PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 2007-08 (2. samling)
KOM (2007) 0722 Bilag 3
Offentligt

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

J.nr.: 8886

Den 17. januar 2008

PEHA, BSTM

FVM 488

Grundholdninger i andre EU-lande til

reformer af den fælles landbrugspolitik

Indledning

Landbrugsstøttens fremtid drøftes pt. i Rådet (Landbrug og Fiskeri) i forbindelse

med sundhedstjekket af den fælles landbrugspolitik (CAP), som primært omhandler

forhold der rækker frem til 2013. Herudover vil det fremtidige landbrugsbudget blive

drøftet i Rådet (ØkoFin) i forbindelse med drøftelse af midtvejsevalueringen af EU’s

budget i 2009, som har fokus rettet mod tiden efter 2013.

Forhandlingerne om sundhedstjekket af 2003-reformen er netop påbegyndt. Der kan

derfor endnu ikke skabes et komplet billede af medlemslandenes grundholdninger til

indholdet af Kommissionens meddelelse om sundhedstjekket, men et bredt flertal be-

stående af 19 medlemslande (Frankrig, Italien, Spanien, Portugal, Grækenland, Bel-

gien, Luxembourg, Irland, Bulgarien, Rumænien, Ungarn, Slovenien, Slovakiet, Po-

len, Litauen, Cypern, Malta, Finland, Østrig) ventes at arbejde for, at sundhedstjekket

ikke skal medføre større ændringer af den fælles landbrugspolitik. Denne gruppe be-

står primært af Middelhavslandene og flertallet af de nye medlemslande. Heroverfor

står den ”liberale” gruppe af 6-8 medlemslande (Danmark, Sverige, Nederlandene,

UK, Estland, Tjekkiet og til en vis grad Tyskland og Letland), som traditionelt øn-

sker øget markedsliberalisering. Tysklands rolle skal forstås således, at de ikke øn-

sker reform i forbindelse med sundhedstjekket, men deltager i overvejelserne med

henblik på landbrugspolitikken efter 2013.

Nedenfor er givet et overordnet skøn over, hvilke forslag man kan forvente bliver

genstand for intensive drøftelser ud fra en foreløbig vurdering af udmeldingerne fra

henholdsvis de traditionelt reformpositive og de reformtilbageholdende medlemslan-

de.

Medlemslandene ventes tidligst at fremlægge langsigtede synspunkter om land-

brugspolitikkens fremtid efter 2013, i forbindelse med høringen af Kommissionens

meddelelse om midtvejsevalueringen af EU-budgettet, som afsluttes den 15. april

2008.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Grundholdningernes strukturelle sammenhæng

Der kan ofte ses en sammenhæng mellem medlemslandes strukturforhold i land-

brugssektoren og de politiske positioner medlemslandene indtager i forhold til

spørgsmålet om omfanget af CAP-reform. Gruppen med relativt store eller intensive

landbrug tilhører generelt de medlemslande, som traditionelt arbejder for yderligere

liberalisering af EU’s landbrugspolitik, hvorimod gruppen af medlemslande med tra-

ditionel landbrugsdrift, baseret på små landbrug og en relativ høj grad af BNP afledt

fra landbrugsproduktionen, er karakteriseret ved at stille sig tøvende over for refor-

mer af den fælles landbrugspolitik. Denne gruppe består primært af Middelhavslan-

dene og flertallet af de nye medlemslande

Ifølge Kommissionens opgørelser var der i 2005 samlet set 9,5 mio. beskæftiget i

landbrugssektoren i EU-25(primærsektoren), hvilket svarer til ca. 5 % af den samlede

beskæftigelse. Med Rumænien og Bulgariens indtræden i fællesskabet i 2007 er den

samlede beskæftigelse i primærsektoren steget til 12,4 millioner.

De relativt største landbrugslande i EU-15 målt på antal beskæftigede er Spanien, Ita-

lien og Frankrig, hvor landbrugssektoren udgør ca. 1 mio. beskæftigede, svarende til

ca. 5% af den samlede beskæftigelse. Set i forhold til den samlede nationaløkonomi

udgør landbrugssektorens andel af den samlede beskæftigelse i Grækenland og Por-

tugal ca. 12 %. Til sammenligning udgør beskæftigelsen i landbrugssektoren i Dan-

mark 3,2 % af den samlede beskæftigelse, svarende til 88.000 beskæftigede i pri-

mærsektoren. Medtager man fødevareressourceområdet

i sin helhed er der op imod

200.000 fuldtidsansatte i Danmark.

