Europaudvalget 2006-07
KOM (2006) 0712
Offentligt
1446856_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 28.11.2006
KOM(2006)712 endelig
GRØNBOG
Diplomatisk og konsulær beskyttelse af unionsborgere i tredjelande
(forelagt af Kommissionen)
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0002.png
1.
1.1.
INDLEDNING
I henhold til artikel 20 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab
(herefter EF-traktaten) kan en unionsborger, som befinder sig i et tredjeland, hvor
hans egen medlemsstat ikke har en ambassade eller et konsulat, nyde beskyttelse fra
myndighederne for enhver anden medlemsstat, der er repræsenteret på stedet, på
samme vilkår som den pågældende medlemsstats egne statsborgere.
Afgørelse 95/553/EF
1
indeholder en liste over de situationer, hvor medlemsstaterne
kan yde bistand, såsom:
– anholdelse eller tilbageholdelse
– alvorlig ulykke eller alvorlig sygdom
– voldsforbrydelser mod unionsborgere
– dødsfald
– hjælp til nødstedte unionsborgere eller
– hjemtransport.
Desuden fastlægges der procedurer i forbindelse med udlæg til nødstedte borgere.
Ovenstående liste er ikke udtømmende. Det fastslås i afgørelsen, at en nødstedt borger
kan anmode om beskyttelse i andre situationer; i så fald bør medlemsstaterne yde
øjeblikkelig bistand, i det omfang de har kompetence til det.
Desuden er der i Rådet for Den Europæiske Union blevet oprettet en arbejdsgruppe
med ansvar for det konsulære samarbejde ("COCON") med henblik på at tilrettelægge
udvekslinger af oplysninger om god praksis i medlemsstaterne. I juni 2006
udarbejdede arbejdsgruppen en række retningslinjer om beskyttelse af unionsborgere i
tredjelande
2
. Hovedvægten i disse retningslinjer, som ikke er bindende, ligger på
udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne med henblik på et tæt samarbejde,
som Kommissionens delegationer inddrages i
3
.
1
2
3
Afgørelse truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet den
19. december 1995 om de diplomatiske og konsulære repræsentationers beskyttelse af Den Europæiske
Unions borgere (EFT L 314 af 28.12.1995, s. 73).
Rådsdokument 10109/06 af 2.6.2006.
Ifølge retningslinjerne skal alle medlemsstaterne udarbejde kriseplaner, som alle de andre medlemsstater
skal underrettes om. Medlemsstaterne tilskyndes også til at udveksle oplysninger om ændringer i
rejsevejledningerne. Medlemsstaterne bør desuden tilskynde unionsborgerne til at give sig til kende og
indgive oplysninger til konsulaterne for at gøre det muligt at iværksætte beredskabsplanerne på en
effektiv måde.
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0003.png
1.2.
Der er flere grunde til, at Kommissionen fremlægger overvejelser med henblik på at
styrke denne beskyttelse af borgerne:
– i artikel 46 i chartret om grundlæggende rettigheder, der blev proklameret i Nice
den 7. december 2000, fastslås det, at diplomatisk og konsulær beskyttelse er en
grundlæggende rettighed for unionsborgerne
– det fastsættes i afgørelse 95/553/EF, at afgørelsen skal revideres fem år efter
ikrafttrædelsen, som fandt sted i maj 2002
– i 2007 fremlægger Kommissionen sin femte rapport om unionsborgerskab, hvori
den eventuelt kan bebude nye initiativer vedrørende retten til diplomatisk og
konsulær beskyttelse
– Kommissionen fremsatte i sin meddelelse fra juni 2006 om gennemførelsen af
Haag-programmet
4
en række forslag vedrørende diplomatisk og konsulær
beskyttelse
– i den rapport, som Michel Barnier fremlagde den 9. maj 2006
5
(herefter Barnier-
rapporten), understregedes nødvendigheden af at fastlægge forbindelserne mellem
diplomatisk og konsulær beskyttelse og andre områder (civilbeskyttelse,
intervention i kriser, humanitær bistand).
