Trafikudvalget 2005-06
KOM (2006) 0431
Offentligt
1446586_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 1.8.2006
KOM(2006) 431 endelig
BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
om transportsikkerheden og dens finansiering
DA
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446586_0002.png
1.
I
NDLEDNING OG FORMÅL
Kommissionen har som direkte følge af angrebet den 11. september 2001 lagt vægt på at øge
sikkerheden. Den har gjort rede for sine generelle synspunkter i meddelelsen til Europa-
Parlamentet og Rådet om følgerne for luftfarten af attentaterne i USA
1
. Kommissionen fulgte
denne meddelelse op med sine forordninger om fælles sikkerhedsregler inden for luft- og
søfart. Desuden har Kommissionen iværksat et europæisk program for beskyttelse af kritisk
infrastruktur
2
.
Da sikkerhedsforanstaltningernes finansiering er vigtig, og da det er nødvendigt at undgå både
interne og eksterne konkurrenceforvridninger, blev begge forordninger ledsaget af en
anmodning fra Europa-Parlamentet og Rådet om at foretage undersøgelser
3
. Disse
undersøgelser skulle især dreje sig om, hvordan sikkerhedsforanstaltningernes finansiering
fordeles mellem medlemsstaternes offentlige myndigheder og transportselskaberne, men uden
at gribe ind i kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Det Europæiske
Fællesskab. Kommissionen blev bedt om at forelægge Europa-Parlamentet og Rådet resultatet
af undersøgelserne og fremsætte forslag, hvis det var påkrævet.
Da Kommissionen udarbejdede denne rapport, bad den Det Europæiske Økonomiske og
Sociale Udvalg og Regionsudvalget om at udtale sig om transportsikkerheden og dens
finansiering
4
.
2.
2.1.
U
NDERSØGELSENS RESULTATER
Luftfartssikkerhed
Efter den interinstitutionelle erklæring til forordning (EF) nr. 2320/2002 iværksatte
Kommissionen en undersøgelse af Den Europæiske Luftfarts Sikkerhedsfinansiering
5
.
Undersøgelsen, der omfattede 15 medlemsstater plus Norge, Island og Schweiz, gennemgik
luftfartssikkerhedens udgifter og finansieringsordninger og de dertil knyttede
konkurrencespørgsmål. Hvad sikkerhedsudgifterne angår, viste undersøgelsen, at de samlede
sikkerhedsudgifter i 2002, dvs. før de europæiske forordninger trådte i kraft, i de 18 stater lå
mellem 2,5 og 3,6 mia. EUR. Det svarer til 0,65 mia. EUR pr. stat, 1,32 mia. EUR pr.
lufthavn og mellem 0,52 og 1,66 mia. EUR pr. luftfartsselskab. Selv om disse udgifter nok
kan siges at være betydelige, viste undersøgelsen, at sikkerheds- og lufthavnsafgifter på f.eks.
rejser i Europa udgør mellem 1 % og 2 % af den gennemsnitlige pris.
1
2
3
4
5
KOM(2001) 574 endelig af 10.10.2001.
Programmet "Forebyggelse, beredskab og konsekvensstyring i forbindelse med terrorisme og andre
sikkerhedsrisici" gælder for perioden 2007-2013 og blev vedtaget af Rådet den 2.6.2006.
Interinstitutionel erklæring til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2320/2002 af
16. december 2002 om fastsættelse af fælles bestemmelser om sikkerhed inden for civil luftfart (EFT L
355 af 30.12.2002, s. 12) og betragtning 15 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr.
725/2004 af 31. marts 2004 om bedre sikring af skibe og havnefaciliteter (EUT L 129 af 29.4.2004,
s. 6).
