EKSPERTMØDE I MILJØ‑ OG PLANLÆGNINGSUDVALGET

Vedr. L 175 og L 176

(Implementering af miljøansvarsdirektivet)

Værl. 2‑080, onsdag den 11. april 2007 kl. 10.00‑12.00

 

 

Christian Wedell‑Neergaard (formand for Miljø‑ og Planlægningsudvalget, KF):

På vegne af Miljø‑ og Planlægningsudvalget vil jeg gerne byde velkommen til denne her åbne eksperthøring om implementering af miljøansvarsdirektivet.

          I forbindelse med Miljø‑ og Planlægningsudvalgets behandling af L 175, Forslag til lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse og forskellige andre love. (Implementering af miljøansvarsdirektivet), og L 176, Forslag til lov om undersøgelse, forebyggelse og afhjælpning af miljøskader. (Miljøskadeloven), har udvalget ønsket at få lejlighed til at drøfte det her med en række eksperter.

          Det fremgik af førstebehandlingen i salen, at samtlige ordførere finder de her lovforslag meget komplicerede, og at de er uhyre vanskelige, og at det dækker et område, hvor det kan være vanskeligt for ordførerne at få et overblik. Og det er simpelt hen det, der har bragt os til beslutningen om at indkalde til den her eksperthøring for at høre jeres udlægning af teksten.

          Vi har tre eksperter i dag. Jeg vil gerne byde velkommen til jer tre. Vi starter med advokat Mogens Moe og derefter professor Ellen Margrethe Basse, og vi slutter af med professor Peter Pagh. Eksperterne har lovet at komme med et 15‑20 minutters oplæg hver, og når oplæggene er afsluttet, vil der være mulighed for at stille spørgsmål.

          Det er ligeledes aftalt, at ministeren med medarbejdere fra ministeriet deltager i høringen og derfor også velkommen til dig.

          Mødet vil blive optaget, og derfor skal jeg bede om, at I taler i mikrofonerne, således at vi efterfølgende kan lave en udskrift af høringen.

          Men som jeg forstår det, kan jeg give ordet til Mogens Moe, værsgo.

 

 

Mogens Moe (advokat, lic.jur.):

Jeg siger tak for invitationen. Det er jo et interessant eller interessante lovforslag at drøfte. Min vinkel på det er praktikerens. Jeg kommer til at undervise i det her på kurser, jeg kommer til at rådgive kommuner og virksomheder om, hvad de skal gøre, når disse lovforslag eller andre tilsvarende lovforslag måtte være vedtaget.

          Mit udgangspunkt er direktivet. Altså, det er jo et spørgsmål om først og fremmest, at Danmark skylder at implementere EU's direktiv om miljøansvar. Og i den forbindelse kræves det af lovgiver at tage stilling til forskellige ting. Det er det, jeg viser på den første powerpoint. Og der vil jeg sige, at lovforslagene her er jo ganske komplicerede. Det er direktivet ikke. Det er ikke værre end andre EU‑direktiver, og i forhold til lovforslagene her er det såmænd såre enkelt.

          Der er to knaster i direktivet, som jeg ser det. Den ene knast ‑ og den er stor ‑ er, at de miljøskader, det skal omfatte, er beskrevet på en uendelig uhåndgribelig måde. Det er utrolig svært for mig at oversætte til en kommunal tekniker, hvad det egentlig er der menes med en miljøskade. Lidt bedre er det med afhjælpende foranstaltninger, selv om det også er holdt på et meget abstrakt niveau, men der kan man vel finde ud af at udsætte fisk eller fiskeyngel i stedet for de fisk, der er blevet slået ihjel ved forurening af vandløbet. Så lidt hjælp kan jeg da yde på det punkt.

          Derudover er der jo nogle valg, der skal træffes, når man implementerer direktivet. Man skal finde ud af, hvad man vil stille op med slam. Man skal tage stilling til, om man vil modificere det meget strenge ansvar. Man skal finde ud af, hvordan man vil fordele ansvar, hvis man vil det. Man skal beslutte, hvilken myndighed der er kompetent i henhold til direktivet, og man skal lave nogle regler om klageberettigelse. Men de sidste ting her er nu relativt enkle at have med at gøre. Det er noget, som man blot skal beslutte sig omkring.

          Inden man går i gang med sådan en øvelse, er det fornuftigt, at man gør sig klart, hvad det er for handlinger man vil regulere ved hjælp af den nye lovgivning. Og der er direktivet jo lidt vanskeligt at have med at gøre, ved at det taler abstrakt om skader på beskyttede arter og naturtyper, på vandmiljøet og på jord. Men hvis jeg omsætter det til det, jeg kender efter trykte kilder og i øvrigt også efter 33 års erfaring på det her område, så er der navnlig fire tilfældegrupper, hvor man oplever miljøskader, og hvor det desværre nok ikke helt stopper.

          Det er for det første oppløjning af beskyttede naturområder. Det sker i nogle tilfælde, oftest fordi grundejeren ikke er enig med myndighederne i, at det er et § 3‑område.

          Vi har en række tilfælde med olieforurening til havs, og der er nogle af dem, der skader fugle og biotoper.

          Vi har også ‑ desværre jævnligt ‑ forurening af vandløb med fiskedød eller andre skader til følge, og det er mange forskellige ting, der ved uheld kommer i vandløbene, alt fra gylle til renseanlæg med slamflugt og kemikalier, der ved uheld havner i vandløbene.

          Endelig har vi en gruppe af jordforureninger, men det er ikke jordforureninger det hele.

          Det, jeg er ked af er, er, at man har forsømt at kortlægge karakter og omfang af de miljøskader, der skal reguleres. Det burde man have benyttet tiden til efter 2004. Det betyder desværre, at man i stedet for at arbejde ud fra praktiske eksempler i lovforarbejderne arbejder ud fra tænkte eksempler. Det betyder ‑ og det er navnlig det, der er kedeligt ‑ at man ikke har de praktiske tilfælde at lave grænserne efter, altså grænserne mellem hvad der skal ind under denne lovgivning, og hvad der er småting, som ikke skal. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke vil udbyde forsikringer, når de ikke kender, hvad der foregår på området.

          Så det er ærgerligt, at vi ikke har fået kortlagt miljøskaderne. Nu er det desværre for sent at gøre det, fordi det jo er påtrængende at implementere direktivet.

          Når man skal det ‑ og der er ingen vej uden om ‑ så er der forskellige modeller, der kan benyttes. Den simpleste model er det, jeg kalder forklædeimplementering, det vil sige, at man laver en bekendtgørelse eller en lov, som en slags forklæde, hvor man træffer de strengt nødvendige valg, og så hæfter man i øvrigt direktivet med dets bilag ved, som det, der i øvrigt gælder.

          Det er en løsning, som Miljøministeriet f.eks. har valgt omkring EU's fem luftkvalitetsdirektiver, og det er en løsning, der har den fordel, at den kræver et minimum af beslutninger. Man laver ikke noget forkert i forhold til EU. Men den har den ulempe, denne forklædeløsning, at fortolkningsproblemerne i direktivet forbliver uløste, og at EU‑direktiverne indeholder begreber, der er uvante i dansk miljølovgivning.

          Men altså hvis jeg sammenligner med de to foreliggende lovforslag, så ville jeg absolut foretrække en forklædeløsning.

          En anden mulighed, og det er da heldigvis det, der er det almindelige i Miljøministeriet, vil jeg sige til Miljøministeriets ros, er, at man omskriver EU‑direktivtekst til ét dansk regelsæt, enten en lov eller, som det hyppigst er tilfældet, en bekendtgørelse, hvor man så har bemyndigelsen til at udstede den pågældende bekendtgørelse.           Det vil i det her tilfælde kræve en lovtekst, der noget ligner lov 176, men udbygget med de nødvendige valg. Og det vil kræve, for det er der, direktivet jo er problematisk, en vejledning om, hvad der er miljøskader, altså hvornår staten skal overtage sagerne, hvis man i øvrigt fastholder den løsning.

          Fordelen ved at omskrive til ét sæt er for det første, at det viser, at direktivet er implementeret, man har overblik over, om man gør det rigtigt. Og for det andet har det nogle utrolig store pædagogiske fordele. Det er let at forklare over for dem, der berøres af direktivet, det er let at undervise i. Og jeg ser egentlig ikke nogen ulemper ved den model, der hedder omskrivning til ét regelsæt, hvis man gør det, jeg vil sige, sådan som Miljøministeriet normalt tilstræber at implementere EU‑direktiver.

          Men i denne sag er man med ministeriets egne ord blevet grebet af en idé om overimplementering og efter at have brugt en påske på at finde ud af, hvad det handler om, så tror jeg, jeg kan opsummere elementerne i overimplementeringen på den måde, som fremgår af denne her planche, nemlig at man gerne vil indføre nogle nye ansvarsregler i miljøbeskyttelsesloven, også for skader der er mindre; at man gerne vil have objektivt ansvar i miljøbeskyttelsesloven for alle erhvervsmæssige aktiviteter, altså, ikke blot dem, der er nævnt i direktivets bilag 3, og ikke blot de store miljøskader, men altså det hele, om jeg så må sige; for det tredje er man i ministeriet meget forelsket i det såkaldte grundejeransvar, som man finder i naturbeskyttelsesloven og i jagtloven. Det vil man gerne have udvidet til en række andre områder, og det er et, om jeg så må sige, udvidende skridt, fordi indtil nu foreligger der ingen trykte tilfælde, hvor man anvender naturbeskyttelseslovens § 74, altså den om grundejeransvaret, på den uskyldige grundejer. Man ser sager, hvor man anvender den på grundejere, der har optrådt ansvarspådragende eller optrådt på en måde, så de har ansvar for andres handlinger, men jeg har ikke i noget trykt tilfælde endnu set § 74, stk. 1, anvendt på den uskyldige grundejer. Og jeg vil minde om, at på miljøbeskyttelsesområdet reagerede domstolene stærkt, da man forsøgte at indføre, uden lovhjemmel godt nok, et grundejeransvar på jordforureningsområdet omkring 1990.

          Ud over de her noget større ting, så er der en mindre ting i form af, at man flytter regler fra jordforureningsloven til miljøbeskyttelsesloven, og der er en masse småændringer eller perfektioneringer af lovgivningen. Hvis man så ser på, hvad der er af fordele og ulemper ved overimplementeringen, så har det set med ministeriets øjne i hvert fald den fordel, at man får indført en række ansvarsregler, som man føler man har savnet, man får i øvrigt løst nogle småproblemer. Men det, der er ulempen, er, at over for omverdenen, herunder de tre indledere i dag, giver det indtryk af en uoverskuelig miljølovgivning, og miljølovgivningens dårlige rygte kan nemt blive forstærket af det her. Normalt kan vi henvise til, at det er EU's skyld, og det er EU, der har bedt os lave nogle indviklede regler; det kan vi ikke i det her tilfælde.

          Så er det næste punkt egentlig nok det allervigtigste, og det er, at den miljølovgivning, der slår igennem i det her land, det er den miljølovgivning, som adressaterne kan forstå og acceptere. Men når jeg skal undervise i det her, så står jeg over for en næsten umulig opgave, hvis jeg skal have kursisterne til at forstå og acceptere L 175 og L 176.

          Og så må det endelig siges, at lovgiver, og det hænger så sammen med, at man ikke har kortlagt området, kommer til at endossere noget, som ingen kan vurdere de fuldstændige konsekvenser af.

          Noget af det, der er svært i det her lovforslag, er ansvarsreglerne, og jeg har lavet en forenklet oversigt ‑ ikke bare den heroppe, der er tre af dem ‑ hvor jeg har trængt det ned til fire forskellige typer, og det er altså en forenkling, det vil fremgå, når Ellen Margrethe Basse kommer på podiet. Og der er nogle steder, hvor man skal have det allerstrengeste ansvar. Hvis man skal udtrykke det populært, så er det de steder, hvor Miljøministeriet ikke kan lide aktiviteten.

          Så er der det, der skulle være hovedreglen ifølge lovforslagets bemærkninger, det er, at man laver en artikel 8 a, stk. 4‑lempelse. Den handler om de tilfælde, hvor man handler i henhold til miljøgodkendelse.

          Så er der noget, der hedder en 8, stk. 4 b‑lempelse. Det er de såkaldte udviklingsskader, og den har ministeriet da også givet i nogle tilfælde, men ikke i alle.

          Hvis vi lige går dem igennem, så har vi her nogle flere tilfælde. Når vi har helt ude til højre, at der er almindelig culpa, så skyldes det, at det drejer sig om handlinger, der ikke falder ind under direktivets bilag 3. Og så har vi endelig her igen nogle eksempler.

          Læg så mærke til min note til sidst om, at ud over de her ansvarsregler, så indfører man et grundejer‑/brugeransvar for ulovligt forhold i en række love. Det findes i forvejen i lovteksten i naturbeskyttelsesloven og i jagtloven, men i skovloven, tøndermarskloven og navnlig i vandløbsloven er det nyt, og i vandløbsloven er det endda gjort sådan, at man rammer ikke bare det, der er miljøskader efter direktivet, men man rammer ethvert ulovligt forhold efter vandløbsloven. Så der har den uskyldige bredejer noget at se frem til. Men altså Ellen Margrethe Basse vil belyse disse mange forskellige ansvarstyper nærmere.

          Så jeg vil gå videre og prøve at fremhæve noget, fordi når man sidder en påske med L 175 og L 176, så drukner man i detaljer, og jeg vil tro, at det samme er sket for Folketingets Miljø‑ og planlægningsudvalg. Skal man have overblikket, vil jeg anbefale, at man læser høringssvarene, altså ikke høringsnotatet, men høringssvarene, fordi der kan man se, hvad det er for bekymringer, man har både blandt naturens forkæmpere og i erhvervslivet.

          Og man kommer til, når man skal vedtage enten disse lovforslag eller andet til opfølgning af direktivet, at træffe nogle valg.

          For mig at se er der fire store valg, som Folketinget stilles over for med ministeriets lovpakke. Det er for det første et valg om, hvor man skal stille sig, med hensyn til hvor strengt ansvaret skal være. Og der er fra de erhvervsorganisationer, der beskæftiger med genanvendelse, mange klagemål over, at man ikke vil give lempelse på udviklingsskader. Det har ministeriet så imødekommet halvt, nemlig på slammet, men ikke på den øvrige genanvendelse. Men det er stadig væk efter min vurdering et væsentligt spørgsmål, og det er det, fordi man bliver ledt på vildveje af udtrykket udviklingsskader. Godt nok er det et kort udtryk, men det dækker ikke, hvad det handler om.

