Europaudvalget 2008
KOM (2007) 0845
Offentligt
1447848_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 20.12.2007
KOM(2007) 845 endelig
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
Første rapport om gennemførelsen af lovgivningen om det fælles luftrum:
resultater og perspektiver
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0002.png
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN
Første rapport om gennemførelsen af lovgivningen om det fælles luftrum:
resultater og perspektiver
1.
I
NDLEDNING
Initiativet til det fælles luftrum blev lanceret i 2000 efter en række alvorlige forsinkelser i
1999. Der blev nedsat en gruppe på højt plan, og på grundlag af anbefalingerne i rapporten fra
denne gruppe forelagde Kommissionen en lovgivningspakke ved udgangen af 2001. Pakken
blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i marts 2004 og trådte i kraft en måned senere.
Lovgivningspakken indeholdt fire dele: en forordning om rammerne for oprettelse af det
fælles europæiske luftrum ("rammeforordningen")
1
, en forordning om fælles krav til udøvelse
af luftfartstjenester ("luftfartstjenesteforordningen")
2
, en forordning om organisation og
udnyttelse af det fælles europæiske luftrum ("luftrumsforordningen")
3
og en forordning om
interoperabilitet
i
det
fælles
europæiske
lufttrafikstyringsnet
4
("interoperabilitetsforordningen") .
Ifølge rammeforordningens artikel 12, stk. 2, skal Kommissionen evaluere anvendelsen af
lovgivningen om det fælles luftrum og periodisk aflægge rapport for Europa-Parlamentet og
Rådet. Rapporterne skal indeholde en evaluering af resultaterne af gennemførelsen af
lovgivningen, herunder information om udviklingen i sektoren, i forhold til de oprindelige
mål og fremtidige behov.
Dette er den første rapport om gennemførelsen. Den indeholder Kommissionens vurdering af
behovet for videreudvikling af det fælles luftrum.
Den kommer også ind på mange af anbefalingerne fra en anden Gruppe på Højt Plan, som
næstformand Jacques Barrot bad se på den fremtidige europæiske rammelovgivning om
luftfart. Den aflagde rapport i juli 2007.
2.
2.1.
F
ÆLLESSKABET BØR SPILLE EN ROLLE INDEN FOR LUFTTRAFIKSTYRING
(ATM)
Baggrunden
Fællesskabets luftfartspolitik er en succeshistorie. Liberaliseringen har sænket billetpriserne
og øget forbrugernes valgmuligheder. Takket være udvidelsen af Den Europæiske Union og
den aktive naboskabspolitik dækker det europæiske luftfartsmarked nu 37 lande med
1
2
3
4
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 549/2004 af 10. marts 2004 om rammerne for
oprettelse af et fælles europæisk luftrum, EUT L 96 af 31.3.2004, s. 1.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 550/2004 af 10. marts 2004 om udøvelse af
luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum, EUT L af 31.3.2004, s. 10.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 551/2004 af 10. marts 2004 om udøvelse af
luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum, EUT L af 31.3.2004, s. 20.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 552/2004 af 10. marts 2004 om interoperabilitet i
det fælles europæiske lufttrafikstyringsnet, EUT L 96 af 31.3.2004, s. 26.
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
500 millioner indbyggere. Luftfarten må imidlertid klare det voksende pres fra skiftende
samfundsbehov og imødekomme de voksende betænkeligheder ved dens belastning af
miljøet. En konkurrencedygtig og bæredygtig lufttransportindustri har brug for et højtudviklet
lufttrafikstyringssystem (ATM).
Sammen med lufthavnene udgør ATM infrastrukturen for luftfart. Denne infrastruktur skal
kunne håndtere en meget betydelig stigning i lufttrafikken frem til 2020. Som følge af
aldrende teknologier og systemer vil der uundgåeligt blive tale om kapacitetsproblemer og
forværring af luftfartens miljøbelastning, hvis industrien ikke er i stand til at tage et
teknologisk kvantespring. Afbrydelser, som f.eks. flyforsinkelser og forstyrrelser som følge af
dårligt vejr eller ulykker, har en betydelig 'dominoeffekt', der berører systemet som helhed og
med tydelighed viser, hvor tæt sammenkoblet lufttransporten er i Europa.
Som følge af den forventede vækst i lufttrafikken er der behov for en strukturel og
teknologisk modernisering, som hele den europæiske ATM-sektor må tage del i. Dynamikken
i denne proces vil sammen med den fortsatte vækst i lufttrafikken betyde, at ATM fortsat vil
være en stor og attraktiv arbejdsgiver.
2.2.
ATM-systemets nuværende begrænsninger
Kun lufttrafikstyringen (ATM) kan garantere, at der til enhver tid er sikker adskillelse mellem
hurtigtflyvende fly, og bevilge adgang til ATM-nettet. Flyvelederen kender flaskehalsene og
de farlige krydsninger i Europas luftrum og ved, hvilke tilsvarende afbødende foranstaltninger
der skal træffes i et komplekst rutenet.
ATM er et naturligt monopol og har generelt ret til at få alle sine omkostninger dækket via
luftrumsbrugerne, uanset kvaliteten af den ydede service. Dette omkostningsdækningsprincip
giver ikke tilstrækkelige incitamenter til at forbedre tjenesteydelsernes kvalitet og
omkostningseffektivitet og til at modernisere systemet.