1.3.
1.4.
Diplomatisk og konsulær beskyttelse kan vedrøre en enkeltperson eller grupper af
personer.
For at kunne håndtere krisesituationer, såsom naturkatastrofer, terrorhandlinger,
pandemier og militære konflikter, har EU indført en række specifikke instrumenter:
– civilbeskyttelsesordningen, som kan anvendes i og uden for EU
– humanitær bistand til civilbefolkninger, som rammes af en katastrofe uden for EU
– specifikke instrumenter, som anvendes til at håndtere krisestyringsopgaver, såsom
beredskabsordningen
– civile krisestyringsopgaver som led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Alle disse instrumenter kræver et tæt samarbejde mellem Rådet og Kommissionen for
at sikre, at der er den nødvendige sammenhæng i EU's og dets medlemsstaters
aktiviteter i tredjelande.
Disse interventionsområder kan med fordel suppleres med en styrkelse af den
beskyttelse af borgerne, som er omhandlet i EF-traktatens artikel 20.
4
5
KOM(2006) 331 af 28.6.2006, Gennemførelsen af Haag-programmet - vejen frem.
Rapport fra Michel Barnier til formanden for Rådet for Den Europæiske Union og til formanden for
Europa-Kommissionen, For a European civil protection force: europe aid.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0004.png
1.5.
EF-traktatens artikel 20 er særlig vigtig på grund af den store stigning i antallet af
unionsborgere, som rejser til tredjelande
6
, og på grund af stigningen i antallet af
borgere, der tager bopæl i disse lande. Det er imidlertid ikke alle medlemsstaterne, der
har en tilgængelig fast repræsentation i hvert enkelt tredjeland.
På nuværende tidspunkt er der kun tre lande, hvor alle medlemsstaterne er
repræsenteret, nemlig Folkerepublikken Kina, Den Russiske Føderation og USA, og
ud af 167 tredjelande er der 107, hvor højst 10 medlemsstater er repræsenteret
7
.
Situationen blev tydelig, da tsunamien i slutningen af 2004 ramte Sydøstasien, hvor de
fleste af medlemsstaterne ikke havde en repræsentation i de forskellige lande, som
blev ramt af katastrofen. 17 medlemsstater er således repræsenteret i Thailand, mens
kun 6 er repræsenteret i Sri Lanka og tre i Brunei. Under konflikten i Libanon i juli
2006 viste det sig også, at det ikke var alle medlemsstaterne, der havde en tilgængelig
fast repræsentation på stedet. Desuden viste Barnier-rapporten, at den europæiske
tilstedeværelse i en række lande, hvor der sommetider er meget få nationale
repræsentationer, blev varetaget af Kommissionens delegationer. Selv om disse
delegationer ikke har konsulære beføjelser, kan de inddrages i en fælles indsats for at
poole ressourcerne.
1.6.
Medlemsstaternes konsulære og diplomatiske netværk er således begrænsede, og
fællesskabslovgivningen på området er ikke særlig udbygget. Det eneste, der findes på
nuværende tidspunkt, er afgørelse 95/553/EF og udvekslingen af oplysninger mellem
medlemsstaterne i COCON.
Borgerne ønsker imidlertid en styrkelse af den europæiske dimension. I den
forbindelse har en Eurobarometer-undersøgelse
8
, som blev gennemført for nylig, vist,
at borgerne ikke kender deres rettigheder, men at de samtidig har store forventninger
til EU på dette område. Desuden skal det fremhæves, at halvdelen af alle de
mennesker, som bor i EU, har til hensigt at rejse til et tredjeland i løbet af de næste tre
år, og at kun 23 % af disse mennesker siger, at de har kendskab til de muligheder, som
EF-traktatens artikel 20 giver. Samtidig mener 17 %, at det er muligt at anmode om
beskyttelse fra Kommissionens delegationer.
