PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2007-08 (2. samling)
KOM (2007) 0654 Bilag 2
Offentligt

Civil- og Politiafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

Det Internationale

Kontor

Mette Kreiborg

2007-305-0581

MUK40231

GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets rammeafgørelse om anvendelse af pas-

sagerlister (PNR-oplysninger) med henblik på retshåndhævelse

(KOM (2007) 654)

Resumé

Forslaget har til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivning ved-

rørende forpligtelser for lufttransportvirksomheder, som flyver mellem

mindst én medlemsstats område og et tredjeland, til at stille visse passa-

geroplysninger (PNR-oplysninger) til rådighed for de kompetente myn-

digheder i medlemsstaterne, der har ansvar for at forebygge og bekæmpe

terrorhandlinger samt organiseret kriminalitet. Forslaget forpligter med-

lemsstaterne til at udpege en national myndighed som ansvarlig for ind-

samling og analyse af PNR-oplysninger. Forslaget indeholder herudover

bestemmelser vedrørende lufttransportvirksomhedernes forpligtigelser til

at stille PNR-oplysninger til rådighed for en såkaldt passageroplysnings-

enhed. Endvidere fastsættes der regler om udveksling af oplysninger mel-

lem medlemsstaternes kompetente myndigheder, om overførsel af oplys-

ninger til tredjelande, om hvor længe oplysninger må opbevares, samt om

sanktioner for manglende overholdelse af forpligtigelser i henhold til

rammeafgørelsen. Forslaget indeholder derudover bl.a. et kapitel vedrø-

rende databeskyttelse og datasikkerhed. Forslaget vurderes på det fore-

liggende grundlag at ville medføre såvel lovgivningsmæssige som stats-

finansielle konsekvenser. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegi-

velser om andre medlemsstaters holdning til forslaget. Fra dansk side er

man overordnet positiv over for oprettelse af et europæisk PNR-system.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1. Baggrund

Kommissionen fremlagde den 6. november 2007 et forslag til rammeaf-

gørelse om anvendelse af passagerlister (PNR-oplysninger) med henblik

på retshåndhævelse (KOM (2007) 654). Forslaget er fremsat som en del

af Kommissionens anti-terrorpakke.

Kommissionen har som begrundelse for forslaget blandt andet anført føl-

gende:

” Terrorisme udgør i dag en af de største trusler mod sikkerheden, freden, stabili-

teten, demokratiet og de grundlæggende rettigheder, som er de værdier, EU er

baseret på, samt en direkte trussel mod EU-borgerne. Terrortruslen er ikke be-

grænset til specifikke geografiske områder. Der findes terrorister og terrororga-

nisationer både inden og uden for EU’s grænser, og de har vist deres evne til at

gennemføre angreb og voldshandlinger på et hvilket som helst kontinent og mod

et hvilket som helst land. I Europols rapport fra 2007 om situationen og tenden-

serne med hensyn til terrorisme (EU Terrorism Situation and Trend Report 2007)

konstateres det, at næsten alle terrorkampagner er tværnationale. De interne og

eksterne aspekter af bekæmpelse af terrorisme er tydeligvis indbyrdes forbundne,

og det er derfor nødvendigt med et tæt samarbejde og en øget udveksling af op-

lysninger mellem medlemsstaterne og deres respektive tjenester samt Europol og

om nødvendigt med de kompetente myndigheder i tredjelande, for at de foran-

staltninger, der træffes, kan blive effektive. Siden 11. september har de retshånd-

hævende myndigheder i hele verden indset, hvor stor merværdien af at indsamle

og analysere såkaldte PNR-oplysninger er, når det drejer sig om at bekæmpe ter-

rorisme og organiseret kriminalitet. PNR-oplysninger vedrører rejsebevægelser,

sædvanligvis med fly, og omfatter oplysninger om pas, navn, adresse, telefon-

numre, rejsebureau, kreditkortnummer, eventuelle ændringer i flyplanerne, hvil-

ket sæde der foretrækkes og andre oplysninger[…] Det skal bemærkes, at luft-

transportvirksomheder allerede indsamler PNR-oplysninger om passagerer til

egne kommercielle formål, men at andre transportvirksomheder ikke gør det.