          Det, det handler om, er, at der kan opstå ansvar, når en handling, der i dag betragtes som forsvarlig, engang i fremtiden defineres som miljøskadelig. Eller helt ned på jorden: Hvis Miljøstyrelsen om nogle år finder ud af, at noget, der i dag betragtes som forsvarligt, er uforsvarligt, så er det en miljøskade, og så skal ‑ efter de her regler ‑ den, der har foretaget den lovlige handling, ud og grave op, eller hvad der nu skal ske.

          For at tage to praktiske eksempler på det her: I mange år var det almindeligt, at man brugte ren jord i råstofgrave i forbindelse med reetablering, men i 1997 finder Miljøstyrelsen ud af, at det er ikke så godt og indfører et forbud mod ren jord i grusgrave ‑ dog ikke dengang med den virkning, at man skulle ud og grave al den rene jord op af grusgravene; kun med den virkning, og det kan man så bedre leve med, at der ikke sker deponeringer i fremtiden.

          Et andet eksempel: I årene fra 1983 til 2000 blev det betragtet som forsvarligt at anvende slagge som underlag f.eks. for gårdspladser på landbrugsejendomme. I 2000 blev det defineret som uforsvarligt af Miljøstyrelsen. Igen, konsekvensen var ikke så slem, så man skulle ud og grave det op. Det vil det være efter det her regelsæt, men det var slemt nok, fordi de pågældende landmænd må nu finde sig i, at deres ejendomme kortlægges som forurenede.

          Men altså, det er disse eksempler på, at Miljøstyrelsen omdefinerer hidtil lovlige handlinger, der ligger i begrebet udviklingsskader.

          Det er det ene væsentlige spørgsmål, det er, hvornår man vil bruge og hvornår man ikke vil bruge den undtagelse fra det strenge ansvar.

          Det andet store valg er, om man vil indføre grundejeransvar, sådan som ministeriet har foreslået. De er meget ængstelige for det i landbrugsorganisationerne, og det forstår jeg godt.

          Det tredje valg er noget, der navnlig har bekymret Danmarks Naturfredningsforening, DN, nemlig at man har valgt ikke at lade miljøskadebegrebet gælde for skader på § 3‑områder. Det er ellers dem, der bliver pløjet op en gang imellem, desværre.

          Og det fjerde store valg er, at ministeriet lægger op til, at der ikke er nogen offentlig indsats, når skadevoldere ikke findes eller ikke har penge. Den situation kommer man ofte i; mange af de her ulykker forvoldes desværre af virksomheder, der ikke har nogen penge.

          Det er, som jeg ser det, de store valg, som Folketinget under alle omstændigheder stilles over for.

          Så vil jeg til sidst trække det frem, som er min allerstørste bekymring, som rådgiver på det her område, og det er, at der mangler vejledning om, hvad der er miljøskader i L 176's forstand. O.k., jeg giver ministeriet, at der er vejledning om, hvad der er jordforurening. Jeg ved ikke, hvordan de har fundet ud af det; de er blevet spurgt om det, men har ikke fortalt det. Måske er det grebet ud af luften, men det vil jeg tilgive, for det er dog en tærskel, der ligger fornuftig højt, hvad angår jordforurening.

          På grundvandsforurening har de ladet sig inspirere af grundvandsdirektivet og til gengæld lagt tærsklen uendelig lavt, så hvad det samlet fører til ved jeg ikke.

          Men når vi snakker om en sagstype, som jeg ofte har set, nemlig forurening af vandløb, så er der en vejledning i bemærkningerne, der overhovedet ikke kan bruges til noget. Det, som kommunerne står over for, er, at der har været slamflugt på renseanlægget, eller der er kommet noget gift ud i vandløbet, og så er fiskene døde over en vis strækning. Over hvor mange kilometer man skal slå fiskene ihjel, før man er inde i miljøskadeloven? Jamen det kan jeg ikke svare på. Der er ingen hjælp at hente i lovbemærkningerne eller i direktivet.

          Hvis det er noget med skade på beskyttede arter og naturtyper, altså landmanden, der pløjer et § 3‑område op, eller måske et habitatområde, noget af et habitatområde, det hele kan være lidt svært, ja, er vi så inde i miljøskadeloven, eller er vi ikke? Jeg kan ikke svare på det.

          Det her skal ikke stå i loven, men det er utrolig vigtigt, for at tingene kan fungere i praksis, at der er noget vejledning fra ministeriet, og den vejledning burde, som jeg indledte med at sige, have været baseret på de kendte tilfælde af ulykker. For nok er det ikke de nøjagtig samme ulykker, der gentager sig, men desværre, ulykker gentager sig, det kommer man ikke uden om.

          Dette skal være mit oplæg til spørgsmål.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Tak til Mogens Moe. Vi går videre til Ellen Margrethe Basse. Jeg gør opmærksom på, at vi har altså ca. 1 time endnu, så vi skal også passe på, at indlæggene ikke bliver for lange, så der ikke bliver mulighed for spørgsmål.

 

Ellen Margrethe Basse (professor, dr. jur.):

Tak for invitationen. Det er jo en spændende lovgivning, vi står over for, og det er en lovgivning, der har været på vej i EU siden 1998, så der har også været mange politiske kompromiser i EU‑systemet. Så jeg er altså ikke af den opfattelse, at det er et helt enkelt direktiv at have med at gøre.

          Noget af det, som jeg synes er vigtigt, når man står med sådan en implementeringsopgave som den her, er, at man tænker på de centrale aspekter i forhold til EU‑konformitet, altså: Hvor langt er man nødt til at følge kravene i EU‑direktivet, og hvor kan man fravige? Det er meget vigtigt at være opmærksom på, at det, som EF‑Domstolen lægger vægt på, er direktivets formål  - og naturligvis også ordlyden i det omfang, at ordlyden er forudsat at indeholde noget centralt, der skal gentages i den nationale lovgivning. Domstolen lægger endvidere afgørende vægt på, at gennemførelseslovgivningen skal være præget af klarhed, så borgerne kender deres rettigheder og pligter.

          Man skal være opmærksom på, at det her miljøansvarsdirektiv er et direktiv, som bruges til at sikre en håndhævelse af EU's øvrige miljødirektiver, så derfor er der også behov for at interesse sig for, hvordan begreberne fastlægges i andre EU‑direktiver.  Når vi taler om internationale naturbeskyttelsesområder, skal vi tilbage i habitatdirektivet og EF‑fuglebeskyttelsesdirektivet. I forhold til vand skal vi tilbage til vandrammedirektivet.  I forhold til jord, ja, der har vi ikke aktuelt et jordrammedirektiv – men det er på vej. Vi har i hvert fald ved stillingtagen til, hvad der er skal betragtes som en miljøskade, en hel del vejledning i de nævnte miljødirektiver, ved stillingtagen til miljøskader i selve miljøansvarsdirektivet.

          Noget af det, som er vigtigt både i forhold til EU og i forhold til det nationale, er selvfølgelig at sikre, at det er muligt at sikre en målopfyldelse i forhold til det, der er formålet med den gennemførelseslovgivning, som nu vedtages eller forberedes. Der må sikres en effektivitet i opfyldelsen af de opstillede mål i den måde, direktivet gennemføres på. Der må samtidig sikres en form for lighed for de mange, der vil blive berørt - eller måske vil blive berørt - af kravene om udvisning af forsigtighed og ansvar, som de formuleres i reglerne.

          I den sammenhæng er det -  hvad jeg skal komme tilbage til -  jo vigtigt, at det er forståeligt, hvad der står i reglerne. Ellers kan de, der skal administrere efter reglerne, jo have vanskeligt ved at bruge dem. Og de virksomheder, der skal indrette sig efter, at de skal kunne overholde reglerne, kan også have vanskeligt ved at vurdere: Hvad er indholdet i mit ansvar? I forhold til dem, der bliver reguleret, er det meget vigtigt at sikre forudberegnelighed og retssikkerhed. Det forudsætter en form for klarhed i de regler, der vedtages.

          Jeg vil også starte med at sige ‑ nu har Mogens tilladt sig at sige, at jeg nok skulle forklare hele ansvarskonceptet  - at det tror jeg ikke, at jeg klarer. Men jeg skal forsøge. Jeg vil starte med at sige, at et miljøansvar juridisk ikke er det samme som et erstatningsansvar. Men, som jeg skal slutte af med at fremhæve, så vil domstolene typisk tænke i erstatningsansvar. Det er det, de kender mest til.

          Miljøansvaret er udviklet internationalt. Vi har det i Luganokonventionen. Vi har det i protokoller, der er knyttet til Baselkonventionen og til Biodiversitetskonventionen. Og vi finder det i en række miljøkonventioner, der vedrører aktiviteter på havet. Miljøansvaret er mere eller mindre klart udformet. Det, der karakteriserer miljøansvaret, er et langsigtet formål, nemlig det langsigtede formål at sikre, at man får begrænset de negative miljøkonsekvenser af bestemte aktiviteter.

          I miljøansvarsdirektivet er det derfor ikke enhver form for aktivitet, der er reguleret. Man interesserer sig i stedet for at kunne begrænse effekterne i forhold til præcist opregnede aktivitetstyper. Det er de i direktivets bilag III opregnede aktiviteter, som er omfattet. Det er konkret aktiviteter, der allerede er reguleret ved EU's miljøregler. I bilag III henvises der ved afgrænsningen af de relevante aktiviteter  f.eks. til IPPC‑direktivet, affaldsdirektiverne, affaldsforordningen, GMO‑udsætningsdirektivet, kemikaliedirektiver og direktiverne om transport af farligt gods. Så de relevante aktiviteter er opregnet, og det er dem, som EU forlanger, at medlemsstaterne skal sørge for, at der knyttes et langsigtet miljøansvar til.

          For at kunne forstå EU’s intentioner med miljøansvarsdirektivet er det vigtigt at fremhæve to hovedformål. Det ene hovedformål med direktivet er at kunne beskytte de eksterne ressourcer i overensstemmelse med de miljøkrav, som EU allerede har opstillet i de konkrete miljødirektiver. Derfor er det ved fastlæggelsen af miljøskadebegrebet - og den indsats, der pålægges medlemslandene til beskyttelse af ressourcerne imod sådanne skader -  henvist til de miljøkvalitetskrav og de tærskelværdier, der allerede indgår i vandrammedirektivet, habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet. Derudover er der så i forhold til jord tilføjet, at gennemførelsen af direktivet skal beskytte folkesundheden i forhold til jordforurening – eller rettere imod ”jordskader”, som er det begreb, man bruger i direktivet. Det er således det ene formål - og en af grundene til, at EU overhovedet kunne vedtage det her direktiv. Direktivet og dets gennemførelse skal bidrage til at sikre en overholdelse og gennemførelse af EU's miljødirektiver.

          Et andet - lige så vigtigt formål - er, at man skal sikre, at der ikke bliver tale om konkurrenceforvridning og statsstøtte til de forurenede virksomheder, der udfører aktiviteter, der er reguleret ved EU’s miljødirektiver. De relevante direktiver er som nævnt opregnet i miljøansvarsdirektivets bilag III. Det er den anden grund til, at EU kunne deltage i det her.

          Jeg var selv inde som professor i et professorudvalg - som formand – som deltog i de vurderinger, der foregik i forberedelsen af direktivet i fasen mellem grønbogen og hvidbogen. Vi diskutere på et møde med repræsentanter fra den juridiske tjeneste, om EU kunne vedtage et sådant miljøansvarsdirektiv. Det blev klart for os, at det, der kunne være grundlaget for, at EU overhovedet kunne vedtage direktivet, var, at direktivet skulle anvendes til at sikre en respekt for traktatens konkurrenceregler og en overholdelse af EU's miljølovgivning. Derfor er det meget vigtigt at være opmærksom på, at formålet med direktivet er, at forureneren betaler‑princippet skal gennemføres. Det står i direktivets artikel 1. Princippet er også nævnt i EF-traktaten, og det er centralt ved forståelsen af samspillet mellem miljøkrav og konkurrencekrav. Det princip vil EF‑Domstolen lægge afgørende vægt på, når der kommer sager om forståelsen af miljøansvarsdirektivet for domstolen. Hvad betyder det så? Ja, det betyder, at miljøansvarsdirektivet er et direktiv, som skal sikre, at de operatører, som udfører aktiviteter, som er omfattet af direktivets bilag III, motiveres til at indregne deres miljøomkostninger, herunder eventuelle udgifter til forsikring, i den måde, hvorpå de prissætter deres produkter og deres ydelser. Forureneren betaler-princippet er et princip, der er fastlagt af OECD mange år tilbage, og det er altså et konkurrenceprincip. Det er tanken - både fra OECD's side og fra EU's side -  at en respekt for princippet vil indebære en større forsigtighed med hensyn til at undgå omkostningerne, det vil indebære en interesse for at udvikle og anvende den bedste tilgængelige teknologi, og det vil sikre, at de bedste overlever i den konkurrence, som der nu er tale om. Og det princip skal altså så samtidig sikre, at man ikke opnår nogen konkurrencefordel ved at få lov til grise miljøet til uden selv at betale sine omkostninger. Og det er både forebyggelse, afhjælpning og genopretning, man taler om her. Det er altså knyttet til forureneren betaler‑princippet og til forbuddet mod statsstøtte, det direktiv og de lovforslag, vi har med at gøre her.

          Derfor er det også vigtigt at være opmærksom på: Hvad er det for et begreb, vi taler om, når vi taler om ”den ansvarlige” i direktivets forstand? Det begreb, som miljøansvarsdirektivet anvender i afgrænsningen af den ansvarlige, er et begreb, vi støder på i EU's miljødirektiver i forhold til mange af de aktiviteter, eller alle de aktiviteter, der er reguleret i bilag III. Begrebet er ”operatøren”. Og denne operatør er efter den definition, der anvendes i direktivet, beskrevet på to måder. Direktivet angiver, at operatøren kan defineres som en fysisk eller juridisk privatretlig eller offentligretlig person ‑ det kan altså også være myndigheder ‑ der driver eller kontrollerer den erhvervsmæssige aktivitet. Denne definition kan man vælge at indføje ordret i den nationale gennemførelse. Vælger man ikke udtrykkeligt at indføje en definition, vil det også være den, der gælder.

          Direktivet opstiller et alternativ til den nævnte definition. Vælger man at bruge denne alternative definition, skal det klart fremgår af lovgivningen. Det vil sige, at det skal klart fremgå af den lovgivning (L 175 og/eller L 176), som vi sidder og taler om nu. Efter direktivet kan operatøren efter den nationale lovgivning være den, som har fået overdraget økonomisk beslutningsmyndighed med hensyn til den tekniske drift af aktiviteten. Det giver man i direktivet konkrete eksempler på, der kan anvendes i den nationale lovgivning: Det kan f.eks. være indehaveren af en tilladelse til en aktivitet eller en godkendelse, og det kan være den person, som lader sig registrere, f.eks. ved eksport, import af affald, kemikalier, genteknologi, eller den som anmelder en sådan aktivitet. Når direktivet gør det muligt at vælge den, der anmelder sådanne aktiviteter, er grunden den, at import af fx kemikalier indgår i et harmoniseret marked efter de gældende kemikalieregler. Det er vigtigt at fremhæve, at miljøansvarsdirektivet meget klart angiver, hvem de nationale myndigheder kan vælge at udpege som ”operatører”, fordi det er dem, lovgiveren skal vælge for at sikre, at forureneren betaler‑princippet iagttages, når der pålægges et miljøansvar.