TEN/217 - CESE 1488/2005 af 14.12.2005 og COTER-040 - CdR 209/2005 endelig af 17.11.2005.
http://europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_fr.htm
DA
2
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446586_0003.png
Med hensyn til finansieringsordningerne kom undersøgelsen til den konklusion, at der findes
to grundlæggende finansieringsmodeller i Europa:
en centraliseret model, hvor det fortrinsvis påhviler staten gennem et regeringsorgan
(luftfartsmyndigheden, transportministeriet, politiet osv.) at sørge for de vigtigste
sikkerhedsaktiviteter
6
en decentraliseret model, hvor de vigtigste sikkerhedsopgaver udføres af
lufthavnsmyndighederne under de relevante myndigheders (luftfartsmyndigheden,
det relevante ministerium osv.) opsyn. Disse opgaver kan enten udføres direkte af
lufthavnen eller udliciteres til andre
7
.
Undersøgelsen konkluderede, at begge modeller gennem statslige sikkerhedsafgifter,
luftfartsselskabernes sikkerhedsafgifter på billetterne og/eller lufthavnsafgifterne i sidste
instans gjorde passagererne til sikkerhedens vigtigste finansieringskilde. Den konkluderede
imidlertid også, at passagererne i 2002 uanset den anvendte model i de fleste af landene ikke
udgjorde et tilstrækkeligt finansieringsgrundlag til at dække alle sikkerhedsudgifter. Dette
skal ses i sammenhæng med, at passagerafgifter i forbindelse med sikkerhed på nuværende
tidspunkt også kan indgå i de almindelige luftfartsafgifter i en række lufthavne, og denne
mangel på gennemsigtighed giver et fordrejet billede af, hvorfra indtægterne til finansiering af
sikkerheden i Europas lufthavne faktisk kommer. Forskellene viser sig i forbindelse med
finansieringen af driftsunderskud, hvor 6 af de 18 stater delvis dækker sådanne underskud ved
hjælp af de almindelige afgifter, mens de øvrige stater overlader finansieringen af disse
underskud til lufthavnene.
Med hensyn til risikoen for ekstern konkurrenceforvridning viste undersøgelsen, at der er stor
forskel på, hvordan sikkerhedsforanstaltningerne finansieres i EU og i USA. Efter den
11. september 2001 gav de amerikanske myndigheder den hårdt ramte luftfartsindustri
betydelig økonomisk støtte og sørgede for, at en række vigtige sikkerhedsforanstaltninger
blev indført i hele landet. Således modtog den amerikanske luftfartsindustri fra 2002-2004 en
offentlig støtte på næsten 32 000 mio. EUR, som var øremærket til transportsikkerhed. Det er
klart, at en så massiv offentlig finansiering kan skabe konkurrenceforvridninger mellem de
europæiske og amerikanske luftfartsselskaber.
2.2.
Søfartssikkerhed
I betragtning 15 i forordning (EF) nr. 725/2004 hedder det, at Kommissionen bør foretage
undersøgelser for navnlig at se på, hvordan finansieringen fordeles mellem de offentlige
myndigheder og virksomhederne. Ifølge betragtning 13 i direktiv 2005/65/EF bør denne
undersøgelse også omfatte finansieringen af ekstra sikkerhedsforanstaltninger i havnene.
Undersøgelsen er netop ved at blive færdiggjort. De foreløbige resultater viser, at
sikkerhedsudgifterne i søfartssektoren på samme måde som i luftfartssektoren udgør en
forholdsvis lille del af de samlede investeringer og driftsomkostninger.
6
7
I Østrig, Finland, Tyskland, Island, Italien, Luxembourg, Norge, Portugal, Spanien, Sverige og Schweiz
ligger fremgangsmåden tættest på denne model.
I Belgien, Danmark, Frankrig, Grækenland, Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige ligger
fremgangsmåden tættest på denne model.
DA
3
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Den Europæiske Union har mere end 1 200 havnebyer og omkring 4 000 havneanlæg. De
gennemsnitlige sikkerhedsudgifter er på 464 000 EUR i investeringsomkostninger og
234 000 EUR i årlige driftsomkostninger. Den flåde, der fører EU-landenes flag, tæller ca.
9 000 fartøjer, og rederierne skal afholde en gennemsnitlig investeringsudgift på ca.
100 000 EUR pr. fartøj og 25 000 EUR i driftsudgifter om året. Investeringerne går fortrinsvis
til udstyr og overensstemmelsesattestering, mens over 50 % af driftsudgifterne udgøres af
udgifter til uddannet personale.