Ved at indsamle og analysere PNR-oplysninger kan de retshåndhævende myn-

digheder identificere personer, der udgør en stor risiko, og træffe passende for-

anstaltninger. Hidtil har kun et begrænset antal medlemsstater vedtaget retsfor-

skrifter med henblik på indførelse af mekanismer, der forpligter lufttransport-

virksomheder til at videregive relevante PNR-oplysninger og have dem analyse-

ret af de kompetente myndigheder. Det betyder, at de potentielle fordele ved en

EU-ordning til forebyggelse af terrorisme og organiseret kriminalitet ikke udnyt-

tes fuldt ud. På nuværende tidspunkt vedrører de aftaler, der er indgået mellem

EU og USA og Canada om ordninger for videresendelse af PNR-oplysninger i

forbindelse med bekæmpelse af terrorisme og tværnational organiseret kriminali-

tet, kun lufttransport. Det betyder, at de lufttransportvirksomheder, der allerede

indsamler PNR-oplysninger om passagerer til egen kommerciel brug, har pligt til

at videresende disse oplysninger til de kompetente myndigheder i USA og Cana-

da. På grundlag af en udveksling af oplysninger med disse tredjelande har EU

kunnet vurdere værdien af PNR-oplysninger og udnytte potentialet heri til rets-

håndhævelsesformål. EU har desuden kunnet lære af disse tredjelandes erfarin-

ger med at anvende PNR-oplysninger samt erfaringerne fra Det Forenede Kon-

geriges pilotprojekt. Det Forenede Kongerige kunne mere specifikt oplyse, at

man havde foretaget en række arrestationer, indkredset netværk inden for men-

neskehandel og fået værdifulde efterretningsoplysninger vedrørende terrorisme i

de to år, pilotprojektet havde kørt. Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde

den 25.-26. marts 2004 Kommissionen til at fremsætte et forslag til en fælles

EU-strategi for anvendelsen af passageroplysninger til retshåndhævelsesformål.

Denne opfordring er blevet gentaget to gange, nemlig den 4.-5. november 2004 i

Haag-programmet og på det ekstraordinære rådsmøde den 13. juli 2005.”

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget har til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivning ved-

rørende forpligtelser for lufttransportvirksomheder, som flyver mellem

mindst én medlemsstats område og et tredjeland, til at stille PNR-

oplysninger til rådighed for de kompetente myndigheder i medlemssta-

terne, som har ansvar for at forebygge og bekæmpe terrorhandlinger samt

organiseret kriminalitet.

Forslaget er fremlagt under henvisning til traktaten om Den Europæiske

Union, særlig artikel 29, artikel 30, stk. 1, litra b), og artikel 34, stk. 2,

litra b). Artikel 29 omhandler målsætningen med politisamarbejdet og det

retlige samarbejde i kriminalsager. Det følger af artikel 30, stk. 1, litra b),

at den fælles handling vedrørende politisamarbejde omfatter indsamling,

opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger,

herunder oplysninger, som de retshåndhævende myndigheder er i besid-

delse af på baggrund af rapporter om mistænkelige finansielle transaktio-

ner, navnlig via Europol, under overholdelse af relevante bestemmelser

om beskyttelse af personoplysninger. Ifølge artikel 34, stk. 2, litra b, kan

Rådet med henblik på at bidrage til opfyldelse af Unionens målsætninger

på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen vedtage rammeafgø-

relser om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administra-

tive bestemmelser.

2. Indhold

2.1.

Formålet med forslaget er at harmonisere medlemsstaternes lovgiv-

ning, således at lufttransportvirksomheder forpligtes til at stille visse

former for oplysninger om passagerer på internationale fly til rådighed

for medlemsstaternes kompetente myndigheder.

Formålet er endvidere at forpligte udpegede myndigheder i medlemssta-

ten til at indsamle og opbevare samt udveksle de pågældende oplysninger

med henblik på at forebygge og bekæmpe terrorhandlinger samt organi-

seret kriminalitet.

Forslaget drejer sig om såkaldte PNR-oplysninger (Passenger Name Re-

cord), der er passageroplysninger, som indsamles af lufttransportvirk-

somhederne i forbindelse med en flyrejse.

PNR-oplysninger defineres i rammeafgørelsen som ”en oversigt over de

til rejsen krævede oplysninger vedrørende den enkelte passager, som om-

fatter alle nødvendige oplysninger til, at reservationer kan behandles og

kontrolleres af de deltagende lufttransportvirksomheder, der foretager

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

reservationen, for hver rejse, der reserveres af eller på vegne af en per-

son.”

Rammeafgørelsen omfatter imidlertid kun de former for PNR-

oplysninger, som er fastlagt nærmere i rammeafgørelsens bilag 1. Bilag 1

opregner følgende 19 kategorier af oplysninger:

10.

11.

12.

13.

PNR-nummer.

Dato for reservationen/udstedelsen af billetten.

Planlagt(e) rejsedato(er).

Navn(e).

Adresse og kontaktoplysninger (telefonnummer, e-mailadresse).

Oplysninger om alle betalingsformer, herunder faktureringsadresse.

Hele rejseruten for en specifik PNR .

Frequent Flyer-oplysninger.

Rejsebureau/sagsbehandler.

Rejsestatus for passagerer, herunder bekræftelser, indcheckningsstatus, no

show- og go show-oplysninger.

Opdelte/opsplittede PNR-oplysninger.