          Nu er miljøansvarsdirektivet jo et minimumsdirektiv, fordi det er vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 175. Så lovgiveren kan måske godt vælge at lade flere være omfattet af et nationalt miljøansvar, så længe det ikke flytter ansvaret fra den operatør, som direktivet udpeger. Man skal under alle omstændigheder sørge for, at de ved direktivet afgrænsede operatører bliver omfattet af miljøansvaret. Det er nærliggende at rejse spørgsmålet: Hvor langt er lovgiveren bundet i forhold til det, der står i direktivet? Som jeg allerede har nævnt, må man se på EF‑Domstolens praksis. Domstolen lægger afgørende vægt på formålet, men den ser naturligvis også på de begreber, der anvendes i direktivet.

          Miljøansvarsdirektivet lægger som nævnt vægt på forureneren betaler‑princippet som det overordnede formål med direktivet. Direktivet skal endvidere bidrage til en gennemførelsen af EU's miljødirektiver gennem miljø- og betalingskrav over for de ansvarlige. Ved afgrænsningen af de ansvarlige bruger direktivet begrebet ”operatøren”. Hvordan må det forventes, at domstolen vil vurdere bindingerne til dette begreb, når det skal anvendes til opfyldelse af de angivne formål?

          Jeg vil ved besvarelsen af spørgsmålet godt minde om en sag, som Danmark tabte efter EF‑Domstolen. Jeg ved godt, det er ikke særlig pænt at minde om den slags, men alligevel. Det var i forhold til produktansvarsdirektivet, hvor Danmark altså tabte den såkaldte Skov Æg‑sag. Man havde i lovgivningen og i retspraksis fastlagt en mulighed for, at den forbruger, der var blevet ramt konkret af en salmonella, kunne vælge at gå efter mellemhandleren i stedet for at gå efter producenten. I den konkrete sag var Bilka mellemhandleren. Vestre Landsret forelagde præjudicielt spørgsmålet om den danske retsstillings overensstemmelse med produktansvarsdirektivet. EF-Domstolen fastslog: Det går ikke. Danmark er bundet af, at det skal være den producent, der er beskrevet i direktivet, som er den primært ansvarlige, og den som bærer det objektive ansvar.

          Nu kan dommen ikke helt fortælle, hvor bundet lovgiveren er ved gennemførelsen af miljøansvarsdirektivet. Der er den forskel på produktansvarsdirektivet og miljøansvarsdirektivet, at produktansvarsdirektivet er et totalt harmoniserende direktiv, hvor miljøansvarsdirektivet er et minimumsdirektiv. Men jeg vil minde om, at formålet med miljøansvarsdirektivet er utrolig vigtigt, og at begrebet ”operatøren” har en sammenhæng med formålet. Begrebet er, som jeg nævnte tidligere, ret klart beskrevet i direktivet. Der er udtrykkeligt givet medlemsstaterne to valgmuligheder. Enten bruger man den første definition - og den vil også gælde, hvis ikke lovgiveren fraviger den. Eller også indføjer man udtrykkeligt i lovgivningen, at man vælger den alternative definition. Begrebet operatøren er som nævnt ikke tilfældigt valgt; det hænger sammen med den måde, som EU i øvrigt bruger begrebet operatør på.

          Når vi så ser på de regler, vi har foran os som to lovforslag (L 175 og L 176), er det lidt svært, for at være ærlig, at genfinde en klar stillingtagen til den afgrænsning af operatøren, som direktivet forudsætter.

          Jeg har valgt i min gennemgang at starte med at gøre mest ud af de ændringer, der er foreslået indføjet med L 175 i miljøbeskyttelsesloven, fordi det er den lov, der også er gjort mest ud af i lovforslaget.  Jeg siger mest om, hvordan man i L 175 beskriver de nye ansvarsregler. Mogens har jo sagt mest om L 176. Når man i L 175’s forslag til ændringen af miljøbeskyttelsesloven går ind og ser på, hvordan reglerne definerer begrebet ”forureneren”, så konstaterer man, at det nye kapitel 8 a anvender flere definitioner. De definitioner, der gives i de nye regler, gælder kun inden for det her nye kapitel 8 a. De gælder ikke ved anvendelse af lovens øvrige kapitler – der har vi altså en anderledes forståelse af forureneren. Den samme model bruger L 175 også i forhold til de andre miljølove. Dvs. vi lægger en særlig forståelse af forureneren ind i de nye regler, som ikke gælder for resten af de relevante love.

          Og inden for det kapitel 8 a, der indføjes i miljøbeskyttelsesloven, har vi så fem forskellige typer af forurenere. I forslaget til § 64 d, stk. 1, er forureneren den, der i erhvervsmæssigt eller offentligt øjemed driver eller drev forurenende virksomhed eller anlæg. Og den afgrænsning af forureneren minder jo om begrebet ”operatøren”, som det er defineret i miljøansvarsdirektivet – konkret den definition som finder anvendes i de situationer, hvor den nationale lovgivning ikke er klar. Men det er ikke tanken med L 175, at begreberne skal være identiske. Det fremgår udtrykkeligt af bemærkningerne til § 64 d, stk. 1, at man ikke må blande forståelsen af ”den, der i erhvervsmæssigt eller offentligt øjemed” sammen med begrebet ”erhvervsmæssig aktivitet”, som er det begreb, man bruger i miljøansvarsreglerne i forslag L 176, når man afgrænser de aktiviteter, der kan begrunde et miljøansvar. Dvs. at lovforslaget til § 64 d, stk. 1 ved definering af ”forureneren”, som er den definition, der kommer tættest på ”operatørbegrebet”, ikke anvender et begreb, der er beskrevet med udgangspunkt i direktivet.

          L 175 indeholder et forslag til en ny § 64 e, stk. 1 i miljøbeskyttelsesloven. Efter denne bestemmelse kan den, der bruger affald og kemikalier til jordbrugsformål, betragtes også som forureneren. Denne forurener kan dog slippe for at blive betragtet som ”forureneren”, hvis han kan dokumentere, at årsagen til skaden kan findes i produktet, der er anvendt. I sådanne tilfælde er det producenten eller importøren af de anvendte kemikalier, GMO’er eller affaldsstoffer med fejl, som er ansvarlig for skaden. Den sidstnævnte forurener er beskrevet i forslagets § 64 e, stk. 2 – han pålægges et producentansvar. Forurenerne er i dette stykke opdelt i to kategorier. Dem der leverer naturlig gødning og slam bliver ansvarlige for skader, der forvoldes på grund af fejl – de bliver ikke forurenere på grund af udviklingsskader. Den anden kategori – dem der tilføjet noget til den naturlige gødningen, eller som sælger/importerer kunstgødning, kemikalier eller genteknologisk fremstillede produkter – har det strengeste producentansvar som forurener. De er også ansvarlige for udviklingsskader. Så vi har altså fire forskellige grupper, der kaldes ”forureneren” inden for lovens kapitel 8 a. Derudover har vi endnu i kapitel 8 a en mulighed for at definere en forurener i § 64 d, stk. 2. Hvis man ikke kan gå efter en af de fire første, så vil forureneren være den, der handler uforsvarligt (culpøst) efter § 64 d, stk. 2.

          Modellen, som kapitel 8 a er bygget op over, har man hentet fra jordforureningsloven. Og så har man puttet noget mere ind. Det er nyt, at der også blandt dem, der kan kaldes ”forureneren”, er producenter og importører af gødning, GMO’er og kemikalier i forureningssager. Til gengæld indeholder L 175’s forslag til ændring af kemikalieloven ikke regler om et miljøansvar. Man har placeret reglerne om ansvaret for produktion og import af kemikalier i miljøbeskyttelsesloven i stedet for at placerede dem i den lov (kemikalieloven), der ellers reguleret sådanne aktiviteter. Det gør det jo ikke mere overskueligt og klart.

          Det må konstateres, at det ikke er let at finde ud af, hvem der er forureneren. Men det er jo det, som dem, der administrerer reglerne, og dem, der reguleres ved reglerne, skal kunne finde ud af. Det er naturligt at forvente meget stor usikkerhed, når der skal tages stilling til: Hvem er det så, der er ”forureneren” i den konkrete sammenhæng, hvor der er fare for miljøskade? Og det er ikke nok med en sådan usikkerhed. I L 175’s forslag til nye regler i miljøbeskyttelsesloven bruger man ikke kun begrebet ”forureneren”. Man kunne jo forestille sig, det var forureneren, der var operatøren, men det er vist ikke tilfældet. Man bruger også begrebet ”den ansvarlige”. Det vender jeg tilbage til.

          Når miljømyndighederne – og det er typisk kommunerne – skal tage stilling til, om en tilsynssag skal standse hos dem og oversendes til behandling ved miljøcentrene efter miljøskadelovens regler (lovforslag 176), skal de både vurdere, hvem der er forurener som defineret i miljøbeskyttelseslovens § 64 d og § 64 e, og om der foreligger særlige ”ansvarsfrihedsgrunde” efter forslaget til miljøbeskyttelseslovens § 64 i. Hvis vi nu ser på, hvem det er, tilsynsmyndigheden retter sin opmærksomhed mod som den relevante forurener, så har denne persons forhold indflydelse på, om en konkret tilsynssag efter lovforslag L 175 og L 176 skal oversendes fra kommunen til miljøskadebehandling hos miljøcenteret. Ja, så er det efter forslaget til miljøbeskyttelseslovens § 64 i, stk. 2, forurenerens forhold, der har betydning for oversendelsen efter § 64 i, stk. 1. Det skal endvidere vurderes, om der er tale om en miljøskade efter miljøskadelovens definitioner i §§ 7ff., om skaden er forvoldt ved en ”erhvervsmæssig aktivitet”, og om forureningen eller en del heraf er sket i den driftsperiode, som denne driftsherre er ansvarlig for. Kun hvis alle betingelser er opfyldte, står vi over for en ”operatør”, som kan mødes med et miljøansvar efter reglerne i L 176. Og kun i sådanne sager, skal kommunen oversende sagen til miljøcenteret. Så det vil bl.a. sige, der skal både være tale om en forurener, og så skal der derudover være tale om en ”erhvervsmæssig aktivitet”, som er noget andet end en aktivitet udført i ”erhvervsmæssigt og offentligt øjemed”.  F.eks. vil myndighedsudøvelse ikke være en erhvervsmæssig aktivitet, men det ville være en aktivitet udført i offentligt øjemed.

          Alle de spørgsmål skal kommunerne sidde og rode med og finde ud af. Og det er ikke gjort med det.  Bliver sagen ikke betragtet som en miljøskade, og skal den derfor forblive hos tilsynsmyndigheden (kommunen), skal kommunen gennem nye vanskelige retlige vurderinger. Den situation, der ses på her er altså en situation, hvor sagen ikke er oversendt til behandling efter miljøskadeloven, fordi det ikke var en miljøskade, men sagen bliver hos den almindelige tilsynsmyndighed (typisk kommunen), men alligevel skal behandles inden for reglerne kapitel 8 a – eller den skal behandles efter de påbudsregler, der er indeholdt i lovens øvrige kapitler. Hvem kommunen skal rette et påbud imod, er afhængig af, om reglerne fastslår, at det er ”forureneren” – et begreb, der defineres forskelligt fra § til § - eller reglerne i stedet fastslår, at påbud skal rettes til ”den ansvarlige”.

          Hvis vi f.eks. ser på muligheden for at give et afhjælpningspåbud efter lovforslaget, så skal myndigheden inden for miljøbeskyttelseslovens kapitel 8 a vælge mellem § 64 m henholdsvis i § 64 n. Der er også påbudskompetencer i andre dele af loven, som jeg kommer tilbage til om et øjeblik.

          Den, der er påbudsadressat i en § 64 m-situation (dvs. ved nyere forureninger), skal findes hos én, der passer ind i én af de tidligere nævnte fem forurener-kategorier, der er beskrevet i § 64 d og § 64 e. En nyere forurening er en jordforurening indtrådt efter 1. januar 2001 eller en anden forurening indtrådt, efter at den nye lov er trådt i kraft. Den rette adressat for et sådant afhjælpningspåbud er ”den ansvarlige”, der defineres i § 64 m bl.a. med henvisning til begrebet forureneren i §§ 64 d-64 e. Der er en mulighed for, at den, der efter §§ 64 d-64 e er forureneren, ikke er den ansvarlige, når der skal meddeles et afhjælpningspåbud efter § 64 m. Der er nemlig indføjet en mulighed for, at forureneren blive fritaget for ansvaret efter § 64 m, stk. 3. Hvis der er tale om en forurenere, der er omfattet af forurener-begrebet i § 64 d, stk. 1 eller i § 64 e, stk. 1, og forureneren kan løfte den bevisbyrde, der er indføjet i § 64 m, stk. 3,  kan forureneren slippe for at blive mødt med et påbud om at afhjælpe skaden. De forurenere, der er omfattet af § 64 e, stk. 2 (producentansvaret) og § 64 d, stk. 2 (har handlet uansvarligt), kan derimod ikke bruge den mulighed, der ligger i at slippe for ansvaret efter § 64 m, stk. 3. De er altid adressater for påbud om afhjælpning efter § 64 m. Det gælder også, selv om den ansvarlige producent ikke har aktiviteter i Danmark eller bor i Danmark.

          Er der derimod tale om en § 64 n-situation, er den, der skal have et afhjælpningspåbud, defineret som ”den ansvarlige”, men begrebet er ikke forklaret i lovforslaget og dets forarbejder med andet end, at han skal findes på samme måde, som man plejer at definere den ansvarlige i miljøbeskyttelsesloven. Problemet er bare, at der ikke er nogen definition i den gældende lov og forarbejder af ”den ansvarlige”. Så det er domstolene, der har fastlagt begrebet – og domstolene har taget udgangspunkt i det, de kender. Den erstatningsansvarlige. Det er altså uklart, hvem tilsynsmyndigheden skal rette kravene til, hvis påbuddet skal meddeles på grund af forureninger omfattet af § 64 n. Når problemerne opstår, vil domstolene og myndighederne rejse spørgsmålene (det gælder især domstolene): Hvad er det for en bestemmelse, der giver mulighed for at give et påbud? Og hvem er det, et sådant påbud skal rettes til efter lovens ordlyd og forarbejder? Og hvilket svar vil de så få? Det er ikke noget klart svar.

