Det Udenrigspolitiske Nævn 2007-08 (2. samling)
Bilag 18
Offentligt
Henrik Ø. Breitenbauch
Kompas ogkontraktFor en dansk sikkerhedsstrategi
Maj 2008Kompas og kontraktDansk Institut for Militære StudierMaj 2008
AbstractDenmark ought to have a national securitystrategy. The substance of security politics haschanged since the end of the Cold War, butDenmark has not updated its process regardingsecurity policy to a comparable degree. Theabsence of a direct territorial threat means thatDenmark has the opportunity to engage short andlong term risks – but also that both challenges andsolutions become more complex and interagencyprone. There is thus a clear need for integralpolitical steering, which in the shape of a nationalsecurity strategy can be both a compass for theadministrative system, and a contract for thepolitical realm, including Parliament and people.The national security strategy ought not to besolely a document, but part of a wider process ofnational security which ought to ensure thatprofessional and political stakeholders areconsulted when constructing and evaluating thestrategy. The document itself should be elaboratedby a politically appointed advisor placed under thePrime Minister’s Office.Danmark bør få en national sikkerhedsstrategi.Sikkerhedspolitikkens genstand har forandret sigsiden slutningen af den kolde krig, men Danmarkhar ikke opdateret sin måde at føresikkerhedspolitik på, så den svarer hertil. Fraværetaf en direkte territoriel trussel betyder, atDanmark har mulighed for at tage højde for bådekort- og langsigtede risici – men også, at bådeudfordringer og løsninger bliver mere komplekseog tværgående i forhold til klassiskeressortområder. Der er derfor et klart behov for ensamlet politisk styring, som i form af en nationalsikkerhedsstrategi kan være både et kompas fordet administrative system og en kontrakt med denpolitiske verden, i form af Folketing og befolkning.Den nationale sikkerhedsstrategi bør derfor ikkebare være et dokument, men en del af en samletproces, som sikrer, at faglige og politiskeinteressenter høres i forbindelse med bådeudarbejdelse og evaluering af strategien.Strategien bør udarbejdes af en særlig, politiskudnævnt rådgiver under Statsministeriet.
Dansk Institut for Militære Studier er en uafhængigforskningsinstitution, hvis formål er at kortlægge,analysere og debattere de valg, som dansk forsvar ståroverfor i en globaliseret verden.Denne rapport er baseret på forfatterens egen forskning,og dens konklusioner er således udelukkende udtryk forforfatterens egne holdninger.Copyright � Dansk Institut for Militære Studier ogforfatteren, 2008.Rapporten kan hentes på www.difms.dkSide 2 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
AnbefalingerDanmark bør få en nationalsikkerhedsstrategi•Det bør være et politisk dokumentmed statsministeren som afsenderStrategien bør derfor være en del af ensamlet proces, som indeholdersystematisk evaluering af strategien•Folketinget bør inddrages, nårstrategien præsenteres, og når denevalueres•Evalueringen bør ske på fastlagtetidspunkter, fx årligt eller hvert andetår•Processen skal ydermere produceremere specifikke, langsigtede analysereller kapaciteter herindenforDanmark bør få en nationalsikkerhedsrådgiver, som skal bidrage tilprocessen og sikkerhedsstrategien•Sikkerhedsrådgiveren bør have enstatus som de norske, svenske ogfinske statssekretærerStrategien bør:•Styrke den politiske ledelse afsikkerhedspolitikken•Skabe politisk-strategisk debat iFolketinget, herunder omprioritering, løsninger ogbegrænsninger i forhold til denaktivistiske sikkerhedspolitik•Være et styringsinstrument i forholdtil praktisk sikkerhedspolitik•Muliggøre gennemsigtighed oglangsigtet prioritering isikkerhedspolitikken
Side 3 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
IndholdsfortegnelseAbstractAnbefalinger01Indledning: Danmarks623
sikkerhedspolitiske valg02Turbulent sikkerhed i
en globaliseret verden03Dansk
11
forvaltningstradition ogpolitisk behov04Andre nationale2218
sikkerhedsstrategier05En dansk strategi for en
aktivistisk sikkerhedspolitik06Konklusioner
293538394245
WorkshopdeltagereKilderBilag: NotatetNoter
Side 4 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Tabeller og figurerHvad vinder Danmark ved ennational sikkerhedsstrategi?Sikkerhedspolitikkenselementer – som politikerneafvejer til en grand strategyHvad er en nationalsikkerhedsstrategi?Hvordan kan et kontor for ennational sikkerhedsstrategivære struktureret?Hvad kan en ’proces’ for ennational sikkerhedsstrategiindeholde?
10
15
17
21
28
Hvordan kan enindholdsfortegnelse i en nationalsikkerhedsstrategi se ud?34
Side 5 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
01 Indledning: DanmarkssikkerhedspolitiskevalgDanmark har ikke nu en proces for formuleringen af strategiskespørgsmål – dem, der handler om national sikkerhed. Men det børDanmark få. En national sikkerhedsstrategi vil være en central delheraf.En national sikkerhedsstrategi har et dobbelt formål, fordi den er enpolitisk fastlagt ramme for sikkerhedspolitikkens forvaltning. Den erdermed et kompas: et styringsinstrument til brug forsikkerhedspolitikkens konkrete udførelse internt i embedsværket. Ogden er en kontrakt: en forankring af eller et udgangspunkt for denfortsatte politisk-strategiske debat om sikkerhedspolitikken.
