PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2005-06
2732 - RIA Bilag 5
Offentligt

Justitsministeriet

Civil- og Politiafdelingen

Dato

Kontor:

Sagsnr.:

Dok.:

19. maj 2006

Det Internationale Kontor

2006-3061/1-0019

CDH41231

Supplerende samlenotat vedrørende de sager der forventes behandlet på rådsmødet (retlige

og indre anliggender) og mødet i de blandede udvalg på ministerniveau med deltagelse hen-

holdsvis af Norge og Island og af Schweiz den 1.-2. juni 2006.

Side:

2-11

Dagsordenspunkt 27

Rådets afgørelse om samarbejdsordninger mel-

lem medlemsstaternes kontorer for inddrivelse af

aktiver. (B-punkt, Justitsministeriet, forventes sat

på dagsordenen med henblik på politisk enig-

hed).

Slotsholmsgade 10

DK 1216 København K

Telefon: + 45 33 92 33 40

Telefax: + 45 33 93 35 10

E-post: [email protected]

Internet: http://www.jm.dk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Dagsordenspunkt 27: Rådets afgørelse om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes

kontorer for inddrivelse af aktiver

Revideret notat. Ændringerne er markeret med kursiv.

Resumé

Efter forslaget skal EU-medlemsstaterne oprette eller udpege et eller maksimalt to nationale konto-

rer for inddrivelse af aktiver, som skal have til opgave – gennem udveksling af information og bed-

ste praksis – at lette opsporing og identificering af udbytte fra strafbare forhold eller andre ejendele,

der har relation til kriminalitet, som efterfølgende kan blive genstand for de kompetente retlige

myndigheders påstand om indefrysning, beslaglæggelse eller konfiskation. Det forventes, at forsla-

get til rådsafgørelse vil blive forelagt på rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 1.-2. juni

2006 med henblik på, at der opnås politisk enighed herom, og eventuelt sker vedtagelse af rådsafgø-

relsen. Forslaget vurderes ikke at være i strid med nærhedsprincippet. Forslaget vurderes ikke at

ville have lovgivningsmæssige konsekvenser. Det vurderes desuden ikke at ville have statsfinansiel-

le konsekvenser af betydning. Forslaget er fremsat af Østrig, Belgien og Finland. Der ses ikke i øv-

rigt at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget.

Fra dansk side er man overordnet set positiv over for tiltag, der vil kunne medvirke til at effektivise-

re bekæmpelsen af den grænseoverskridende kriminalitet, og man agter at støtte forslaget.

Baggrund

Østrig, Belgien og Finland har fremlagt et forslag til Rådets afgørelse om samarbejdsordninger mel-

lem medlemsstaternes kontorer for inddrivelse af aktiver.

Om baggrunden for forslaget er der bl.a. henvist til det såkaldte Haag-program samt handlingspla-

nen til gennemførelse heraf, hvoraf det bl.a. fremgår, at en styrkelse af redskaberne til at tackle de

finansielle aspekter af organiseret kriminalitet bl.a. skal ske ved fremme af oprettelsen af efterret-

ningsenheder vedrørende kriminelle aktiver i EU-medlemslandene.

Forslaget skal – ifølge forslagsstillerne – ses som en videreførelse og videreudvikling af det samar-

bejde, der allerede foregår i CARIN-netværket (Cadem Assets Recovery Inter-Agency Network),

som består af udøvere og eksperter med henblik på at forbedre den gensidige viden om metoder og

teknikker vedrørende identificering, indefrysning, beslaglæggelse og konfiskation på tværs af græn-

serne af udbytte fra strafbare handlinger. Netværket omfatter næsten alle medlemslande samt flere

lande uden for EU.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget skal desuden ses i sammenhæng med det forslag til en rammeafgørelse om forenkling af

udveksling af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndighe-

der, der blev opnået politisk enighed om på rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 1.-2. de-

cember 2005.