Generelle bemærkninger (eksklusive følsomme oplysninger).

Oplysninger i billetrubrikken, herunder billetnummer, datoen for udstedelsen

af billetten, enkeltbilletter og automatisk billetprisangivelse (Automated Ticket

Fare Quote).

Pladsnummer og andre pladsoplysninger.

Oplysninger om code share.

Fuldstændige bagageoplysninger.

Antal medrejsende og disses navne i forbindelse med en reservation.

Eventuelt indsamlede API-oplysninger

[

Advance Passenger Information, som

transportvirksomheder skal videregive med henblik på grænsekontrol i henhold

til direktiv nr. 2004/82/EF, jf. nedenfor pkt. 3.2.].

Oversigt over alle ændringer af PNR-oplysningerne under punkt 1-18.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

Herudover er der yderligere seks kategorier af oplysninger vedrørende

uledsagede mindreårige. Dette omfatter:

Barnets navn og køn .

Alder .

Sprog .

Navn og kontaktoplysninger om den person, der ledsager barnet ved afrejsen,

og dennes forhold til barnet.

Navn og kontaktoplysninger om den person, der henter barnet ved ankomsten,

og dennes forhold til barnet.

Ledsagende lufthavnsmedarbejder ved afgang og ankomst.

De PNR-oplysninger, der således er omfattet af rammeafgørelsen, vil ef-

ter dansk ret i almindelighed anses for ikke-fortrolige. I forlængelse heraf

kan det nævnes, at det følger af rammeafgørelsen, at hvis de PNR-

oplysninger, der er indsamlet om en passager, omfatter oplysninger ud

over dem, som er nævnt i bilag 1, eller særlige kategorier af personoplys-

ninger, der afslører racemæssig eller etnisk oprindelse, politiske menin-

ger, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørs-

forhold, eller helbredsmæssige og seksuelle forhold, skal oplysningerne

slettes straks.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2.2.

Som nævnt er formålet med forslaget bl.a., at lufttransportvirksom-

hederne skal stille de PNR-oplysninger, der er opregnet i bilag 1, til rå-

dighed for medlemsstaternes udpegede kompetente myndigheder.

Denne forpligtigelse gælder kun i forhold til de oplysninger, som virk-

somhederne i forvejen har indsamlet og behandler i deres reservationssy-

stemer.

Forpligtigelsen gælder endvidere kun i forhold til internationale fly. Ved

”internationale fly” forstås fly, der er planlagt til at indflyve på mindst én

EU-medlemsstats område, og som kommer fra et tredjeland, eller som er

planlagt til at lette fra mindst én EU-medlemsstats område med endeligt

bestemmelsessted i et tredjeland.

Lufttransportvirksomhederne kan vælge at stille oplysningerne til rådig-

hed enten direkte eller via et mellemled – en såkaldt dataformidler.

Hvis lufttransportvirksomheden vælger at stille oplysninger til rådighed

direkte, bygger den forslåede ordning på, at virksomhederne skal anven-

de den såkaldte push-metode. Denne metode indebærer, at virksomhe-

derne selv overfører oplysningerne til myndighederne, i modsætning til

pull-metoden, som betyder, at myndighederne selv skal trække oplysnin-

gerne direkte fra virksomhedernes databaser. Der er dog særligt i forhold

til lufttransportvirksomheder, hvis databaser er placeret uden for EU, åb-

net op for, at disse virksomheder kan anvende pull-metoden, hvis de ikke

har de fornødne tekniske muligheder for at anvende push-metoden.

Vælger lufttransportvirksomhederne at formidle PNR-oplysningerne til

den udpegede nationale myndighed via en dataformidler, følger det af

forslaget, at også dataformidlerens videregivelse af oplysningerne til den

nationale myndighed skal foregå ved push-metoden. Hvis en lufttrans-

portvirksomhed vælger at benytte en dataformidler, skal den udpegede

nationale myndighed informeres herom. Dataformidleren må alene vide-

reformidle oplysningerne til vedkomne nationale myndighed og skal

straks efter videregivelsen slette oplysningerne.

Det ligger endvidere i den forslåede ordning, at lufttransportvirksomhe-

derne skal informere passagerer på internationale fly om følgende:



at PNR-oplysninger – eventuelt vis en dataformidler - stilles til

rådighed for vedkommende nationale myndigheder,

formålet med behandlingen af oplysningerne,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files



hvor lang tid de opbevares og eventuel brug af disse til at fore-

bygge eller bekæmpe terrorhandlinger og organiseret kriminalitet

samt muligheden for at udveksle og dele sådanne oplysninger.

2.3.

Formålet med forslaget er herudover som nævnt bl.a., at udpegede

myndigheder i medlemsstaterne forpligtes til at indsamle og opbevare

samt udveksle de pågældende oplysninger med henblik på at forebygge

og bekæmpe terrorhandlinger samt organiseret kriminalitet.