UdgangspunktetDanmark har siden den umiddelbare afslutning af den kolde kriggrundlæggende brudt med småstatspolitikken. Vi har ført aktivistiskudenrigspolitik og dermed haft en egentlig sikkerhedspolitik.Egentlig i den forstand, at vi har afvist det krav om en konsekventtilpasning til omgivelserne, der har været opfattet som småstatenDanmarks betingelser for at føre udenrigspolitik, og i stedet deltagetproaktivt i mange sammenhænge. Vi er altså gået fra at føresmåstatspolitik til at føre politik, som større lande gør det. Men vihar ikke forandret processerne og institutionerne omkringsikkerhedspolitikken, så de svarer hertil. Der er et stort behov for atfå afklaret, hvor grænserne går for den aktivistiske udenrigspolitik:Hvad er kriterierne for, hvornår den er en succes? En nationalsikkerhedsstrategi i den form, som diskuteres her, vil kunne skaberammerne for en løbende debat om og for svar på disse spørgsmål.Samtidig er forandringerne i sikkerhedspolitikkens betingelser somfølge af Murens fald og den stigende globalisering blevet stadigtydeligere, især i perioden efter den 11. september 2001.Udfordringerne er oftere diffuse risici end klare trusler –udfordringer, der ofte går på tværs af klassiske ressortområder. Detteskift øger på to måder kravene til politisk lederskab inden forsikkerhedspolitikken. På den ene side er der behov for styring i formaf integration og koordination af de ressortområder, der indgår i densikkerhedspolitiske virkelighed. På den anden side er der behov forSide 6 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
politisk lederskab i form af klare målsætninger og valg, i forhold tilbåde det parlamentariske system og befolkningen, ikke mindst fordimidlerne kan være lige så langvarige og komplekse, somudfordringerne er det. Endelig er der den centrale pointe, at fordi desikkerhedspolitiske udfordringer løbende forandrer sig, så har vi etklart behov for løbende at gøre status over, om voressikkerhedspolitik svarer til de grundlæggende mål, vi må have, og tilde grundlæggende betingelser, der er for at føre den.Danmark står dermed over for en afgørende udfordring. Hvis vifortsat ønsker at føre ’rigtig’ politik, så må vi spørge os selv, om vi eri stand til at koordinere, planlægge og evaluere voressikkerhedspolitik, så den svarer til dagens og fremtidensudfordringer. Bruger vi det strategiske frirum, vi har i disse år, godtnok? Udfordringen udspringer således af en kombination afforandringerne i sikkerhedspolitikkens betingelser og de måder, viforholder os til dem på.
ArgumentetDenne rapport argumenterer for, at Danmark bør få en nationalsikkerhedsstrategi. En national sikkerhedsstrategi er den øverstrangerende formulering af regeringens samlede strategiske visionfor statens kort- og langsigtede sikkerhed. Den indeholder en samlet,prioriteret analyse af udfordringer og løsningsmodeller i bådesnæver militær og bredere udenrigspolitisk forstand og af ønskedemål og erklærede midler. Den adresserer dermed landets samledesikkerhedsmæssige udfordringer ud fra et samlet perspektiv, sommed udgangspunkt i regeringens prærogativ til at føreudenrigspolitik går på tværs af de enkelte ministeriersressortområder (det, man på engelsk kalder ’whole-of-government’).Den er en eksplicit redegørelse for statens overordnede mål og for deløsningsmodeller og midler, den ønsker at anvende til at nå dissemål. En sikkerhedsstrategi er dermed en udkrystalliseretbeslutningsproces i forhold til afvejningen af mål og midler.Videre er den et politisk dokument med en særlig status; den er ikkeblot en redegørelse eller en handlingsplan. Den er statens udøvendemagts, regeringens, fremmeste definition af, hvilke udfordringer derskal prioriteres, og hvordan de skal håndteres. En sikkerhedsstrategier dermed et styringsinstrument i forhold til de underliggende,involverede politikområder. På denne måde er en sikkerhedsstrategi
et kompas.Samtidig bør en sikkerhedsstrategi tjene til en institutionalisering afen gentagen parlamentarisk debat om mål og midler og dermed enløbende evaluering af, hvor godt prioriteringerne virker. Effektenheraf vil ikke kun være en kvalitetssikring af processen omkring densikkerhedspolitiske prioritering. Den vil i lige så høj grad skabeudgangspunktet for en offentlig forståelse, og dermed legitimforankring, af sikkerhedspolitikken. På denne måde er ensikkerhedsstrategi ogsåen kontrakt.
Side 7 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Rapportens baggrund og fokusNationale sikkerhedsstrategier er på dagsordenen i andre,sammenlignelige lande. Herunder har særligt Holland (2006-7),Canada (2004) og Storbritannien (2008) iværksat interessanteprocesser i forbindelse med udarbejdelsen af en nationalsikkerhedsstrategi. Hertil kommer, at Frankrig er i gang med at1
udarbejde en strategisk baseret hvidbog om det franske forsvar.