          Hvis man går ind i de forslag, der er til de nye regler, der er beskrevet i L 175, så kan der af tilsynsmyndigheden meddeles et undersøgelsespåbud efter § 64 l. Men der kan også meddeles et påbud efter den gamle § 72. Anvendelsen af § 72 forudsætter vist nok, at man ikke kan bruge § 64 l. Den rette adressat ved brug af § 72 er ”den ansvarlige”. Den rette adressat defineres i § 64 l som ”forureneren”.

          Tilsynsmyndigheden kan godt give et påbud til én producent eller en anden ”forurener”, der ikke har rådighed over ejendommen. Det kan f.eks. være en producent af kemikalier, som har alle sine aktiviteter i Frankrig, der får et påbud om at rydde op ude på landmandens mark her i Danmark. Det er altså ikke en tænkt situation. Det er en situation, der kan opstå efter lovforslag L 175. Men kan de danske myndigheder give et påbud over for en fransk virksomhed, der ikke har andet ansvarsgrundlag end ansvaret for et produkt, der er produceret i Frankrig i overensstemmelse med de gældende regler – blot fordi det er brugt i Danmark og her har medført en miljøskade?

          I lovforslaget lægger man i situationer, hvor flere kan gøres ansvarlige, bl.a. vægt på, hvem der har rådighed over den forurenede ejendom. Hvis der er flere forurenere, kan tilsynsmyndigheden vælge at udstede et påbud til dem alle. Myndigheden kan i den sammenhæng efter omstændighederne lægge vægt på, hvem der aktuelt har rådighed – eller sidst har haft rådighed - over den forurenede ejendom. Og myndigheden kan give et tålepåbud til den, der ejer ejendommen – eller til den som har rådighed over den. Den, der modtager et tålepåbud, skal finde sig i, at f.eks. den producent eller importør, myndighederne udpeger som den ansvarlige, kommer ind på hans ejendom og rydder op på grunden.

          Et påbud, der er meddelt ”den ansvarlige”, er også bindende i forhold til senere driftsherrer. Men driftsherren definerer man ikke i loven.

          Der er som antydet ikke kun påbudskompetencer for myndighederne i de nye regler, der foreslås indføjet i miljøbeskyttelseslovens kapitel 8 a. Og hvis man går ned og ser på de paragraffer, som allerede er i miljøbeskyttelsesloven, og som opretholdes, f.eks. i forhold til en listevirksomhed eller en anden virksomhed, er der hjemmel til at give et påbud efter § 41, § 41 a, § 41 b, § 42 eller § 69. Det er ”den ansvarlige”, der er rette adressat for sådanne påbud. Men hvem er det? Her må vi indrømme, det ved vi faktisk heller ikke helt præcist. Det er tilfældet, selv om vi har haft de fleste af reglerne siden 1974. Domstolene får nu forelagt temmelig mange sager – især jordforureningssager. De opfatter begrebet ”den ansvarlige”, som tilsynsmyndighederne kan rette et betalingskrav imod, som den, der kan gøres erstatningsansvarlig. Dvs. den, der har handlet uforsvarligt (culpøst). Kun hvis der i lovgivningen er et klart grundlag for at anvende et objektivt ansvar – som tilfældet f.eks. er efter færdselslovens regler – vil domstolene acceptere, at der meddeles påbud på et objektivt grundlag. Det gælder, hvis der stilles krav om afhjælpning af ulovlige forhold efter lovens § 69.  

          Jeg kan heller ikke for godt finde ud af, hvornår man skal bruge de gamle regler, og hvornår man skal bruge de nye regler. Det bliver jeg nødt til at indrømme. De gamle regler opretholdes vist nok som noget subsidiært, dvs. de kan kun anvendes, hvis ikke man kan anvende kompetencerne i lovens kapitel 8 a.

          Hvem der er forureneren er ikke uvæsentligt - altså ham vi har lidt svært ved at finde - fordi det er ham, der har indflydelse på, om sagen skal oversendes til behandling fra kommunen til miljøcentrene. For det er sådan, at selv om kommunen konstaterer, der er en miljøskade ‑ som jo altså kan være svært nok at konstatere, som Mogens sagde ‑ så har vi den næste situation. Så skal kommunen vurdere, om det er sådan, at forureningen er forvoldt af tredje mand og indtrådt til trods for forurenerens passende sikkerhedsforanstaltninger, eller om forureningen skyldes forurenerens overholdelse af ufravigelige forskrifter og vilkår, eller om forurening ikke er en jordforurening, der er en følge af en udtrykkeligt tilladt adfærd, og forureneren ikke har handlet uforsvarligt. Foreligger der sådanne situationer, skal sagen ikke oversendes til miljøcenteret. Inden for miljøbeskyttelsesloven fremgår det af forslaget til en ny § 64 i. At forurenerens subjektive forhold har betydning gælder dog ikke, hvis der er tale om et producentansvar (i forhold til importører og producenter), og det gælder heller ikke i forhold til de forurenere, der er omfattet af § 64 b, stk. 2 (dvs. dem der gøres ansvarlige alene fordi de handler uforsvarligt). Er det en sådan forurener, som kommunen har fundet frem til, skal sagen oversendes uden en vurdering af dennes særlige forhold efter § 64 i, stk. 2. De nævnte spørgsmål skal kommunen altså tage stilling til som led i vurderingen af, om den som tilsynsmyndighed skal beholde sagen. Det er ikke så nemme sager.

          Det er bl.a. spørgsmålet, om der er tale om ”jordforurening” eller andre former for forurening, som indgår i vurderingen. Det spørgsmål ser vi jo indgår som afgørende efter lovforslagene i forhold til flere spørgsmål om, hvilke bestemmelser der skal anvendes, og hvornår myndighederne kan give et påbud - herunder tidsfristerne for, hvilke regler der kan anvendes. Det er altså heller ikke helt enkelt at finde ud af, om der er tale om jordforurening i retlig forstand.  Hvis man nu starter med lovforslag L 175 og ser på de nye regler om miljøgodkendelse af husdyrbrug, § 2, stk. 2, så står der: »Jordforurening, der er forårsaget af aktiviteter i forbindelse med husdyrbrug omfattet af denne lov, behandles efter reglerne om jordforurening i jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven.« Når man så går ind i den gældende jordforureningslovs § 2, stk. 2, så står der her: »Loven omfatter ikke jord påvirket af jordbrugsmæssig spredning af slam, gødning og pesticider«.  I lovforslaget til miljøbeskyttelseslovens kapitel 8 a fastslås det i § 64 c, stk. 2, at: »Tilførsler af stof eller stofblanding som led i jordbrugsmæssig spredning af slam, gødning og pesticider m.v. anses i dette kapitel som anden forurening end jordforurening«. Dvs. at landbruget forurening ikke er jordforurening efter de to sidstnævnte love. Henvisningen fra husdyrlovens § 2, stk. 2 til miljøbeskyttelseslovens og jordforureningslovens regulering af jordforurening giver altså ikke nogen mening. Bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 64 c, stk. 2 gælder i øvrigt kun i kapitel 8 a. Hvad der gælder for den jordforurening, der forårsages i forbindelse med jordbrug, bliver med andre ord lidt svært at finde ud af for kommunen.

          Det er jo ikke kun miljøbeskyttelsesloven, der er omfattet af lovforslag L 175. Når vi går ind og ser på forslaget til ændring af naturbeskyttelsesloven, som bygger det på et andet koncept. Det sådan, at der faktisk allerede - som Mogens nævnte – er fastlagt et objektivt erstatningsansvar for grundejeren og for brugeren i den gældende § 74. En bestemmelse som så vidt vides ikke har været anvendt. Nu føjes der så et nyt kapitel ind i loven på samme måde som i miljøbeskyttelsesloven. Det nye kapitel har nogle særlige ansvarsregler. Inden for det nye kapitel er den ansvarlige så den, der erhvervsmæssigt osv. forvolder skade, og den pågældende har en handlepligt efter påbud. Myndighederne kan give grundejeren og brugeren tålepåbud, når der er en anden, der er ansvarlig. Inden for naturbeskyttelseslovens område vil spørgsmålet, om sagen skal oversendes, når der foreligger en miljøskade, også kunne opstå. Hvis der foreligger en miljøskade eller en overhængende fare for en miljøskade, som skyldes uforsvarlig adfærd, og som skal behandles efter reglerne i miljøskadeloven, så skal tilsynsmyndigheden træffe afgørelse om det. Det fremgår af forarbejderne, at det nye kapitel i naturbeskyttelsesloven kun skal gælde i forhold til aktiviteter, der ikke er opregnet i miljøansvarsdirektivets bilag‑III. Den løsning må være valgt, fordi man antager, at bilag‑III‑aktiviteterne vil være omfattet af miljøansvaret i sager, der behandles efter lov om miljø og genteknologi og miljøbeskyttelsesloven. Så derfor er det, vi får samlet op under naturbeskyttelsesloven, noget af det, der ikke henhører under den strenge regulering i miljøansvarsdirektivet. Det vedrører kun de situationer, hvor der er tale om culpaansvar i forbindelse med miljøskader på internationale naturbeskyttelsesområder og på andre sårbare områder.

          Jeg har prøvet at lave en oversigt over de ansvarskonstruktioner, der anvendes i L 175. Da jeg sad i toget herover og kiggede på det igen, fandt jeg ud af, at den overhead, jeg viser, ikke er helt korrekt ‑ men næsten. Hvor mange ansvarskoncepter er det vi har? Det første, jeg talte om, var lovforslaget til ændring af miljøbeskyttelsesloven. Det, der er tale om at indføje i loven, er et ubetinget offentligretligt ansvar, altså et ansvar, hvor ”forureneren” – eller ”den ansvarlige” -  kan få et påbud om at undersøge og rydde op, herunder på en andens grund. Og der kan være tale om nogle forurenere efter forslagets § 64 d, stk. 2, der vil blive friholdt, hvis de har overholdt reglerne, og der ikke foreligger culpa. Culpa har også relevans ved stillingtagen til, om en sag skal oversendes til behandling efter reglerne i miljøskadeloven. Det har økonomisk betydning, fordi forureneren skal betage alle sagsomkostninger og oprydningsomkostninger efter miljøskadeloven – hvad de ikke skal efter miljøbeskyttelsesloven. Her har man, som nævnt, i forslagets § 64 i, stk. 2 en lempelse af kravene i forhold til de ansvarlige forurenere, der afhænger af et culpaansvar med omvendt bevisbyrde. Det er i forslaget til miljøbeskyttelsesloven, husgodkendelsesloven og vandforsyningsloven, vi finder de nævnte ansvarskonstruktioner i.

          I forhold til naturbeskyttelsesloven, skovloven, jagtloven Tøndermarskloven, vandløbsloven og råstofloven har vi, så vidt jeg kan vurdere, nu en model baseret på et grundejer- og brugeransvaret på objektivt grundlag med mulighed for at de kan blive friholdt, hvis en anden culpøs forvolder miljøskade. Og så er der derudover i de samme love et ubetinget offentligretligt ansvar og et subsidiært o­ffentligretligt grundejeransvar. Jeg har glemt i min overhead at indføje forslaget til naturbeskyttelseslovens § 77 g. Bestemmelsen siger, at hvis den ansvarlige ikke kan identificeres, eller ikke har et betalingsansvar, så påhviler det den til enhver tid værende bruger eller ejer at berigtige forholdet. Det vil sige, så er det et ubetinget grundejer- og brugeransvar, vi vender tilbage til igen.

          Går vi så ned til forslaget om ændring af havmiljøloven og den bemyndigelsesregel, der er i søloven, så er det en anden slags ansvar, vi har. Det er et ubetinget offentligretligt ansvar og et culpaansvar som supplement til et eksisterende objektivt erstatningsansvar. Den gældende regler i havmiljøloven er § 44. Et objektivt erstatningsansvar er noget andet end et offentligretligt erstatningsansvar. Det er lidt uklart, om det er den samme adressat i de nye regler og i den eksisterende regler. Der er flere nye situationer efter forslaget, hvor myndighederne kan forlange, at de ansvarlige betaler, hvis de har forvoldt noget ved uheld eller ulovligt.

          Endelig har vi så producentansvaret. Det har vi i miljø‑ og genteknologiloven, og det har vi også i forslaget til miljøbeskyttelseslovens § 64 e, stk. 2.

          Der nogle områder, hvor vi ikke efter L 175 får indføjet nye ansvarsregler. Det gælder bl.a. kemikalieloven. Det ubetingede ansvar for skader forvoldt af kemikalier er fastlagt i miljøbeskyttelsesloven. Påbudskompetencerne i jordforureningsloven bliver flyttet over i miljøbeskyttelsesloven. Reglerne i havanlægsloven bliver flyttet over i havmiljøloven. Havanlægsloven bliver overflødig, fordi de øvrige regler er indeholdt i off‑shoresikkerhedsloven. Og endelig er der fiskeriloven, hvor vi har en bemyndigelsesregel.

          Så det er altså ikke kun én ansvarstype, der indføres med L 175. Jeg er ikke helt sikker på, at det er rigtigt, hvad jeg har angivet på min overhead, men jeg har prøvet at give et vist overblik.

          Nu vil skynde mig lidt at slutte af med igen at fremhæve, at ét af de andre store problemer med lovforslagene er, at miljøansvarsdirektivet tager udgangspunkt i, at hovedansvaret er operatørens. Det er operatøren, der skal sørge for at forebygge skaderne efter forureneren betaler-princippet. Det er også operatøren, der straks skal underrette den ansvarlige myndighed om alle relevante oplysninger. Det er ham, der straks skal gennemføre de nødvendige foranstaltninger. Og det er ham, der skal forelægge den kompetente myndighed et afværgeprojekt til godkendelse, og efter det er godkendt, skal udføre det. Derfor skal reglerne være klare. Ellers kan direktivets forudsætning om en handlepligt hos operatøren reelt ikke blive gennemført. Det skal sikres, at  det er forureneren betaler‑princippet, der bliver gældende.

          Det er ikke det, der er tilfældet med L 175 og L 176. Vi har fået nogle forslag, der bygger på meget komplicerede påbudsregler, hvor det næsten kun kan gå galt. Det er næsten udelukkende et påbudsperspektiv, der er anvendt, og reglerne er efter min opfattelse for uklare og inkonsistente. Der er også tale om et usædvanligt sprogbrug. Det gælder f.eks. i forhold til ordet ”jordforurening”. Operatøransvaret er meget vanskeligt at genfinde i lovforslagene - i et vist omfang er der i stedet tale om et primært grundejer- og brugeransvar. Valget af grundejer- og brugeransvaret kan så undskyldes med, at det kun er i de regler, hvor der er tale om at regulere de aktiviteter, der ikke er optaget på direktivets bilag III, det anvendes. Men alligevel er det næppe i overensstemmelse med direktivets intentioner. Lovforslagene bygger især på jordforureningsloven, som jeg opfatter som er et monster. Så jeg synes ikke, vi skal se mere af den slags.