Der var lagt op til, at forslaget til rådsafgørelse skulle forelægges på rådsmødet (retlige og indre

anliggender) den 27.-28. april 2006 med henblik på Rådets vedtagelse heraf, men sagen blev imid-

lertid taget af dagsordenen.

Det forventes nu, at rådsafgørelsen vil blive forelagt på rådsmødet (retlige og indre anliggender)

den 1.-2. juni 2006 med henblik på, at der opnås politisk enighed, og eventuelt sker vedtagelse af

rådsafgørelsen.

Indhold

Efter forslaget skal EU-medlemsstaterne oprette eller udpege et eller maksimalt to nationale konto-

rer for inddrivelse af aktiver, som skal have til opgave at lette opsporing og identificering af udbytte

fra strafbare forhold eller andre ejendele, der har relation til kriminalitet, som efterfølgende kan

blive genstand for de kompetente retlige myndigheders påstand om indefrysning, beslaglæggelse

eller konfiskation. Dette gælder for konfiskation enten som en strafferetlig sanktion eller – i det

omfang det er muligt efter national ret i den omhandlende medlemsstat – på anden måde som resul-

tat af en strafbar handling. Hvis en medlemsstat har mere end to kontorer, som har til opgave at lette

opsporing og identificering af udbytte fra strafbare forhold, skal medlemsstaten udpege maksimalt

to af disse kontorer som kontaktpunkt(er) (artikel 1).

Medlemsstaterne skal sikre at disse kontorer med det formål at lette opsporing og identificering af

udbytte fra strafbare forhold samarbejder ved at udveksle information og bedste praksis - både

spontant og efter forespørgsel. Det skal sikres, at samarbejdet ikke hindres af kontorernes interne

status, uanset om disse er administrative, retshåndhævende eller judicielle myndigheder (artikel 2).

Forslaget fastslår, at et kontor kan fremsætte anmodninger om at modtage information til det for-

mål, der er anført i artikel 1 – altså med henblik på at lette opsporing og identificering af udbytte fra

strafbare forhold. Kontoret skal i den forbindelse bruge de procedurer, der er fastsat i det udkast til

rammeafgørelse om forenkling af udveksling af oplysninger og efterretninger mellem medlemssta-

ternes retshåndhævende myndigheder, som der blev opnået politisk enighed om på rådsmødet (ret-

lige og indre anliggender) den 1.-2. december 2005. Det fastslås videre, at de muligheder for at afslå

at udveksle oplysninger samt de muligheder for at fastsætte begrænsninger med hensyn til brugen af

oplysninger, der er fastsat i den pågældende rammeafgørelse, også skal gælde, når der udveksles

information på baggrund af denne rådsafgørelse (artikel 3, stk. 1).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget fastsætter endvidere, at den anmodende medlemsstat, når den udfylder det skema til brug

for anmodninger om information, der er fastsat som et bilag til rammeafgørelsen om forenkling af

udveksling af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndighe-

der, tillige skal angive formålet med anmodningen og grundene hertil, sagens art og beskrive de

formuegoder, der tages sigte på eller berøres, så nøjagtigt som muligt (bankkonti, fast ejendom,

biler, fritidsfartøj eller andet af høj værdi) og/eller angive de fysiske eller juridiske personer, der

formodes involveret (f.eks. navn, adresse, fødselsdato og –sted, registreringsdato, aktionærer og

hovedsæde mv.) (artikel 3, stk. 2).

Kontorerne kan – inden for rammerne af gældende ret – også udveksle information, som de anser

for nødvendig til udførelsen af et andet inddrivelseskontors opgaver, uden der fremsættes en an-

modning herom (artikel 4).

Herudover indeholder forslaget nogle bestemmelser om databeskyttelse (artikel 6), en bestemmelse

om at kontorerne skal udveksle bedste praksis (artikel 7), og endelig en bestemmelse om at forslaget

ikke berører medlemsstaternes eksisterende forpligtelser vedrørende gensidig retshjælp eller gensi-

dig anerkendelse af retsafgørelser i straffesager (artikel 8).

