt efter lidt. Mange lande skal først opnå grundlæggende stabilitet og
udvikle et minimum af institutioner, inden det er muligt at fastlægge en udviklingspolitik på
længere sigt. Hvis EU’s støtte til svagt funderede stater skal være mere effektiv, er det vigtigt,
at man lærer af de fejltagelser, der er begået tidligere, hvor der f.eks. blev truffet "stop-go"-
finansieringsafgørelser baseret på regeringens kortsigtede resultater, som førte til svingninger
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0010.png
i bistandsstrømmen og usikkerhed med hensyn til fremtidige finansieringer, pålæggelse af
betingelser på grundlag af tidligere opnåede resultater i forbindelse med god regeringsførelse,
manglende harmonisering mellem donorer, marginalisering af visse svagt funderede stater og
ingen sammenhæng mellem eksterne aktioner vedrørende regeringsførelse, sikkerhed og
udvikling.
I efterkrisesituationer drejer det sig også om at gennemføre integrerede overgangsstrategier
med henblik på at genetablere den institutionelle og administrative kapacitet, infrastrukturer
og væsentlige sociale tjenester, forbedre fødevaresikkerheden og finde varige løsninger for
flygtninge og internt fordrevne og generelt at få skabt sikkerhed for borgerne. Solidaritet, men
også hensynet til international sikkerhed og en effektiv bistand er årsagen til, at behovet for
forebyggelse i svage stater og omsorg for at undgå marginalisering af de mest sårbare lande
og befolkninger indgår som vigtige elementer i EU’s approach.
1.4.
Harmonisere enhver approach i EU og i forhold til andre internationale aktører
God regeringsførelse betragtes i dag som en prioritet af de fleste bidragydere. Det er vigtigt, at
alle deler egne analyseværktøjer med andre og undgår at etablere individuelle dialoger med
partnerlandene for at støtte visse reformer ensidigt og uden koordination. Paris-erklæringen
om bistandseffektivitet og Rådets konklusioner om samme emne
9
bør anvendes i forbindelse
med regeringsførelse. Medlemsstaterne og Kommissionen har navnlig forpligtet sig til at sigte
mod fælles programmering, udvikle praktiske regler for anvendelse af princippet om
komplementaritet og arbejdsdeling og gøre det lettere at anvende samfinansiering.
Der er ikke tale om, at man stræber efter ensartede fremgangsmåder. Det ville hverken være
realistisk eller ønskeligt. Men det ville være godt at indlede en åben dialog med landet og
inddrage samtlige donorer og opnå enighed om foranstaltninger til løsning af spørgsmål
vedrørende regeringsførelse. Ekstern bistand bør bygge på nationale prioriteter og
programmer og gøre brug af eksisterende nationale eller regionale strukturer. I mange lande
vil processerne for udarbejdelse af strategier for fattigdomsreduktion, de ”fælles
bistandsstrategier” og ”AMRP” (den afrikanske selvevalueringsmekanisme) kunne tjene som
udgangspunkt.
Nye aktører
Der bør også iværksættes en dialog med de nye politiske og finansielle aktører
10
om
regeringsførelse i forbindelse med udviklingssamarbejde. Spørgsmålet vil kunne tages op
inden for rammerne af den bilaterale dialog mellem EU og de pågældende lande. Dialogen
bør også indtage en vigtig plads i bestræbelserne på at få disse spørgsmål sat på den
multilaterale dagsorden for bistandseffektivitet i de relevante organisationer og fora
11
.
9
10
11
Rådet (almindelige anliggender) den 11. april 2006.
BRICS: Brasilien, Rusland, Indien, Kina og Sydafrika.
Se bl.a. CAD-dokumentet "Options for differentiated engagement with non-DAC donors",
DCD/DAC(2006)31/rev 1.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0011.png
2.
2.1.
I
NITIATIV VEDRØRENDE REGERINGSFØRELSE
: AVS-
LANDENE OG STRATEGIEN FOR
A
FRIKA
AVS-landene: dialog vedrørende regeringsførelse og bistandsprogrammering
EU forventer, at AVS-partnerlandene forpligter sig til at foretage de reformer, der er
nødvendige for at sikre, at udviklingsbistanden og det internationale samarbejde får positive
og varige virkninger. Regeringsførelse indgår allerede systematisk som en del af den
regelmæssige politiske dialog med AVS-landene, men vil for fremtiden få en mere strategisk
placering, bl.a. i forbindelse med programmeringen af 10. EUF. En ny approach vil blive
anvendt som incitament. Der vil blive iværksat en dialog omkring de parametre, der skal
anvendes til at måle de fremskridt og resultater, der opnås, med inddragelse af
medlemsstaterne og de bidragydere, der er til stede. Analyse- og dialogredskaber, der er
udviklet inden for rammerne af programmeringen, og som medtager det politiske aspekt af
partnerskabet og samtidig omhandler de mange facetter ved begrebet regeringsførelse, skal
indgå i den politiske dialog, der skal føres i henhold til artikel 8 i Cotonou-aftalen.
Tre milliarder euro til regeringsførelse
I forbindelse med forberedelsen af nye samarbejdsstrategier med AVS-staterne vil
Kommissionen foreslå yderligere finansiel støtte til lande, som allerede har vedtaget eller er
rede til at forpligte sig til en plan for konkrete handlinger og reformer, som er både ambitiøs
og troværdig.