Endelig understregede Kommissionen i sin meddelelse til Det Europæiske Råd af
10. maj 2006, "En dagsorden for EU's borgere"
9
, EU's behov for at udbygge
samarbejdet omkring konsulære anliggender med henblik på at opnå en bedre
beskyttelse af EU-borgerne i tredjelande og samtidig sørge for, at befolkningen får et
bedre kendskab til, hvilke rettigheder den har, og bedre mulighed for at gøre dem
gældende.
6
7
8
9
På COCON-gruppens møde i april 2006 blev antallet af rejser anslået til ca. 180 millioner pr. år.
Rådsdokument 15646/05 af 12. december 2005 om formandskabets diplomatiske repræsentation i
tredjelande, ikke offentliggjort. Der er en række områder, hvor meget få medlemsstater har diplomatiske
og konsulære repræsentationer på stedet, nemlig Centralamerika og Vestindien (f.eks. er én medlemsstat
repræsenteret i Belize, tre i Haiti, fire i El Salvador, ingen i Bahamas), Centralasien (én medlemsstat er
repræsenteret i Tadsjikistan og tre i Turkmenistan), Central- og Vestafrika (én medlemsstat er
repræsenteret i Liberia og i Sao Tome og tre i Mali og Congo-Brazzaville).
Eurobarometer nr. 188 fra juli 2006.
KOM(2006) 211 endelig.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0005.png
Kommissionen foreslår en række muligheder for at informere borgerne bedre,
og den foreslår at overveje, hvilket omfang af beskyttelse de bør sikres, og hvilke
strukturer og ressourcer EU bør råde over på området, samt hvilke forbindelser
der bør udvikles med myndighederne i tredjelande.
2.
OPLYSNING TIL BORGERNE
Det er nødvendigt at sikre, at borgerne informeres bedre om konsulær beskyttelse.
Til det formål foreslår Kommissionen en række foranstaltninger, hvoraf nogle er
kortsigtede, mens andre kræver en mere kompleks beslutningstagning på europæisk
plan.
2.1.
Oplysninger om retten til diplomatisk og konsulær beskyttelse
Institutionerne og medlemsstaterne bør sørge for, at borgerne og de brancher, som
beskæftiger sig med personbefordring, såsom rejsebureauer, jævnligt informeres.
Der kan f.eks. udsendes informationsbrochurer, der kan opsættes plakater, f.eks. i
lufthavnene, i havnene, på stationerne eller på paskontorerne, og der kan gives
oplysninger på Europa-webstedet og på hjemmesiderne for Kommissionens
delegationer i tredjelande. Borgerne har også mulighed for at ringe eller sende e-mails
til Europe Direct
10
og stille spørgsmål om diplomatisk og konsulær beskyttelse i
tredjelande.
Foreslåede foranstaltninger:
–
Udsendelse af brochurer, også til de berørte brancher.
–
Oplysninger på Europa-webstedet og på hjemmesiderne for Kommissionens
delegationer i tredjelande.
–
Opsætning af plakater i lufthavnene, i havnene, på stationerne eller andre
egnede steder.
–
Informationstjenester for borgerne.
2.2.
Oplysninger om medlemsstaternes repræsentation i tredjelande
Unionsborgere, hvis eget land ikke har en ambassade eller et konsulat i
bestemmelseslandet, skal kunne få oplysninger om de andre medlemsstaters
ambassader og konsulater i det pågældende land.
Kommissionen mener godt, at den med støtte fra medlemsstaterne kan påtage sig at
iværksætte en sådan oplysningsindsats. Til det formål kan medlemsstaterne opfordres
til at sende Kommissionen en opdateret liste over alle deres ambassader og konsulater
i tredjelande med de nødvendige kontaktoplysninger.
10
http://ec.europa.eu/europedirect/index_da.htm.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0006.png
Foreslået foranstaltning:
–
Offentliggørelse og opdatering af kontaktoplysningerne om medlemsstaternes
ambassader og konsulater i de enkelte tredjelande.
2.3.
Anvendelse af passet som informationsmetode
Det foreslås i Barnier-rapporten, at alle pas skal indeholde en gengivelse af EF-
traktatens artikel 20.