Endelig fastslår forslaget, at udvekslingen af information skal ske på baggrund af de gældende in-

strumenter om politisamarbejde mellem medlemsstaterne indtil rammeafgørelsen om forenkling af

udveksling af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndighe-

der træder i kraft (artikel 10, stk. 2).

Forslaget er fremsat under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel 30, stk.

1, litra a) og b), hvoraf det fremgår, at fælles handling vedrørende politisamarbejde omfatter opera-

tivt samarbejde mellem de kompetente myndigheder, herunder politi, toldmyndigheder og andre

særlige retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne vedrørende forebyggelse, afsløring og

efterforskning af kriminelle handlinger (litra a) og indsamling, opbevaring, behandling, analyse og

udveksling af relevante oplysninger, herunder oplysninger som de retshåndhævende myndigheder

er i besiddelse af på baggrund af rapporter om mistænkelige finansielle transaktioner, navnlig via

Europol, under overholdelse af relevante bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger (litra

b). Forslaget er endvidere fremsat under henvisning til artikel 34, stk. 2, litra c, hvoraf det fremgår,

at Rådet med henblik på at bidrage til opfyldelse af Unionens målsætninger på initiativ af en med-

lemsstat eller Kommissionen kan vedtage afgørelser uden, at de dog indebærer nogen indbyrdes

tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Gældende dansk ret

3.1. Der er hverken inden for politiet eller anklagemyndigheden oprettet specifikke kontorer eller

enheder, der har til formål udelukkende eller primært at beskæftige sig med de opgaver, som forsla-

get vedrører.

Disse opgaver varetages her i landet af flere forskellige myndigheder inden for politi og anklage-

myndighed.

3.2. Om videregivelse af fortrolige oplysninger kan finde sted i de af forslaget omfattede tilfælde vil

som udgangspunkt bero på de almindelige regler om tavshedspligt.

Det er i administrativ praksis almindeligt antaget, at regeringen inden for de rammer, der følger af

grundloven, kan indgå overenskomst med fremmede stater, som bl.a. indebærer, at den danske stat i

et vist omfang er forpligtet til at videregive visse fortrolige oplysninger til udenlandske myndighe-

der. I det omfang en sådan international aftale er indgået, vil videregivelse af fortrolige oplysninger

til opfyldelse af den pågældende internationale forpligtelse ikke være uberettiget i relation til de

almindelige regler om tavshedspligt.

Det må endvidere antages, at danske myndigheder i et vist omfang er berettiget til – f.eks. som et

led i mere uformelt samarbejde – at videregive fortrolige oplysninger til brug for andre landes myn-

digheder.

Det er næppe muligt generelt at angive, hvornår en sådan videregivelse må anses for berettiget. Ved

den konkrete vurdering af videregivelsens berettigelse må der formentlig navnlig lægges vægt på

formålet med videregivelsen, herunder om videregivelse er af betydning for, at den danske forvalt-

ningsmyndighed kan varetage sine forvaltningsopgaver, eller til varetagelse af danske interesser i

øvrigt. I den forbindelse vil det bl.a. indgå, om videregivelse sker som led i et gensidigt samarbejds-

forhold og dermed i denne forstand også til varetagelse af danske interesser. Herudover må der læg-

ges vægt på forholdene i modtagerlandet, herunder hvordan de fortrolige oplysninger i praksis må

antages at blive anvendt i det pågældende land. Der må også lægges vægt på, hvilken karakter de

pågældende oplysninger har, herunder risikoen for at oplysningerne eventuelt misbruges.