          Det bliver helt afgørende, hvad domstolene vil sige til det her - det tror jeg Peter vil sige lidt mere om. Dommere har ikke ret mange sager af den her slags. De får måske en eller to eller tre, og så sidder de ellers med straffesager og familiesager og arvesager mv. De har ikke arbejdet med det her område, og de har en dag eller to til at sætte sig ind i det. Så, nu sætter jeg det lidt på spidsen, men det er ikke en hel urealistisk situation. Det er forventeligt, at de tager udgangspunkt i det, de ved noget om, og når de læser ordet ”ansvar” i miljøregler, der handler om at gøre et betalingskrav gældende, så er det nærliggende for dem, at de behandler sagerne ud fra de principper, der gælder for erstatningsansvar, medmindre de gennem lovgivningens ordvalg og forarbejder bliver meget overbeviste om, at der er tale om et anderledes ansvarskoncept. Dommerne vil tage udgangspunkt i de principper, der er nævnt på denne overhead. Det er især legalitetsprincippet, som det er blevet fortolket af domstolene indtil nu, vi skal være opmærksomme på. Det skal efter retspraksis være meget klart og entydigt, at lovgiveren vil fravige det almindelige culpaansvar, det skal være meget klart og tydeligt, hvem det er, der er rette adressat, og det skal være meget tydeligt, hvad det er, man kan forlange af adressaten, for ellers, så er det bare ikke i orden at rette kravene imod den pågældende.

          Derudover gælder der et andet juridisk grundprincip – nemlig officialprincippet. Princippet fastslår, at det altid er det offentlige, der skal oplyse en sag, medmindre det er meget klart efter lovgivningen, at der er en anden – f.eks. forureneren - der kan pålægges at undersøge forholdene, og hvem den relevante adressat er. Det er imidlertid heller ikke særlig klart i lovforslagene, hvem kravene skal rettes imod – bl.a. på grund af de komplicerede definitioner af forureneren.

          Og så er der selvfølgelig proportionalitetsprincippet. Dvs. at der skal være et rimelig forhold imellem de krav, myndighederne stiller, og det, lovgivningen i den konkrete sammenhæng opstiller som målsætning mv. Iagttagelsen af dette princip er beskrevet i lovforslagene. Så det er ikke noget, jeg vil synes er et problem i den konkrete sammenhæng. Men legalitetsprincippet og officialprincippet vil helt sikkert give problemer med de her fremlagte lovforslag, så jeg må sige, jeg tror også, vi skal finde en anden model.

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Tak til Ellen Margrethe Basse. Og vi går videre, vi iler videre med Peter Pagh. Værsgo.

 

Peter Pagh (professor, dr.jur.):

 

          Ved miljøansvar skal man altid stille sig fire grundlæggende spørgsmål. Det ene er: Hvornår? Altså, hvad der det for nogle hændelser, hvad er det for nogle omstændigheder, hvad er det for nogle virkninger, der fører til ansvar? Det er jo ikke alt, der går galt i tilværelsen, som vi gør til ansvar. Det andet er: Hvem er det, vi vil gøre ansvarlige? Det tredje er: Under hvilke betingelser lader vi ansvarssubjekt være ansvarlig – det er jo ikke hver gang det går galt, at der ifaldes ansvar. Det er kun nogle gange, vi gør ansvar gældende. Og endelig skal vi for det fjerde tage stilling til: Hvem kan gøre ansvar gældende?

          Disse fire spørgsmål skal besvares for at få et meningsfuldt ansvar. Jeg er meget enig med de foregående, det lovforslag her er ikke brugbart. Jeg synes ikke, ministeriets lovgivning er brugbar i almindelighed og særlig hensigtsmæssigt udformet, men det her, det slår alt. Det er fuldkommen utilgængeligt.

          Jeg har prøvet at beskæftige mig med det her emne i en hel del år,  Direktivet synes jeg ikke er særlig godt. Jeg synes, det er for meget kompromiser og i virkeligheden er det måske ikke så klart. Jeg synes heller ikke, det er så udpræget enkelt, men det er så, hvad det er. Værre er det trods alt heller ikke. Med loven er man altså gået videre, meget videre.

          Jeg har så valgt at prøve at fokusere på en problemstilling, som er helt central for at forstå det her lovforslag, og hvorfor man ikke fatter en brik, når man sidder og kæmper sig igennem det og sidder og prøver at opløse det. Og det er en central sondring i ansvar, nemlig sondringen mellem middelbart ansvar og umiddelbart ansvar. Og jeg skal nok lade være med at holde en længere studiekreds.

          Men umiddelbart ansvar er noget, I alle sammen kender. Det er, hvis der indtræder en miljøskade, men det kan også være en færdselsskade. Så gælder der et umiddelbart ansvar. Det vil sige, at når der er et bestemt retsfaktum, så indtræder der en følge så kan man gøre en person ansvarlig for hændelsen. Dette er helt klassisk. Altså, I ved, hvis der sker et færdselsuheld, ja, så skynder man sig at få folk på hospitalet, få bilen på værksted, og så gør man ansvar gældende. Det er sådan, konstruktionen virker. Og det er det. Dette er et umiddelbart ansvar. Det er altså retsfaktum, der udløser retsfølgen i form af, at skadelidte kan kræve nogle penge.

          Denne konstruktion er gennemført i miljøskadeloven med dens objektive ansvar. Jeg skal komme til den om et lillebitte øjeblik. Nej, I kan sgu lige så godt få det nu. Det er mere, fordi man jo, når man ser love herindefra, får indtryk af, at det er blevet helt umuligt at skrive love. Det er det ikke. Jeg vil gerne lige runddele miljøskadeerstatningsloven ‑ den fylder altså en side ‑ med objektivt erstatningsansvar. Den vil ikke tage ret lang tid at sætte sig ind i. Det er et umiddelbart ansvar.

          Et middelbart ansvar, det er et ansvar, hvor ansvaret ikke indtræder, fordi der indtræder et bestemt retsfaktum. I stedet udløser retsfaktum en kompetence for en myndighed. Det vil sige, hvis der er en jordforurening, så kan eller skal myndigheden meddele påbud om at gøre noget. Det er et middelbart ansvar. Det vil sige, den ansvarlige er ikke ansvarlig, fordi det sker. Han er først ansvarlig, fordi den omstændighed at det sker, får en myndighed til at gøre noget, nemlig at give ham et påbud.

          Det er det, man kalder et middelbart ansvar. Det er jo ikke svært at placere lovforslaget mellem umiddelbart og middelbart ansvar. Lovforslaget om miljøskadeloven er et middelbart ansvar, hvilket også er den model der anvendes i jordforureningsloven.

          Hvis I så ser på miljøansvarsdirektivet, så er det ret væsentligt - og det overser man helt i lovforslaget, selv om jeg er enig i de indsigelser, der er rejst omkring overimplementering – for direktivet indeholder nemlig både umiddelbare og middelbare ansvarsregler.

          De umiddelbare ansvarsregler skal bare kort omtales her. Operatøren har pligt til at forebygge, hvis vi har en overhængende fare for miljøskade. Operatøren har pligt til at underrette myndigheden ved overhængende fare for miljøskade. Han har pligt til at underrette, hvis der indtræder en miljøskade. Han har pligt til at fastlægge og forelægge afhjælpende foranstaltninger. Og endelig har ngo'er og naboer adgang til at fremsende en begrundet anmodning. Altså, det er retsfaktum, når det retsfaktum foreligger, udløser det en beføjelse for borgerne. Man kan sige: Det her er jo ikke et ansvar, det er jo bare en berettigelse. Men de fire første regler i direktivet er umiddelbare ansvarskonstruktioner.

          Samtidigt indeholder direktivet  tre andre ansvarskonstruktioner, som er middelbare. Det er, at myndigheden kan påbyde operatøren at oplyse, at undersøge og at afhjælpe ‑ sådan i den meget korte version. Ved reglerne om middelbart ansvar er det myndigheden, der siger: Du skal gøre det. Og dette er myndigheden også forpligtet til at gøre. Ved det umiddelbare ansvar er retsfaktum nok til at udløse en forpligtelse for den ansvarlige.

          Se, dette kan slet ikke lade sig gøre ved det lovforslag, der foreligger. Fordi efter lovforslaget indtræder ansvar først, når der er en myndighed, der har besluttet, at vi er i loven. For vi kan nemlig ikke komme ind i loven, før myndigheden har besluttet, vi er i loven.

          Nu vil jeg så prøve at illustrere den fremgangsmåde, som efter lovforslaget skal følges. Jeg har nemlig prøvet at sidde og arbejde her i påsken, som andre foredragsholdere, på dette forslag, og det er ikke nogen fornøjelse, men jeg synes alligevel, jeg vil prøve så at stille op: Hvad sker der, hvos forslaget vedtaget? Og man kan sige, gudskelov, det her ikke er et færdselsuheld, for så var man død mange gange, inden der var chance for, der skete noget.

          Proceduren ved miljøskader kan deles op i syv faser.

          Det første er, at den kompetente myndighed efter relevant lovgivning skal fastslå, at der foreligger en miljøskade, som kan henføres under miljøskadeloven. Det er det første, der skal ske. Det giver med det samme det problem, hvem er den kompetente myndighed og efter hvilken lovgivning. Er det nu efter miljøbeskyttelsesloven, naturbeskyttelsesloven, jordforureningsloven, eller en anden lov? Vi har altså en række love, og først må afgøres, hvad for en lov skal den beslutning nu træffes efter?

          Hvorfor er det vigtigt? Ja, det er dels vigtigt, fordi det er afsættet for at kunne kom ind i loven. Men det bestemmer så også, hvor der kan klages til. Om det er Miljøklagenævnet eller Naturklagenævnet, der skal klages til, for afgørelsen om, at der foreligger en miljøskade skal nemlig kunne påklages.

          Før hele dette show - som har et indbygget kompetenceproblem - er afsluttet - og som kan påklages af både ngo'er og adressater ‑ og en klage har opsættende virkning, det følger af § 50 – Før alt dette er afgjort, er der slet ikke nogen, der er forpligtet til noget som helst. For vi er slet ikke i loven. Og der er altså ankemulighed med opsættende virkning. Så kan man selv prøve at regne ud, hvilket galehus man allerede har startet med her. Og forsvaret for dette synspunkt er, at det er vigtigt, Miljøministeriet kan komme til at behandle sager under loven. Jeg vil sige: Det er en meget høj pris, man betaler for at sikre ministeriets kompetence..

          Hvis man har fået afgjort, der er en miljøskade omfattet af miljøskadeloven, så er næste øvelse, at man skal have givet et påbud om sikkerhedsstillelse. Dette påbud kan også påklages og påklage har opsættende virkning. Først når det er afgjort, hvad sikkerhedsstillelsen skal være og når sikkerhedsstillelsen faktisk er stillet, kan vi komme til tredje fase.

          Altså, der ligger en miljøskade derude. I kan jo selv regne ud, hvor meget der sker. Hver øvelse, for hvert trin er vi omfattet af forvaltningslovens almindelige regler, suppleret af specielle regler i lovforslaget om procedurer i forvaltningsprocessen inden beslutningen træffes. Så det her er noget, der holder rigtig mange mennesker i gang med at skrive papirer.

          Når vi er færdige her med sikkerhedsstillelsen - hvis den engang skulle komme på plads - så skal forureneren påbydes undersøgelser. Og det kan man så også påklage, før vi skal foretage noget og kommer til fjerde fase, hvor der påbydes oprydning. Jamen er det ikke bare mig, der laver et kæmpe monster? Det mener jeg ikke, når vi ser på erfaringerne med jordforureningslovens system. Hvis vi ser på de afgørelser, der foreligger, så er det selv med den korte periode, loven har været i kraft, ikke ualmindeligt, at der ligger afgørelser, hvor vi ikke er nået færdige med undersøgelsesdelen 4 eller 5 år efter, miljøskaden er indtrådt, efter de gældende regler. Og dette er uden den fantastiske indledende overbygning, der er indeholdt i lovforslaget til miljøskadeloven.

     Til dette kan lægges yderligere tre mulige faser. Hvis miljøskade sker på fremmed grund, så skal der jo først nedlægges tålepåbud. Og hvis der er flere forurene, så skal man følge en helt specielt fremgangsmåde, hvor man i lovforslaget prøver at lave en ændring, som man sniger sig ind som en såkaldt præcisering. Men altså, hvis der er flere forurenere, så er der ofte en fase med to påbud. Så skal den tredje og den fjerde fase ganges med to  medmindre de bliver enige. Man kan  meget nemt forestille sig, at folk, der ikke bryder sig om ansvar,  også har svært ved at blive enige. Så ved flere forurenere kan sagen trække yderligere ud.

          Så det, jeg ville med den her beskrivelse af fremgangsmåden, var at prøve at illustrere, at det er i hvert fald noget, der trække ud.

          Skal man prøve meget kort at sige noget om fordele og bagdele må det blive følgende.

Om bagdelene kan oversigtsmæssigts anføres:. (1) Det er en meget, meget langsommelig reaktion på miljøskade - så vil Klosterheden jo ikke være en engangssag, men nærmest lovkodificeret med en sådan meget, meget langsommelig arbejdsproces.

          (2) Det forsinker indgreb efter anden miljølovgivning. Og det er faktisk ikke mindre alvorligt, fordi man først skal beslutte, om man er i miljøskadeloven eller ikke i miljøskadeloven. Hvis vi siger, vi er ikke i miljøskadeloven, men i jordforureningsloven ‑ og det beslutter myndigheden ‑ så kan det også påklages. Så kan myndigheden ikke handle efter jordforureningsloven, før klagenævnet har taget stilling til, om man er i miljøskadeloven eller i jordforureningsloven.  Så det har altså også virkninger for myndighedens evne til overhovedet at kunne agere i forhold til den almindelige miljølovgivning.

          (3) Der er indbygget kompetenceproblemer, fordi der er uklarhed om efter hvilken lov den første afgørelse skal træffes, og hvem afgørelsen kan påklages til

    (4) Loven er uegnet, hvis der sker miljøskade som følge af færdselsuheld, hvor der ikke er en kompetent myndighed, der kan reagere på skaden. Miljøministeriet overser, at Miljøministeriet ikke er en universallovgivning. Der eksisterer faktisk kompetente myndigheder uden for Miljøministeriet. Ved færdselsuheld har miljømyndigheden sgu ikke nogen kompetence, og efter loven så skal politiet nu til at meddele påbud, hvis et færdselsuheld giver anledning til en miljøskade, fordi den kompetente myndighed ved et færdselsuheld er politiet og muligvis i nogle tilfælde vejbestyrelsen. Der er huller i systemet. I og med at man laver ansvaret middelbar, så er man hele tiden afhængig af, at man kan hægte ansvaret op på en kompetence. Hvis den kompetence mangler, fordi der er huller i systemet - og det er der - ja, så går det galt.             Tilsvarende gælder for lov om olierørledninger. Der er også et objektivt erstatningsansvar, men der er altså ikke nogen kompetent myndighed, der kan bruge reglen - bruge denne her mærkelige konstruktion. Vi mangler direktivets umiddelbare ansvarsregler.