Formandskabet for Rådet for Den Europæiske Union opfordrede i sin rapport til Det
Europæiske Råd af 15. juni 2006
11
medlemsstaterne til at gengive EF-traktatens
artikel 20 i passene.
Kommissionen mener, at dette er en effektiv måde at minde borgerne om deres
rettigheder på.
Foreslået foranstaltning:
–
Vedtagelse af en henstilling fra Kommissionen, hvori medlemsstaterne
opfordres til at gengive EF-traktatens artikel 20 i passene.
2.4.
Rejsevejledninger
For at undgå, at borgerne rejser til et tredjeland, som udgør en risiko for deres
sikkerhed og sundhed, udsender de enkelte medlemsstater rejsevejledninger til brug
for deres borgere, hvori de giver udtryk for deres egen vurdering af risikoen, som kan
være forskellig fra de andre medlemsstaters, alt efter kendskabet til det pågældende
land eller arten af forbindelserne med det pågældende land
12
.
Man bør undersøge muligheden for at samordne de forskellige rejsevejledninger.
F.eks. blev der med beslutning 2119/98/EF
13
og 2000/57/EF
14
indført et EF-dækkende
net til fremme af samarbejde, samordning og informationsudveksling med henblik på
bedre forebyggelse af og kontrol med overførbare sygdomme. Oplysningerne vedrører
de folkesundhedsforanstaltninger, som medlemsstaterne har truffet i forbindelse med
en fare, herunder faren for en pandemi. De fremsendes via et system for varsling og
reaktion (Early Warning and Response System - EWRS).
Kommissionen og medlemsstaterne informerer også de berørte fagfolk og
offentligheden om alle retningslinjer, som fastlægges på fællesskabsplan. Det vil også
være vigtigt at give forebyggende råd om risiciene ved at udsende passende fælles
oplysninger til borgerne via de kompetente myndigheder på grundlag af udtalelserne
fra Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC).
11
12
13
14
Rådsdokument 10551/06 af 15. juni 2006: Styrkelse af EU's katastrofe- og kriseberedskabskapacitet.
En oversigt kan findes på
http://www.travel-voyage.consilium.europa.eu.
EFT L 268 af 3.10.1998.
Kommissionens beslutning 2000/57/EF af 22. december 1999 (EFT L 21 af 26.1.2000, s. 32).
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0007.png
Foreslået foranstaltning:
–
Samordning af rejsevejledningerne
2.5.
Offentliggørelse
artikel 20
af
alle
gennemførelsesforanstaltninger
til
EF-traktatens
For at sikre den nødvendige åbenhed bør borgerne informeres effektivt om de
rettigheder, som følger af EF-traktatens artikel 20. F.eks. bør retningslinjerne
vedrørende anvendelsen af denne artikel offentliggøres i Den Europæiske Unions
Tidende.
Foreslået foranstaltning:
–
Offentliggørelse af alle foranstaltninger vedrørende gennemførelsen af EF-
traktatens artikel 20.
3.
OMFANGET AF BESKYTTELSEN AF BORGERNE
Beskyttelsen er ikke ensartet, idet EF-traktatens artikel 20 kun pålægger enhver
medlemsstat at beskytte unionsborgerne på samme vilkår som statsborgere i den
pågældende medlemsstat, og unionsborgerne står derfor over for lige så mange
beskyttelsesordninger, som der er medlemsstater.
Disse ordningers omfang og retsvirkning varierer
15
.
Kommissionen mener, at der på længere sigt bør foretages en undersøgelse af
forskellene mellem forskellige aspekter af beskyttelse med henblik på at se nærmere
på mulighederne for at yde borgerne den samme beskyttelse uafhængigt af deres
nationalitet.
I første omgang bør følgende aspekter undersøges:
3.1.