Ved vurderingen af, om fortrolige oplysninger kan videregives til udenlandske myndigheder, vil der

endvidere kunne søges vejledning i forvaltningslovens § 28 (om videregivelse af oplysninger til en

anden forvaltningsmyndighed) og – i det omfang der er tale om edb-behandlede personoplysninger

– i reglerne i persondatalovens kapitel 4 (særligt §§ 6-8) og endelig i de i henhold til persondatalo-

vens § 72 udstedte administrative bestemmelser om videregivelse af oplysninger fra politiets regi-

stre.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget vurderes i den nuværende udformning ikke at ville have lovgivningsmæssige konsekven-

ser.

Forslaget vurderes ikke at ville have statsfinansielle konsekvenser af betydning.

Høring

Forslaget til rådsafgørelse har været sendt i høring hos følgende myndigheder, organisationer mv.:

Rigspolitichefen, Rigsadvokaten, Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet, Politidirektø-

ren i København, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Politiforbun-

det i Danmark, Advokatrådet, Landsforeningen af beskikkede advokater, Datatilsynet, Amnesty

International samt Institut for Menneskerettigheder.

Rigsadvokaten,

der tillige har vedlagt en udtalelse fra Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kri-

minalitet, anfører, at han kan støtte, at der oprettes eller udpeges et nationalt kontor for inddrivelse

af aktiver som anført i forslagets artikel 1, og at det i givet fald kan overvejes at udpege Statsadvo-

katen for Særlig Økonomisk Kriminalitet som nationalt kontor.

Rigsadvokaten anfører videre, at den nærmere form for udveksling af oplysninger, herunder

spørgsmålet om grænsefladen til situationer, hvor bistanden antager karakter af gensidig retshjælp,

bør overvejes nøje i forbindelse med forhandlingerne om forslaget, idet tilvejebringelse af visse

former for oplysninger f.eks. kan forudsætte indhentelse af en retskendelse om edition. Rigsadvoka-

ten henviser i den forbindelse til udtalelsen fra Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet.

Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet

anfører bl.a., at forslaget vedrører et område,

hvor der efter hans opfattelse kunne være grund til at inddrage SØK i større omfang end i dag.

Det anføres videre, at forslagets artikel 1 indebærer, at der skal oprettes eller udpeges et nationalt

kontor for inddrivelse af aktiver, og at man kan støtte oprettelsen af et sådan kontor. Statsadvokaten

bemærker, at et sådan kontor på retshåndhævelsesområdet må betragtes som en naturlig forlængelse

af CARIN (the Camden Asset Recovery Inter-Agency Network), som er et netværk med særlig fo-

kus på sporing, beslaglæggelse og konfiskation af udbytte fra strafbare forhold. Netværket har del-

tagelse af myndigheder fra EU-lande, enkelte andre lande samt Europol og Eurojust. SØK deltager i

dette netværk.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Vedrørende artikel 3 bemærker statsadvokaten, at der lægges op til, at et kontor for inddrivelse af

aktiver kan have en administrativ status, og at det for Danmarks vedkommende betyder, at en begæ-

ring fra et administrativt kontor om indhentelse af f.eks. bankoplysninger kun kan opfyldes, i det

omfang begæringen er støttet på en afgørelse fra en judiciel myndighed i det begærende land.

Generelt om forslaget til rådsafgørelse bemærker statsadvokaten, at det efter hans opfattelse ude-

lukkende vedrører identificering af aktiver, mens tvangsindgreb så som beslaglæggelse og efterføl-

gende konfiskation fortsat skal behandles efter de gældende regler om gensidig retshjælp i straffe-

sager, og at det efter statsadvokatens opfattelse kunne overvejes, om der burde gives mere tydeligt

udtryk for dette, eventuelt i de indledende betragtninger til rådsafgørelsen.

Politifuldmægtigforeningen

har anført, at man, ud fra synspunktet om at forbrydelser ikke bør

kunne betale sig, og at ingen ved hjælp af landegrænser bør kunne forbedre muligheden for at sikre

udbytte, grundlæggende kan støtte forslaget.