Sigtet med denne nye approach, som udmønter principperne i del 1 i praksis og er baseret på
dialog og incitamenter, er at skabe reelle forandringer og afgørende fremskridt i forbindelse
med demokratisk regeringsførelse.
Økonomisk set vil en del af de beløb, der tildeles AVS-landene i henhold til 10. EUF, komme
til at udgøre en ny reserve til incitamenter. Der bliver således lagt et beløb på 2,7 mia. EUR
12
til de nationale bevillinger, hvortil kommer en regional del. Adgang til denne reserve vil være
betinget af resultaterne af en indgående dialog, som Kommissionen vil føre med hvert enkelt
land om dets plan for regeringsførelse.
Profilen på regeringsførelse, som fremlægges i det arbejdsdokument, der er udarbejdet af
tjenestegrenene
13
, er et værktøj, som vil gøre det lettere at gennemføre denne dialog og den
detaljerede evaluering. På grundlag af helt enkle spørgsmål indeholder den en sammenfatning
af situationen i et partnerland med henblik på en dialog om igangværende eller planlagte
reformer, identificering af de vigtigste hindringer og nemmere identifikation af
samarbejdsområder. Begrebet regeringsførelse behandles både i forbindelse med politik,
økonomi og institutioner, socialt, finansielt, skattemæssigt og retsligt samt i forbindelse med
forvaltningen af naturressourcer. Kommissionen er klar over, at der ikke er behov for at
fastlægge nye betingelser for bistanden, men for at man så vidt muligt får harmoniseret de
fremgangsmåder, bidragyderne anvender, med henblik på effektivitet, og Kommissionen har
derfor opstillet denne profil med de eksisterende indikatorer og analyser
14
, suppleret med
visse elementer, som er særegne for EU’s politik, og som bl.a. udspringer af den politiske
12
13
14
Det samlede beløb i 10. EUF beløber sig til 22,6 mia. EUR over perioden 2008-2013.
SEK(2006) 1020 bilag 2.
Navnlig de indikatorer for god regeringsførelse, som Verdensbankens institut har fulgt for 204 lande
siden 1996.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0012.png
dialog, der føres med partnerlandene om menneskerettigheder og demokrati og emner som
sikkerhed og migration.
Den evalueringsproces, som landene selv foretager efter klare fremgangsmåder, hvor de
forskellige parter er inddraget, har også en vis værdi, og der vil derfor blive taget hensyn til
disse ”selvevalueringer”, når de foreligger. I de lande, hvor selvevalueringen (APRM) har
fundet sted, vil de tilhørende rapporter tjene som grundlag for profilen.
Seks etaper til at fastlægge betingelserne for adgang til den nye reserve og sikre opfølgning
af resultaterne
1. Evaluering af situationen vedrørende regeringsførelse og de forskellige udviklingstendenser
Evalueringen af situationen skal ske på grundlag af indikatorer, der er identificeret i profilen,
og de tidsmæssige tendenser samt internationale indikatorer. De to grupper indikatorer skal
være grundlaget for en diskussion, som vil finde sted i hvert partnerland mellem
Kommissionen og medlemsstater, der er til stede i landet, således at der kan foretages en
kvantitativ vurdering af situationen og tendenserne vedrørende regeringsførelse i landet. De
internationale indikatorer skal tjene som udgangspunkt og referenceramme i det omfang,
enhver vigtig afvigelse i forhold til profilen taler for en indgående drøftelse, hvor det vil være
muligt at belyse og berettige den afvigelse, der er konstateret. Der foreligger ikke nogen
vægtning af de forskellige indikatorer, idet der skal tages hensyn til hver enkelt af de ni
kategorier i profilen.
2. Evaluering af de største svagheder
På grundlag af profilen og indikatorerne identificerer Kommissionen og de medlemsstater, der
er til stede i landet, de områder, hvor der er konstateret svagheder, og hvor det er nødvendigt
med reformer. Omfanget af disse svagheder vurderes også.
3. Dialog om programmering og identifikation af regeringens vigtigste tilsagn til reformer
(landets plan for regeringsførelse)
Under dialogen opfordres regeringen til at fremlægge sin plan for de igangværende reformer,
der er sat i gang, eller de reformer, der påtænkes. Planen drøftes på baggrund af de svagheder,
der er identificeret i profilen, som deles med regeringen. Formålet med denne dialog er bl.a. at
anspore regeringen til at forpligte sig til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at
afhjælpe de svagheder, der er identificeret. En liste over de forpligtelser, som regeringen har
indgået efter dialogen, vil blive vedlagt som bilag til landestrategipapiret.
4. Evaluering af regeringens tilsagn: relevans, ambitioner, troværdighed
Kommissionen og medlemsstaterne vurderer, i hvilket omfang regeringens tilsagn svarer til
de vigtigste svagheder, der er identificeret, og om disse tilsagn er relevante, ambitiøse og
troværdige. Hensigten er at undgå urealistiske løfter eller halvfærdige foranstaltninger, som
ikke løser problemerne.
5. Beslutning om adgang til den nye rate
På grundlag af en evaluering af situationen og de tilsagn om reformer, der er givet i
forbindelse med dialogen, besluttes det, om det skal være muligt at få adgang til den nye rate,
og hvor stor denne rate skal være i forhold til den oprindelige tildeling. Incitamentsaspektet
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0013.png
og ansporing til reformer prioriteres, uden at man dog straffer de lande, hvis regeringsførelse
allerede er af tilfredsstillende art. Som korrigerende faktor tages der også hensyn til landenes
absorptionskapacitet og særlige situationer, f.eks. når der er tale om lande, som lige har
overstået en konfliktsituation.