    (5) Lovforslaget forekommer ikke administrerbar.

   (6) Lovforslaget vil formentlig undergrave forureneren betaler‑princippet, fordi i hver fase skal myndigheden overholde sagsbehandlingsreglerne. Hvis der sker fejl i sagsbehandlingen - og hvis I prøver at se på de afgørelser, der træffes i det virkelige liv, så må man sige, det er meget sjældent, der ikke sker fejl - men med den sandsynlighed, man har med et måske ikke let system, brugbart system eller i hvert fald et eksisterende system, så vil det ikke forekomme ret utænkeligt, myndighederne de laver fejl. Og hvis den gør det, ja, så vil myndigheden formentlig blive hængt op på selv at skulle genoprette. Jeg har forstået, at et af formålene med det her lovforslag har været at tørre alle udgifter af på alle andre end det offentlige. Den går bare ikke, fordi det her direktiv skal også beskytte tredjemands rettigheder. Og når det skal beskytte tredjemands ret, så kan tredjemand jo kræve, at miljøskaden bliver genoprettet, hvis grunden til, at det ikke sker for forurenerens regning, er myndighedens fejl. Så er det myndigheden, der kommer til at betale.

(7) Og som Mogens vel antydede må lovforslaget ventes at give anledning til mange retssager.

          Skal vi se på fordelene ved lovforslaget, ja, så er det så utilgængeligt, at det må regnes for ret usandsynligt, at Kommissionen opdager de ret mange mangler, der er i den danske gennemførelse. Og så må det vel forventes at yde et ganske vægtigt bidrag til beskæftigelse af jurister og i øvrigt beskæftigelse i miljøforvaltningen.

          Kan man konstruere noget andet? - at lappe videre på lovforslaget forekommer fuldkommen udsigtsløst.          Man kan søge to hovedmodeller, som jeg kort skal beskrive. Den ene er den enkle model. Denne model bygger på den ene side Moes princip om, vi holder os til direktivets område. Den gennemfører direktivets ansvarsregler, men som umiddelbar ret. Det vil sige, reglerne er umiddelbart gældende. Altså, der laves ikke middelbar ret, men umiddelbare regler. Men suppleret - og det er vi nødt til for at overholde direktivet - af en pligt for den kompetente myndighed til at gøre ansvar gældende.

          Dette er en simpel konstruktion. Så bruger vi miljøerstatningslovens model, men suppleret med nogle middelbare regler, fordi der skal puttes kompetencenormer ind for at overholde direktivet. Det vil gøre den kort og overskuelig. Vi vil holde os inden for direktivets afgrænsning.

          Der er svagheder. Der skal nemlig laves sådan nogle påbudskonstruktioner ind i, og dertil kommer, at man kan sige, at vi jo ikke får løst alle de problemer, der er med EU‑implementeringen af de gamle direktiver, men det er nok heller ikke lige stedet at gøre lige nu med de problemer, det her kan give anledning til.

          Den anden model er lidt mindre radikal. Det er, at man siger, o.k., vi har jo i forvejen den her mærkelige lovgivning ‑ den er jo mærkelig, men sådan er det. Men så laver vi ikke yderligere katastrofe. Vi bygger videre på den gældende lovgivning. Det vil sige, vi bygger videre på en nstrenget myndighedsstruktur, hvor man siger, at man gennemfører direktivet som særlig lov, altså efter princippet í Moes konstruktion, hvor vi opgiver de umiddelbare ‑ fordi det er der i hvert fald stor modstand mod i ministeriet - og i stedet for bare følger den kompetencestruktur, vi har i den gældende lovgivning, altså mellem kommune og miljøcenter. Det vil sige, at vi i hvert fald ikke er i den groteske situation, at der opstår en jordforurening, og.det første, vi skal finde ud af : Er der nogen små mus her, spidssnudet frø eller andet, som tager skade af denne jordforurening? og så skal vi finde ud af: Hvem har så kompetencen til at meddele påbud? Og er det nu en miljøskade, eller er det ikke en miljøskade? Alt det kan vi springe over, fordi der kan man sige, vi handler bare, og så er det et spørgsmål, om man er i det ene eller det andet lovsystem.

          Det bliver ikke godt, det bliver ikke let. Det bliver det under ingen omstændigheder. Men det bliver lidt mere brugbart, og vi undgår en kæmpe ekstra overbygning og holder altså ministeriet inden for det område, hvor de er placeret ved kommunalreformen. Det vil sige, på de områder, hvor ministeriet har kompetence i dag, der bliver de. Vi udvider ikke over det, fordi man siger, det er en miljøskade. Det er sådan set forslagets hovedpointe.

 

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Ja, det var fint. Tak til de tre indledere. Og det er jo som regel sådan, at når der er noget, der går igen i alle ordførerindlæggene, så er de nok på sporet af et eller andet, og det har de tre indlæg også vist, at om ikke andet så ordet kompliceret det er sagt mange gange.

          Nu indleder jeg spørgerunden, og der vil det blive sådan, at vi tager tre spørgere, og jeg beder om, at I lige skriver ned, og spørgerne kan eventuelt rette det til en specifik, så vi kan komme i gang. Og vi har 20 minutter til den afsluttende debat.

          Det er Johs. Poulsen først, værsgo.

 

Johs. Poulsen (RV):

Ja, tak for det. Jeg kan bekræfte, at jeg er glad ved, at vi i Miljøudvalget holdt fast i, at vi skulle afholde den her minihøring for at få belyst ikke bare det indholdsmæssige af det, som lå i den her lovgivning, men sådan set også formen, det processuelle, altså er det muligt at forholde sig til det på en anden måde, end man har gjort? Og det synes jeg vi har fået nogle bud på i al fald, at det måske var klogt at overveje, om man ikke skulle gøre det.

          Og som det allerede er sagt, så er det jo nærmest uoverskuelig tilgang. Når det er det for jer, så er det måske ikke så underligt, det også er det for os. Men alligevel vil jeg tillade mig at spørge på et af de, som jeg synes er noget af det meget uforståelige og meget svære at se konsekvenserne af, nemlig de der forskellige snitflader, der er mellem, hvornår man forlader hovedprincippet og lægger andre principper til grund, altså laver undtagelser, kan man sige. Jeg tror også, det var det, Mogens Moe sagde, det er en af de store ting, vi skal tage stilling til. Jeg leder efter den der, hvor du sagde de store valg, altså relationerne til fravalg af artikel 8, stk. 4 b, altså udviklingsskader og alt det der.

          Er der set med jeres øjne nogen som helst form for logik i den, hvad skal man sige, i de snitflader, man har lavet på, hvornår noget er omfattet af sådan noget, der nærmest ligner en undtagelsesregel, hvor man altså ikke kan pådrages hovedreglen i valg af de områder? Altså, et af områderne, som også er nævnt specifikt, er jo slamområdet f.eks., hvor man siger, den får så en helt særlig behandling. Altså, er der nogen logik i det, hvis man endelig skulle blive inden på lovens præmisser, kan man sige?

          Den anden diskussion det er så: Skal vi prøve at kigge på det her med nogle forenklingsøjne og se på, om vi kan lave noget, der i virkeligheden er mere overskueligt i tilgangen, så det kan administreres? Det vil jeg godt vende tilbage til.

          Men i den første, hvis vi bare tager det på præmisserne, er der noget logik i det, når man skal tage højde for en lang række ting, f.eks. forebyggelse? Altså, jeg tror, det var Ellen Margrethe, der sagde, at det, der er tankegangen, er jo, at den, som handler i forskellige sammenhænge, skal have en række overvejelser ind i sin virksomhed og i det, man gør. Og der er det tankegangen, at man skal tage højde for mange ting, herunder altså også forebyggelse. Er der så logik i den måde, man har lavet nogle undtagelser?

          Jeg har svært ved at se det, må jeg sige, men, ja, det er jeg nok ikke alene om.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Tak til Johs., og så er det Torben Hansen, værsgo.

 

Torben Hansen (S):

Ja tak, og jeg kan jo følge op lidt på Johs. og sige, der er jo ikke, eller var det Christian, der sagde, at efter det her så kan man sige, så føler man sig jo ikke, vi var jo nogle, der syntes, det var lidt kompliceret, da vi kiggede det igennem første gang, så nu føler jeg mig lidt mere betrygget med, at jeg ikke fuldstændig ramte ved siden af.

          Men i forhold til, når vi ser på det materiale, der ligger, I har været lidt hårde, kan man godt sige, i bedømmelsen af det her, men noget af det, som fra ministeriets side er meldt ud, det er, at man regner med, at det vil være et sted mellem 10 og 15 miljøsager om året, som vil være, kan man sige, komme ind i det her regime.

          Og så vil jeg sige, hvordan, når man så tager jeres bemærkninger i betragtning omkring det her, kan I se noget sted, også qua det, I jo ellers går og laver, hvordan man egentlig kan nå frem til det tal, når det egentlig er så efter jeres opfattelse så usikkert og uklart, som det overhovedet er? Kan man overhovedet lave en vurdering af det? Det synes jeg er noget af det, der virker yderst uklart for mig efter det, I har sagt.

          Så er der også, der er også noget omkring delt ansvar, så vidt jeg har kunnet se i lovforslaget, omkring producent og bruger ved pesticider og gødning og alt muligt andet. Er det noget, som vi ser i andre lovgivninger, og hvad ser I også af problemer i forhold til det?

          Og så er der også det, hvad er en miljøskade? Jeg kan ikke huske, om det var Peter Pagh, der sagde det, at i princippet er det jo først, når man har fundet en betaler, om man vil. Jeg kunne se, det var en af jer andre. Hvad så i det tilfælde af, at man ikke kan finde en betaler, og det er noget, som Danmark direktivmæssigt er forpligtet til at genoprette, hvilken lovgivning kommer så i spil i forhold til det?

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Tak til Torben. Værsgo til ministeren.

 

Miljøministeren (Connie Hedegaard):

Under jeres gennemgang hviskede formanden, det var sådan lidt ironisk, at det første, vi som politikere overhovedet sagde til den her direktiv, det var, at nu skal der ikke overimplementeres. Det virker jo sådan umiddelbart på jeres gennemgang, som om det succeskriterium ikke sådan er i hvert fald ikke er overopfyldt.

          Men det er jo svært for os, der ikke er dr.jur. eller professor.jur. sådan at gå ind i de der meget detaljerede juridiske diskussioner. Og jeg har to spørgsmål omkring det, der har været de politiske ønsker til det, og det første spørgsmål er til Mogens Moe, fordi noget af det, jeg som politiker sådan har lagt til grund for det her, en ting, der skulle opfyldes, det er, at når man som grundejer af en myndighed har fået en helt udtrykkelig tilladelse til en aktivitet ud fra, hvad der på det tidspunkt tilladelsen gives er den kendte viden, så skulle myndigheden ikke sådan kunne komme rendende 10, 20, 30 år efter, når man måtte være blevet klogere som myndighed og så sige noget andet eller stille en til ansvar, på trods af at man altså havde en udtrykkelig tilladelse. Det har i hvert fald været en meget vigtig politisk intention her, og derfor vil jeg godt spørge, da du var lidt inde på det, men er den intention så opfyldt, sådan som du læser det? Og hvis ikke: Hvad skulle der i givet fald så til?

          Det andet spørgsmål er til Ellen Margrethe Basse. Du beskriver meget malende de her mange forskellige slags ansvarskoncepter, der er, og det synes jeg umiddelbart lyder som et problem. Det er klart, jeg tror, vi alle som politikere har opfattet det her som kompliceret fra starten og også præget af, det siger I jo også alle sammen, at det har været en meget besværlig proces i EU, der er mange kompromiser bygget ind i det, der er muligvis også forskellige retstraditioner og tilgange til miljøregulering i øvrigt bygget ind i det, så det er et sammensurium af meget, der så skal passes ind i et land, der har en meget vidtforgrenet miljøregulering i forvejen.

          Derfor vil jeg spørge, når du beskriver de der forskellige ansvarskoncepter, er det så ikke en konsekvens af, at vi også har haft det som en politisk præmis for det her, at vi ikke ville svække eksisterende dansk miljøregulering som følge af det her? Vi har jo bare ... vi skal implementere et direktiv, men det skal ikke bruges til at svække dansk miljølovgivning. Så noget af den entydighed, du efterlyser i forhold til ansvarsbegrebet, ville det i virkeligheden ikke kræve en mere gennemgribende revision af hele vores miljøregulering? Fordi nogle af de ting, du beskriver, jo også handler om, at der, så vidt jeg kunne høre det, er forskellige slags ansvarsbegreber i forskellige dele af dansk miljøret.

          Så kan det, du efterlyser, den entydighed, kan det skabes til veje ved hjælp af det her, eller ville det i virkeligheden kræve en fuldstændig gennemskrivning af hele vores miljølovgivning?

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Tak til de tre spørgere. Værsgo, og I kan selv vælge, hvordan I fordeler besvarelserne.

 

Mogens Moe (advokat, lic.jur.):

 

Jeg vil svare på de spørgsmål, som nok var rettet til mig. Der vil jeg sige til Johs. Poulsen, at joh, jeg opfatter det sådan, at der er en vis logik i ministeriets valg af direktivets undtagelser. Den er ikke helt nem at se, men som jeg fornemmer det, så har ministeriet valgt det, som ministeren også peger på, at vi har en hovedregel, der hedder, at vi bruger undtagelsen for de aktiviteter, der er blevet tilladt af myndighederne. Den hovedregel er så blevet fraveget i strengere retning på visse aktiviteter, som ministeriet ikke bryder sig om. Det er, når man er producent af bekæmpelsesmidler eller producent af genetisk modificerede planter, eller når man bedriver jordforurening. Og det er blevet fraveget i en mildere retning, sådan at man har fået en undtagelse mere på visse aktiviteter, hvor ministeriet har ladet sig overtale til at lade sig formilde, og det har ministeriet på slamområdet, fordi der var i høringssvarene en masse bekymringer for, at det oprindelige forslag ville påvirke genbruget, genanvendelsen af slam negativt. Og så har man også været flink ved vandforsyningen, velsagtens fordi vandforsyningen er en halvoffentlig og heloffentlig aktivitet.