Det anføres videre, at Justitsministeriet i det fremsendte grundnotat har peget på nogle problemstil-

linger omkring danske myndigheders tavshedsforpligtelse på området, og at man i den forbindelse

skal henstille, at der, såfremt det aktuelle initiativ måtte føre frem til en rådsafgørelse, fra Justitsmi-

nisteriets side enten udsendes en selvstændig nærmere vejledning om, i hvilke tilfælde der kan ske

udlevering af information, eller at ministeriet supplerer sin vejledning af 12. november 2003 om

offentlige myndigheders udveksling af personoplysninger som led i den koordinerede myndigheds-

indsats overfor rockeres kriminalitet.

Rigspolitichefen

bemærker, at forslagets merværdi i forhold til de allerede fastlagte samarbejds-

strukturer mv. bør afklares, og at afgørelsen i givet fald bør lægge op til, at der udpeges et kontakt-

punkt i hvert af medlemslandene med henblik på sporing og identificering af udbytte fra strafbart

forhold.

Rigspolitichefen bemærker desuden, at det i øvrigt forudsættes, at samarbejdet gennemføres i over-

ensstemmelse med relevante internationale aftaler mv., herunder EU-retshjælpskonventionen af 29.

maj 2000 og tillægsprotokoller af 16. oktober 2001.

Politimesterforeningen

anfører, at man er positiv over for samarbejdsordninger mv., der vil kunne

medvirke til at effektivisere bekæmpelsen af den grænseoverskridende kriminalitet.

Politidirektøren i København

oplyser, at man fuldt ud kan støtte forslaget, der vil medvirke til at

effektivisere bekæmpelsen af den grænseoverskridende kriminalitet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Advokatsamfundet

anfører, at formålet med rådsafgørelsen er at gøre bekæmpelsen af organiseret

kriminalitet mere effektiv, og at Advokatsamfundet fuldt ud kan tilslutte sig dette formål og gene-

relt er enig i, at det bl.a. bør ske ved at forbedre samarbejdet mellem nationale myndigheder på

tværs af landegrænserne. Den del af forslaget, der vedrører samarbejde om udveksling af bedste

praksis mellem de forskellige landes inddrivelseskontorer, og som er en videreudvikling af CARIN-

samarbejdet, kan Advokatsamfundet derfor tilslutte sig.

Advokatsamfundet bemærker, at rådsafgørelsen går videre, idet der lægges op til, at kontorerne skal

udveksle en større kreds af oplysninger, og at ordningen fremtræder mere uformel end en række

andre kendte ordninger om udveksling af oplysninger, hvilket der kan være gode grunde til, men at

den på nogle punkter synes uklar. Efter Advokatsamfundets opfattelse bør bestræbelserne på at be-

kæmpe organiseret kriminalitet i videst mulige omfang ske under hensyntagen til borgernes retssik-

kerhed. Advokatsamfundet finder, at rådsafgørelsen uklare rækkevidde på nuværende tidspunkt gør

det vanskeligt at vurdere de retssikkerhedsmæssige konsekvenser.

Det anføres, at det for det første er uklart, hvilke oplysninger rådsafgørelsen giver myndighederne

pligt til at videregive. Advokatsamfundet bemærker, at bestemmelsen i forslagets artikel 4, stk. 2,

hvorefter landene har pligt til at ”lette videregivelsen af relevante oplysninger” er ganske bredt for-

muleret, og at forslaget til rådsafgørelse og konsekvenserne af dette ville blive mere gennemskue-

ligt, hvis det i en forklarende rapport til afgørelsen blev uddybet, hvilke oplysninger der er tale om,

og hvilke der ikke er omfattet.

Det anføres videre, at det for det andet er uklart, hvornår en anmodning om udlevering af oplysnin-

ger kan afslås. Det bemærkes, at også bestemmelsen i forslagets artikel 4, stk. 3, hvorefter en an-

modning kan afslås, hvis ”oplysningerne vil stå i klart misforhold til en fysisk eller juridisk persons

… legitime interesser,” er ganske bredt formuleret og indebærer et betydeligt skøn for myndighe-

derne, og at det vil styrke borgernes retsstilling, hvis dette skøn blev underlagt nogle klare retnings-

linier.