Polen har ca. 2,3 millioner beskæftiget i primærsektoren, svarende til 17,1 % af den

samlede beskæftigelse i Polen. Rumæniens 3 millioner beskæftigede i primærsekto-

ren udgør ca. 33 % af den samlede beskæftigelse.

De seneste udvidelser af EU, hvor antallet af medlemslande med traditionel land-

brugsdrift er blevet øget, kan betyde, at der helt grundlæggende kan forventes en

mindre grad af reformvillighed, end tilfældet eksempelvis var i 1992 og 2003.

Der eksisterer forskellige teoretiske modeller, som forsøger at beskrive forskellige

reformscenariers strukturelle indvirkninger på EU’s landbrugssektor på en overskue-

lig måde. I en rapport

udgivet af Kommissionen i 2007, ”Scenar 2020”, beskrives en

række scenarier for, hvilke forandringer man vil kunne forvente ved hhv. et såkaldt

Der bør dog tages forbehold for denne forenklede opdeling af medlemslandes politiske positioner.

Der kan eksempelvis være store regionale forskelle i medlemslandenes interne forhold. Frankrig kan

fremhæves som et medlemsland med store regionale forskelle, som har en stor intensiv bedriftsstruk-

tur, samtidig med at der i mange regioner dyrkes landbrug på mere traditionel vis.

Fødvareressourceområdet omfatter brancher i hele fødevarekæden, dvs. primærproduktionen (fx fi-

skeri, planteavl og animalsk produktion), tilknyttede og afledte forarbejdnings- og forsyningsled, han-

del med fødevarer samt tilhørende støtte- og serviceerhverv.

http://ec.europa.eu/agriculture/publi/reports/scenar2020/index_en.htm

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

regionaliseringsscenarium (uændret politik og ingen WTO-beslutning) og et fuldt li-

beraliseringsscenarium, sammenholdt med et basisscenarium indeholdende EU’s

WTO tilbud.

De følgende to figurer viser, hvilke regioner og dermed hvilke medlemslande, der

har mest at vinde ved et regionaliseringsscenarium, og hvilke der omvendt står til at

tabe mest ved fuld afvikling af landbrugsstøtten i EU såvel som i resten af verden.

Den anvendte model tydeliggør, at regionaliseringsscenariet vil give de største relati-

ve indkomststigninger til de regioner med stor koncentration af kødkvægsproduktion

eller mælkeproduktion. Eksempelvis Belgien, Irland og det østlige Tyskland står der-

for til en relativ høj(10 % +) indkomststigning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ved liberaliseringsscenariet ses derimod den direkte modsatte effekt, hvad angår ikke

konkurrencedygtige brug (jo mørkere farve des større tab). Disse ikke særligt kon-

kurrencedygtige brug (små ineffektive brug i EU-10 og klimatisk dårligt stillede i

Sverige, Finland, Irland og nordlige UK) vil ifølge modellen blive udsat for et mar-

kant indkomsttab på op til 70 pct. Indregnes ændringer i faktorprisudviklingen, viser

modelberegningerne et mindre indkomstfald. Efter en tilpasning af bl.a. jordpriserne,

som spiller en betydelig rolle i faktorprisudviklingen, beregnes det gennemsnitlige

indkomstfald til mellem 4 og 21 pct. ved liberaliseringsscenariet.

Grundholdninger til fremtiden for den fælles landbrugspolitik.

Den ”liberale” gruppe bestående af de 6-8 medlemslande, som traditionelt arbejder

for yderligere liberalisering af EU’s landbrugspolitik, forventes i sundhedstjekket at

arbejde for afskaffelse af traditionelle markedsordninger som prisstøtte, eksportstøt-

te, intervention m.v., samt forberedelse af afvikling af landbrugspolitikkens søjle I.

Man vil samtidig lægge vægt på, at sundhedstjekket ikke er endemålet, men kun et

skridt på vejen.