Beskyttelsen af unionsborgere, der bor og arbejder i tredjelande
Ved beslutning 88/384/EØF om en procedure for forhåndsunderretning og samråd
vedrørende indvandrerpolitikken over for tredjelande
16
indførte Kommissionen en
procedure for samråd mellem medlemsstaterne, navnlig for at medvirke til, at
bilaterale aftaler kommer til at indeholde så mange fælles bestemmelser som muligt,
og for at forbedre beskyttelsen af fællesskabsborgere, der bor og arbejder i
tredjelande.
Det er nødvendigt at medtage bestemmelser om beskyttelse af unionsborgere i de
bilaterale aftaler med tredjelande for at sikre denne beskyttelse, jf. EF-traktatens
artikel 20.
15
16
F.eks. er det kun nogle af medlemsstaterne, der anerkender retten til at klage over et afslag på
beskyttelse.
EFT L 183 af 14.7.1988, s. 35.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0008.png
Foreslået foranstaltning:
–
Medtagelse af bestemmelser om beskyttelse af unionsborgere, der bor og
arbejder i tredjelande, i de bilaterale aftaler med disse lande med henblik på
at anvende beslutning 88/384/EØF fuldt ud.
3.2.
Unionsbogeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat
Behovet for en fælles beskyttelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, der
ikke er unionsborgere, blev tydeligt under konflikten i Libanon i juli 2006 i
forbindelse med evakueringen og hjemsendelsen via Cypern af familiemedlemmer til
unionsborgere, hvis medlemsstat ikke var repræsenteret. Der må gøres noget ved de
store vanskeligheder, som unionsborgerne og deres familie står over for i sådanne
situationer, og der bør derfor indføres ordninger, som gør det muligt at sikre den
nødvendige fælles beskyttelse af nødstedte unionsborgere og deres
familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en EU-medlemsstat.
Foreslået foranstaltning:
–
Udvidelse af den konsulære beskyttelse til unionsborgeres familiemedlemmer,
der er tredjelandsstatsborgere, på en hensigtsmæssig måde (ændring af
afgørelse 95/553/EF eller forslag fra Kommissionen på grundlag af EF-
traktatens artikel 20).
3.3.
Identifikation og hjemtransport af afdøde
Følgerne af tsunamien i slutningen af 2004 viste, at der er et stort problem med
identifikation og hjemtransport af afdøde. De lokale myndigheder i tredjelandet kan
kræve en række formaliteter opfyldt; de kan f.eks. kræve, at der fremlægges et ligpas
(udstedes af den konsulære myndighed) eller en attest fra lægen eller politiet om
dødsfaldet og dødsårsagen, at visse folkesundhedsmæssige krav til kisten overholdes,
eller at der foreligger en legaliseret oversættelse af de administrative dokumenter.
De pårørende til ofrene skal således håndtere en række komplicerede procedurer og
dække udgifterne til hjemtransport.
Visse medlemsstater har tiltrådt Europarådets konvention af 26. oktober 1973 om
transport af lig
17
, der sigter mod at forenkle de administrative formaliteter i
forbindelse med hjemtransport af afdøde. Dette instrument giver imidlertid
medlemsstaterne en stor skønsmargen. Det er vigtigt at overtale alle medlemsstaterne
til at tilslutte sig dette instrument, samtidig med at der gøres en forenklingsindsats.
Med hensyn til udgifterne til hjemtransport af afdøde kan en supplerende
foranstaltning være at oprette et europæisk refusionssystem.
Hjemtransport kan kun ske, hvis afdøde er blevet identificeret. I den forbindelse vil
Kommissionen fremme forskning i og udvikling af effektive DNA-analyseværktøjer,
som er billigere end dem, der findes på nuværende tidspunkt.
17
Konvention nr. 80 i Europarådets traktatserie (15 medlemsstater har ratificeret den).
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0009.png
Foreslåede foranstaltninger:
På kort sigt:
–
Ændring af afgørelse 95/553/EF, således at identifikation og hjemtransport af
afdøde medtages.
–
Henstilling til de medlemsstater, der endnu ikke er kontraherende parter i
Strasbourg-konventionen fra 1973, om at tilslutte sig den.