Medlemsstaterne forpligtes i den forbindelse til at udpege en kompetent

national myndighed – en såkaldt passageroplysningsenhed – som ansvar-

lig for indsamling og analyse af PNR-oplysningerne.

Passageroplysningsenheden skal indsamle og analysere PNR-

oplysningerne og på baggrund heraf foretage en risikovurdering af pas-

sagererne og identificere personer, i forhold til hvilke der kræves yderli-

gere undersøgelse med henblik på forebyggelse af eller bekæmpelse af

terrorhandlinger og organiseret kriminalitet. Kriterierne for og garantier-

ne i forbindelse med en sådan vurdering fastsættes i national ret.

Hvis passageroplysningsenheden i en medlemsstat identificerer en passa-

ger i overensstemmelse med ovenstående, skal vedkommende enkeltper-

sons PNR-oplysninger videresendes til de myndigheder i den pågældende

medlemsstat, der er udpeget som kompetente myndigheder.

Kun myndigheder, der er ansvarlige for forebyggelse eller bekæmpelse af

terrorhandlinger og organiseret kriminalitet, kan udpeges som kompetent

myndighed med ret til at modtage og behandle PNR-oplysninger.

Der er i forslaget fastlagt begrænsninger for både passageroplysningsen-

heden og de kompetente myndigheders behandling af PNR-oplysninger.

Oplysninger må således kun behandles for at forebygge eller bekæmpe

terrorhandlinger og organiseret kriminalitet med henblik på at:



identificere personer, der er eller kan være involveret i terror-

handlinger eller organiseret kriminalitet samt deres sammensvor-

ne,

indføre og ajourføre risikoindikatorer til brug i forbindelse med

vurderingen af sådanne personer,

tilvejebringe efterretningsoplysninger om rejsemønstre og andre

tendenser i forbindelse med terrorhandlinger og organiseret kri-



PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

minalitet og at anvende dem i forbindelse med strafferetlige un-

dersøgelser og retsforfølgelser vedrørende terrorhandlinger og or-

ganiseret kriminalitet.

2.4.

Det ligger herudover i den foreslåede ordning, at der kan ske udveks-

ling mellem medlemsstater af både PNR-oplysninger og resultatet af fo-

retagne analyser.

Det er således fastsat, at medlemsstaterne skal sikre, at den passagerop-

lysningsenhed, der ved hjælp af PNR-oplysninger har identificeret perso-

ner, i forhold til hvilke der kræves yderligere undersøgelse, kun sender

disse oplysninger til en anden medlemsstats passageroplysningsenhed i

de tilfælde og i det omfang, det er nødvendigt for at forebygge og be-

kæmpe terrorhandlinger og organiseret kriminalitet. De modtagende

medlemsstaters passageroplysningsenheder kan herefter gemme oplys-

ningerne i overensstemmelse med rammeafgørelsen regler herom samt

videresende dem til deres relevante kompetente myndigheder.

Derudover kan en medlemsstats passageroplysningsenhed eller kompe-

tente myndigheder anmode en anden medlemsstats passageroplysnings-

enhed om specifikke PNR-oplysninger, som sidstnævnte opbevarer enten

i sin såkaldte aktive eller passive database, jf. nærmere om disse databa-

ser nedenfor pkt. 2.5.

Der er i forslaget endvidere fastlagt betingelser for videregivelse af PNR-

oplysninger til retshåndhævelsesmyndigheder i tredjelande. Sådanne op-

lysninger må således alene videregives, hvis vedkommende medlemsstat

kan sikre, at det pågældende tredjelands myndigheder alene anvender

oplysningen til forebyggelse eller bekæmpelse af terrorisme og organise-

ret kriminalitet, og at tredjelandet ikke videresender oplysningen til et

andet tredjeland uden medlemsstatens forudgående samtykke. Det er

endvidere fastsat, at foruden disse betingelser gælder de regler og garan-

tier, der er fastsat i rammeafgørelsen om beskyttelse af personoplysnin-

ger i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde, som

der blev opnået politisk enighed om i forbindelse med rådsmødet (retlige

og indre anliggender) den 8.-9. november 2007.

2.5.

Der er i forslaget fastsat nærmere regler om, hvor længe de omhand-

lede PNR-oplysninger må opbevares. Det foreslås således at, de nationale

passageroplysningsenheder skal opbevare PNR-oplysninger i den såkald-

te aktive database i 5 år fra det tidspunkt, hvor de er modtaget fra luft-

transportvirksomheden eller dataformidleren. Herefter skal oplysningerne

opbevares i yderligere 8 år i det, der betegnes som den passive database.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I denne periode kan der kun opnås adgang til oplysningerne i helt særlige

tilfælde i relation til en specifik og aktuel fare eller risiko i forbindelse

med forebyggelse eller bekæmpelse af terrorisme og organiseret krimina-

litet. Efter udløbet af 8 års fristen skal oplysningerne slettes.