Det brede flertal bestående af de 18-19 primært Middelhavslande og nye medlems-

lande, ønsker derimod ingen større ændringer af den fælles landbrugspolitik. Man

ønsker at opretholde mest muligt status quo med begrundelse i et ønske om forudsi-

gelighed for de europæiske landmænd, som først nu er ved at vænne sig til effekterne

af 2003-reformen. Sundhedstjekket ønskes derfor alene anvendt til mindre tilpasnin-

ger i regelsættet og et hvert tiltag til reform-drøftelse udskudt til efter 2013. Dog sy-

nes flere af disse lande at acceptere udløbet af mælkekvoterne i 2015, men fremhæ-

ver behovet for en ”blød landing” på mælkekvoteområdet, dvs. en gradvis udfasning.

Begreber såsom EU’s forsyningssikkerhed på fødevareområdet, hensynet til standar-

der for fødevaresikkerhed, dyrevelfærd og miljøkrav sat i forhold til importerede va-

rer, ventes at blive centrale begreber i diskussionen om, hvilke begrundelser der skal

ligge til grund for den fælles landbrugspolitik i fremtiden. Desuden ventes hensynet

til ugunstigt stillede områder at blive fremhævet i diskussionen om fremtidens fælles

landbrugspolitik.

Behovet for kompensationsordninger for landmændenes beskyttelse af natur, biodi-

versitet og foranstaltninger som kulstofbinding og forebyggelse af oversvømmelser

og tørke som modtræk mod virkningerne af klimaforandringer, ventes at blive frem-

hævet som argumenter for at opretholde status quo.

Man må ligeledes forvente et stort pres fra disse lande for at få indført risiko- og kri-

sestyringsinstrumenter, som en mere grundlæggende del af den fælles landbrugspoli-

tik.

Grundholdninger til sundhedstjekkets hovedelementer

Enkeltbetalingsordningen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Mere end 10 medlemslande bestående primært af ”liberale” og nye medlemslande er

umiddelbart positive overfor en flat-rate ordning efter 2013, som ikke er baseret på

en historisk referenceperiode. I den forbindelse har visse af de nye medlemslande

understreget, at det skal være den samme sats for alle medlemslande. Der er en grup-

pe på fire medlemslande (Nederlandene, Grækenland, Irland, Litauen), som klart har

tilkendegivet, at de ikke ønsker, at der ændres på enkeltbetalingssystemet før i for-

bindelse med forhandlingerne om landbrugspolitikken efter 2013. I disse medlems-

lande har 2003-reformen været vanskelig at acceptere for landbrugserhvervet, og

man vil derfor se meget skeptisk på ændringer af den historiske referenceperiode.

Herudover har flere lande andre tekniske ønsker til forenkling af enkeltbetalingsord-

ningen.

Præcisering af anvendelsesområdet for krydsoverensstemmelse

Et foreløbigt skøn er, at samtlige lande er åbne over for ændringer på dette område.

Samtlige medlemslande har udtrykt ønske om en forenkling af krydsoverensstem-

melsesreglerne. I den sammenhæng nævnes udvikling af et indikatorsystem som en

mulig forenklingsøvelse. Der nævnes dog risiko for, at resultatet ender med flere reg-

ler. I den forbindelse fremhæves det af nogle lande, at kun en mindre del af de sam-

lede administrative byrder skyldes krydsoverensstemmelsesreglerne, da det er det

bagvedliggende regelsæt, som forårsager hovedparten af disse byrder.

Samtidig har de nye medlemslande givet udtryk for, at de har behov for en længere

overgangsperiode, før krydsoverensstemmelsesreglerne anvendes fuldt ud hos dem.

Enkelte nye medlemslande har foreslået, at reglerne først anvendes, når de er nået op

på tilsvarende støtteniveau som EU 15, dvs. i 2013.

Afkobling

Hvad angår spørgsmålet om fuld afkobling af støtten ventes en række Middelhavs-

lande og nye medlemslande at være imod øget afkobling, idet der henvises til, at det

ikke vil være muligt for deres landmænd at overleve uden den koblede støtte. Dette

gælder specielt på det animalske område. Det fremhæves, at produktionen (såvel den

animalske som den vegetabilske) i disse lande risikerer at blive nedlagt, såfremt den

koblede støtte ophæves.