6. Opfølgning af resultaterne
Profilen på regeringsførelse og tilsagnene vil regelmæssigt blive gjort til genstand for
opfølgning, og resultaterne af reformerne vil blive analyseret af Kommissionen, de
medlemsstater, der er på stedet, og partnerlandet. På grundlag af denne analyse og i
overensstemmelse med den reviderede Cotonou-aftale vil beløbstildelingen i tilfælde af
usædvanligt gode resultater kunne blive opjusteret hvert år. I forbindelse med
midtvejsrevisionerne (2010) og ved slutrevisionerne (2012) vil det desuden være muligt at op-
eller nedjustere disse tildelinger. På grundlag af en ny kontraktmæssig approach vil der
således blive taget hensyn til profilen på regeringsførelse og tilsagnene under hele
programmeringsforløbet.
Den profil på god regeringsførelse, som vil blive testet i den indledende fase af
programmeringen af 10. EUF for AVS-landene, vil blive forbedret og tilpasset i forhold til de
erfaringer, der gøres.
2.2.
AVS-landene: prioriteter og programmer vedrørende regeringsførelse
I programmerne for Fællesskabets samarbejde med hvert enkelt land er det muligt at
identificere regeringsførelse som et prioriteret eller et ikke-prioriteret område, navnlig hvis
der er tale om støtte til institutionelle reformer, styrkelse af kapaciteten eller til fremme af
indførelse af de nødvendige betingelser for budgetstøtte. Endelig vil begrebet regeringsførelse
blive integreret som et tværgående emne på prioriterede og ikke-prioriterede områder i alle
lande.
Fællesskabet er allerede til stede på en lang række områder
15
med henblik på at fremme
processen mod demokratisk regeringsførelse via dialog og finansiel støtte. For AVS-landene
blev god regeringsførelse i forbindelse med programmeringen af 9. EUF identificeret som et
prioriteret område i en snes vejledende programmer til et samlet beløb på 870 mio. EUR, dvs.
10 % af det samlede beløb i programmerbare finansieringsrammer, inklusive bistand til ikke-
statslige aktører for et beløb på lidt over 200 mio. EUR. En del af den almindelige
budgetstøtte må ligeledes betragtes som støtte til regeringsførelse og særlig til økonomiske og
institutionelle reformer.
Alle disse aktiviteter vil blive fortsat og intensiveret. Nye metoder vil blive udviklet og
iværksat efter de ovenfor skitserede principper for at styrke tiltaget, idet konklusionerne og
henstillingerne fra evalueringsrapporter vil blive medtaget, og der vil blive taget hensyn til de
nye bestemmelser i Cotonou-aftalen (nyt bilag VIII, ændringer i bestemmelserne om den
politiske dialog vedrørende de væsentlige elementer) og de regionale strategier, der for nylig
15
Detaljerede oplysninger om programmer og projekter, evalueringer og rapporter om gennemførelsen af
EU’s udviklingsbistand findes på
http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/index_en.htm
http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htm
http://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/index_en.htm
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0014.png
er blevet vedtaget for Afrika
16
, Vestindien
17
og Stillehavet
18
, og hvor regeringsførelse er
tillagt stor betydning.
Prioriteringen for Afrika vil blive at støtte bestræbelserne på at skabe forandringer og
gennemføre reformer, når det gælder regeringsførelse på lokalt, nationalt og regionalt niveau,
og tilskynde de afrikanske lande til at deltage i selvevalueringsprocessen. Stærkere
samfundsøkonomisk dynamik på lokalt niveau er en løftestang for økonomisk vækst og et
centralt element i arbejdet mod målsætningen om bæredygtig udvikling, da det er de lokale
myndigheders rolle at sikre adgang til ydelser, som er direkte forbundet med
årtusindudviklingsmålene (bl.a. vand og sanering). Støtte til andre demokratiske institutioner
som de nationale parlamenter og styrkelse af det panafrikanske parlaments kapacitet vil også
være en prioritet. For landene i Vestindien og Stillehavet sigter Fællesskabet især mod at
fremme god regeringsførelse på det finansielle, skattemæssige og retlige område. Det vil være
nødvendigt, at man hurtigt får gennemført OECD’s standarder for gennemsigtighed og
udveksling af oplysninger på skatteområdet og får afskaffet skadelig skattepraksis. Og
problemer som hvidvaskning af penge, organiseret kriminalitet og finansiering af terrorisme
vil få særlig opmærksomhed.
2.3.
Afrika: støtte til de afrikanske mekanismer
Politisk vilje til reformer og fremskridt vinder indpas hos partnerne i Afrika. EU har forpligtet
sig til at støtte programmer for god regeringsførelse i landene og bidrage til at styrke Den
Afrikanske Unions og de regionale og nationale afrikanske institutioners kapacitet og yde
støtte til de afrikanske bestræbelser for at forbedre og føre tilsyn med regeringsførelsen
gennem dialog og konsultationer med de afrikanske partnere
19
. Regeringsførelse indgår nu i
dialogen og samarbejdet mellem de panafrikanske institutioner og EU.