Det anføres for det tredje, at det ikke fremgår klart af høringsmaterialet, hvordan der skal føres kon-

trol med ordningen, f.eks. kontrol med det ovennævnte skøn og at kontrolproblemet accentueres af,

at borgerne formentlig ikke vil være klar over, at der videregives oplysninger om dem. Advokat-

samfundet finder, at en kontrol, der alene er baseret på den udøvende myndigheds egen – systemin-

terne – kontrol, må være utilstrækkelig.

Det anføres for det fjerde, at det er uklart, hvordan den skitserede ordning forholder sig til en række

andre gældende ordninger om udveksling af oplysninger, og at det således blot fremgår af artikel 4,

stk. 2, at oplysningerne ikke skal videregives, hvis ”det er påkrævet med en formel anmodning om

bistand til fuldbyrdelse heraf i henhold til gældende aftaler, ordninger eller instrumenter i Den Eu-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ropæiske Union vedrørende gensidig retshjælp eller gensidig anerkendelse af retsafgørelser i straf-

fesager”.

Endelig anføres det, at det fremgår af forslagets artikel 6, stk. 2, at landet, som udleverer oplysnin-

ger, kan pålægge begrænsninger og betingelser for anvendelse af oplysningerne, og at også dette

rejser retssikkerhedsmæssige spørgsmål vedrørende kontrol med ordningen.

Advokatsamfundet anfører, at man er opmærksom på, at Justitsministeriet muligvis allerede på tids-

punktet for Advokatsamfundets høringssvar vil kunne give svar på flere eller alle disse uklarheder,

men at svarende imidlertid ikke fremgår af høringsmaterialet, herunder heller ikke af den forklaren-

de rapport til rådsafgørelsen eller af Justitsministeriets grundnotat. Under forbehold for disse uklar-

heder stiller Advokatsamfundet sig positiv over for forslaget.

Landsforeningen af Beskikkede Advokater

anfører, at man har betænkeligheder ved, at fortrolige

oplysninger udveksles uformelt mellem de deltagende lande med den deraf følgende risiko for mis-

brug.

Institut for Menneskerettigheder

anfører, at det vil være hensigtsmæssigt, at der i afgørelsens

artikel 7, som omhandler databeskyttelse – ud over henvisningen til Europarådets bestemmelser -

også henvises til Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i

forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.

Nærhedsprincippet

Forslagsstillerne har ikke i forslaget eller den ledsagende note redegjort nærmere for forholdet til

nærhedsprincippet.

Regeringen finder på det foreløbige grundlag, at nærhedsprincippet må anses for overholdt, da for-

målet med forslaget er at sikre en mere effektiv bekæmpelse af den grænseoverskridende kriminali-

tet ved at indføre en pligt for EU-medlemsstaterne til at etablere særlige enheder, som skal samar-

bejde om og lette opsporing og beslaglæggelse mv. af udbytte fra strafbart forhold.

Andre landes kendte holdninger

Forslaget er som nævnt fremsat af Østrig, Belgien og Finland. Der ses ikke i øvrigt at foreligge of-

fentlige tilkendegivelser om øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side er man overordnet set positiv over for tiltag, der vil kunne medvirke til at effektivise-

re bekæmpelsen af den grænseoverskridende kriminalitet, og man agter at støtte forslaget.

Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig om sagen.

10.

Specialudvalget for politimæssigt og retligt samarbejde

Sagen har været drøftet på et møde i Specialudvalget for politimæssigt og retligt samarbejde den 11.

april 2006.

11.

Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg og Retsudvalg

Forslaget tillige med et grundnotat herom blev oversendt til Folketingets Europaudvalg den 26. ja-

nuar 2006 og til Folketingets Retsudvalg den 30. januar 2006.