Forslaget indeholder desuden regler om beskyttelse af personoplysninger.

Det bestemmes således, at rammeafgørelsen om beskyttelse af personop-

lysninger i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbej-

de, som der blev opnået politisk enighed om i forbindelse med rådsmødet

(retlige og indre anliggender) den 8.-9. november 2007, skal finde an-

vendelse på behandling af oplysninger i medfør af den foreslåede ram-

meafgørelse om PNR-oplysninger.

Derudover er det fastsat, at de oplysninger, som medlemsstaternes passa-

geroplysningsenheder, dataformidlere og udpegede kompetente myndig-

heder modtager, udelukkende må behandles med henblik på forebyggel-

se, afsløring, efterforskning og retsforfølgning af terrorhandlinger eller

organiseret kriminalitet.

Forslaget indeholder endvidere en bestemmelse om datasikkerhed. Efter

denne bestemmelse forpligtes medlemsstaterne til at sikre, at hver med-

lemsstats passageroplysningsenhed, dataformidlere og kompetente myn-

digheder vedtager de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger. Disse sik-

kerhedsforanstaltninger skal overordnet set forhindre, at oplysninger

hændeligt eller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes samt hindre,

at oplysninger kommer til uvedkommendes kendskab eller misbruges.

Herudover indeholder forslaget bestemmelser om sanktioner over for

lufttransportvirksomhederne og eventuelle dataformidler i tilfælde af

manglende overholdelse af deres forpligtigelser i henhold til rammeafgø-

relsen, om fastsættelse af fælles protokoller og krypteringsstandarder og

indførelsen af en komitologi procedure i den forbindelse, om fremsendel-

se af statistiske oplysninger til Rådet General sekretariat og Kommissio-

nen, og om evaluering, hvorefter Kommissionen 3 år efter rammeafgø-

relsens ikrafttrædelse skal foretage en evaluering med særlig fokus på

anvendelse af push-metoden.

3. Gældende dansk ret

3.1.

Med den såkaldte anti-terrorlovpakke II (lov nr. 542 af 8. juni 2006)

vedtog Folketinget en ny bestemmelse i luftfartsloven (§ 148 a) om Poli-

tiets Efterretningstjenestes adgang til luftfartsselskabernes passagerop-

lysninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bestemmelsen indebærer en pligt for luftfartsselskaberne til at foretage

registrering og opbevaring af visse passageroplysninger i 1 år samt en

adgang for PET til at få udleveret disse oplysninger uden retskendelse i

sager om overtrædelse af straffelovens kapitel 12 om forbrydelser mod

statens selvstændighed og sikkerhed eller straffelovens kapitel 13 om

forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terro-

risme m.v.

Bestemmelsen omfatter luftfartsselskaber, der udfører erhvervsmæssig

befordring af passagerer, og gælder både udenrigs- og indenrigsflyvnin-

ger.

Det fremgår nærmere af luftfartslovens § 148 a, stk. 1, at luftfartsselska-

ber skal foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om pas-

sagerer og besætningsmedlemmer på luftfartøjer, der ankommer til eller

afgår fra Danmark.

I medfør af stk. 2 skal luftfartsselskaber endvidere på begæring af Politi-

ets Efterretningstjeneste udlevere de i stk. 1 nævnte oplysninger til brug

for forebyggelse og efterforskning overtrædelser af straffelovens kapitel

12 og 13. Efter denne bestemmelse har tjenesten adgang til luftfartssel-

skabernes aktuelle og historiske passageroplysninger, uden at der fore-

ligger retskendelse eller beslutning om edition. Bestemmelsen giver lige-

ledes tjenesten mulighed for løbende at indhente passagerlister på ud-

valgte ruter, der er særligt relevante i terrorsammenhæng. Det forudsæt-

tes, at luftfartsselskaberne udleverer oplysningerne hurtigst muligt og

uden ugrundet ophold.

Det fremgår af straffebestemmelsen i luftfartslovens § 149, stk. 5, at

overtrædelse af luftfartslovens § 148 a, stk. 1 og 2, vil kunne straffes med

bøde.

Det følger af luftfartslovens § 148 a, stk. 3, at transport- og energimini-

steren efter forhandling med justitsministeren fastsætter nærmere regler

om registrering og opbevaring af passageroplysninger samt om luftfarts-

selskabernes praktiske bistand til politiet. Det forudsættes således bl.a., at

der fastsættes nærmere regler om, hvilke typer oplysninger der omfattes

af luftfartsselskabernes forpligtelse til at registrere, opbevare og udlevere

passageroplysninger, jf. stk. 1 og 2.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I medfør af stk. 4 kan transport- og energiministeren endvidere efter for-

handling med justitsministeren fastsætte nærmere regler om Politiets Ef-

terretningstjenestes adgang til luftfartsselskabernes bookingsystemer til

brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens

kapitel 12 og 13.