2
Videre var den politiske opmærksomhed, der blev den amerikanskesikkerhedsstrategi fra 2002 til del, medvirkende til, at der i 2003 blevudarbejdet en mindre omfangsrig udgave af en sådan i EU-regi (derforegår for tiden et arbejde med at revidere og udvide denne). Hertil3
kommer en lang række sikkerhedsstrategier og overordnedesystematiske redegørelser fra andre europæiske lande. Alene denne4
internationale trend talte for, at behovet for en dansksikkerhedsstrategi burde undersøges i forhold til den danskekontekst.I forbindelse med rapportens udarbejdelse blev der på Dansk Institutfor Militære Studier i løbet af efteråret 2007 afholdt en rækkeworkshopper om spørgsmålet om en dansk sikkerhedsstrategi. Dissetog udgangspunkt i et baggrundsnotat om perspektiver for en dansksikkerhedsstrategi. En række centrale spørgsmål blev udledt inotatet, herunder: Hvad er muligheder og begrænsninger ved at få ennational sikkerhedsstrategi? Hvilket fokus skal en sådan have – hvormeget skal sikkerhedspolitikken fylde? Hvem skal udarbejde den, oghvordan skal det ske? Er Danmark overhovedet en strategisk aktør?Har Danmark et strategisk rum? Hvilkeendstateskan opstilles for endansk sikkerhedsstrategi, om nogen? Den formelle ramme for5
møderne var Chatham House-reglen, som for at sikre frie ogværdiskabende diskussioner tillader brug af information framøderne, men ikke tilskrivelse af enkeltargumenter tilenkeltpersoner. Deltagerne citeres derfor ikke i rapporten, men deforskellige observationer, idéer og vurderinger inddrages løbende idet følgende. Vurderinger og analyser i rapporten er aleneforfatterens ansvar; ingen af deltagerne kan tages til indtægt fordisse. En liste over workshopdeltagerne er at finde bagest irapporten.Det er vigtigt at bemærke, at denne rapport ikke indeholder enegentlig redegørelse for Danmarks sikkerhedspolitiske situation. Denser på processen omkring sikkerhedspolitikken, ikke på densindhold. Analysen tager udgangspunkt i overordnede forandringer isikkerhedspolitikkens vilkår i perioden siden afslutningen af denkolde krig og undersøger, hvorledes disse er relevante i forhold tildansk sikkerhedspolitik, og hvilke udfordringer der følger heraf.Rapporten adresserer samtidig eksplicit den aktivistiskeudenrigspolitik i lyset af forandringer og udfordringer, men den erikke en decideret analyse af aktivismen. Den søger snarere atlokalisere en løsning på den grundlæggende udfordring, aktivismenskaber: Hvorledes kan vi lære at føre aktivistisk udenrigs- ogsikkerhedspolitik på en optimal måde?
Side 8 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Endelig behandler analysen den sikkerhedspolitiske proces i dansksammenhæng, fra udarbejdelse af analytiske grundlag til deoperative aspekter, men den indeholder ikke en tilbundsgåendeundersøgelse af disse. I stedet konstateres visse grundlæggendesvagheder ved den eksisterende proces, som en nationalsikkerhedsstrategi samt rapportens andre anbefalinger vil kunnebidrage til at afhjælpe, ikke mindst hvis strategien selv kommer til atindeholde anbefalinger om systematiskereviewsaf, om denoverordnede proces fungerer hensigtsmæssigt.
IndholdsoversigtDen overordnede anbefaling er her, at Danmark får en nationalsikkerhedsstrategi, som, via en styrkelse af især Statsministerietsrolle, skal bidrage til både bedre politisk styring og demokratiskdebat af de sikkerhedspolitiske valg, der følger med denglobaliserede verdens sikkerhedsudfordringer.Rapporten indeholder seks større afsnit. Efter denne introduktionfølger to afsnit, som argumenterer for, først at sikkerhedspolitikkenhar ændret karakter, og dernæst at den danske forvaltningstradition– den måde, vi forvalter sikkerhedspolitikken på – ikke ertidssvarende i forhold til disse forandringer. Afsnittene redegørdermed for, hvordan sikkerhedspolitikkens betingelser har forandretsig, og hvilke måder vi i Danmark hidtil har indrettet voressikkerhedspolitiske system på, og endelig vurderes, hvilkemuligheder og udfordringer forandringerne har ført med sig.Hovedafsnit fire undersøger, hvorledes man i andre,sammenlignelige lande har arbejdet med at indføre og skabenationale sikkerhedsstrategier. Analysen finder, at Danmark medfordel kan inddrage mindst fire særlige temaer fra de andre landessituationer: En sikkerhedsstrategi skal være en del af en fortløbendeproces, ikke kun et papir; strategien og processen må diskutere ogdefinere national sikkerhed; den må fokusere på tværgåendekoordination og langsigtet analyse; og endelig må den identificerebåde værdigrundlag og løsningsmodeller for de identificeredeudfordringer.Det femte afsnit diskuterer, hvordan en national sikkerhedsstrategiog dens tilhørende proces kan og bør skrues sammen i en danskkontekst. Herunder beskrives modeller for, hvordan strategien kanindrettes overordnet set (som indholdsfortegnelse), hvilke roller ennational sikkerhedsrådgiver og det tilhørende sekretariat kan have,og hvilke elementer der bør indgå i processen omkring strategien,herunder særligt en årlig afrapportering til Folketinget samtlangsigtede analyser.Endelig afsluttes i konklusionen med en opsummering af argumentetog de resulterende anbefalinger. Rapportens helt overordnedekonklusion – at Danmark bør få en sikkerhedsstrategi, og at denneden bør være både politisk defineret og et administrativtstyringsredskab – hviler således både på en vurdering af de ydre,internationale forhold (sikkerhedspolitikkens betingelser) og på deindre, danske forhold (sikkerhedspolitikkens mekanik).