På længere sigt:
–
Forenkling af procedurerne for hjemtransport af afdøde.
–
Eventuelt oprettelse af et europæisk refusionssystem.
–
Fremme af forskning i og udvikling af DNA-analyseværktøjer og tilskyndelse
til, at en række europæiske laboratorier specialiserer sig i identifikation af
ofre.
3.4.
Forenkling af procedurerne for udlæg
Afgørelse 95/553/EF viser, at proceduren for tilbagebetaling af udgifter, der er dækket
på en nødstedt borgers vegne, og penge, som er udbetalt til en nødstedt borger, er
indviklet: Borgeren skal have tilladelse fra den stat, han er statsborger i, og
underskrive et dokument, hvori han forpligter sig til at tilbagebetale pengene; den stat,
han er statsborger i, refunderer alle omkostningerne på begæring af den stat, som har
ydet bistand; borgeren tilbagebetaler det pågældende beløb til sin egen stat. Visse
medlemsstaters statsborgere kan blive anmodet om at deponere deres pas som
sikkerhed for den stat, der yder bistand.
En løsning kunne være at behandle sagerne centralt i et fælles kontor i det pågældende
tredjeland og forenkle de administrative skridt, som er beskrevet i afgørelse
95/553/EF.
Foreslået foranstaltning:
–
Forenkling af procedurerne for udlæg.
4.
4.1.
STRUKTURER OG RESSOURCER
Oprettelse af fælles kontorer
Anmodninger om beskyttelse burde ikke volde nogen specifikke problemer, når der er
tale om at yde hjælp til enkeltpersoner, f.eks. i forbindelse med tab af dokumenter.
Situationen kan imidlertid være en anden, når der skal ydes hjælp til større grupper af
personer, f.eks. i forbindelse med katastrofer, terrorhandlinger eller militære
konflikter.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0010.png
Der bør sikres en retfærdig opgavefordeling mellem medlemsstaterne i tilfælde af
anmodninger om hjælp eller hjemtransport fra et stort antal borgere, hvis egen stat
ikke har nogen repræsentation. I ovennævnte retningslinjer har man gjort et forsøg på
at foretage en sådan fordeling.
En løsning på denne form for situationer kunne være at oprette fælles kontorer, sådan
som det foreslås i Barnier-rapporten og i ovennævnte meddelelse af 28. juni 2006 om
gennemførelsen af Haag-programmet
18
. Europa-Parlamentet har støttet tilsvarende
forslag
19
.
Oprettelsen af fælles kontorer vil gøre det muligt at strømline arbejdet og opnå
besparelser på de faste omkostninger til strukturerne for medlemsstaternes
diplomatiske og konsulære netværk.
De opgaver, som varetages af disse fælles kontorer, kan baseres på et system, hvor
medlemsstaterne fungerer som stedfortrædere for hinanden, så følgende forslag kan
konkretiseres:
– Alt efter hvilket land der er tale om, og hvilke medlemsstater der har
repræsentationer på stedet, kan disse kontorer placeres i de forskellige nationale
repræsentationer eller ambassader eller i én repræsentation eller ambassade, eller
de kan placeres i Kommissionens delegationer efter nærmere fastsatte regler.
Under alle omstændigheder skal de konsulære medarbejdere udføre deres opgaver i
fælles kontorer under deres egen stats ansvar. I første omgang kunne man vælge de
fire forsøgsområder, som foreslås i Barnier-rapporten, nemlig Vestindien,
Balkanområdet, Det Indiske Ocean og Vestafrika. Disse områder er foreslået på
grundlag af antallet af europæiske turister, medlemsstaternes forholdsvis
begrænsede repræsentation og tilstedeværelsen af Kommissionens delegationer,
som kan yde den nødvendige støtte. Programmet for udveksling af personale med
medlemsstaternes diplomatiske repræsentationer og Rådets sekretariat kan bruges i
denne forbindelse i overensstemmelse med meddelelsen fra Kommissionen til Det
Europæiske Råd af 8. juni 2006 om Europa i verden
20
.