Lufttransporten kom 'til skelsår og alder' og voksede hurtigt i 50'erne og 60'erne i et miljø,
som var fuldt statskontrolleret, og hvor lufttransporten blev betragtet som et symbol på
national suverænitet. Fra 70'erne og derefter blev det almindeligt, at landene begyndte at
overdrage ikke-statslige luftfartsfunktioner til luftfartsindustrien, mens lufttrafikstyringen dog
fortsat blev reguleret gennem mellemstatslige aftaler.
Ifølge 2007-Gruppen på Højt Plan og præstationsvurderingskommissionen (Performance
Review Commission
(PRC)) under Eurocontrol vil en mellemstatslig tilgang ikke kunne skabe
lige konkurrencevilkår, når gennemførelsen af reglerne afhænger af staternes vilje og ikke
håndhæves ensartet. Ansvarsfordelingen mellem stater, myndigheder, flyselskaber og
luftfartstjenesteudøvere er uklar. Mellemstatslige beslutningsprocesser kan være langsomme
og ineffektive og lidet egnede til at håndtere systemets fragmentering langs landegrænserne.
Fællesskabet bør derfor blive drivkraften i ATM.
I Europa er ATM præget af stærk fragmentering. Den medfører betydelige
ekstraomkostninger for luftrummets brugere, forlænger flyvetiden unødigt med deraf følgende
belastning af miljøet, forsinker indførelsen af nye teknologier og procedurer og mindsker
derved de potentielle effektivitetsforbedringer. Fragmenteringen hindrer også ATM-industrien
i at udvikle storskalaøkonomi. En route-centrene er derfor ikke af optimal størrelse, og der er
tale om en unødig fordobling af ikke-standardiserede systemer og af de dertil knyttede
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0004.png
vedligeholdelsesomkostninger. Gruppen anslog, at en mindskelse af fragmenteringen vil
kunne betyde omkostningsbesparelser på op til 2 mia. euro pr. år
5
.
Det nuværende europæiske rutenet består stadig af en sammensvejsning af nationale ruter.
Som følge heraf er rutenettet for flyvninger mellem europæiske lande ca. 15 % mindre
effektive end nettet for indenrigsflyvninger og kan ikke altid imødekomme transportbehovet i
Europa. De korteste ruter er underudnyttede som følge af mangelen på tidstro og nøjagtige
oplysninger
6
. Dette påfører flyselskaberne unødige ekstraomkostninger på ca. 1,4 mia. euro
og medfører en miljøbelastning på 4,8 mio. tons CO
2
pr. år.
Markedet for luftfartstjenester, der tegner sig for på 8 mia. euro, er klart splittet op efter
grænserne. Mens barriererne falder i andre sektorer, rummer denne sektor 27 nationale
tjenesteydere med ligeså mange forskellige procedurer, udstyrstyper, driftsstrategier og
generalomkostninger. Fra et driftsmæssigt synspunkt ville 10 områdekontrolcentraler kunne
erstatte de nuværende 50 centraler.
7
Det ville bidrage betydeligt til bedre
omkostningseffektivitet, hvis luftfartstjenesterne blev integreret i større enheder inden for
rammerne af funktionelle luftrumsblokke.
På trods af de teknologiske fremskridt inden for luftfarten generelt forbliver flyvekontrol
(ATC) primært en håndværksmæssig aktivitet. Mens cockpittet er blevet automatiseret, har
ATC-systemerne ikke udviklet sig tilsvarende, og flyveledernes arbejdsmetoder er stort set
forblevet uændrede. Stigninger i trafikken håndteres hovedsagelig ved at der åbnes nye
'sektorer', med en tilsvarende stigning i personalebehovet og deraf følgende omkostninger. Da
denne løsningsmodel er ved at nå sin grænse, vil der opstå kapacitetsmangel i de kommende 5
til 10 år, medmindre der gøres en radikal indsats for at fremskynde den teknologiske
innovation.
3.
E
N VURDERING AF DET FÆLLES EUROPÆISKE LUFTRUM
Vedtagelsen af lovgivningen om det fælles europæiske luftrum bragte lufttrafikstyring ind
under Fællesskabets kompetence og skabte faste retlige rammer for en lang række aktiviteter.
I de tre år, der er gået siden ikrafttrædelsen, er en række af disse aktiviteter ført til ende, andre
er endnu i gennemførelsesfasen, og nogle udviser kun beskedne fremskridt. I øvrigt har man
under gennemførelsen, og som følge af ændringer i vilkårene, kunnet pege på en række svage
punkter i den nuværende lovgivning.
3.1.
Resultater
a) En retlig og institutionel ramme for det fælles luftrum
Den første prioritet for det fælles luftrum bestod i, at der blev etableret en institutionel ramme
for Fællesskabets handling på dette område. Med denne ramme er der skabt en struktur for
partnerskab med alle interesserede parter:
5
6
7
Performance Review Commission (PRC), December 2006, Evaluation of the impact of the SES on
ATM Performance, p. 24.
PRC, 2007, An Assessment of Air Traffic Management in Europe in 2006, Eurocontrol, p. 51 on.