Disse gennemsnitstal skal ses i forhold til de samlede omkostninger, søfartsaktiviteter er
forbundet med. Skønt der kræves en investering i sikkerhedsudgifter på gennemsnitligt
100 000 EUR pr. fartøj, udgør den kun 0,0015 % af den samlede pris på et nybygget
8 000 TEU containerskib og 0,0006 % af prisen på et 110 000 BT LNG-tankskib. Selv om
undersøgelsen ikke kunne fastslå tilsvarende procentdele for havneanlæg, viser den, at der er
store forskelle mellem de forskellige typer havneanlæg, idet de ligger mellem 798 000 EUR
for universelle havneanlæg og 79 000 EUR for containeranlæg. Det kan hovedsagelig
forklares med, at nogle typer havneanlæg på grund af deres særlige aktiviteter allerede havde
udstyr og ordninger på plads, fordi sikkerhedsforanstaltninger for at imødegå tyveri også kan
benyttes til andre sikkerhedsformål.
Ifølge undersøgelsen finansieres udgifterne fortrinsvis af havnemyndighederne og
virksomhederne selv – enten direkte eller indirekte. For havneanlæggenes vedkommende har
sikkerhedsudgifterne i det store og hele følgende finansieringskilder: takstforhøjelse 19 %,
særlige sikkerhedsafgifter 55 % og støtte 23 %. De kompetente myndigheder i
medlemsstaterne var ret tilbageholdende med oplysninger om, hvilke midler der afsættes til
søfartssikkerhed.
EU's ordning for søfartssikkerhed er imidlertid endnu ikke trådt helt i kraft – fuld
gennemførelse i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i både forordning
725/2004 og direktiv 2005/65 skal ske inden 1. juli 2007. Det kan betyde, at der for at nå en
høj overholdelsesgrad er brug for ekstra midler. Konkurrenceforvridning kan forekomme, så
længe en ensartet overholdelsesgrad ikke er nået.
Som det er tilfældet med luftfartssikkerheden, er der også et problem med ekstern
konkurrenceforvridning, der skyldes konkurrenter fra tredjelande, som kan få statsstøtte til
dækning af søfartens sikkerhedsudgifter. Det kan også gælde for havneanlæg, der konkurrerer
med nabohavne uden for EU, og i mindre grad for skibe.
3.
3.1.
S
PØRGSMÅL
,
SOM SKAL TAGES I BETRAGTNING
Udgiftsstruktur
Der kan påvises flere udgiftstyper i forbindelse med transportsikkerhed:
Udgifter til administration af sikkerhedsbestemmelserne, herunder overvågning af
overholdelsen
Udgifter i forbindelse med udførelse af lovgivningen
Faste udgifter, f.eks. investering i sikkerhedsudstyr og udvælgelse og
grundlæggende uddannelse af sikkerhedspersonale
DA
4
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Driftsudgifter, f.eks. vedligeholdelse af sikkerhedsudstyr (herunder tekniske
forbedringer), løn til sikkerhedspersonale og tilbagevendende uddannelsesudgifter
Ekstraordinære udgifter, f.eks. udgifter i forbindelse med midlertidige
særforanstaltninger for at hæve sikkerhedsniveauet i perioder med større risiko.
Udgifter, som skyldes terrorangreb.
Disse udgifter er kun delvis forbundet med selve transporten og kan omfatte udgifter til
reparation af skader på selve målet, supplerende udgifter, som skyldes driftsforstyrrelser på
grund af angrebet, og erstatningskrav fra ofrene, både direkte og indirekte. Selv når det er
transportmidlet (flyvemaskinen, skibet, toget), der er genstand for terrorangreb og ikke
benyttes som våben, kan skaderne række langt ud over transportsektoren. Det er vanskeligt at
afgøre omfanget af sådanne udgifter, men det er i højeste grad muligt, at de kan være af en
sådan størrelse, at et enkelt transportselskab ikke er i stand til at finansiere dem. Desuden kan
erstatningsomkostningerne nå langt over, hvad forsikringen kan dække til en rimelig pris.