– Med henblik på at varetage disse opgaver kan medlemsstaterne indføre regler om
oprettelse af et stedfortræder- og arbejdsfordelingssystem, som skal anvendes i det
fælles kontor i hvert tredjeland; disse regler skal offentliggøres til brug for
borgerne.
– For at lette de fælles kontorers arbejde kan der organiseres oplysningskampagner,
hvor borgerne opfordres til at registrere sig i en frivillig database for at lette
eventuelle redningsaktioner.
– Der er vedtaget en række vigtige foranstaltninger som led i den fælles visumpolitik
via Rådets beslutninger om ændring af de fælles konsulære instrukser. Disse
specifikke foranstaltninger er et eksempel på den merværdi, EU kan skabe. For at
opveje ulemperne ved en utilstrækkelig konsulær tilstedeværelse i visse tredjelande
18
19
20
Se fodnote 4.
Beslutning af 5. september 2000 om et fælles EU-diplomati.
KOM(2006) 278 endelig, Europa i verden - Praktiske forslag til større sammenhæng, effektivitet og
synlighed.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0011.png
har man yderligere udvidet den eksisterende mulighed for, at en medlemsstat kan
repræsentere en anden medlemsstat ved at udstede visa på dens vegne
21
. Andre
ændringer af de fælles konsulære instrukser har medført, at det lokale konsulære
samarbejde er blevet styrket og har fået tildelt en større rolle inden for anvendelsen
af den fælles visumpolitik
22
. I forlængelse af disse foranstaltninger fremlagde
Kommissionen for nylig en række initiativer, som skal supplere den eksisterende
fællesskabslovgivning på området. Den fremlagde først et forslag om oprettelse af
fælles centre for modtagelse af visumansøgninger
23
for at lette indførelsen af
biometri og udvide anvendelsesområdet for repræsentation. Derefter fremlagde den
et forslag til forordning om en fællesskabskodeks for visa; dette instrument skal
omfatte alle bestemmelserne om procedurerne for udstedelse af visa
24
. Formålet
med forslaget om en kodeks er bl.a. at styrke og effektivisere det lokale konsulære
samarbejde på visumområdet. På længere sigt må man undersøge mulighederne for
at koordinere udviklingen hen imod fælles kontorer i forbindelse med konsulær
beskyttelse og fælles centre i forbindelse med visumpolitikken.
Foreslåede foranstaltninger:
–
Oprettelse af fælles kontorer, i første omgang i Vestindien, Balkanområdet,
Det Indiske Ocean og Vestafrika.
–
Offentliggørelse af reglerne om oprettelse af et system, hvor medlemsstaterne
fungerer som stedfortrædere for hinanden i tredjelande.
–
Oplysningskampagner, som tilskynder borgerne til at registrere sig ved det
fælles kontor.
–
På længere sigt kan de fælles kontorer udføre konsulære opgaver, såsom
udstedelse af visa eller legalisering af dokumenter.
4.2.
Uddannelse af medlemsstaternes embedsmænd
For at sikre, at bl.a. medarbejderne ved de fælles kontorer får en effektiv uddannelse,
kan Kommissionen tilrettelægge fælles kurser for embedsmænd fra medlemsstaterne
og fællesskabsinstitutionerne, f.eks. vedrørende kontrollen ved EU's ydre grænser,
hjemtransport af afdøde eller retten til diplomatisk og konsulær beskyttelse.
Foreslået foranstaltning:
–
Uddannelse af
institutionerne.
embedsmænd
fra
medlemsstaterne
og
fællesskabs-
21
22
23
24
Beslutning 2004/15/EF 22. december 2003, EUT L 5 af 9.1.2004.
Beslutning 2002/585/EF af 12. juli 2002 om samarbejde med rejsebureauer (EFT L 187 af 16.7.2002) og
beslutning 2004/17/EF af 22. december 2003 om indførelse af en pligt til at have en rejseforsikring (EUT
L 5 af 9.1.2004).