Der skal således udstedes en bekendtgørelse med en nærmere regulering

af bl.a., hvilke typer oplysninger der skal være omfattet af pligten til at

registrere og opbevare passageroplysninger, afgrænsningen af kredsen af

luftfartsselskaber, der skal være omfattet af pligten til at registrere og op-

bevare passageroplysninger, samt kravene til luftfartsselskabernes prakti-

ske bistand til PET ved udlevering af passageroplysninger, herunder i

hvilken form oplysningerne skal udleveres, samt om PET’s adgang til

luftfartsselskabernes bookingsystemer.

Luftfartslovens § 148 a er endnu ikke trådt i kraft og vil først blive sat i

kraft, når der er fundet bl.a. en teknisk løsning på de spørgsmål, som er

beskrevet ovenfor i forhold til § 148 a, stk. 3 og 4.

Der er ikke i fastsat særlige regler for Politiets Efterretningstjenestes vi-

deregivelse af oplysninger opnået i henhold til luftfartslovens § 148 a til

andre myndigheder, f.eks. politikredsene. Dette vil således bero på dansk

ret almindelige regler for videregivelse af oplysninger mellem forvalt-

ningsmyndigheder.

3.2.

Der er herudover fastsat særlige bestemmelser i udlændingeloven om

udlevering af passageroplysninger til brug for ind- og udrejsekontrol

Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration kan således i med-

før af § 38, stk. 4, i udlændingeloven fastsætte nærmere regler om ind- og

udrejsekontrol, herunder om politiets adgang til flyselskabernes booking-

systemer, udenlandske besætningsmedlemmers ophold her i landet, om

på- og afmønstring her i landet af udenlandske besætningsmedlemmer og

om de pligter, der påhviler skibsførere og luftfartøjschefer.

Med hjemmel i udlændingelovens § 38, stk. 4, er der i udlændingebe-

kendtgørelsens § 10, stk. 4, (bekendtgørelse nr. 810 af 20. juni 2007 om

udlændinges adgang her til landet) fastsat regler om politiets adgang til

visse oplysninger om passagerer og besætningsmedlemmer på luftfartø-

jer. § 10, stk. 4, i udlændingebekendtgørelsen omfatter alene luftfartøjer,

der ankommer fra eller afgår til et land, der ikke er tilsluttet Schengen-

konventionen, jf. § 10, stk. 1. Efter udlændingebekendtgørelsens § 10,

stk. 4, skal førere af luftfartøjer på begæring af politiet aflevere et ek-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

semplar af passagerlisten og besætningslisten. Passagerlisten indeholder

alene oplysninger om navnene på passagererne på en bestemt flyvning.

Den endelige passagerliste foreligger først på selve rejsedagen, når den

sidste passager har foretaget check-in. Politiet kan endvidere pålægge

førere af de omfattede luftfartøjer at sende en fortegnelse over besæt-

ningsmedlemmer og passagerer til politiet – efter Rigspolitichefens nær-

mere bestemmelse – forud for luftfartøjets ankomst. Fortegnelsen skal

indeholde oplysninger om navn (efternavn, fornavn), fødselsdato (dag,

måned, år), nationalitet og rejselegitimation (herunder type og nummer

på pas eller anden rejselegitimation).

Herudover kan politiet pålægge førere af de omhandlede luftfartøjer for-

ud for luftfartøjets ankomst at oplyse om stedet for passagerernes oprin-

delige ombordstigning, om grænseovergangsstedet i Danmark, om luft-

fartøjets transportkode og om afgangs- og ankomsttidspunktet for luftfar-

tøjet. Oplysningerne skal afgives på et af Rigspolitichefen udarbejdet

skema eller på anden af Rigspolitichefen fastsat måde, herunder eventuelt

ved elektronisk overførsel.

Omfanget af de oplysninger, som politiet kan pålægge førere af luftfartø-

jer at udlevere, blev udvidet i forbindelse med en ændring af udlændin-

gebekendtgørelsen i oktober 2005. Det var ved denne ændring, at § 10,

stk. 4, kom til også at omfatte oplysninger om stedet for passagerernes

oprindelige ombordstigning, om grænseovergangsstedet i Danmark, om

luftfartøjets transportkode og om afgangs- og ankomsttidspunktet for

luftfartøjet, jf. ovenfor. Denne udvidelse blev gennemført i forlængelse af

Rådets direktiv 2004/82/EF af 29. april 2004 om transportvirksomheders

forpligtelse til at fremsende oplysninger om passagerer. Formålet med

direktivet er at forbedre grænsekontrollen og bekæmpe ulovlig indvan-

dring ved hjælp af transportvirksomhedernes forudgående videregivelse

af passageroplysninger til myndighederne.