Der findes på den anden side en række medlemslande, herunder enkelte middelhavs-

lande og nye medlemslande, foruden de ”liberale” lande, som støtter princippet om

fuld afkobling. Det kan nævnes, at det ventes, at eksempelvis Frankrig vil støtte af-

kobling på det vegetabilske område samtidig med, at man ønsker den animalsk kob-

lede støtte opretholdt.

Nedre støttegrænser

Hvad angår spørgsmålet om at hæve den nedre støttegrænse forventes det, at med-

lemslande karakteriseret ved traditionel landbrugsdrift, baseret på små landbrug, vil

være imod dette. Enten ud fra ønsket om en forudsigelig landbrugspolitik eller ud fra

hensyn til, at medlemslandets landbrug er præget af mange små bedrifter, som såle-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

des vil kunne blive udelukket fra støtte afhængig af, hvordan den nedre grænse ud-

formes. Derimod er den ”liberale” gruppe tilhængere af forslaget om indførelse af en

nedre støtte grænse for udbetaling af støtte. En mulig løsning kunne være at gøre det

frivilligt for de enkelte lande at hæve den nedre grænse.

Øvre støttegrænser(capping)

Hvad angår den øvre støttegrænse ventes en større gruppe medlemslande herunder

særligt de ”liberale” anført af Tyskland, at være imod forslaget, da man finder, at det

vil straffe de effektive landbrug og medføre opdeling af bedrifterne med henblik på

at undgå at blive omfattet heraf.

Intervention og udbudsstyring herunder intervention af korn, samt andre foranstalt-

ninger til udbudsstyring

Af Kommissionens meddelelse om sundhedstjekket fremgår, at det er nødvendigt at

se på, hvilken fremtid de eksisterende instrumenter (f.eks. kvoter, offentlig interven-

tion, prisstøtte, restitutioner) fra den ”gamle fælles landbrugspolitik” har. Der er stor

forskel på, i hvor høj grad instrumenterne eksisterer og anvendes inden for de for-

skellige markedsordninger. De sektorer, hvor instrumenterne stadig spiller en rolle,

er: korn (herunder kartoffelstivelse), mælk- og mejeriprodukter, tørret foder, og na-

turfibre.

Middelhavslandene og de fleste nye medlemslande ønsker at bibeholde interventi-

onsmekanismerne som et sikkerhedsnet, mens kun få lande ønsker en fuldstændig af-

skaffelse af interventionsforanstaltningerne. Her kan forventes fremført det syns-

punkt, at såfremt ordningerne afskaffes, bør de erstattes af krisestyringsforanstaltnin-

ger. Alternativt kunne man forestille sig at nulstille men bevare interventionsmeka-

nismerne til brug for sanitære eller klimatiske kriser, evt. på et lavere niveau.

Udtagning: afskaffelse af udbudsstyring og forøgelse af miljøfordele

Det store flertal af medlemslande har klart tilkendegivet støtte til en ophævelse af ud-

tagningsforpligtelsen. Flere medlemslande har i den forbindelse tilkendegivet, at de

ønsker den miljømæssige effekt opretholdt ved andre tiltag. Der er ikke fremkommet

ønske om en opretholdelse af ordningen.

Mælkekvoter

Der forventes at være bred tilslutning til en blød landing for udfasning af mælkekvo-

terne, idet nogle lande vil ønske en hurtigere udfasning. De fleste medlemslande fin-

der, at kvotesystemet bør afskaffes i 2014/15, samt at man i den mellemliggende pe-

riode kan overveje en forøgelse af mælkekvoterne. Tyskland, Frankrig, Østrig, Fin-

land, Portugal og Malta er som udgangspunkt imod ophævelse af mælkekvoterne, og

ventes at rejse et stærkt ønske om at bibeholde mælkekvoterne med henblik på, at

oppebære national mælkeproduktion i mindre gunstigt stillede områder. Disse lande

finder, at mælkeproducenterne skal sikres kompenserende ordninger, således at af-

skaffelsen af kvotesystemet ikke rammer de mindre brug og brug i udsatte områder

for hårdt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Risikostyring

Der er ikke er lagt op til en gennemgribende øvelse, hvad angår risiko- og krisesty-

ringstiltag inden for den fælles landbrugspolitik. Kommissionen henviser til mulig-

hederne inden for søjle II. Den ”liberale” gruppe er kraftigt imod tiltag på dette om-

råde, under henvisning til, at det er en opgave, som må løses af erhvervet eksempel-

vis gennem private forsikringsordninger. Et stort antal navnlig Middelhavslande og

nye medlemslande omkring Frankrig har derimod udtrykt sig positivt om indførelse

af risiko- og krisestyringsinstrumenter.