USA håndterer en dobbelt så stor trafik med 20 en route-centre, som de endog har planer om at
reducere.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0005.png
– Udvalget for det Fælles Luftrum videreformidler landenes strategiske standpunkter og
bistår
Kommissionen
med
at
vedtage
gennemførelsesbestemmelser
efter
udvalgsprocedurerne
– i Det Rådgivende Organ for Luftfart kan alle branchens interessenter udtrykke deres
synspunkter om gennemførelsen
– udnyttelse af synergien med Eurocontrol, hvad angår teknisk støtte og udvikling af
gennemførelsesbestemmelser for Fællesskabet.
Forsvarsministerierne er også repræsenteret i Fællesskabets beslutningsproces.
b) Adskillelse mellem tjenesteudøvelse og regulering
En grundlæggende forudsætning for sikkerhed, nemlig adskillelse mellem luftfartstjenester og
regulering, er tilvejebragt, og landene har hver oprettet en national tilsynsmyndighed
8
. Siden
den 20. juni 2007 har luftfartstjenesteudøverne skullet certificeres af tilsynsmyndighederne, i
medfør af Kommissionens forordning (EF) nr. 2096/2005 om fælles krav til udøvelse af
luftfartstjenester
9
.
c) Fremskridt på sikkerhedsområdet
Sikkerhedsspørgsmålet har ikke været tilsidesat. Der er således vedtaget en forordning
10
om
oprettelse af en sikkerhedsmæssig tilsynsfunktion, som de nationale tilsynsmyndigheder skal
stå for, og som skal supplere de fælles krav.
d) Harmonisering af certificeringen af flyveledere
Vedtagelsen af direktiv 2006/23/EF om et EF-flyveledercertifikat
11
, som opstiller fælles krav
og uddannelsesbestemmelser, vil føre til ensartede kvalifikationskrav og større mobilitet for
arbejdstagerne.
e) Gennemsigtige afgifter
Der er sikret fuldstændig gennemsigtighed i fastsættelsen af afgifter for luftfartstjenester ved
Kommissionens forordning (EF) nr. 1794/2006 af 6. december 2006 om en fælles
afgiftsordning for luftfartstjenester
12
, som indeholder krav om, at tjenesteudøverens
omkostningsgrundlag skal oplyses, og at luftrumsbrugerne skal høres.
f) Mere effektiv udnyttelse af luftrummet
For at fremme en effektiv udnyttelse af luftrummet har Kommissionen vedtaget en forordning
om fleksibel udnyttelse af luftrummet med sigte på at forbedre adgangen til militærets luftrum
(2150/2005)
13
og en forordning om luftrumsklassifikation i det øvre luftrum (730/2006)
14
.
8
9
10
11
12
13
14
Én medlemsstat er i færd med at oprette sin tilsynsmyndighed.
EUT L 335 af 21.12.2005, s. 13.
EUT L 291 af 9.11.2007, s. 16.
EUT L 114 af 27.4.2006, s. 22.
EUT L 341 af 7.12.2006, s.3.
EUT L 342 af 24.12.2005, s. 20.
EUT L 128 af 16.5.2006, s. 3.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0006.png
g) Hurtigere teknologisk innovation
I mellemtiden er de første skridt taget til at fremskynde den teknologiske innovation og
dermed sikre tilstrækkelig kapacitet. Definitionsfasen for SESAR er indledt og skrider frem,
mens udviklingsfasen for SESAR-fællesforetagendet
15
er nået så vidt, at masterplanen, som
skal foreligge i foråret 2008, kan gennemføres.
h) Interoperabelt udstyr
Der er etableret en effektiv interoperabilitetsmekanisme med henblik på vedtagelse af
gennemførelsesregler og udvikling af EF-specifikationer for tekniske systemer og den
operative anvendelse heraf. Denne mekanisme vil være uundværlig til sikring af en effektiv
gennemførelse af resultaterne af SESAR.
3.2.
Under forberedelse
a) Evaluering af tjenesteudøvere
Ifølge rammeforordningen skal luftfartstjenesteudøvere underkastes en evaluering.
Dataindsamling vil blive påbegyndt og benchmarking etableret i 2008. Dette vil skabe et
solidt grundlag for den fremtidige udvikling af initiativet til det fælles luftrum.
b) Kollegial evaluering af tilsynsmyndighederne
Der skal indføres kollegial evaluering (Peer review) af de nationale tilsynsmyndigheder, så
der kan sikres et ensartet sikkerhedsniveau og en ensartet anvendelse af de fælles krav. Med
afslutningen af de nationale tilsynsmyndigheders første certificeringsøvelse i juli 2007 vil den
kollegiale evaluering løbe af stabelen i forbindelse med de første besøg tidligt i 2008.
e) Gennemsigtige afgifter
Den første vurdering under den fælles afgiftsordning, der skal sikre større gennemsigtighed,
hvad angår beregning, pålæggelse og opkrævning af afgifter for luftfartstjenester, vil finde
sted efter forelæggelsen af de første finansielle data i november 2007. Denne
gennemsigtighed er i overensstemmelse med Kommissionens generelle tilsagn om, at der skal
sikres fair afgiftsprincipper på luftfartsområdet, jf. det foreslåede direktiv om
lufthavnsafgifter.