I den forbindelse er der med den afrikanske selvevalueringsmekanisme (”African Peer
Review Mechanism”, i det følgende kaldet APRM), reel mulighed for at anspore til reformer
og drage nytte af hinandens erfaringer. Der foreslås en særlig støtte fra EU til denne
mekanisme på tre niveauer:
– panafrikansk niveau: støtte til APRM-sekretariatet, til dets undersøgelser og tjenesterejser
– regionalt niveau: støtte til at kunne inddrage regionale organisationer i arbejdet med at
udbrede resultaterne af undersøgelserne (drøftelse af landerapporterne, udveksling og
udbredelse af bedste praksis, fremme af tilslutningen til APRM ...)
– landeniveau: integration af bistanden til de reformer, der allerede er identificeret inden for
rammerne af evalueringsprocessen i de eksisterende samarbejdsprogrammer (særlig NIP).
Den nationale del af den særlige støtte til APRM sigter udelukkende mod at støtte selve
procesforløbet i landet (inddragelse af civilsamfundet, konsultationsmekanismer og
opfølgning), hvis det pågældende land anmoder om det.
16
17
18
19
EU og Afrika: på vej mod et strategisk partnerskab – Rådet for Den Europæiske Union – dok. 15961/05
– 19.12.2005.
Partnerskab mellem EU og Vestindien for vækst, stabilitet og udvikling - KOM (2006) 86 endelig,
2.3.2006.
EU’s forbindelser med stillehavsøerne – strategi for et styrket partnerskab - KOM(2006) 248 endelig,
29.5.2006.
EU og Afrika: på vej mod et strategisk partnerskab – Rådet for Den Europæiske Union – dok. 15961/05
– 19.12.2005.
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Fællesskabets bidrag til APRM bør tages fra AVS–interne midler og så kompletteres med
bidrag fra medlemsstaterne. EU må være rede til at imødekomme finansieringsbehov og
dække en del af APRM’s budget, hvilket ville være et signal om stærk politisk støtte til denne
proces i respekt for princippet om ejerskab. Fællesskabets bidrag bør sigte mod at dække
revisionsprocessen på de tre nævnte niveauer (uafhængigt af støtten til reformer i landene via
NIP).
For afrikanske lande, som ikke er AVS-lande, indgår Fællesskabets approach i
naboskabspolitikken (jf. afsnit 3).
2.4.
Fra fællesskabsniveau til europæisk niveau
Den betydning, der tillægges regeringsførelse inden for rammerne af EU’s politik for
udviklingssamarbejde, bør udmønte sig i 1) en harmoniseret politisk approach på europæisk
niveau, og 2) yderligere samordnet støtte til reformbestræbelserne i partnerlandene i forhold
til de resultater, der er opnået, og troværdigheden af tilsagnene i fremtiden.
I overensstemmelse med ovennævnte princip for harmonisering er det ikke kun
Kommissionens opgave at gennemføre denne approach. Det er også vigtigt at arbejde på en
gennemførelse på EU-plan, hvilket forudsætter, at man foretager analyser og fører dialoger
sammen i partnerlandene, og der må arbejdes inden for en fælles programmering.
Bestræbelserne på harmonisering er naturligvis ikke kun begrænset til EU. Det bør også
foregå sammen med alle de bidragydere og internationale organisationer, der befinder sig i et
givet land.
Profilen på regeringsførelse bør således fastlægges i fællesskab på EU-niveau og tjene som
grundlag af en fælles analyse af problemerne vedrørende regeringsførelse i de lande, hvor der
overvejes programmering i fællesskab. Medlemsstaterne vil eventuelt også kunne anvende
den samme profil i deres bilaterale forbindelser med AVS-landene.
Hvad angår finansiel støtte, bør EU kollektivt styrke sin bistand til reformprocessen angående
regeringsførelse i landene. Flere måder, som ikke nødvendigvis udelukker hinanden, vil
kunne overvejes:
a) koordineret forhøjelse af de bilaterale programmer, dvs. tildelingerne til de enkelte lande,
mellem Kommissionen og medlemsstaterne (fælles analyser, fælles kriterier).
Desuden vil der skulle udvikles metoder for samfinansiering og/eller trustfondstøtte fra flere
donorer, som mobiliserer disse ekstrabeløb til støtteprogrammer for reformer.
b) ekstrabeløb (fra en forhøjelse af ODA), som kunne lægges sammen med NIP og blive
udbetalt inden for rammerne af NIP, der forvaltes af Kommissionen.
Hvilken metode man end vælger, vil der blive truffet beslutning om disse forhøjelser i
forbindelse med tildelingen af midler til hvert enkelt land og ved de årlige revisioner eller
midtvejsrevisionerne.
På regionalt og kontinentalt niveau vil EU skulle overveje at yde bidrag til trustfonde, så det
bliver lettere at tildele en samordnet støtte til mekanismer og initiativer vedrørende
regeringsførelse, navnlig til APRM-mekanismen, som er beskrevet ovenfor.
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0016.png
3.
OG PROGRAMMER VEDRØRENDE SAMARBEJDET MED ANDRE LANDE OG
REGIONER
D
IALOG
Regeringsførelse indgår også som en prioritet i EU’s forbindelser med andre regioner, i den
politiske dialog og i bistandsprogrammeringen. Fremgangsmåderne for fremme af
demokratisk regeringsførelse varierer, alt efter hvilke regioner og lande der er tale om og i
forhold til de særlige kendetegn og den historiske baggrund for deres relationer til EU, men
indgår også i en helhedsapproach og tager hensyn til de forskellige former. Dette illustreres af
den europæiske naboskabspolitik og forbindelserne med Latinamerika og med Asien, hvis
særlige forhold er beskrevet senere.