Side 9 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Hvad vinder Danmark ved en national sikkerhedsstrategi?••••••Bedre strategisk prioritering af sikkerhedspolitiske valgMere effektiv tværgående koordination af sikkerhedspolitikkenLøbende demokratiske debatter om, hvad sikkerhedspolitik erGrundlag for folkelig forankring af sikkerhedspolitikken ogdermed udgangspunkt for politisk lederskabStyrkelse af sikkerhedspolitikken som politik, ikkesagsbehandlingMere sikkerhed på lang sigt
Side 10 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
02 Turbulent sikkerhed ien globaliseret verdenGlobaliseringen har nu for længst afløst den kolde krig som denstyrende ramme for sikkerhedspolitikken. Det, somsikkerhedspolitikken handler om, har dermed også forandret sig.Hvordan dette kommer til udtryk, og hvad det betyder for dansksikkerhedspolitik, er emnet i dette hovedafsnit. Her er fireoverordnede argumenter: Sikkerhedspolitik handler om overlevelse,men er forbundet med værdier; den overordnede sikkerhedspolitik erpolitikernes særlige ansvar; sikkerhedspolitikken er blevet bådemere politisk og mere kompleks i sin karakter end tidligere; derforstilles der andre krav til, hvordan den skabes, føres og evalueres.
Hvad er sikkerhedspolitik?Sikkerhedspolitik taler om de helt grundlæggende spørgsmål:statens, landets, nationens sikkerhed. I et klassisk perspektiv kannational sikkerhed defineres som ”et samlebegreb, der indeholderbåde nationalt forsvar og udenrigspolitik, [der] vedrører de tiltag, dergiver et land evnen til at modstå fjendtlig eller ødelæggendehandling indefra eller udefra.”6Det vil sige, at sikkerhedspolitikkenhandler om overlevelse og stabilitet som grundlag for fremtidensvidere udvikling. Den drejer sig dermed om nogle af de ting, dermuliggør alle de andre politikområder.Man kan sammenligne sikkerhedspolitikken med en personshelbred: Så længe man løbende passer sin krop og indimellem gørstatus over bringens størrelse, så længe vil man kunne beskæftigesig med alle de ting, livet i øvrigt giver mulighed for. På samme mådemed sikkerhedspolitikken: Dens emner kan i stabil fredstid virkeperifere eller endda unødvendigt brutale og væsensforskellige fraden almindelige dagligdag. Men begge dele er i realiteten altid medos – som minimum i baggrunden – og er en overordnet ramme for deandre ting, vi gør – som individer og som samfund. Og hverkenstaten eller individet er selv helt herre over sikkerhedspolitikken oghelbredet: Omstændighederne kan ramme én udefra gennem enulykke, eller man kan have overset et og andet faresignal. Men mankan i begge tilfælde i større eller mindre grad påtage sig ansvaret forsystematisk at forberede og beskytte sig.
Side 11 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Sikkerhedspolitik føres derfor med henblik ikke kun på at sikrelandets overlevelse, men også på en fortsat udvikling i pagt med deværdier, det politiske system er udtryk for. Værdierne kommer ind,fordi sikkerhedspolitikken har et meget langsigtet perspektiv, ogfordi den handler om statens brug af ekstraordinære midler. Etcentralt emne for sikkerhedspolitikken er dermed de betingelser, dergives for at opnå denne sikkerhed – et andet er spørgsmålet om,hvilke midler der kan anvendes i bestræbelserne herpå.
Overordnet sikkerhedspolitik – grand strategy – er politikernesansvarNår vi taler om sikkerhedspolitik, taler vi altså om en ekstraordinærpolitik. Til den ekstraordinære politik hører ekstraordinære midler,såsom diplomatiske og militære. Netop derfor er definitionen af,hvad der er sikkerhedspolitik, og hvad der ikke er, en essentieltpolitisk handling. Det er altid politikernes – og ikkeembedsmændenes – ansvar at definere, hvor grænserne går forsikkerhedspolitik og for, hvornår vi har opfyldt de mål, vi har sat, ogat vurdere, om politikken har været en succes.Politikerne har i særlig grad et ansvar for at sætte dagsordenen, nården klassiske sikkerhedspolitik ikke fylder meget – når vi står udenkonkret territoriel trussel. Når der groft sagt ikke står kampvogne påden anden side af grænsen, er afvejningen af sikkerhedspolitikkenselementer et klart politisk valg. Politikerne skal forme strategien,fordi den faktiskkanskrues sammen på flere måder: Der er ikke éntvingende sikkerhedsfaglig dagsorden.7
Det er derfor også vigtigt at skelne mellem overordnetsikkerhedspolitik, som er politikernes område, og diplomatisksikkerhedspolitik. Den diplomatiske sikkerhedspolitik er en del afden praktiske udenrigspolitik. Den indeholder de ’hårde’ dele afudenrigspolitikken, som eksempelvis Danmarks politik i forhold tilspredning af masseødelæggelsesvåben. Det er inden for dendiplomatiske sikkerhedspolitik, vi eksempelvis var med til atforhandle med serberne om, hvorvidt de ville standse overgrebene iKosovo i 1999. Det ville de ikke, og resultatet blev en aktivering af deforsvarspolitiske instrumenter i forbindelse med Operation AlliedForce. Den diplomatiske sikkerhedspolitik foregår meget ofte isærmed og blandt de store lande, og små lande som Danmark er kun ibegrænset omfang med til at sætte dagsordenen her.8Den overordnede sikkerhedspolitik har dermed en væsentlig andenkarakter end sine underkomponenter. Den overordnedesikkerhedspolitik indeholder de grundlæggende, principielleovervejelser om trusler og kapabiliteter (eller udfordringer ogløsninger, som man kalder det med managementsprog). Den er medandre ord ikke så sagsafhængig som den diplomatiskesikkerhedspolitik. Både den diplomatiske sikkerhedspolitik ogforsvarspolitikken er ressortområder, der er afhængige af ellerunderlagt den overordnede – strategiske – sikkerhedspolitik.Danmarks strategiske og sikkerhedspolitiske situation er derfor tobegreber for det samme fænomen.