16
d) Opdeling af luftrummet
Tildelingen af mandater til Eurocontrol er påbegyndt gennem en række forordningsudkast
med tilknytning til luftrummet: skabelse af en europæisk øvre flyveinformationsregion
(EUIR), luftrumsklassifikation i det nedre luftrum og fælles principper for ruteføring og
sektoropdeling. Der sker kun beskedne fremskridt på disse tre områder, hvorfor
Kommissionen undersøger muligheden for andre løsninger.
e) Funktionelle luftrumsblokke
15
16
Rådets forordning (EF) nr. 219/2007 af 27. februar 2007 om oprettelse af et fællesforetagende til
udvikling af en ny generation af det europæiske lufttrafikstyringssystem (SESAR), EUT L 64 af
2.3.2007, s. 1.
KOM(2006) 820 endelig af 24.1.2007.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0007.png
Et nøgleelement for det fælles luftrum er oprettelsen af funktionelle luftrumsblokke, der skal
sikre lufttrafikstyringsnettet maksimal kapacitet og effektivitet. Der er taget en række
initiativer på området, men fremskridtene er langsomme, og projekternes ambitionsniveau,
modenhed og nytteværdi er varierende. De fleste af initiativerne er stadig på
'gennemførlighedsstadiet', og kun ét står på tærsklen til gennemførelsesfasen
17
.
3.3.
Utilstrækkelige fremskridt på nøgleområder
Det fælles luftrum har ikke givet de forventede resultater på en række vigtige områder.
Modellen med funktionelle luftrumsblokke giver generelt ikke de ønskede resultater, hvad
angår effektiv afvikling af flytrafikken, omkostningsreduktion og 'defragmentering'.
Det er rigtigt, at skabelsen af funktionelle luftrumsblokke er en ny udfordring med betydelige
tekniske og organisatoriske vanskeligheder, men samtidig spiller spørgsmålet om suverænitet
fortsat en rolle, navnlig hvad medlemsstaternes ansvar for deres luftrum og de militære
aspekter angår. I stedet for at udforme innovative mekanismer til suverænitetsudøvelse, er
suverænitetsspørgsmålet blevet brugt som en hæmsko af dem, der ønsker at lægge hindringer
i vejen for større grænseoverskridende samarbejde og integration.
Den nuværende lovgivning rummer effektive værktøjer til at forbedre effektiviteten, f.eks.:
udpegelse af lufttrafiktjenesteudøvere, adskillelse af tjenesteydelser (unbundling), anvendelse
af økonomiske incitamenter, fastsættelse af brugerafgifter, ændringer i rutestrukturen,
oprettelse af funktionelle luftrumsblokke, rationalisering af infrastruktur
18
osv.
Medlemsstaterne har imidlertid ikke udnyttet disse værktøjer tilstrækkeligt, til at det har
kunnet forbedre luftfartstjenesternes omkostnings- og driftseffektivitet.
Med hensyn til den generelle effektivitet i udformningen og udnyttelsen af den europæiske
rutestruktur er der kun sket beskedne fremskridt, og for afviklingen af flytrafikken eller for
miljøbelastningen er der derfor heller ikke sket nogen forbedringer.
3.4.
Nye udfordringer
Miljø:
De seneste videnskabelige data synes at vise, at menneskelige aktiviteter er den
vigtigste årsag til klimaændringerne. Luftfarten bidrager med sine 3 % kun beskedent til EU's
samlede emissioner af drivhusgasser, men dens andel er stigende. Den nuværende lovgivning
om det fælles luftrum ser stort set bort fra den rolle, ATM kan spille i denne sammenhæng. En
forbedring i nettets opbygning, en mere effektiv udnyttelse af ruterne og nye operationelle
systemer skulle kunne mindske flyvetider, brændstofforbrug og omkostninger mærkbart, med
en deraf følgende reduktion i miljøbelastningen og påvirkningen af klimaet. Denne reduktion
anslås til 4,8 mio. tons CO
2
årligt
.
Ud over de direkte emissioner påvirker flyene også
cirrusskydækket, og det kan blive nødvendigt at overveje afbødende foranstaltninger på
ATM-niveau.
Forsinkelser
er ikke længere den vigtigste drivkraft til forandring. Efter en nedgang i
kølvandet på den 11. september 2001 og stigningen i 'en route'-luftrumskapaciteten som følge
af indførelsen af reducerede vertikale adskillelsesminima, er forsinkelserne i Europa for tiden
17
18
Etablering af et fælles europæisk luftrum med funktionelle luftrumsblokke: en midtvejsrapport
(KOM(2007) 101 endelig).
PRC, 2006,
Evaluation of the Impact of the SES initiative on air traffic management performance,
Brussels, p. iii.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
beskedne og er forblevet beskedne på trods af de seneste års rekordstore trafik. Hvis væksten
fortsætter, vil problemerne med forsinkelser imidlertid dukke op igen, således som det
allerede fremgår af forsinkelsesprognoserne for 2008.