Hvad angår den politiske dialog, findes der f.eks. forskellige strukturer for en privilegeret
dialog vedrørende menneskerettighederne.
20
Der har allerede været gjort brug af forskellige
instrumenter som incitament på forsøgsbasis med Middelhavspartnerlandene, også med
afrikanske lande, som ikke er AVS-lande. Naboskabspolitikken er specielt udformet som et
integreret sæt særlig favorable instrumenter, som skal fremme reformprocessen og gradvis
øge rækkevidden af samarbejdet. Hvad angår den finansielle bistand til kommende finansielle
overslag, er man allerede nået langt med bistandsprogrammeringen for landene i Latinamerika
og Asien og for de lande, der er omfattet af naboskabspolitikken. Programmeringen sker på
grundlag af en indgående analyse af situationen i hvert enkelt land med hensyn til de
politiske, økonomiske og sociale dimensioner. Uden at der foreligger en foreløbig
bistandstildeling til regeringsførelse, indgår demokratisk regeringsførelse, afhængigt af
forholdene, som et prioriteret eller ikke-prioriteret område. Begrebet regeringsførelse som god
forvaltningspraksis udgør i øvrigt et tværgående problem, som betinger hvilke metoder der
anvendes, når man går i gang med samarbejdet i alle sektorer.
Samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne kommer til udtryk på forskellige
måder, ikke kun i institutionaliserede politiske dialoger, men også f.eks. i forbindelse med
EU’s valgobservatørmissioner. Koordinationen sikres i programmeringsforløbet og fortsætter
i projekternes identifikationsfase, navnlig på ”statslige” områder i reformen af
sikkerhedssektoren eller retsvæsenet. Der findes også bestemmelser om koordination og
harmonisering mellem bidragyderne, som er knyttet til ethvert program for budgetstøtte.
3.1.
Regeringsførelse og den europæiske naboskabspolitik (ENP)
Det privilegerede forhold mellem EU og nabolandene (som er omfattet af den europæiske
naboskabspolitik) støtter sig på et
gensidigt tilsagn
om fælles værdier, fortrinsvis på områder
som retsstaten, god regeringsførelse, respekt for menneskerettighederne, særlig mindretallenes
rettigheder og de grundlæggende arbejdsnormer, fremme af gode naboskabsforbindelser og
principperne for markedsøkonomi og bæredygtig udvikling. Ambitionsniveauet i EU’s
forbindelser med sine naboer afhænger af, hvor meget parterne reelt deler disse værdier.
F.eks. er det en forudsætning, at der findes en associeringsaftale eller en partnerskabsaftale.
Partnerlandenes prioriteter vil blive indarbejdet i
handlingsplaner, som skal vedtages i
fællesskab.
Regeringsførelse i bredeste forstand har en central plads i disse planer, som
omfatter seks kapitler og sigter mod:
20
Jf. fodnote 8.
DA
16
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0017.png
•
styrkelse af demokrati, respekt for menneskerettighederne og retsstaten samt bekæmpelse
af korruption
•
etablering af en sund økonomisk forvaltning baseret på markedsøkonomiske principper og
gennemsigtighed samt aktive politikker,
der skal fremme en bæredygtig udvikling,
herunder bekæmpelse af fattigdom og ulighed og en dialog vedrørende beskæftigelse
og socialpolitik
•
indførelse af reformer inden for handel, det indre marked og lovgivning, herunder
konkurrencepolitik, intellektuel ejendomsret, offentlige indkøb og bekæmpelse af svig på
toldområdet
•
samarbejde på skatteområdet, samarbejde på det retlige og politimæssige område samt i
forbindelse med grænseforvaltning med henblik på bekæmpelse af svig og
skatteunddragelse, hvidvaskning af penge og terrorisme
•
prioritering af samarbejdet om forvaltning af migrationsstrømmene, ulovlig indvandring og
bekæmpelse af menneskehandel
•
indførelse af sektorreformer (transport, energi, informationssamfund, miljø osv.) med
henblik på at forbedre forvaltningen og tilskynde myndighederne til at underrette borgerne
om de beslutninger, der træffes
•
udbygning af kontakterne mellem de forskellige samfundsgrupper, udvikling af de
menneskelige ressourcer og styrkelse af civilsamfundet.
Handlingsplaner, som er en politisk referenceramme for styringen af det finansielle bilaterale
samarbejde med medlemsstaterne og de andre bidragydere, er i øjeblikket iværksat i 7 lande,
der er omfattet af den europæiske naboskabspolitik, og tilsvarende planer er ved at blive
vedtaget i 5 andre lande. I forbindelse med gennemførelsen af disse planer vil der
regelmæssigt blive ført tilsyn med
de fremskridt, der gøres inden for de forskellige områder
for regeringsførelse. En dialog med partnerlandet er fastlagt inden for rammerne af
underudvalg i forskellige sektorer (demokrati og menneskerettigheder, retssystem, økonomi
og handel osv.), og associerings- eller partnerskabsudvalg foretager en analyse af de
fremskridt, der er gjort. Det er vigtigt at bemærke, at alle fremskridt måles i forhold til de
fastsatte mål i handlingsplanerne og ikke i forhold til internationale indekstal.