          Så jo, der er en vis logik i ministeriets brug af undtagelser, og jeg kan bekræfte over for ministeren, at den logik har hendes embedsmand også fulgt. Men man kan stadig væk diskutere, det mener noget af erhvervslivet i hvert fald, om man nu også i de tilfælde, jeg har nævnt, hvor man har det allerstrengeste ansvar, skal have det ‑ det er så jeres beslutning. Og tilsvarende, som jeg var inde på, de, der laver genanvendelse, andet end slam, er bekymrede ved, at de ikke får den undtagelse, der hedder 8, 4 b, altså udviklingsskaderne. Det synes jeg var de spørgsmål, der var rettet til mig.

 

 

Ellen Margrethe Basse (professor, dr.jur.):

Jeg vil starte med det sidste spørgsmål først og så gå tilbage til de øvrige efterfølgende, altså spørgsmålet om de mange ansvarskoncepter.

          Det er jo helt rigtigt, at der er gjort meget stor umage i det fremlagte for at vedligeholde de gældende regler og så finde ud af, hvad vi skal have derudover. Men i et vist omfang kan man sige, at de gældende regler er lidt tilfældige, og også at den gældende praksis er lidt tilfældig.

          Situationen er jo den, at vi har et objektivt grundejeransvar i forhold til byggeloven, i forhold til naturbeskyttelsesloven, i forhold til skovloven og i forhold til jagtloven -  og/eller et brugeransvar. Derimod har vi ikke et tilsvarende strengt ansvar  f.eks. i miljøbeskyttelseslovens regler om de forureninger, der forårsages af en virksomhed. Det er på trods af, at forurenende virksomheder jo rent faktisk typisk er mere problematiske i en miljøskadesammenhæng. De forskelle, der er tale om, det hænger jo sammen med, at vi længe har haft reglerne om grundejeransvar i de førstnævnte love, og at de ikke har været forelagt domstolen. Der er ikke set på, om de strenge ansvarskonstruktioner nu holder eller ikke holder. Derimod har vi haft mange domstolsafgørelser inden for miljøbeskyttelsesloven, især i forhold til jordforurening, som uheldigvis startede med olietanke -  især private boligejeres olietanke. Det har betydet, at der er kommet en hel masse erstatningsret, culpabetragtninger, og hvad ved jeg, ind i den måde, miljøbeskyttelseslovens påbudsreglerne fortolkes på. Så det er altså ikke, fordi vi har nogle klare regler. Vi har en retspraksis, der i et vist omfang, efter min opfattelse ‑ det ved jeg godt mine to medeksperter ikke er helt enige i ‑ har fået blandet alt for meget erstatningsret sammen med den offentlige ret, som miljøbeskyttelsesloven er en del af.

          Dette eksisterende ”system”, synes jeg, man har været for loyal over for i de foreliggende lovforslag. Man har brugt jordforureningsmodellen - i for vid udstrækning efter min opfattelse, fordi det er en model, hvor man lægger meget vægt på ikrafttrædelsestidspunktet. Og det gør man så oven i købet ikke kun ved fastlæggelse af kriterier for, hvornår en forurening skal være indtruffet, men også som en del af  definitionen af  ”forureneren”. Det bliver på en eller anden måde næsten for kompliceret at have med at gøre, at opretholde det og indføje de i miljøbeskyttelsesloven med nye ikrafttrædelsesdatoer.

          Jeg er ikke sikker på, at man får mere miljø for pengene ved at opretholde de eksisterende forskelligartede ansvarskonstruktioner. Jeg mener der kunne være brug for -  jeg mener i allerhøjeste grad, der kan være brug for - at få set på miljølovgivningen. Ser vi nu f.eks. miljøbeskyttelsesloven, så er det altså bl.a. i forhold til ansvarsspørgsmål et resultat af en masse domstolsafgørelser, som er baseret på, at dommerne jo ikke sidder og arbejder med det her på fuld tid. Derudover er der kommet så mange andre nye reguleringer – især som gennemførelse af EU-krav -  ind i miljøbeskyttelsesloven. Så den er meget svær at finde ud af i øvrigt. Oprindelig har det været en lov, der regulerede forurenende produktionsprocesser. I dag er det alt mulig andet også. Og nu får vi altså pludselig også kemikalielovens ansvarsregler ind i miljøbeskyttelsesloven. Det gør det altså svært at overskue – det gælder også med hensyn til, hvem der skal administrere reglerne, og med hensyn til at finde ud af, som Peter siger, hvilken lov skal vi så starte i.  Og der kan man jo som ansvarlig tilsynsmyndighed måske godt begynde at tænke i: Hvilken lov har så det enkleste ansvarskoncept? Kan vi gå efter grundejeren, så bruger vi måske det frem for komplicerede undersøgelser af årsagsforbindelser mv. Dvs. vi bruge naturbeskyttelsesloven i stedet for miljøbeskyttelsesloven. Så på den baggrund synes jeg, at man bør overveje en mere grundlæggende reform. Jeg ved godt, det er en større mundfuld at tage, men jeg synes ikke, at det er optimalt – og at det er lidt meget tilfældigt - hvordan ansvarskonceptet er efter de gældende regler og de fremlagte lovforslag.

          I forhold til det med logikken med de der dispensationsmuligheder, der ligger i miljøansvarsdirektivet, så er det både i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt den ansvarlige skal bære omkostningerne, og om man kan bruge et culpaansvar i stedet for et ubetinget ansvar, at direktivet indeholder visse muligheder for, at man nationalt lemper ansvaret. Jeg synes, man skal vælge at været rimelig EU-konform, i den måde man gennemfører det på. Og det var sådan set også det, Mogens sagde. Det har primært været i forhold til producentansvaret - altså ansvaret for kemikalier og genteknologier - man ikke har ønsket at bruge de mulige lempelsesregler. Man har i lovforslaget faktisk rimelig konsekvent brugt det i øvrigt. Derudover har man brugt det også som grundlag for fastlæggelsen af myndighedskompetencen, dvs. ved henskydning til behandling efter miljøskadeloven. Det synes jeg er lidt problematisk. I forhold til myndighedens kompetence bliver det afgørende, at de skal vurdere, om sagen skal behandles som en miljøskadesag ud fra de ”dispensationskriterier”, der f.eks. er angivet i forslaget til miljøbeskyttelseslovens § 64 i, som jeg nævnte i min gennemgang. Det er efter L 175 ikke kun ved stillingtagen til direktivets dispensationskriterier et spørgsmål om, hvorvidt man skal være ansvarlig, og hvor meget man skal være ansvarlig for, men det er også et spørgsmål om, hvilken myndighed og hvilken lov man skal køre efter. Det synes jeg måske nok, det er lige lovlig voldsomt, fordi det komplicerer jo systemet.

          I forhold til det forventede antal miljøskadesager, så er det antal, som bliver nævnt i forarbejdet, nok lavt sat. Men jeg vil samtidig sige, at med alle de undtagelser, man skal igennem, og med de problemer, der kan opstå i forhold til overhovedet at nå dertil, at en sag skal behandles efter miljøskadelovens regler, så er det måske nok alligevel et realistisk tal. Men det er ikke det, der burde være antallet, hvis man tager udgangspunkt i miljøansvarsdirektivet, tror jeg. Jeg er faktisk meget i tvivl om, det holder, det udgangspunkt, som man har taget i L 176 med hensyn til, at myndighederne ‑ og det var også det, Peter var inde på ‑ bare kan sige: jamen hvis nu det er sådan, at der ikke stilles sikkerhed af den ansvarlige, eller hvis det kan dokumenteres, af forureneren, at han har gjort, hvad han skulle efter lovgivningen, så er der bare ikke tale om nogen miljøskade - og så bortfalder sagen. Så vidt jeg kan se, efter bemærkningerne til § 20, så er det ikke sådan, at sagen altid skal sendes tilbage og behandles på ny efter det lovsystem, som sagen startede efter (f.eks. miljøbeskyttelsesloven), hvis sagen falder bort efter miljøskadeloven. Så vidt jeg kan se, så bortfalder den som hovedregel. Og det tror jeg så ikke, at EU vil være enige med os i, er en ret god måde at sikre overholdelsen af EU's miljøkrav på. Så jeg tror simpelt hen, at på den måde er direktivet underimplementeret. Jeg tror, det er for få sager, vi får til at behandle som miljøskadesager efter de foreliggende lovforslag.

          I forhold til det med et delt ansvar, så er der tale om forskellige modeller. Man har jo tildels brugt den model, vi har i dag i jordforureningsloven. Jeg tror, det er jordforureningslovens § 43, som man har puttet ind i forslaget til ændring af miljøbeskyttelsesloven - hvor man siger, at der er en mulighed for dele ansvaret. Først skal myndigheden prøve at se, om man kan finde ud af, hvem der er ansvarlig – og for hvad. Og hvis man ikke kan det, så må man godt give alle forurenerne sammen et påbud. De har i princippet et fælles ansvar for det hele. Er det situationen, skal myndigheden så fordele ansvaret med udgangspunkt i en ligelig fordeling, hvis ikke myndigheden kan dokumentere, hvordan de ansvarliges respektive andel af forureningen konkret kan fordeles. Ja, sådan er det vist. Og så til sidst, hvis det er, myndigheden ikke rigtig kan finde ud af, hvem og hvordan fordelingen er, og forurenerne ikke kan blive enige om fordelingen, så kan myndigheden gå efter den, der har rådighed over ejendommen. Myndigheden kan også rette påbudet mod den, der sidst har haft rådighed, hvis der ikke aktuelt er en forurener, der har rådighed over ejendommen. Det er altså ikke helt nemt at have med at gøre. Og resultatet kan blive, at den, der har haft rådighed sidst, bliver den, der bliver gjort økonomisk ansvarlig, og som så skal til at søge sine regreskrav mod de andre – ved domstolene. Det er jo ikke i overensstemmelse med operatørbegrebet i miljøansvarsdirektivet, at den, der tilfældigvis nu ejer eller bruger grunden – eller sidst ejede eller brugte grunden -  bliver gjort hovedansvarlig for hele skaden. Jeg kan sige, der var et meget centralt emne i den forberedelse af direktivet, der foregik i Kommissionen. Da man diskuterede forberedelsen af det her direktiv i den professorgruppe, som blev inddraget som rådgiver, drøftede man bl.a., om man skulle gennemføre det, vi kalder ”joint and several liability”. Det er et ansvarskoncept, som man anvender i den amerikanske Superfund-lovgivning, og som ligger i den Luganokonvention, som EU skulle tage stilling til, om man ville ratificere. En anvendelse af det ansvarskoncept ville have medført, at man kunne give et påbud til den af de ansvarlige, man nu ønskede, fordi den pågældende var den bedste at gå efter rent økonomisk, eller fordi den pågældende var nemmest at finde, på grund af at han rådede over ejendommen. Og det ansvarskoncept valgte man udtrykkeligt, at man ikke ville anvende i miljøansvarsdirektivet, fordi man ikke syntes, at det hang sammen med forureneren betaler‑princippet. På den baggrund, så synes jeg, man med lovforslag L 175 i forhold til nogle lovområder – som f.eks. naturbeskyttelsesloven - er endt i en ansvarskonstruktion, der minder for meget om et ansvarskoncept, som ikke indgår i direktivet.

          Og så var der spørgsmålet om, hvad er der er en ”miljøskade”. Jeg kan godt se, det er kompliceret beskrevet i miljøansvarsdirektivet, men jeg synes nu alligevel, det er til at finde ud af, når man holder det sammen med de bagvedliggende miljødirektiver – dvs. vandrammedirektivet, fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet. Til gengælde må man sige, at hvad der bliver miljøskade i en dansk sammenhæng, det afhænger altså ikke kun af, om man opfylder de kriterier, som er lidt uklare, men også af, om forureneren er ansvarlig, om han har stillet sikkerhed osv. En hel masse forhold, som ikke er relevante efter direktivet.

          Så har jeg ikke flere bemærkninger.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Og Peter.

 

Peter Pagh (professor, dr.jur.):

Først omkring udviklingsskader. Altså, for det første er det jo meget mærkeligt, at vi har ikke ansvar for udviklingsskader i dag noget andet sted i lovgivningen. Det er afvist i gennemførslen af produktansvarsdirektivet, fordi - som Mogens egentlig meget fint beskrev det - der er jo tale om en lovgivning med tilbagevirkende kraft. Det er jo en måde at lave lovgivning med tilbagevirkende kraft på,  at man måtte noget engang, og så finder man ud af, det går sgu galt, 20 år efter. Det skal der noget særligt til.

          Hvis fru Jensen dør på grund af et kemikalie ved en udviklingsskade, så kan hun godt kigge i vejviseren efter noget form for ansvar. Det følger helt klart af produktansvarsloven, sådan som vi gennemfører produktansvarsdirektivet ‑ og det samme gælder alle europæiske lande bortset fra Luxembourg. Men hvis det drejer sig om miljømyndighedernes udgifter, så er de så hellige, så de skal i hvert fald også beskyttes mod udviklingsskader i nogle tilfælde.

          Det forekommer mig et fuldkommen aparte synspunkt. Og det er mærkeligt, at det ikke er diskuteret nærmere med Erhvervsministeriet. Ja, det ved jeg selvfølgelig ikke, om det er. Det kan man jo ikke se, men dem, der hidtil har stået  for produktansvarsreglerne  incl. Justitsministeriet har fast afvist ansvar for udviklingsskader. Det gjorde man også i miljøerstatningsloven. Det er udtrykkeligt afvist i miljøerstatningsloven, fordi man fandt det betænkeligt.

          Og så skubber man det med her sådan lidt arbitrært på nogle områder, man ikke kan lide. Det er jo en mærkelig måde at lovgive på i hvert fald. Altså, hvis man vil forbyde noget, så er det tilgangen – og ikke at indføre et ansvar for uforudsigelige hændelser. Det virker underligt.

          Det næste er spørgsmålet om fordelingen af ansvar mellem producenter og bruger, om en sådan fordeling kendes? Svaret er meget simpelt: Nej, den eksisterer ikke noget sted. Det her er simpelt hen tilsyneladende et laboratorium, hvor man sidder og eksperimenter med at flytte rundt på ansvarssubjekter. Vi har ikke noget, der kan sidestilles.

          Og hvad man vil med det, og hvem der har fået den her vanvittige idé - det aner jeg ikke. Men den virker fuldkommen tåbelig. Jeg har forstået, at det er dansk forhandlingsmandat. Jeg ved ikke, hvad det er for en økonom, der har ment, at det skulle være genialt. Det passer i hvert fald ikke ind med noget system, vi kender, når bortses fra forebyggende regler for affaldshåndteringen.