Økonomiske aspekter:
Følgerne af den globale ustabilitet for energimarkedet har ført til
enorme stigninger i brændstofpriserne. Dette har navnlig fået luftfartsindustrien til at skærpe
omkostningskontrollen, forbedre den økonomiske effektivitet og effektivisere afviklingen af
flytrafikken. Derved er de økonomisk ineffektive luftfartstjenester og den ineffektive
afvikling af flytrafikken blevet vigtige drivkræfter til forandring.
4.
F
REMSKYNDELSE AF GENNEMFØRELSESSTRATEGIEN
Fragmentering er den alvorligste flaskehals for en præstationsforbedring af det europæiske
lufttrafikstyringssystem. Denne flaskehals kan kun bringes ud af verden, hvis
præstationsrammerne, de retlige strukturer og en hurtig indførelse af ny teknologi tages op på
EU-plan
(jf. HLG 1*)
.
Handlingsstrategien går ud på, at der fokuseres på en præstationsdrevet tilgang til løsning af
problemerne med det nuværende system, dvs. ineffektivitetsomkostninger på 3 mia. euro om
året samt miljøomkostninger.
4.1.
4.1.1.
Fokus på præstationsforbedringer
En præstationsfremmende ramme
For at kunne realisere de fornødne forbedringer, hvad sikkerhed, effektivitet, kapacitet og
omkostningseffektivitet angår, skønnes det nødvendigt at gribe til en
præstationsdrevet
tilgang
(jf. HLG 4*),
hvor passende motiverende og demotiverende elementer fungerer som
drivkræfter. Denne tilgang vil kunne baseres på, at der opstilles europæiske
konvergenskriterier for det fælles luftrum, og at de nationale tilsynsmyndigheder får
bemyndigelse til at billige og overvåge gennemførelsen af specifikke præstationsmål.
Opstilling af strenge konvergenskriterier, vurdering af de specifikke præstationsmål og
overvågning af de nationale tilsynsmyndigheder bør varetages af et uafhængigt
'præstationsvurderingsorgan' på EF-plan.
Af rapporten fra Gruppen på Højt Plan fremgår det, at præstationsniveauet for
luftfartstjenester vil kunne forbedres ved at udnytte markedsmekanismerne for ikke-
monopoliserede tjenester. Forretningsmulighederne for sådanne tjenester og de tilhørende
tilsynsforanstaltninger bør undersøges nærmere.
Udbydes tjenester inden for rammerne af et naturligt monopol, skal der efter Kommissionens
mening benyttes en rent præstationsdrevet tilgang under opsyn på EF-plan.
4.1.2.
En europæisk netstruktur betyder større effektivitet
Det transeuropæiske lufttrafikstyringsnets præstationsniveau beror på, hvor effektivt de
knappe ressourcer forvaltes, dvs. start- og landingsbaner, luftrum og frekvensspektrum.
Udfordringen består i at etablere det optimalt effektive net og give mulighed for effektiv
informationsudveksling til forbedring af netdriften.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Anvendes der en reelt netbaseret tilgang, vil det kunne medføre en gevinst på mindst 6 % eller
ca. 50 km pr. flyvning. For at dette kan blive en realitet, bør et uafhængigt
præstationsvurderingsorgan på EF-plan vurdere nettets effektivitet og opstille ambitiøse mål
herfor.
En
netforvalter,
der repræsenterer alle luftfartsektorens interessenter, herunder militæret, bør
have ansvaret for at forbedre ruteføring og sektoropdeling fra en netorienteret synsvinkel og
spille en nøglerolle, når det drejer sig om at styrke den centrale kapacitetsplanlægning og
lufttrafikreguleringstjenesterne og optimere udnyttelsen af lufthavnskapaciteten ved at opstille
klare regler for netadgang og effektiv udnyttelse af ruterne. Afgifter baseret på den korteste
afstand skaber stærke incitamenter til at opfylde effektivitets-, omkostningseffektivitets- og
miljømålene
(jf. HLG 9*)
. Optimeret ruteføring anslås at kunne mindske de skadelige
emissioner fra luftfarten med 6 til 12 %.
4.1.3.
Funktionelle luftrumsblokke
En præstationsdrevet tilgang til at mindske fragmenteringen og øge systemets effektivitet
skulle kunne fremskynde integrationen af luftfartstjenesterne i funktionelle luftrumsblokke,
hvor dette er hensigtsmæssigt. Der er ingen tvivl om, at en sådan integration teknisk set er
uhyre kompliceret, men det virkelige problem er af politisk art. Kommissionen vil overveje
idéen fra Gruppen på Højt Plan, der går ud på, at en koordinator for luftfartssystemet
(jf. HLG
5*)
skal have til opgave at styrke det politiske engagement hos medlemsstaterne og
interessenterne. Landene bør
forpligte sig politisk til at skabe funktionelle luftrumsblokke
i 2010 og gennemføre dem inden udgangen af 2012. De foreslåede funktioner - netforvaltning
og præstationsregulering - skulle også kunne bidrage til en vurdering af de funktionelle
luftrumsblokkes funktionalitet og merværdi ud fra et netperspektiv. Muligheden for, at disse
to funktioner kan udføres af allerede eksisterende organer, vil blive undersøgt.
4.1.4.