Side 12 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Betydningen af ’sikkerhedspolitik’ på dansk modsvarer det engelskeudtryk ’grand strategy’, altså et sted, hvor de helt overordnedepolitiske mål og midler afvejes i forhold til udfordringer på den langebane. Det er her, statens samlede udfordringer ses i ét lys i funktionaf sikkerhedsproblemerne. ’Grand strategy’ eller ’overordnet strategi’adskiller sig derved fra klassisk militær strategi. Hvor en militærstrategi handler om en konkret slagplan ud fra den militæreorganisations perspektiv (ligesom en konkret strategi på et andetressortområde vil gøre det), så har den overordnede strategi det hele,samlede perspektiv og alle midlerne foran sig.9
Den overordnede sikkerhedspolitik er derfor noget mere end densdelelementer, som administreres af embedsmændene og militæret.Selvfølgelig bestemmer politikerne altid i sidste ende overdelelementerne også, men det overordnede perspektiv kan kun deudfylde på legitim vis. Det mest eksplicitte udtryk forgrand strategyer en national sikkerhedsstrategi. Pointen er altså ikke, at der udennational sikkerhedsstrategi ingen prioritering foretages. Denforetages bare entenad hoceller i det skjulte.
Sikkerhedspolitikkens politisering: Fra trusler til risiciSikkerhedspolitikken har siden afslutningen af den kolde krig ikkekun fået nye dimensioner; den har også skiftet karakter. Under denkolde krig kunne sikkerhedsudfordringerne i vidt omfang reducerestil konfrontationen mellem Øst og Vest. I den lange tænkepause iperioden mellem 1991 og 2001 syntes de i vidt omfang at kunnereduceres til et spørgsmål om, hvor meget og hvordan Danmark villeog kunne bidrage til at løse sikkerhedsproblemer uden for kredsen afvelfungerende stater. Begge disse dagsordener – potentiellekonflikter med andre industrialiserede lande og bidrag tilstabilisering og udvikling i ustabile dele af verden – er stadig med os,den sidste mere synligt aktuelt og presserende end den første.Men angrebene i 2001 satte mere end bare terror på dagsordenen. Pået dybere plan gjorde de også globaliseringens pointe påsikkerhedsområdet endeligt klart: I takt med at den globaliserendekerne af lande i stigende grad udvikler sig, kommer verden ogsåmere indenfor i de enkelte landes, herunder Danmarks, virkelighed.Det gælder ikke bare terror, men også spørgsmål som klima, energi,demografi og sygdomme. De såkaldt transnationale trusler (såsomSARS, Ebola, al-Qaeda, migration og demografiske trends, hjemlig ogudenlandsk fanatisme, klimaforandringer, WMD-spredning,cyberangreb, revisionistiske og skrøbelige stater osv.) har med andreord forandret forestillingen om inde og ude, om indenrigs- ogudenrigspolitik.Udfordringerne er dermed nu langt mere komplekse end i de toforegående perioder. Spørgsmålet er, hvor godt rustet Danmark står iforhold til at vurdere dem, prioritere dem og indrette sig i forhold tilat imødegå dem? Meget taler for, at Danmark er nødt til at omlæggeen central del af måden, sikkerhedspolitikken tænkes på. Dét medhenblik på at kunne skabe en mere åben politisk debat om de valg,der findes, og sikre en bedre koordination med og styring af denpraktiske udførelse af sikkerhedspolitikken.Side 13 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
De gamle konkrete trusler er nu oftest erstatter af en række mindrehåndgribelige risici.10De gamle trusler var hovedsagelig noget,Danmark var nødt til at indrette sig efter – både i forhold tilsikkerhedspolitikken i bred forstand og eksempelvis i forhold tilsikkerhedspolitikkens klassiske lillebror, forsvarspolitikken. Nu erdet sådan, at selv de hårde udfordringer, Danmark står over for, kanhave karakter af risiko snarere end trussel – fordi der, som medlisten over de transnationale trusler, er tale om endnu ikkerealiserede begivenheder. Nutidens og fremtidens risici giver nyemuligheder og kræver nye måder at tænke på. Den vigtigsteforandring i den forbindelse er, at Danmark har fået en helt uhørtgrad af strategisk manøvrerum. Det internationale stjernekort stårpå en måde, der for første gang siden før Napoleonskrigene giversmåstaten Danmark reelle politiske valg at træffe.Sikkerhedspolitikkens betingelser betyder med andre ord, atDanmark kan føre sikkerhedspolitik, ikke bare som stat, men ogsåsom demokratisk samfund.Skiftet fra trusler til risici har samtidig medført, atsikkerhedspolitikkens genstand udvider sig. Fordi der ingenumiddelbare trusler er imod Danmark, eksisterer der en mulighed forat anskue den nationale strategiske situation med lange briller på ogtænke de fremtidige risici ind i nutidens valg. Oplagte eksempler erher klimadebatten eller demografiske forhold i Danmarksnaboregioner (eller begge dele sammen). Hvisbefolkningsudviklingen eksempelvis i det nordlige Afrika i sig selvbetyder, at EU og NATO over de næste 20-40 