Udlændingebekendtgørelsens § 10, stk. 4, giver som nævnt alene adgang

til at indhente oplysninger vedrørende luftfartøjer, der ankommer fra eller

afgår til et land, som ikke er tilsluttet Schengenkonventionen.

Endvidere giver § 10, stk. 4, i udlændingebekendtgørelsen alene politiet

adgang til at indhente de omhandlede oplysninger til brug for den ind- og

udrejsekontrol – personkontrollen ved de ydre Schengengrænser – der

udføres i medfør af udlændingelovgivningen. Politiet kan derfor ikke

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med hjemmel i § 10, stk. 4, indhente passageroplysninger mv. til brug for

f.eks. efterforskning af kriminalitet.

Udlændingelovens § 38, stk. 4 blev udvidet ved lov nr. 301 af 19. april

2006 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven, således at mi-

nisteren for flygtninge, indvandrere og integration også bemyndigedes til

at fastsætte nærmere regler om politiets adgang til luftfartsselskabernes

bookingsystemer.

Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag, at bag-

grunden for forslaget om at indføre direkte adgang til bookingsystemerne

er, at politiet har oplyst, at den gældende ordning er meget tidskrævende,

og at den indebærer et stort arbejde for politi og flyselskaber. I praksis

indhenter politiet derfor sjældent passagerlister. Det fremgår endvidere,

at formålet med at give elektronisk adgang for politiet til de oplysninger

om passagerernes navne og rejseruter samt oplysninger om flybilletternes

købsdatoer, købesteder og betalingsformer, som er tilgængelige via luft-

fartsselskabernes bookingsystemer, er at forenkle og effektivisere politi-

ets varetagelse af personkontrollen ved de ydre Schengengrænser.

Det understreges i bemærkningerne, at der i udlændingelovens alene til-

vejebringes hjemmel til at fastsætte nærmere regler om politiets adgang

til bookingsystemerne med henblik på kontrol af ulovlig indrejse.

Bemyndigelsen til at fastsætte nærmere regler om politiets adgang til fly-

selskabernes bookingsystemer skal udmøntes ved en ændring af udlæn-

dingebekendtgørelsen. Denne bekendtgørelse er endnu ikke udstedt.

3.3.

Endelig er der fastsat særlige bestemmelser i toldlovgivningen om

udlevering af passageroplysninger til brug for told - og skattekontrol.

Efter toldlovens § 17, stk. 1, har virksomheder, der driver trafik med fly

og skibe, eller befordringsmidlets fører pligt til at give og dokumentere

de oplysninger, der er nødvendige for udførelsen af told- og skattefor-

valtningens kontrol, herunder oplysninger om befordringsmiddel, besæt-

ning, passagerer og disses registrerede bagage.

Med hjemmel i toldlovens § 17, stk. 4, er der fastsat en bestemmelse i

§ 62, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 656 af 19. juni 2007 om toldbehandling.

Efter bestemmelsen i § 62, stk. 1, skal føreren af et skib eller fly bekræfte

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

de oplysninger om befordringsmidlet og ladning mv., som afkræves i

henhold til toldlovens § 17, stk. 1, ved fremlæggelse af skibspapirer, rej-

sejournaler, registreringspapirer samt ladningsdokumenter mv.

Det fremgår videre af § 73, stk. 1, i bekendtgørelsen om toldbehandling,

at føreren af et fly eller en dertil bemyndiget person ved ankomst til det

danske toldområde skal afgive en tolddeklaration til told- og skattefor-

valtningen. Dette gælder dog ikke for fly, der ankommer direkte fra et

andet sted i EU’s toldområde, og som ikke medbringer uberigtigede varer

som ladning og proviant, jf. § 73, stk. 2.

Efter toldlovens § 17, stk. 3, har virksomheder, der driver lufthavne og

havne, pligt til at stille samtlige de oplysninger om skibes og flys an-

komst og afgang, samt de oplysninger om besætningsmedlemmers og

passagerers identitet, som de er i besiddelse af, til rådighed for told- og

skatteforvaltningen. Disse virksomheder har endvidere pligt til at stille

oplysninger om befordringsmiddel, besætning, passagerer og disses regi-

strerede bagage samt ladning mv. til rådighed. Oplysningerne skal stilles

til rådighed efter told- og skatteforvaltningens anvisning

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1 Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget vurderes at ville medføre lovgivningsmæssige konsekvenser.

Der kan i den forbindelse blandt andet peges på, at forslaget lægger op

til, at de myndigheder, der udpeges som kompetente, skal kunne behand-

le PNR-oplysninger med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af ter-

rorhandlinger såvel som anden organiseret kriminalitet. For politiets ved-

kommende vil der i givet fald være tale om, at de i medfør af rammeaf-

gørelsens ordning kan modtage og behandle oplysninger til et bredere

formål end efter luftfartslovens § 148 a og udlændingelovens § 34, stk. 4.