KOM(2006) 269 endelig af 31.5.2006.
KOM(2006) 403 endelig af 13.7.2006.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0012.png
5.
SAMTYKKE FRA MYNDIGHEDERNE I TREDJELANDE
Gennemførelsen af EF-traktatens artikel 20 forudsætter, at tredjelandene giver deres
samtykke.
Et generelt princip i international ret er, at én stat kun kan beskytte en borger fra en
anden stat, hvis tredjelandet giver sit samtykke
25
.
EF-traktatens artikel 20 pålægger medlemsstaterne at indlede de påkrævede
internationale forhandlinger med henblik herpå.
Hver medlemsstat forventes derfor at indlede bilaterale forhandlinger
26
med de
enkelte tredjelande. Men der er også mulighed for, at der i de blandede aftaler, som
indgås af Fællesskabet og dets medlemsstater, medtages en standardklausul om
samtykke til diplomatisk og konsulær beskyttelse på fællesskabsplan. En sådan
klausul indebærer, at tredjelandene accepterer, at unionsborgere kan få bistand af
enhver medlemsstat, der er repræsenteret på stedet.
Et særligt tilfælde vedrører opbringelse af fiskerfartøjer under en medlemsstats flag og
anholdelse af kaptajnen og besætningen. Ifølge visse fiskeriaftaler er tredjelandets
myndigheder forpligtet til at informere Europa-Kommissionens delegation på stedet,
der udøver en "pligt til diplomatisk beskyttelse"
27
, hvilket blev understreget i dommen
i sagen Odigitria
28
.
Der kan ganske vist ikke drages nogen generelle konklusioner af dommen i sagen
Odigitria uden for konteksten af den fiskeriaftale, som den vedrørte. På længere sigt
kan spørgsmålet om anvendelsen af denne pligt til diplomatisk beskyttelse dog blive
aktuelt, hvis den følger af udøvelsen af Fællesskabets beføjelser.
Foreslåede foranstaltninger:
–
Indsættelse af en samtykkeklausul i blandede aftaler med tredjelande.
–
På længere sigt: Undersøgelse af mulighederne for at sikre tredjelandes
samtykke til, at EU kan påtage sig en pligt til at yde beskyttelse via
Kommissionens delegationer, når dette indgår i Fællesskabets beføjelser.
6.
KONKLUSIONER
I denne grønbog fremlægger Kommissionen en række overvejelser, som sigter mod at
styrke retten til diplomatisk og konsulær beskyttelse på fællesskabsplan. Inden
Kommissionen iværksætter de nødvendige foranstaltninger, som kræver initiativer fra
Kommissionen eller samordning med medlemsstaterne, ønsker den at indlede en bred
offentlig debat med Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union og med
25
26
27
28
Artikel 45, litra c), i Wienerkonventionen fra 1961 om diplomatiske forbindelser og artikel 8 i
Wienerkonventionen fra 1963 om konsulære forbindelser.
Disse aftaler supplerer dem, som er omhandlet i beslutning 88/384/EF – se afsnit 3.1 i dette dokument.
F.eks. aftalen mellem EØF og Republikken Elfenbenskysten om fiskeri (EFT L 379 af 31.12.1990, s. 3).
Dom afsagt af Retten i Første Instans den 6. juli 1995 i sag T-572/93.
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1446856_0013.png
alle interesserede parter: medlemsstaterne, NGO'er, civilsamfundet og de europæiske
borgere.
I den forbindelse ønsker Kommissionen at modtage bidrag, der indeholder en
stillingtagen til de foranstaltninger, som foreslås ovenfor. Bidragene bedes sendt pr.
e-mail til:
[email protected]
senest den
31. marts 2007.
De modtagne bidrag vil blive offentliggjort på "Your Voice in Europe" med angivelse
af bidragyderne, medmindre disse ønsker at være anonyme eller anmoder om, at hele
bidraget behandles fortroligt.
Denne dialog vil blive afsluttet med en høring med deltagelse af alle interesserede
parter.
DA
13
DA