Klimatiske forhold samt udbruddene af fugleinfluenza og BSE-udbruddet fremhæves

som eksempler på, at det er nødvendigt at have et system til håndtering af kriser.

Som omtalt ovenfor bliver ideen om at opretholde interventionsmekanismerne som et

sikkerhedsnet fremført fra flere sider. Argumentet er, at man derved ikke behøver at

indføre nye systemer til håndtering af for eksempel klimatiske risici.

Klimaforandringer, bioenergi, vandforvaltning og biodiversitet

Meddelelsens indhold er forholdsvis sparsomt, hvad angår konkrete initiativer, hvil-

ket gør det svært at afveje holdningstilkendegivelser vedrørende dette emne på nuvæ-

rende tidspunkt. Flere medlemslande har generelt udtrykt støtte til, at midler fra søjle

II anvendes til fordel for nye udfordringer som klimaændringer, bioenergi og vand-

forvaltning. Flere medlemslande har tilkendegivet, at de ønsker ordningen med støtte

til energiafgrøder ophævet, mens andre argumenterer for ordningens opretholdelse.

Forstærkning af søjle II

Hvad angår øget obligatorisk modulation er et foreløbigt skøn, at en stor gruppe tun-

ge medlemslande er skeptiske over for forslaget. Flere af disse medlemslande har til-

kendegivet, at de principielt er modstandere af en overførsel af midler fra søjle I til

søjle II. Flere lande er på den anden side tilhængere af forslaget, under forudsætning

af, at den nationale medfinansiering og den aktuelle omfordeling af modulerede mid-

ler mellem landene tages op til diskussion.

For flere medlemslande, er det afgørende, at den nationale medfinansiering begræn-

ses, ud fra almindelige finansieringsvanskeligheder. Adskillige lande har dog ligele-

des tilkendegivet, at de finder det væsentligt, at landbrugspolitikken forbliver én fæl-

les politik og ikke renationaliseres.

Den foreslåede stigning på 8 % i 2013 vil for de fleste medlemslande være for høj en

sats. I den forbindelse kan forventes, at spørgsmålet om graden af øget modulation

fra 5-13 % vil blive rejst. En stigning fra 5 -10 %, dvs. en 5 % stigning i 2013, vurde-

res til at være mere realistisk.

Artikel 69

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den nuværende artikel 69 i forordning (EF) 1782/2003 giver mulighed for at målret-

te op til 10 % af den direkte støtte til særlige typer landbrug, som er vigtige for mil-

jøbeskyttelsen eller -forbedringen eller for at forbedre kvalitet og markedsføring af

landbrugsprodukter. Anvendelsen af art. 69 kan dog kun ske under hensyntagen til en

række restriktive betingelser.

Kommissionen foreslår i forhold til kompenserende ordninger i forbindelse med af-

skaffelsen af kvotesystemet for mælkeproduktion, at finde finansiering hertil under

artikel 69, som forventes ændret, således at bestemmelserne bliver mere fleksible.

Kommissionen har således antydet, at hvis for eksempel Tyskland og Frankrig m.fl.

ønsker at indføre kompenserende ordninger for mindre mælkeproducenter og produ-

center i ugunstigt stillede områder, kan dette ske ved, at de udarbejder programmer,

som indeholder den type ordninger, og få dem finansieret over artikel 69. Det giver

samtidig visse rammer for finansiering og godkendelsesprocedurer.

Nogle medlemslande mener, at artikel 69 burde bruges til at få mere fokus på små

landbrug, fastholde landdistrikter (modsat store produktive landbrug) så længe for-

målet er miljø fx afgræsning. Den liberale gruppe ventes at arbejde for at sikre, at art.

69 bruges som et reformskridt, og ikke som genkobling i forhold til produktionen.

Ligeledes mener flere, at reglerne for brug af artikel 69 bør være mere fleksible.

_______