år vil komme til at ståover for væsentlige udfordringer i form af migration og lokale ogregionale stabilitetsproblemer, og disse forhold sandsynligt vilforværres af klimaforandringer – er det så ikke nu, i disse år,Danmark skal tænke langsigtet over disse udfordringer, så de ikkebliver til sikkerhedsproblemer i klassisk forstand?Nogle vil mene, at man skal fastholde en snæver forståelse afsikkerhedspolitik som noget, der beskæftiger sig med trusler modDanmark og herunder vores internationale engagement i forhold tilNATO og FN og de dertil hørende missioner. Dette ud fra en klassiskforståelse af sikkerhedspolitikken som noget, der handler om defarlige emner, hvor der bruges usædvanlige midler som eksempelvismilitær magt. Debatten handler således om, at Danmark skal vælgemellem at fastholde ’sikkerhedspolitik’ som et mere klassisk ogkortsynet begreb, som isolerer den fra de politikområder, som ogsåinkluderer de langsigtede risici – eller at gøre sikkerhedspolitikkenbredere. Det er en debat, Danmark løbende må have. Det gør man vedat gøre sikkerhedspolitikken til genstand for en politisk-strategiskdebat, som inkluderer, at man forstår og behandler den merebredspektret i det lange perspektiv – og så til sidst at regeringenskærer igennem og prioriterer og sætter grænser.Under den kolde krig synes der i langt højere grad at have væretsammenfald mellem fokus for en national sikkerhedsstrategi og foren national militærstrategi eller forsvarsstrategi, end der kan være idag.11Sikkerhedspolitikkens genstand – de ting, der bringerusikkerhed med sig – har simpelthen skiftet karakter. Men den nyedagsorden betyder ikke, at den ’gamle’ sikkerhedsdagsorden erSide 14 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
forsvundet. Den er snarere blevet suppleret af en række anderledesog uomgængelige udfordringer.Sikkerhedspolitikkens elementer kan derfor deles op på to måder.Det er den klassiske over for den bredere opfattelse af, hvad der ersikkerhedspolitik – og de civile over for de militære instrumenter.Samlet betyder disse to opdelinger, at man kan tegnesikkerhedspolitikkens elementer på følgende måde (figur 1).
Fig. 1: Sikkerhedspolitikkens elementer – som politikerne afvejertil en grand strategy
Klassisk definition
Bredere dagsorden
Diplomati, ikke-
Klima, demografi, energi,udviklingsbistand,fødevarer, pandemier,oprørsbekæmpelse, osv.
Civilt
spredning,væbnet diplomati osv.
Afskrækkelse, krig,
Oprørsbekæmpelse,statsbygning, humanitærindgriben, humanitærassistance osv.
Militært
væbnet diplomati ogintervention osv.
Figur 1 viser således de elementer, som politikerne skal afveje: Hvadskal med og i hvor stort omfang; hvordan forholder trusler, risici ogudfordringer sig til mål og midler overordnet set? Det, Danmark stårover for, er derfor ikke så meget et valg mellem en smal og en breddagsorden, men et valg af, hvordan vi vægter udfordringerne ogkoordinerer og evaluerer løsningerne.Hver af de fire grupper af elementer svarer således til instrumenter,som i overvejende grad udgør eksisterende ressortområder. Alleopgaver vedrørende det militære instrument hører klart underForsvarsministeriets ressort, mens de klassiske civile instrumenter ilige så høj grad hører under Udenrigsministeriets ressort. Der er toundtagelser fra denne opdeling. For det første ligger de civileudfordringer og instrumenter under den bredere dagsorden underandre ressortområder (eller de kan placeres der).Den anden undtagelse er, at civile og militære instrumenter istigende grad kombineres til et hele. Udfordringerne kommer i langthøjere grad fra ustabile end fra stabile lande og regioner. Sikkerheds-og udviklingspolitikken konvergerer i disse områder derfor i vidudstrækning, fordi begge får den stabile og retfærdige lokale statsom sit mål.Det betyder omvendt videre, at målsætninger og midler i sig selv erblevet til sikkerhedspolitiske udfordringer – vi har ikke helt styr påmekanikken i de opgaver, vi har givet os selv. Omstridt statsbygning,væbnet stabilisering, samtidig stabilisering og genopbygning samtoprørsbekæmpelse (som i Afghanistan) er udfordringer, der går påtværs af hele den samlede værktøjskasse. Hensynet til integration afden samlede udenrigspolitiks instrumenter – whole-of-governmentSide 15 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
ellerinteragency, som det kaldes på engelsk – er det samlende temafor den engelske nationale sikkerhedsstrategi, ligesom det er det iUSA's og EU's udviklinger af kapaciteter på det militære, civile ogcivil-militære krisestyringsområde. Løbende operativ koordination eri sig selv en stor praktisk udfordring og kan og skal udføres aftjenestemænd, hvad enten de er i uniform eller ej. Men detoverordnede valg af vægtning af enkeltdelene og principperne forkoordination kan kun være politikernes, regeringens, ansvar.