Endvidere kan terrorangrebets følger alt efter dets art række langt ud over en enkelt
medlemsstats territorium og være af et sådant omfang, at selv den medlemsstat, hvori
terrorangrebet fandt sted, ikke er i stand til at afholde udgifterne.
3.2.
3.2.1.
Finansiering
Finansiering af sikkerhedsbestemmelsernes administrering, herunder overvågning af
overholdelsen
Omsætning af fællesskabets lovgivning til national lovgivning og dens anvendelse på de
nationale overvågningsaktiviteter er typisk opgaver, som påhviler de offentlige myndigheder.
Det gælder også inspektion for at kontrollere, at sikkerhedsbestemmelserne anvendes korrekt i
luftfarts-, søfarts- og landtransportsektoren. Selv om Kommissionen også kan foretage
sådanne inspektioner, fjerner de på ingen måde medlemsstaternes forpligtelse til at
gennemføre effektive kvalitetskontrolprogrammer på nationalt plan.
Sådanne opgaver hører hjemme i offentlig regi og finansieres derfor i princippet fuldt ud af
medlemsstaterne. De udgør ikke statsstøtte, selv om medlemsstaterne benytter private
virksomheder til deres udførelse, forudsat (i sidstnævnte tilfælde) finansieringen begrænses til
godtgørelse af de afholdte udgifter og en rimelig fortjeneste og ikke indebærer nogen
overkompensation.
På grundlag af sine inspektionsresultater opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til at stille
tilstrækkelige midler til rådighed til at sikre, at sikkerhedsbestemmelserne anvendes fuldt ud,
og at sikkerhedslovgivningens gennemførelse kontrolleres.
3.2.2.
Finansiering af sikkerhedsforanstaltningernes iværksættelse
Medlemsstaternes finansiering af transportsikkerhedsforanstaltningernes iværksættelse rejser
det spørgsmål, om den udgør statsstøtte i den betydning, der anvendes i EF-traktatens
artikel 87, stk. 1, og i bekræftende fald, under hvilke omstændigheder den kan erklæres for
forenelig med fællesmarkedet.
De Europæiske Fællesskabers Domstol og Retten i Første Instans har ved flere lejligheder
givet udtryk for, at der må skelnes mellem tre typer aktiviteter, der finansieres af staten: de
DA
5
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446586_0006.png
offentlige myndigheders aktiviteter, økonomiske aktiviteter og aktiviteter, som ikke er af
økonomisk karakter. Kun økonomiske aktiviteter omfattes af den europæiske
konkurrencelovgivning, hvorimod offentlige myndigheders aktiviteter og aktiviteter, der ikke
er af økonomisk karakter, ligger uden for dens anvendelsesområde.
I
Eurocontrol-sagen
8
fandt Domstolen, at
Eurocontrols virksomhed som følge af sin art, sit
formål og de regler, den er undergivet, er knyttet til udøvelsen af beføjelser vedrørende
kontrollen af og de politimæssige opgaver i luftrum, som er typiske beføjelser, der henregnes
til offentlig myndighed
9
. Følgelig er der ikke tale om økonomisk virksomhed, som kan
begrunde anvendelsen af traktatens konkurrenceregler.
I
Porto di Genova-sagen
fandt Domstolen, at
"det miljøovervågningsarbejde, SEPG har fået
overdraget at udføre i oliehavnen i Genova, er en opgave af almindelig interesse, der
henhører under statens væsentlige opgaver med hensyn til beskyttelse af havnemiljøet. Et
sådant overvågningsarbejde er som følge af sin art, sit formål og de regler, det er undergivet,
således knyttet til udøvelsen af beføjelser vedrørende miljøbeskyttelse, som typisk er
beføjelser, der henregnes til offentlig myndighed. Der er ikke tale om økonomisk virksomhed,
som kan begrunde anvendelsen af traktatens konkurrenceregler"
10
.
I
Aeroport de Paris-sagen
fandt Retten i Første Instans, at
"der skal sondres mellem på den
ene side ADP's rent administrative opgaver, herunder politiarbejde, og på den anden side den
omtvistede virksomhed med forvaltning og drift af de parisiske lufthavne, for hvilken der
betales afgifter, der opgøres på grundlag af omsætningen."