Prioriterede områder til finansiel bistand fra EF, som fastlægges i et strategidokument for
hvert land, udvælges på basis af handlingsplanerne og skal være til støtte, når det gælder
forbedring af regeringsførelse i bredeste forstand: styrkelse af demokrati og
menneskerettigheder, korruptionsbekæmpelse, forbedring af den økonomiske og
sektormæssige forvaltning, styrkelse af retssystemet og tilskyndelse af de lokale myndigheder
til at aflægge rapport over for borgerne. Samarbejdsmekanismer som twinning, TAIEX og
SIGMA-initiativet
21
, der er udviklet i forbindelse med udvidelsen, og hvis anvendelse er
blevet udvidet til lande, som er omfattet af den europæiske naboskabspolitik, tager ganske
særlig sigte på regeringsførelse og giver bl.a. mulighed for at inddrage medlemsstaterne i
samarbejdsaktionerne og støtte iværksættelsen af handlingsplaner.
21
Jf. http://ec.europa.eu/comm/enlargement/institution_building/twinning_en.htm; http://taiex.cec.eu.int;
http://www.sigmaweb.org.
DA
17
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0018.png
Ved fastsættelsen af
det finansielle støtteniveau
for hvert enkelt land er et af de elementer,
der tages hensyn til, i hvilket omfang der er indgået forpligtelser for reformerne i
partnerlandets handlingsplan, og i hvilket omfang de er blevet gennemført. Som følge af
Kommissionens meddelelse fra maj 2003 om styrkelse af EU’s indsats vedrørende
menneskerettighederne og demokrati med Middelhavspartnerlandene blev der oprettet en
"MEDA-demokrati-facilitet" i 2006. Formålet med faciliteten er at støtte partnerlande, som
kan fremvise de mest betydningsfulde fremskridt i forbindelse med demokrati og
menneskerettigheder, og udgør en forsøgsetape. I forbindelse med den europæiske
naboskabspolitik overvejer Kommissionen at oprette en
"regeringsførelse-facilitet",
hvis
formål skulle være at fremme politiske og økonomiske reformer i alle lande, ”der er omfattet
af denne politik. ”Regeringsførelse-faciliteten” kunne bestå i supplerende finansiel støtte til
nabolande, som har gjort store fremskridt i forbindelse med gennemførelsen af
handlingsplaner. Der vil i den forbindelse blive taget hensyn til APRM-mekanismen.
3.2.
Latinamerika
Regeringsførelse indtager helt naturligt en stor plads i de særlige forbindelser mellem EU og
Latinamerika, som er baseret på en fælles fortid, fælles værdier og stor overensstemmelse
med hensyn til fremtidige udfordringer. Dette kommer bl.a. til udtryk ved grundlæggende
målsætninger om
social samhørighed og regional integration,
som statscheferne for de to
regioner bestemte sig for på topmødet i Guadalajara (2004) og i Wien (2006).
Regeringsførelse indgår som en væsentlig dimension i hvert af disse mål, som i øvrigt er
genstand for særlig opmærksomhed fra Kommissionens side i dens meddelelse
22
til Rådet og
Europa-Parlamentet.
Vedvarende sociale uligheder, som er specielt store i de fleste latinamerikanske lande, betyder
udhuling af den demokratiske legitimitet og skader landenes økonomiske resultater. Uden
håndgribelige sociale fremskridt vil den manglende demokratiske entusiasme, som tegner sig i
området, kunne føre til politisk ustabilitet. Kampen mod social udstødelse og alle former for
diskrimination samt alle aktørers deltagelse i processen bør kunne konsolidere demokratiet og
regeringsførelse. Kommissionen fortsætter mod dette mål og ønsker samtidig at integrere
social samhørighed som en målsætning i alle de aktioner, den sætter i gang inden for
partnerskabet med landene i Latinamerika.
Fremme af menneskerettighederne, demokrati og god regeringsførelse indgår i de forskellige
politiske dialoger, der finder sted mellem EU og Latinamerika i henhold til de
associeringsaftaler, der er undertegnet med Mexico og Chile, i henhold til aftalerne om
politisk dialog og samarbejde, der er undertegnet med Mellemamerika og Andesfællesskabet,
men også i forbindelse med den gældende samarbejdsaftale med Mercosur.
I samme ånd arbejder EU for at rodfæste og skabe troværdighed om de demokratiske
institutioner ved at sende valgobservatørgrupper, når omstændighederne kræver det
(Nicaragua, Mexico, Bolivia, Venezuela osv.).
I forbindelse med samarbejdet har Kommissionen til hensigt at fortsætte med at føre en aktiv
politik i de fleste latinamerikanske lande for støtte til regeringsførelse og således bidrage med
støtte til
modernisering af staten,
bl.a. på følgende områder: alle borgere skal være
repræsenteret i det politiske liv, samarbejde med civilsamfundet, fremme af dialogen mellem
22
Et uddybet partnerskab mellem EU og Latinamerika (KOM(2005) 636 endelig af 8.12.2005).
DA
18
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446576_0019.png
arbejdsmarkedets parter, adgang til retssystemet, styrkelse af den dømmende magt, styrkelse
af sikkerhedssektoren, dennes sektors tilslutning til retsstatsprincipperne, decentralisering og
god regeringsførelse, ansvarlig forvaltning af naturressourcer, bekæmpelse af korruption og
straffefrihed. Sektorprogrammer for budgetstøtte, som privilegeres i flere lande i regionen, har
også virkninger med hensyn til god regeringsførelse (krav om pålidelighed i forbindelse med
offentlige udgifter, styrkelse af skatte- og afgiftsadministrationerne og iværksættelse af
offentlige politikker på lang sigt).