SESAR – Håndtering af kapacitetsmangel
Kapacitetsmangelen kan kun løses gennem teknologisk innovation inden for rammerne af
SESAR-programmet, kombineret med foranstaltninger til forbedring af lufthavnskapaciteten
(jf. HLG 7*)
. Den teknologiske innovation kan imidlertid kun nå sit fulde potentiale, hvis der
gøres en ende på systemets fragmentering. Derfor er det af afgørende betydning, at
udviklingen
af det fremtidige system koordineres, og at overlapninger undgås.
Rationaliseringseffekterne af SESAR på forsknings- og udviklingsområdet bør få indpas i
hele processen. For at sikre, at kortvarige initiativer til forbedring af kapaciteten gennemføres
effektivt, kan der blive brug for koordinering på EF-plan.
4.2.
Klare retlige rammer
Det indre marked indebærer, at den kun er én lovgivning. Overlapninger med forskrifter fra
andre strukturer må bringes ud af verden. Er lovgivningen fragmenteret, gør det
ansvarsfordelingen uklar og medfører unødige omkostninger for myndighederne.
Om
fællesskabstilgangen
til udvikling af
bedre lovgivning
kan udnyttes effektivt
(jf. HLG
3*),
beror på et nært samarbejde mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Det beror også på,
at de medlemsstater
(jf. HLG 10*)
, der har ansvaret for luftrummet, er indstillet på at fremme
forandringsprocessen, og at også industrien accepterer et større ansvar
(jf. HLG 2*)
. Dette
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0010.png
partnerskab omfatter også militæret
19
og tredjelandes deltagelse gennem passende
mekanismer. Et gnidningsløst fungerende luftfartsområde indebærer, at de pågældende
tredjelande i passende grad inddrages i udformningen af EU-lovgivningen.
Kommissionen er ved at gøre forberedelser til at
udvide EASA's (Det Europæiske
Luftfartssikkerhedsagentur) beføjelser
til også at omfatter lufthavne, luftfartstjenester og
lufttrafikstyring, så de dækker alle leddene i luftfartssikkerhedskæden
(jf. HLG 8*)
. Agenturets
beføjelser vil omfatte udvikling af og støtte til lovgivning om flyvesikkerhed samt
overvågning af medlemsstaternes anvendelse af denne lovgivning. Det vil også blive den
naturlige platform for certificering og for sikkerhedstilsyn med Europa-dækkende tjenester
(f.eks. EGNOS/Galileo).
Økonomisk og præstationsrelateret regulering:
Præstationsniveauet kan ventes at stige,
hvis luftrummets brugere inddrages direkte i prisfastsættelsesmekanismen. Naturlige
monopoler bør underkastes en nøjere procedure, når de skal begrunde deres
investeringspolitik og omkostningsgrundlag. En sådan forvaltningsstruktur, der oprindelig
oprettes på regionalt plan, ville bidrage til, at der anvendes rimelige afgifter. I tilfælde, hvor
en tjeneste udbydes af mere end én tjenesteudøver, vil sådanne forvaltningsstrukturer kunne
sikre fair konkurrence.
En præstationsdrevet tilgang vil blive reguleret på EF-plan. Reguleringen ville bestå i
opstilling af konvergensmål for det fælles luftrum, tilsyn med, at de
specifikke
præstationsmål,
der er vedtaget mellem tjenesteudøverne og de nationale
tilsynsmyndigheder, stemmer overens med konvergensmålene for det fælles luftrum, og at de
gennemføres korrekt. Anses de specifikke præstationsmål for ikke at svare til kriterierne, eller
opfyldes de ikke, vil det blive nødvendigt at træffe håndhævelsesforanstaltninger på EF-plan.
Teknologi:
Med hensyn til optrapningen af den teknologiske innovation ventes det, at
masterplanen for SESAR vil blive godkendt og SESAR-fællesfortagendet blive fuldt
arbejdsdygtigt i 2008. Indførelsen af SESAR-systemet vil imidlertid kræve organisatoriske
ændringer
(jf. HLG 5*)
. Får det nuværende fragmenterede lufttrafikstyringssystem lov til at
fortsætte, vil det kunne hindre, at nye teknologiske muligheder udnyttes til at forbedre
systemets præstationer, og vil kunne føre til en unødvendig stigning i den finansielle byrde.
Fordelene ved at adskille infrastruktur og tjenesteudøvelse vil også blive undersøgt.
Eurocontrol:
Kommissionen kan tilslutte sig anbefalingerne i rapporten fra Gruppen på Højt
Plan vedrørende reformen af Eurocontrol
(jf. HLG 6*),
for så vidt angår: adskillelse mellem
visse funktioner; overdragelse af flyvesikkerhedsregulering til EASA; større gennemsigtighed
og præstationsvurdering af samtlige Eurocontrols funktioner samt stærkere inddragelse af
industrien i forvaltningen. Den reviderede Eurocontrol-konvention bør først ratificeres, når de
nødvendige interne reformer af Eurocontrol er gennemført, og når der er etableret en passende
institutionel ramme, som præciserer Eurocontrols rolle i det fælles luftrums struktur, herunder
muligheden for at Eurocontrol udfører visse opgaver for Fællesskabet som led i
gennemførelsen af det fælles luftrum.
19
Udvalget for det Fælles Luftrum tæller to repræsentanter pr. medlemsstat, 1 civil, 1 militær.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
5.