Som nærmere beskrevet i punkt 3.1. åbner luftfartslovens § 148 a alene

op for, at Politiets Efterretningstjeneste kan få udleveret oplysninger til

brug for sager om overtrædelse af straffelovens kapitel 12 om forbrydel-

ser mod statens selvstændighed og sikkerhed eller straffelovens kapitel

13 om forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndighe-

der, terrorisme m.v. Udlændingelovens § 38, stk. 4 giver endvidere kun

mulighed for, at politiet kan skaffe sig oplysninger fra luftfarttransport-

virksomhederne til brug for ind- og udrejsekontrol.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der kan herudover peges på, at de PNR-oplysninger, der omfattes af for-

slaget til rammeafgørelse skal opbevares i 13 år, hvorimod de oplysnin-

ger, der vil skulle registreres i henhold til luftfartslovens § 148 a kun kan

opbevares i 1 år.

4.2 Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget vurderes i dets nuværende udformning at ville medfører statsfi-

nansielle konsekvenser af betydning. Det er imidlertid på nuværende

tidspunkt ikke muligt at anslå omfanget heraf.

5. Høring

Forslaget er sendt i høring hos Præsidenten for Østre Landsret, Præsiden-

ten for Vestre Landsret, Samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Dan-

ske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten,

Rigspolitiet, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet i Dan-

mark, Advokatrådet, Institut for Menneskerettigheder, Landsforeningen

af beskikkede forsvarere, Datatilsynet, Dansk Retspolitisk Forening,

Retssikkerhedsfonden, Air Greenland A/S, Airport Coordination Den-

mark A/S, AOPA Danmark, Atlantic Airways, Billund Lufthavn, Cabin

Union Denmark, Cimber Air A/S, Danish Air Transport ApS, Dansam,

Dansk Flyvelederforening, DALPA, Erhvervsflyvningens Sammenslut-

ning, Naviair, Havarikommissionen for Civil Luftfart og Jernbane, Kø-

benhavns Lufthavne A/S, MyTravel Airways A/S, Novia, Rådet for Stør-

re Flyvesikkerhed, SAS, Afdeling AX, Servisair Danmark A/S,

Star Air A/S, Statens Luftfartsvæsen, Sterling Airlines A/S, Sun-Air of

Scandinavia A/S, Danish Business Travel Association, Foreningen af

Rejsearrangører i Danmark (RiD), Danmarks Rejsebureau Forening og

Flyvebranchens Personaleunion.

6. Nærhedsprincippet

I begrundelsen for forslaget har Kommission har anført følgende med

hensyn til overholdelse af nærhedsprincippet:

”Subsidiaritetsprincippet finder anvendelse på EU's foranstaltnin-

ger. Målene kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemssta-

terne af følgende årsager: Hovedårsagen til, at medlemsstaternes

indsats ikke vil være tilstrækkelig til at nå målene er, at det er umu-

ligt for medlemsstaterne alene at sikre en hensigtsmæssig harmoni-

sering af de retlige forpligtelser på dette område, der skal pålægges

alle lufttransportvirksomheder, der flyver til og fra EU. Det vil ikke

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

være i medlemsstaternes interesse at gøre en indsats alene, fordi de

ikke vil være sikre på, at andre medlemsstaters myndigheder stiller

de relevante PNR-oplysninger til rådighed for dem – dette kan kun

sikres ved hjælp af en EU-ordning. Målene for forslaget kan opfyl-

des bedre gennem foranstaltninger på EU-plan af følgende årsager:

Ved hjælp af en indsats på EU-plan vil forslagets mål bedre kunne

nås, fordi en harmoniseret tilgang vil gøre det muligt at sikre en

udveksling af relevante oplysninger i hele EU. Denne løsning vil

desuden sikre en harmoniseret strategi over for tredjelande. Beviset

for, at målet bedre kan nås på EU-plan, er, at bekæmpelsen af terro-

risme og organiseret kriminalitet vil blive mere effektiv. Forslaget

er derfor i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.”

Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget ikke kan anses for

værende at stride mod nærhedsprincippet, da formålet med forslaget er at

fremme forebyggelsen og bekæmpelsen af terrorisme og organiseret kri-

minalitet, som ofte er af grænseoverskridende karakter, gennem en ind-

byrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning vedrørende lufttrans-

portvirksomhedernes videresendelse af PNR-oplysninger til de kompe-

tente myndigheder med henblik på analyse og eventuelt udveksling heraf.

7. Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om andre medlems-

staters holdninger til forslaget.

8. Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side er man overordnet positiv over for etablering af fælles

EU-regler om oprettelse af et europæisk PNR-system med henblik på at

fremme forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og organiseret krimi-

nalitet.