Den tilgang, der anvendes, når det gælder regeringsførelse, er naturligvis forskellig fra land til
land. Regeringsførelse er et centralt emne i forbindelserne med Colombia og med de fleste
lande i Mellemamerika, som er strukturmæssigt svage og præget af stor social ulighed og for
manges vedkommende langvarige
civile konflikter.
De væsentligste linjer, der kan udstikkes
for samarbejdet under disse betingelser, er styrkelse af retsstaten, dialogstrukturer og intern
forsoning samt fremme af et demokratisk styre med deltagelse af alle. I modsætning hertil
omfatter støtte til regeringsførelse i bedre funderede stater som Mexico og Brasilien i højere
grad en indgående dialog og et stærkere partnerskab inden for en række sektorer af gensidig
interesse, bl.a. vedrørende statsreformer.
Regional integration
er også en kraftig katalysator for god regeringsførelse (bl.a. på det
økonomiske og handelsmæssige område), da det betyder, at man indfører og overholder fælles
regler og internationale juridiske rammer, og det er således en af de vigtigste retningslinjer for
Europa-Kommissionens politik over for Latinamerika.
3.3.
Regeringsførelse i Asien
Asien er befolket med over halvdelen af verdens befolkning og mere end to tredjedele af alle
fattige og er således meget forskelligartet både politisk og økonomisk og socialt og kulturelt,
hvilket giver sig udslag i meget forskellige forbindelser til EU. Den politiske ramme for EU’s
samarbejde med Asien afspejler et generelt tilsagn om støtte til demokrati, god
regeringsførelse og menneskerettigheder. Et bredt udvalg af instrumenter anvendes til at
udvikle disse mål. Disse omfatter
en politisk dialog
samt andre initiativer i forbindelse med
menneskerettighederne: bestemmelser om menneskerettighederne indarbejdes i alle aftaler,
som undertegnes med tredjelande. I visse lande er der nedsat arbejdsgrupper om
regeringsførelse og menneskerettigheder inden for rammerne af de blandede EF-udvalg, som
skal sikre en politisk dialog og et samarbejde på området. Dialogen er grundlaget for
forbindelserne med Kina og Indien, som er de mest befolkede lande i verden. Med Kina er der
– ud over den strukturerede politiske dialog – tale om mere end en snes dialoger i forskellige
sektorer vedrørende samarbejde og økonomisk regeringsførelse, det indre marked, videnskab
og teknologi, miljø osv. Med Inden er det ud over dialoger om sektorpolitik emner som
regeringsførelse på verdensniveau, multilateralt samarbejde og fred og sikkerhed, der præger
dialogerne. ”IDEAS”
23
er et særligt initiativ, der giver mulighed for et samarbejde med Indien
som nytilkommen bidragyder, der også handler om regeringsførelse.
For landene i Centralasien finder den politiske dialog sted på regionalt og bilateralt niveau
(inden for rammerne af diverse strukturer i partnerskabs- og samarbejdsaftalerne med de
lande, som har ratificeret dem, eller mere på ad hoc-basis med EU's repræsentanter på stedet
(Turkmenistan og Tadsjikistan). I Centralasiens tilfælde betyder tilstedeværelsen af en særlig
rapportør for regionen, at dialogen om demokratisk regeringsførelse og
23
Indian Development and Economic Assistance Scheme
DA
19
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
menneskerettighederne styrkes yderligere. Med landene i det sydøstlige Asien har EU også
udviklet en dialog på regionalt niveau: regeringsførelse indgår i samarbejdet med regionale
organer som Asean-programmet APRIS II – et program for støtte til regional integration - og
inden for rammerne af de uformelle ASEM-dialoger (møder mellem Asien og Europa).
ASEAN's regionale forum giver også mulighed for at fremme et tresidet samarbejde.
I programmeringen af samarbejdet for 2007-2013 er regeringsførelse, retsstaten og
menneskerettighederne en koncentrationssektor for flere lande, afpasset efter deres meget
forskellige behov. Samarbejdet med Afghanistan udgør et ganske specielt tilfælde, når det
gælder omfanget af EU’s engagement, betydningen af den multilaterale ramme og de enorme
udfordringer vedrørende demokratisk regeringsførelse og ejerskab. Demokratisk
regeringsførelse er et vigtigt element i EF’ arbejde i andre
konfliktsituationer,
bl.a. i
Indonesien (Aceh). Desuden er regeringsførelse et tværgående emne i alle
samarbejdsaktiviteter i landene i Asien, lige fra Kina til en fælles handlingsplan mellem EU
og Indien. I Centralasien figurerer demokratisk og økonomisk regeringsførelse som en
prioritet og omfatter alt lige fra støtte til civilsamfundet til reform af retssystemet og
forvaltning af de offentlige finanser.
Særlige projekter
vedrørende regeringsførelse og udvikling af demokratiske institutioner
afspejler landenes stærke forskelligartethed i regionen. Der kan f.eks. nævnes reformer og
kapacitetsstøtte til offentlige organer (retsvæsen, fængselsvæsen, valghandlinger), oprettelse
af nye demokratiske institutioner (f.eks. menneskerettighedskommissioner) eller udvikling af
lokale myndigheder. Mere direkte styrkelse af de demokratiske processer med særlig vægt på
de politiske partier og valgprocessen er planlagt i visse lande og foranstaltninger til at gøre
adgangen til retssystemet lettere for sårbare grupper som kvinder, børn og minoriteter.