K
ONKLUSION
Lufttransportsektoren står over for store udfordringer, som kun kan overvindes, hvis der gøres
en samlet indsats fra industriens, medlemsstaternes, militærets, de berørte tredjelandes og
arbejdsmarkedets parters side, og hvis de eksisterende høringsmekanismer udnyttes fuldt ud.
Kommissionen vil deltage fuldt ud i denne proces.
På grundlag af denne evaluering af gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum og i tråd
med konklusionerne fra præstationsvurderingskommissionen (Performance
Review
Commission)
og Gruppen på Højt Plan vil Kommissionen i andet kvartal af 2008 fremsætte
forslag til en 2. lovgivningspakke vedrørende det fælles luftrum, udvidelse af EASA's
beføjelser og SESAR- masterplanen.
*Se bilaget
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447848_0012.png
BILAG
High Level Group Report
To facilitate cross-reference between the Commission recommendations in Section 4
(Accelerating the Implementation Strategy) and the High Level Group recommendations, the
corresponding HLG Recommendation (HLG 1, 2 .. etc) has been identified in the
Communication
HLG Recommendation
HLG 1
HLG 2
HLG 3
HLG4
HLG5
HLG 6
HLG 7
HLG 8
HLG 9
HLG 10
Subject
EU as driving force in aviation regulation in Europe
Greater responsibilities for industry
Better regulation
Drive improved performance
Deliver the Single European Sky
Empower and focus Eurocontrol
Address airport capacity
Deliver continuously improving safety
Deliver environmental benefits
Commit member states to deliver
The Executive Summary (below) of the High Level Group Report gives more information
Executive Summary
Vice President Barrot appointed the High Level Group for the Future European Aviation
Regulatory Framework in November 2006 in response to strong demand from industry, EU
member states and other stakeholders to simplify and increase the effectiveness of the
regulatory framework for aviation in Europe. Vice President Barrot asked the High Level
Group to present a vision for the development of the aviation regulatory framework - with a
particular focus on Air Traffic Management - and to provide a roadmap with practical next
steps.
The High Level Group underlines the need for, and indeed urgency of, change in the
regulatory framework for aviation in Europe. This is necessary to ensure alignment across the
aviation system towards achieving shared objectives.
The High Level Group has faced a set of complex and occasionally conflicting objectives
when considering the performance improvement objectives:
•
Aviation has a key role to play in achieving the objectives of the Lisbon agenda, in terms
of reducing the internal and external cost of mobility within Europe and between Europe
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
and the rest of the world. Like other transport modes, aviation is an important enabler of
economic growth. The aviation sector itself is also a significant source of employment and
technological innovation.
•
At the same time capacity in the air and on the ground is increasingly scarce, the
environmental impact a growing source of concern at the local and international levels,
while improving safety becomes ever more challenging with increasing traffic levels.
•
Additionally, aviation in Europe faces growing competition from other parts of the world
for the market in Europe and the global aviation market. This emphasises the importance
of finding cost-effective solutions.
To determine the priorities for change, the High Level Group has reviewed ongoing initiatives
to improve the European aviation system such as the Single European Sky (SES) initiative,
the inclusion of aviation in the emissions trading scheme, and the Clean Sky programme. It
has concluded that
the challenge for Europe is not to embark on new system changes but
to focus on accelerating the effective delivery of the existing initiatives and to strengthen
the capabilities of the key players to deliver them.
The High Level Group has focused on
the
SES initiative in particular.
Improved ATM can play a vital role in increasing capacity
and reducing the environmental impact of aviation.
The High Level Group has therefore concentrated on two main themes:
performance
and
governance.
This leads to proposals for clear roles for the European Commission, the
member states and the Eurocontrol and EASA organisations, and proposals for concrete
actions to address the current and expected bottlenecks in performance. It also leads to
proposals to rebalance the governance of the aviation system in Europe to enable industry
(airlines, air navigation services providers (ANSPs), airports and manufacturers) to play an
appropriate role in influencing decisions that affect them. This focus has been validated by a
process of stakeholder (industry, the military, professional staff associations and non-EU
member states) consultation.
The High Level Group has followed the European Commission in taking 2020 as the target
date for completing the major changes already initiated within Europe, in particular the Single
European Sky. However, the High Level Group has targeted 2014 as the date by which its
proposals must be implemented to ensure that the European aviation system remains safe,
competitive and environmentally responsible. 2013 is the date when the SESAR deployment
phase is due to start.
To facilitate the next steps, the High Level Group has outlined a roadmap for change. The
roadmap provides for actions that can be started immediately and for putting in place a
process of continuous change to respond to market developments. Because 2013 is a critical
date, the High Level Group proposes a timely evaluation of its recommendations in 2011 to
ensure that the necessary additional actions are taken.
The High Level Group recognises that its proposals represent a major change process
challenge. This challenge can only be met if it fully involves the people working in the
organisations involved in the change process. The High Level Group therefore urges the
European Commission to continue the process of extensive consultation with stakeholders
during the decision-making process following on from the High Level Group work. In
particular, the High Level Group points to the valuable contribution that can be made by
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
representatives from professional staff organisations and the need for inclusive social
dialogue.