11
.
Det fremgår af denne retspraksis, at finansiering af transportsikkerhedsforanstaltninger, som
indgår blandt statens væsentlige opgaver, og som er forbundet med udøvelsen af beføjelser,
der typisk hører under en offentlig myndighed, ikke udgør statsstøtte i den betydning, der
bruges i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Kommissionen har bekræftet dette i sin beslutning "N 309/2002 France, Sûreté aérienne –
compensation des coûts à la suite des attentats du 11 septembre 2001". I denne beslutning
gennemgår Kommissionen de sikkerhedsforanstaltninger, den franske regering indførte efter
terrorangrebene den 11. september. I beslutningens punkt 22 og 23 kommer Kommissionen til
følgende konklusioner:
De sikkerhedsopgaver, som er beskrevet i det foregående, svarer til opgaver, der normalt
varetages af ordensmagten eller lufthavnens ledelse efter myndighedernes anvisning. De
bygger på lovgivning eller retsforskrifter. Deres udførelse giver ikke organerne noget
spillerum.
De sikkerhedsopgaver, som påhviler organerne, giver ikke anledning til nogen form for
indtægt af passagererne. De franske myndigheder har understreget, at de lufthavnsafgifter,
passagererne betaler, står til de pågældende lufthavnes rådighed og alene skal benyttes til
delvis dækning af sikkerhedsudgifterne i disse lufthavne. I princippet kan disse opgaver derfor
betragtes som hørende under de offentlige myndigheder.
8
9
10
11
Eurocontrol er en international organisation, som beskæftiger sig med fastsættelse og opkrævning af
afgifter, der pålægges luftfartstjenesternes brugere.
Dom af 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft / Eurocontrol (Sml.1994 I, s. 43), præmis 30.
Dom af 18.3.1997, Calì & Figli / Servizi Ecologici Porto di Genova (Sml.1997 I, s. 1547), præmis 22.
Dom af 12.12.2000, Aéroports de Paris / Kommissionen (Sml. 2000 II, s. 3929), præmis 112.
DA
6
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446586_0007.png
Det kan i almindelighed konkluderes, at finansiering af transportsikkerhedsforanstaltninger,
som påbydes ved lov, og som er forbundet med udøvelse af beføjelser, der typisk henhører
under en offentlig myndighed, ikke udgør aktiviteter af økonomisk karakter. Denne opfattelse
er for nylig blevet bekræftet i Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til regionale
lufthavne
12
. Finansieringen af disse foranstaltninger skal imidlertid begrænses strengt til
godtgørelse af de udgifter, de giver anledning til, og kan ikke benyttes til finansiering af andre
økonomiske aktiviteter
13
.
Staten kan uddelegere udøvelsen af disse beføjelser til private foretagender. Det var f.eks.
tilfældet i
Porto di Genova.
Staten kan også bestemme, at brugerne af et bestemt anlæg i hvert
fald delvis skal afholde udgifterne til disse sikkerhedsforanstaltninger, således som det var
tilfældet med
Porto di Genova, Eurocontrol
og sikkerhedsforanstaltningerne i de franske
lufthavne. I så fald vil Kommissionen imidlertid omhyggeligt undersøge, om de private
foretagender får overkompensation for at yde staten deres tjeneste, og om de opkrævede
afgifter er strengt begrænset til, hvad der er nødvendigt for at finansiere
sikkerhedsforanstaltningerne. Hvis staten uddelegerer udøvelsen af sine beføjelser til private
foretagender, skal den også sikre, at EU's bestemmelser om offentlige indkøb og
forskelsbehandling overholdes i det omfang, de finder anvendelse, og sørge for, at der ikke
finder nogen forskelsbehandling sted.
3.3.
Gennemsigtig opkrævning af sikkerhedsafgifterne
Undersøgelserne af transportsikkerhedens finansiering har vist, at der er ringe
gennemsigtighed, når det drejer sig om, hvad der rejses af penge til sikkerhed, hvor store
afgifterne er, og hvor mange penge, der faktisk bruges.