Sikkerhedspolitikkens skakbrætterI den nye, brede sikkerhedspolitiks dagsorden (som vist i højre sideaf figur 1) er langt færre forhold givne, end tilfældet var under denkolde krig. Hvor truslerne dengang kom fra Sovjetunionen, som varden mest stabile modpart til den vestlige samfundsorden, så kommeren lang række af de nuværende udfordringer og potentielle truslerfra de mest ustabile dele af verden, herunder fra svage og fejlslagnestater. Derfor kan den geopolitiske situation, som det har værettilfældet siden afslutningen af den kolde krig, tilsige, at den klassiskesikkerhedspolitiks instrumenter anvendes uden for eller længerevæk fra de nationale grænser. Det sidste er det, der i NATO-sammenhæng kaldesout of area-operationer, og som Danmark fortiden deltager i en lang række steder med militære bidrag, herundermest synligt i Afghanistan, Kosovo og Irak. Et andet eksempel er deudfordringer og potentielle trusler, der kommer fra den stigendeglobalisering, hvor udvekslingen af varer, mennesker, idéer ogfinanser samtidig har en skyggeside i form af risikoen foreksempelvis terrorisme, epidemier og klimaforandringer.Danmark står uden territoriel trussel, hvilket giver en stor grad afstrategisk frihed. Denne handlefrihed er paradoksalt gået lidt henover hovedet på os i larmen fra de nu velkendte asymmetrisketrusler. Hertil kommer indenrigspolitiske udfordringer afsikkerhedspolitisk karakter med international berøring (eksempelvisberedskab og fanatisme), som tilsammen gør, at den gamle grænsemellem indre og ydre politik (og med sikkerhedspolitikken som enklart ydre politik) ikke længere er entydig. Det efterlader politikernemed et sæt af varierende og svært sammenlignelige dagsordener.Men disse falder ikke entydigt inden for ét ressortområde eller gørdet i hvert fald ikke, når man regner effekter og reaktioner med pålængere sigt, og har ikke klare, entydige løsninger. Omvendt betyderfraværet af direkte strategisk pres – at der ikke står kampvogne påden anden side af grænsen – at de foreliggende risici er nogle, somDanmark reelt har en usædvanlig stor grad af frihed til at vælge fraeller til som relative indsatsområder (dette, ikke mindst fordiløsningerne alligevel afhænger af vores store samarbejdspartnere,såvel multilateralt som bilateralt).12Disse udfordringer og muligheder sætter nye rammer forsikkerhedspolitikken. Joseph Nye har beskrevet det, som atregeringer i en globaliseret verden spiller på en række forskelligeskakbrætter. Statsmænd spiller ikke længere ét geopolitisk skakspil13
med og mod hinanden – domineret af de spørgsmål, som fremgår afvenstre kolonne i figur 1. Det militære, geopolitiske spil er nu blot étspil blandt andre. På et andet skakbræt gælder spillet den globaleSide 16 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
politiske økonomi, hvor globaliseringen skaber en omfordeling af deglobale goder og magtforhold. Hvor USA således er dominerende i detmilitære, geopolitiske spil, er andre aktører (det være sig EU, Kinaeller WTO) vigtige på det politisk-økonomiske skakbræt. Hvor danskforsvarspolitik således skal forholde sig primært til USA, skal de deleaf sikkerhedspolitikken, som er af politisk-økonomisk karakter, tageandre aktører i betragtning. Den transnationale dimension er Nyestredje skakbræt. Her er dagsordnen bredest mulig: Regeringernespiller ikke blot med hinanden, men også mod og med ikke-statsligeaktører som firmaer, ngo’er og terrororganisationer.Regeringerne må derfor bevæge sig mellem forskelligeproblemområder, som har hver deres regler, muligheder ogudfordringer, på samme måde som en skakmester spiller mod enrække forskellige modstandere på samme tid. Man kan selvfølgeliganføre, at fleksibilitet og derfor selvstyring er nødvendig for deenkelte aktører, netop når sikkerhedsmiljøet er omskifteligt.14
At føre politik i flere dimensioner på én gang stiller store krav til detstrategiske overblik, til vægtning og koordination mellem de enkeltepolitikområder. Man kan sige, at Danmark risikerer at blive satskakmat uden en national sikkerhedsstrategi, netop fordisikkerhedspolitikken i dag dækker en bredere dagsorden og fleredimensioner end før.Det næste afsnit vil derfor afsøge, hvordan Danmark i dag forvalteropgaven med at føre sikkerhedspolitik på flere skakbrætter.