The proposals of the High Level Group can be summarised in the following 10
recommendations:
HLG 1 EU as driving force in aviation regulation in Europe:
Fragmentation is a major
bottleneck in improving the performance of the European aviation system. As this
can only be addressed at the European level, strengthen the role of the European
Community and the Community method as the sole vehicle to set the regulation
agenda for European aviation by eliminating overlaps between EU and other
regulatory processes, ensuring independent structures for regulation and service
provision, and ensuring that safety regulatory activities are conducted independently
from other forms of regulation. Drive change forward at the strategic level through
regular meetings of the European Directors General of Civil Aviation working
together with the European Commission, coordinating across the governing bodies of
Eurocontrol, EASA and ECAC and creating a more structured dialogue between the
EU and non-EU member states. Appoint a senior figure as an ‘Aviation System
Coordinator’ to drive forward the necessary actions.
HLG 2 Greater responsibilities for industry:
Give more responsibility to industry in line
with the liberalisation of the internal market. Involve industry more systematically in
the rulemaking process for the aviation system. Realign the governance of service
provision functions to give industry greater responsibilities within a harmonised
regulatory framework. Make possible competition for contestable activities which
can be executed by industry.
HLG 3 Better regulation:
Apply the principles of Better Regulation, avoiding over-
regulation, and undertaking full impact assessments and consultation. Apply
consistent definitions and rationalise existing legislation.
HLG 4 Drive improved performance:
Every regulatory intervention should target
improving performance within overriding safety objectives. As general principles, set
performance improvement objectives, maximise the use of performance incentives
and require independent performance reporting. For ATM, adapt the regulatory
framework and governance structures to stimulate management to deliver improved
performance. Where possible, facilitate the application of market principles by the
unbundling and liberalisation of ANSP services. Introduce economic regulation to
drive performance improvement in the monopoly elements of ANSP activities.
HLG 5 Deliver the Single European Sky:
Accelerate the delivery of the Single European
Sky (SES) and SESAR through proactive management and annual progress
monitoring and reporting by the European Commission. Translate the SES ambitions
into an implementation strategy and plan. Introduce economic regulation for ATM
services to ensure that ANSPs are incentivised to achieve converging objectives in
Europe and to regulate the monopoly elements of ANSP activities. Address the
hurdles to implementing FABs and task the Aviation System Coordinator to facilitate
their progress. Strengthen the orientation of the SESAR programme on results,
including quick wins, and develop proposals for the pan-European ATM governance
structure post the SESAR JU in 2013. Increase the political support for SES and
SESAR, including the military stakeholders in European ATM.
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
HLG 6 Empower and focus Eurocontrol:
Empower Eurocontrol to play a key role in
delivering the Single European Sky and SESAR objectives within the strategic and
regulatory framework set by the EU. Focus its activities on excellent pan European
functions and ATM network design, and support to regulation as requested by the
European Commission and member states. Transfer the responsibility for safety
regulatory activities to EASA. Invite the Eurocontrol governing bodies to give
industry an appropriate role in the governance of the pan-European functions and
facilitate the unbundling of activities through corporate structures or undertakings
where appropriate to allow the Eurocontrol organisation to evolve in line with
industry developments while ensuring that the interests of employees are considered.
Prepare for the appropriate pan-European ATM governance and operational
structures for the post 2013 SESAR deployment phase.
HLG 7 Address airport capacity:
Address the forthcoming airport capacity crunch by
asking the European Commission to raise the profile of this emerging bottleneck in
the European aviation system and point the way forward in terms of reconciling
growth and environment goals. Request member states to provide strategies for
addressing the airport capacity issue while demanding that airports themselves take
greater responsibility for securing the local ‘licence to grow’. Enable the European
Commission to facilitate progress through the ‘Aviation System Coordinator’.
Integrate airports more systematically into the total system approach.
HLG 8 Deliver continuously improving safety:
Require states to apply safety management
principles consistently and, in particular, facilitate the uniform application of ‘just
culture’ principles. Empower EASA as the single EU instrument for aviation safety
regulation including airports and ATM, and ensure that EASA is funded and
resourced accordingly. Prepare for the SESAR challenge by timely certification
processes. Ensure that states’ safety oversight is harmonised and that cooperation
between national authorities is stimulated to achieve overall higher levels of
performance.
HLG 9 Deliver environmental benefits:
Building on the three pillars of improved gate-to-
gate ATM, cleaner and quieter aircraft, and market oriented solutions, ask the
European Commission to develop an integrated environment strategy. Incorporate
ambitions from the transport and environment perspectives, enabling Europe to play
a leading role in balancing economic, environmental, safety and social impacts.
HLG 10 Commit member states to deliver:
Require more systematic implementation of
existing commitments by EU member states, in particular the defragmentation
targeted by the Single European Sky initiative. States should address inconsistent
guidelines for ANSPs, performance shortfalls in oversight, bottlenecks in airport
capacity and safety management, and the new challenges of mitigating and adapting
to climate change. Encourage regulatory authorities to exchange best practices and
develop common approaches.
The High Level Group thanks Vice President Barrot for the opportunity to develop these
recommendations and hopes that they will be acted upon without delay.
The High Level Group commends its report to the Vice President, to the European
Parliament, to Eurocontrol’s Provisional Council and to the member states.
DA
15
DA