Det ville være praktisk at opnå større gennemsigtighed, når det gælder sikkerhedsafgifterne.
Det kan ske ved hjælp af bestemmelser om at forpligte eller øremærke de penge, der
opkræves til transportsikkerhed, for at sikre, at de udelukkende bruges til sikkerhedsformål.
En anden mulighed ville være, at sikkerhedsafgifterne udtrykkeligt angives i billetprisen, for
at vise brugerne, hvad de opkræves til. Det ville især være relevant for luftfartspassagerer, idet
sikkerhedsudgifterne indgår i et langt større tal, der omfatter samtlige afgifter.
3.4.
Mulige konkurrenceforvridninger
Kommissionen mener, at tilstrækkeligt ensartede vilkår, når det drejer sig om adgang til
offentlig finansiering, både på det indre marked og i forhold til de eksterne markeder, er et
problem, som de interesserede parter har rejst med gyldig grund.
Som de forskellige undersøgelser har vist, sker medlemsstaternes deltagelse i finansieringen
af sikkerhedsforanstaltningerne i EU under forskellige former, som afspejler
medlemsstaternes forskellige opfattelse af statens rolle i dette spørgsmål. De forskelligartede
fremgangsmåder og den manglende gennemsigtighed med hensyn til fremskaffelse af midler,
der udelukkende anvendes til sikkerhedsforanstaltninger, betyder, at der er en vis mulighed
for konkurrenceforvridning. Det er især relevant i de tilfælde, hvor medlemsstaterne kræver
strengere foranstaltninger end dem, Fællesskabets lovgivning pålægger.
12
13
EUT C 312 af 9.12.2005, s.1.
Sag C-343/95, Cali
[1997] Sml. I, s. 1547 ("Porto di Genova").
DA
7
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Der kan imidlertid også opstå forvridninger på grund af de forskellige måder, hvorpå
sikkerhedsforanstaltningerne finansieres rundt omkring i verden. Dette problem må
nødvendigvis tages under behandling, så Fællesskabets transportindustri ikke stilles
ufordelagtigt i forhold til sine konkurrenter uden for Den Europæiske Union med negative
virkninger på EU's økonomiske vækst til følge.
Det bør derfor sikres, at de ansvarlige regeringer anvender tilsvarende principper på den
europæiske transportindustris konkurrenter i tredjelande, helst ved hjælp af aftaler i
internationale fora som ICAO eller IMO, eller, i mangel heraf, bilaterale aftaler mellem Den
Europæiske Union og regeringerne i de lande, de vigtigste konkurrenter er hjemmehørende i.
4.
KONKLUSIONER
Ifølge undersøgelserne af luft- og søfartssikkerheden kan sikkerhedsudgifterne være
betydelige, og de afholdes på nuværende tidspunkt stort set af brugerne.
Øget gennemsigtighed for sikkerhedsafgifternes vedkommende ville give
transporttjenesternes brugere bedre oplysninger og større indsigt i de mulige
virkninger på konkurrencen. Den nuværende mangel på gennemsigtighed øger
vanskeligheden ved at påvise mulige forvridninger.
De
forskelligartede
fremgangsmåder,
hvorefter
indførelsen
af
sikkerhedsforanstaltninger finansieres, betyder, at der kan forekomme en vis
konkurrenceforvridning. Det er især tilfældet, når medlemsstaterne kræver yderligere
og strengere foranstaltninger end dem, Fællesskabets lovgivning pålægger.
De generelle synspunkter, Kommissionen har fremsat i sin meddelelse til Europa-
Parlamentet og Rådet om følgerne for luftfarten af attentaterne i USA, er stadig
gyldige. Kommissionen mener navnlig, at det fortrinsvis er en statsopgave at
beskytte de europæiske borgere mod terrorangreb, og at offentlig finansiering af
foranstaltninger, der skal forhindre sådanne angreb, er forbundet med udøvelsen af
beføjelser, som typisk henhører under en offentlig myndighed, og derfor ikke udgør
statsstøtte.
DA
8
DA