Styrkelse af civilsamfundet kræver en løbende indsats, når det gælder generelle uddannelses-
og oplysningskampagner eller helt specielle kampagner som f.eks. kampagner mod
børnearbejde. Alt efter hvilket land der er tale om, er der planlagt støtte til administrative
reformer, sund forvaltning af de offentlige finanser, herunder skattemæssig gennemsigtighed
og sund forvaltning af naturressourcerne samt en reform af de sociale sikringsordninger og
endelig særlige foranstaltninger mod korruption.
Udviklingen mod globale og sektormæssige programmer for
budgetstøtte
bliver som i andre
regioner et middel til at styrke regeringsførelsen og institutionerne på centralt og
decentraliseret niveau i de asiatiske lande, herunder også landene i Centralasien. Det kræver,
at der forinden foreligger passende instrumenter for demokratisk kontrol, finansiel forvaltning
og institutionsudvikling, således at man øger de deltagende parters åbenhed og ansvarlighed
ved samme lejlighed.
Da der findes flere
”vanskelige partnerskaber”
i regionen, spiller tematiske instrumenter
(som EIDHR), der kan anvendes uden regeringens samtykke, fortsat en meget vigtig rolle i
forbindelse med støtten til civilsamfundets initiativer til fordel for demokratisering og
menneskerettigheder. I sådanne tilfælde kan EU også støtte sig til referencepunkter
vedrørende regeringsførelse såsom OSCE’s tilsagn. Spørgsmål vedrørende offentlig
forvaltning i sektorer som vandsektoren, der er forbundet med klimatiske ændringer, kan også
tjene som ”udgangspunkt” for en dialog om regeringsførelse sådan som det var tilfældet på
konferencen mellem EU og Centralasien i Almaty i april 2006.
DA
20
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
K
ONKLUSIONER
Kun med en fælles approach har EU mulighed for at komme til orde i den internationale debat
om regeringsførelse. EU må lægge sig fast på et centralt emne i udviklingssamarbejdet baseret
på beskyttelse af følgende principper:
•
Selv om regeringsførelse og kapacitetsudvikling bør indtage en strategisk plads i agendaen
for udviklingssamarbejdet, er fattigdomsreduktion og de øvrige årtusindudviklingsmål
stadig de vigtigste prioriterede mål for EU’s udviklingspolitik, sådan som de er fastlagt i
den europæiske konsensus. God regeringsførelse er et supplerende mål og må betragtes
som et hjælpemiddel i forhold til de prioriterede mål.
•
EU’s approach er baseret på en bred definition af regeringsførelse, der er udformet som en
ændringsproces på lang sigt, på grundlag af universelle mål og principper og fælles
forhåbninger, som skal gælde i forbindelse med alle regeringsopgaver og samtlige områder
for statens indgriben samt i samspillet mellem de offentlige institutioner og borgerne.
Demokratisk regeringsførelse bekræfter alle borgeres, både mænd og kvinders, rettigheder
og kan således ikke udelukkende reduceres til korruptionsbekæmpelse.
•
Demokratisk regeringsførelse skal gribes an i sin helhed, hvor der tages hensyn til alle
former (bl.a. politiske, økonomiske, sociale, kulturelle og miljømæssige). Det vil være
mere effektivt at støtte processen mod demokratisk regeringsførelse gennem dialog end
ved sanktioner og betingelser.
•
Partnerlandenes overtagelse af reformerne og en approach baseret på dialog sammen med
støtte til kapacitetsudvikling og afhjælpning af landenes sårbarhed vil styrke processen
mod demokratisk regeringsførelse og bidrage til at gøre institutionerne mere legitime i
borgernes øjne.
For at gøre støtten til regeringsførelse mere effektiv og fremme processen mod mere
harmoniseret demokratisk regeringsførelse må Fællesskabet og medlemsstaterne blive enige
om, hvordan de skal forholde sig på dette område:
•
Kommissionen og medlemsstater, der er til stede i området, må i fællesskab føre dialogen
med hvert partnerland, om reformer med hensyn til regeringsførelse. Dialogen bør siden
udmønte sig i en sammenhængende approach til programmeringen af bistanden og
koordineringen af støtten til regeringernes reformprogrammer.
•
Med initiativet ”Regeringsførelse for AVS-landene og Afrika” har EU skabt en ny
mekanisme, hvorefter partnerlandene har mulighed for at få adgang til supplerende midler i
forhold til deres tilsagn til god regeringsførelse. Der vil som incitament blive oprettet en
reserve på 3 mia. EUR. EU støtter også den afrikanske revisionsmekanisme både politisk
og finansielt og i respekt for de afrikanske landes ejerskab til processen.
Dette bidrag til udarbejdelsen af en fælles approach for EU til spørgsmålene vedrørende
demokratisk regeringsførelse skal ses i en bredere sammenhæng med EU’s politik udadtil,
fremme af fred, sikkerhed og bæredygtig udvikling og under hensyn til mulighederne for en
betydelig forøgelse af den offentlige udviklingsbistand og viljen til at sikre en effektiv
bistand, hvilket berettiger til en mere indgående debat om regeringsførelse i
udviklingssamarbejdet.
DA
21
DA