          I forhold til IPPC‑virksomheder forekommer det tvivlsomt, om det overhovedet er i overensstemmelse med direktivet, at indføre culpaansvar for spredning af slam. Hvis man udbringer slam på markerne, så er man under et culpaansvar ‑ hvis jeg forstår de der meget variable modeller korrekt, altså ikke bare udviklingsskader, men der er man under et culpaansvar, fordi det har man jo fået tilladelse til. Men hvis man ikke har fået særskilt tilladelse til at anvende slam, så forekommer det mig, at så skulle man være omfattet af et ubetinget ansvar for IPPC‑virksomheder, i hvert fald hvis der er tale om større svinefarme.

          Hvad angår antallet af forventede miljøskader, forekommer oplysningen om 5-15 helt hen i vejret. Jeg ved ikke, om det er en finger op i luften, eller hvad.. Altså, der foreligger jo ikke nogen oplysninger om, på hvilket researchniveau dette tal 5 til 15 er fundet. Hvad er oplysningsgrundlaget for disse 5 til 15? Men problemet er,, hvis vi tager jordforureningerne. I alle de tilfælde, hvor en jordforurening truer grundvandet, så skal man lige prøve at interessere sig lidt for de her skadebegreber. For hvad er definitionen på en skade på vandmiljøet? Ja, det er de planer, som vedtages for beskyttelse af vandmiljøet, overordnet under vandrammedirektivet. Men disse planer er i det danske system tilsyneladende lagt i miljømålsloven. Det er kun delvist sandt, fordi nogle er skudt over i jordforureningsloven og vandforsyningsloven, nemlig grundvandsbeskyttelsen. Det vil sige: De steder, hvor vi har udlagt et område til vandforsyning, er det disse planer,  de mål, vi sætter for det vand, der definerer, om der er tale om en miljøskade i miljøansvarsdirektivets betydning. Det er der ikke taget højde for i det lovforslag, der ligger, jeg ved ikke, hvordan man kan komme frem til 5 til 15, hvis vi tager de planer, som i hvert fald er gældende på nuværende tidspunkt, for, hvordan vi vil beskytte grundvandsinteresser, så skal der jo ikke så utrolig meget til, før vi løber ind i direktivet, fordi direktivet jo er koblet sammen på den måde, Ellen Margrethe beskrev.

          Meningen med det her, det er, at hvis EU's forebyggende beskyttelse går galt, så skal vi have en sikkerhed for, at de alvorlige ting bliver genoprettet. Hvordan definerer vi de alvorlige ting? Ja, det gør vi i forhold til beskyttede arter og vand ved at sige: I skal lave en plan for, hvordan skal det her beskyttes ‑ det har vi fra Natura 2000‑områder, men det gælder jo også udenfor Natura 2000‑områder. Vi lægger altså et niveau. Bliver det ødelagt, ja, så skal det genoprettes. For vand, ja, der skal man vedtage en masse planer og mål. Bliver de ødelagt, ja, så skal de genoprettes, og så er vi inde i direktivets system. Så de 5 til 15 mener jeg som et fuldkommen halsløst forsøg på et bud.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Tak for det, og jeg skal lige gøre opmærksom på, at gruppemøderne er begyndt, så dem, der må forlade, de er jo altså nødt til at gå nu. Men der er stadig væk to spørgere, og den ene er Johs. Poulsen. Værsgo.

 

Johs. Poulsen (RV):

Ja, jeg bebudede i første omgang i forhold til det der spørgsmål om det indholdsmæssige, at jeg også synes, der er en processuel ... altså, nu er budskaberne jo relativt klare, men hvis jeg må tillade mig bare at skære en lille smule til det, jeg har hørt, så kan man vel godt sige, at det, I har sagt, det er: Nu bygges der rigtig meget oven på en række eksisterende lovgivninger på en lang række områder, som har en sådan karakter, at det i al fald vil betyde masser af administration omkring det, masser af papirer, der skal skrives omkring det, masser af forståelsesspørgsmål, der skal afklares, evt. også masser af klager. Men når det havner hos domstolene, så kan det meget vel betyde, at det stort set ingen virkning har, fordi dommerne siger, at det her, der har myndighederne ageret på en sådan måde, at man ikke i sidste instans vil kunne føre det til doms.

          Det er jo selvfølgelig lidt interessant, hvis man bygger en hel masse op, som den dag, det endelig skal afprøves, ja, så har det sådan set ingen virkning. Det vil jeg gerne høre en meget kort kommentar til.

          Den anden, det er, i lyset af det ‑ fordi det er så min pointe ‑ hvis man nu skulle forsøge at forholde sig til det, så det ikke er sådan en situation, vi skaber, og det har vi vel en vis forpligtelse til i Folketinget, så man overvejede andre modeller, f.eks. forklædemodellen, som du vist kaldte det, Mogens, men som I andre jo også var inde på i den forenklede model, altså, hvor man så at sige hænger direktivet på eksisterende dansk lovgivning, eller at man for den sags skyld byggede på den enstrengede struktur, hvor påtrængende er implementeringen så i jeres øjne? Altså, er det nødvendigt, at den foregår det her forår? Altså, pådrager vi os på nogen måde svovl over hovedet, hvis det er sådan, at vi valgte at sige, at det kan godt være, vi lige skulle tænke sommeren over over det her? Hvad er jeres opfattelse af det spørgsmål?

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Ja, og Erling Bonnesen som den sidste.

 

Erling Bonnesen (V):

Jo tak. Jeg vil også godt lige starte med at følge op på det, som Johs. Poulsen var inde på, fordi det skisma, kan vi sige, hvad domstolene nu siger, resultatet af det, om det sådan set ophæver, om man så må sige, mange af de andre dilemmaer, slår tilbage til start, eller hvad det kan have af effekter. Ligesom det står noget uklart for mig, man ligesom kan sige, hele problemets beskrivelse, den der sådan meget sne på skærmen, og så kommer domstolene måske lige på tværs og kører hen over det. Jeg vil godt prøve at have et par ord mere på det.

          Og så skal jeg lige sådan rent forståelsesmæssigt, for det er da ved gud ikke nemt lige at forstå, at noget af det første, det var også, at der blev sagt, at det her er ikke så meget sådan erstatningsansvarsretligt, og så blev der ligesom sat en streg under det med miljøansvar. Jeg skrev på mit papir her: adfærdspåvirkning ‑ og spørgsmålstegn. Er det mere sådan det, der har været sådan indfaldsvinklen på det, at det er sådan tilgangen til det, at det er for at prøve, kan vi så sige, at lave en adfærdspåvirkning til dem, der skal lave aktiviteterne derude i samfundet, virksomheder og borgere og andet?

          Og så har jeg skrevet hernede på et tidspunkt også, hvor der blev sagt, at det er ikke så meget EU's direktiv; det kunne godt være, at man kunne have nogle vinkler på det, men det er ikke så meget det. Det var mere sådan vores egne forhold her i Danmark. Det kunne så tyde på, at det er sådan noget lovkoordinering på en eller anden facon, at der spiller sammen. Og så spiller den jo sådan set over i det, som jeg godt vil frem til, det med, at det var en myndighed, der skulle afgøre, hvilken lov en given sag så skal håndteres efter.

          Og så i givet fald, at der er en så, kan man så sige, får en sag på halsen med henvisning til, at det er så den og den lov, det skal tackles efter. Så kunne man måske godt forestille sig den situation, at vedkommende så ville forsvare sig med at sige: Nej, det er ikke den lov, synes jeg; det er anden lov. Og så kan der så komme selvstændige sager ud af det.

          Men kan noget af det her så løses ved, at vi så her måske i Danmark på lidt længere sigt får lavet noget lovkoordinering, så nogle af de love, vi har nu, at de så bliver på en eller anden facon sammenskrevet til nogle færre love, altså en eller anden form for forenkling, sådan at vi stadig væk kan opretholde, kan vi så kalde det, det beskyttelsesniveau, som vi jo sådan set bryster os af at vi har her i Danmark.

          Og så lige til sidst: Den allersidste planche, der var på til allersidst, har vi den?

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Ja.

 

Erling Bonnesen (V):

Den har vi i vores sæt. Tak for det.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Godt. Jeg giver til en sidste besvarelse, og jeg beder om, det bliver kort.  

 

Mogens Moe (advokat, lic.jur.):

Hvad angår domstolens reaktion, er jeg ikke særlig bekymret. De kan nok skue igennem det hele.

          Men det, jeg er bekymret for, det er det langsomme system med mange myndigheder. Jeg er bekymret for, at myndighederne ikke kan finde ud af, om det skal være kommuner eller stat, der skal behandle de her sager.

          Jeg tror ikke meget på adfærdspåvirkning her, ud over at jeg kan melde ud på de kurser, jeg holder, at I skal for guds skyld lade være med at løbe ind i skader. Det bliver et rædselsfuldt cirkus. Den adfærdspåvirkning, der skal til over for virksomhederne, sker efter min mening først og fremmest igennem et ordentligt tilsyn.

 

Ellen Margrethe Basse (professor, dr.jur.):

Ja, for så vidt angår det med domstolene, så mener jeg, at domstolene vil lægge meget stor vægt på sådan noget som legalitetsprincippet og klarheden i loven. Hvis det er så uklart, som de her lovforslag, så vil dommerne måske sige: Jamen hvis det er så uklart, så kan vi ikke bruge det som grundlag for at dømme nogen. Altså, man vil stille krav til klarhed og entydighed. Og man vil også være tilbøjelig til at sige, at det relevante er culpaansvar, som er hovedregelen, medmindre det er meget klart, at der i loven er hjemlet et andet ansvar. Og jeg synes, at beskrivelsen af ansvaret ind imellem er noget uklar i de fremlagte lovforslag. Det var så meget i den sammenhæng.

          I forhold til det der med adfærdspåvirkning: Ja, det er logikken i miljøansvar. Altså, det er jo ikke et erstatningsansvar. Det står udtrykkeligt i miljøansvarsdirektivet, og det står også, så vidt jeg husker, udtrykkeligt i lovforslaget, at det her ikke er et erstatningsansvar. Erstatningsansvaret for forureningsskader har vi jo miljøerstatningsloven til at tage sig af.

          Miljøansvaret her er et ansvar der indebærer, at den, der kan påvirke miljøet negativ, skal forebygge, skal afdække sin forurening, og skal retablere miljøet efter en indtruffen væsentlig skade. Man skal inkludere de omkostninger, som det indebærer, i en risikokalkulering, ligesom i enhver anden sammenhæng  - i sine fremtidige omkostninger som virksomhed. Forureneren betaler‑princippet skal medføre, at de ansvarlige operatører tænker i at sørge for, at de ikke kommer i en situation, hvor der sker miljøskader. Så det er det, der er hovedideen i direktivet. Og så er det selvfølgelig også at sikre, at vi får genoprettet miljøet, hvis det går galt, så vi i det langsigtede perspektiv har den miljøkvalitet, som nu en gang er vedtaget med EU’s miljødirektiver. Og erstatningsansvar er jo noget helt andet. Det er jo først og fremmest et middel til at sikre en privatøkonomisk tabsdækning. Den privates tabsdækning er slet ikke omfattet af det her.

          Det er myndighederne, der har mulighed for at give påbud, og det er jo så det andet, du spørger til i den sammenhæng. Den påbudsmodel, man har valgt ‑ det var også det, Peter var inde på ‑ er problematisk. Lovene kan ikke virke direkte adfærdsregulerende, hvis det er forudsat, at det er myndighederne, der først træffer afgørelser der fastlægger ansvaret, og hvis det er så kompliceret for myndighederne at finde ud af: hvilken lov det er, de har med at gøre, hvem der er ansvarlig, om der foreligger nogle undskyldende omstændigheder, og hvad der ellers kan komme ind af retlige overvejelser. Det vil være meget svært at få den direkte adfærdspåvirkning fra reglerne, fordi der med lovforslagene er tale om det, Peter kaldte en middelbar forpligtelser. Og det er altså myndigheden, der kommer til at vurdere og beslutte, om der skal tages et initiativ, med alle de undtagelser, som der er tale om.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Ja, og så kan Peter slutte af. Værsgo.

 

Peter Pagh (professor, dr.jur.):

Ja, men så vil jeg tage dem sådan hurtigt fra en ende af. Først omkring ‑ rækkefølgen er vist forkert, men det får være ‑ implementeringen, hvad med forsinkelsen? Altså, det synes jeg man kan tage helt roligt. Altså, vi har nu over 30 år efter ikke implementeret EU's fugledirektiv til beskyttelse af arter. Så jeg synes, at det der må man tage med et rimeligt gran salt. Vi er 15 år bagefter med opfyldelse af habitatdirektivets beskyttelse afarter. Og det er jo ting, Folketinget ved. Det har Folketinget aktivt, positivt taget stilling til ved lovændring af naturbeskyttelsesloven i 2004. Så det kan vel ikke være noget problem, om vi bliver lidt forsinkede med implementeirngen i forhold til de problemer, det kan give med en så uhensigtsmæssig lovkonstruktion.

          Hvad domstolene vil sige, det er jo altid svært at sige. Jeg er ikke så sikker på, hvad domstolene vil sige til allersidst. Problemet er, at der går meget, meget lang tid, inden de her sager når til en domstol, fordi man simpelt hen har bygget så mange trin ind. Så jeg tror, det største problem er forsinkelsen. Og  i sidste ende vil det jo være EF‑Domstolen, der afgør, hvad der gælder.

          Så til spørgsmålet omkring, hvad nu hvis man ikke kan finde en betaler. Gælder direktivet så ikke? Ja, det antager man jo i bemærkningerne. Men hvis man ser på formålet med direktivet, så er det overordnede mål at supplere EU’s forebyggende miljøregulering. Hvad gør man, når det går galt? Og der siger direktivet: der vil vi gerne have et generelt genopretningsansvar. Og det er jo det, der er tanken. Og det tyder jo ikke på, at man bare kan regne med, at direktivet ikke gælder, hvis man ikke kan finde en betaler.

          Og så omkring sammenskrivning af miljøloven. Altså, jeg synes, det ville være et aldeles udmærket projekt, hvis man vil prøve at lave miljølovgivningen mere forståelig. Men jeg mener, det er nok vel ambitiøst at gøre lige ved den her lejlighed, i den her omgang. Nu tror jeg, det drejer sig om at finde, hvordan kan man gennemføre miljøansvarsdirektivet på en måde, så det ikke gør det meget værre. Det kan godt være, det bliver lidt mere besværligt, men at gøre det så meget værre som disse lovforslag - det synes jeg er det store problem.

 

Udvalgsformanden (Christian Wedell‑Neergaard, KF):

Ja, på vegne af Miljø‑ og Planlægningsudvalget, så vil jeg gerne sige tak for nogle meget spændende indlæg. Og her i livet, der gælder det jo om at gøre en forskel, og jeg tror altså, at høringen i dag har gjort en forskel i Miljøudvalgets opfattelse af den her lovgivning, og det vil indgå i det videre arbejde. Så tak skal I have.

 

SLUT