Hvad er en national sikkerhedsstrategi?En national sikkerhedsstrategi er:•Den øverst rangerende formulering af regeringens samledestrategiske vision med henblik på statens kort- og langsigtedesikkerhed•Stedet, hvor regeringen definerer, hvad staten skal forstå somsikkerhedspolitik•En samlet, prioriteret analyse af udfordringer ogløsningsmodeller for ønskede mål•Et centralt middel til at løse det grundlæggende problem: ennødvendig politisk prioritering af sikkerhedspolitikken i englobaliseret verdenDermed bliver en national sikkerhedsstrategi to ting:•Et politisk dokument med en særlig status; strategien er ikkeblot en redegørelse eller en handlingsplan. Ved at være et ledi en fortløbende, offentlig evaluering er den enkontrakt•Et styringsinstrument i forhold til de underliggendeinvolverede politikområder. På denne måde er ensikkerhedsstrategi etkompas
Side 17 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
03 Danskforvaltningstraditionog politisk behovBaggrundSelvfølgelig har politikere og embedsmænd tænkt og udvikletpolitikker for at give Danmark de bedste muligheder på den nyesikkerhedspolitiks skakbrætter. Men resultatet kan bedst beskrivessom implicit, spredt og ukoordineret. Der er politikker oghandlingsplaner inden for specifikke ressortområder, men ingensamlende strategi. Hertil kommer bredere overvejelser i embedsregi,fra regeringen, i love og bemærkninger, i kommissionsregi og ipartiregi. Men der er intet samlende perspektiv, intet endeligt sted15
at henvende sig. Forklaringen er i vidt omfang, at den danskeforvaltningstradition er meget uegnet til at tænke strategisk ogtænke strategi på en måde, hvor indsatsen i flere forskelligedimensioner bliver koordineret.
Deldokumenter, men intet samlet perspektiv eller nogensamlet adresseMan kunne anføre, at Danmark har en national sikkerhedsstrategi,på samme måde som Storbritannien har en forfatning. Og måskeendda tillige de militære strategier, som man kender fra USA, igen påsamme måde. I denne forstand eksisterer der ikke et samletdokument, men en række sædvaner, forståelser og dokumenter, somtilsammen udgør en strategi. Selvom det er korrekt, at fx rapporterfra diverse forsvarskommissioner, centrale dokumenter fraUdenrigsministeriet samt taler fra de relevante ministre givet kanbetragtes som et samlet hele, så er det tvivlsomt, om summen afdisse udtalelser mv. er større end de sammenlagte enkeltdele. Medandre ord bliver det en alt for akademisk og alt for lidt politiskopgave at sammenstykke disse enkeltdele til en egentlig nationalstrategi.Den offentlige og politiske debat om de sikkerhedspolitiskeudfordringer, som Danmark står over for, og hvilke politikkerDanmark skal føre for at imødegå disse udfordringer, udebliver, hvisman blot fokuserer på enkeltdelene. En forsvarskommission vilsåledes typisk se på det militære instrument som en del afsikkerhedspolitikken, men ikke beskæftige sig med andreSide 18 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
sikkerhedspolitiske instrumenter. Dermed vil den heller ikke se på,hvordan forsvarspolitikken skal vejes i forhold til andresikkerhedspolitiske virkemidler. Anvendelsen af disse virkemidlertages for givet, men de er faktisk ikke givet autoritativt andetsteds.Resultatet er en række strategidokumenter, der alle refererer tilcentrale antagelser, som højst eksisterer i en fælles forståelse icentraladministrationen. Den politiske debat bliver således i høj gradunderlagt en embedsmandslogik. Derfor bliver politikken til noget,som oftest kun vil kunne ændres på ét område ad gangen, hvor etgivent flertal eller en visionær minister kan gøre sin indflydelsegældende. Men en sådan politikændring bliver ikke forankret i enstørre strategi, hvilket mindsker dens effekt i en verden, hvor enrække komplekse faktorer spiller sammen om at forme densikkerhedspolitiske virkelighed.
Strategi er politikPå samme måde som man kan påpege, at der allerede eksisterer enrække strategidokumenter, kan man påpege, at de relevanteministerier allerede udfører strategiarbejde. Det er selvfølgeligkorrekt. Forsvarsministeriet har fx arbejdet med at udtænke etsamtænkningsprincip og få dette implementeret i Danmark oggennemført i NATO. Udenrigsministeriet har med singlobaliseringsredegørelse søgt at gennemtænke heleorganisationens reaktion på et udenrigspolitisk fænomen. Disse ogandre arbejder er gode initiativer og vigtige for de relevantemyndigheders evne til at handle i en ny sikkerhedspolitiskvirkelighed. Imidlertid er meget af dette arbejde mere atsammenligne med den strategiudvikling, som en privat virksomhedudfører, end med en egentlig politisk konceptudvikling. Det erembedsmændenes opgave at skabe den organisation, som bedstmuligt kan gennemføre samtænkning eller operere i en globaliseretverden. Det er ikke embedsmændenes opgave at bestemme, hvilkelande samtænkningsoperationer skal udføres i, eller hvor længe deskal vare. Det er heller ikke embedsmændenes opgave at bestemme,hvordan Danmark skal forholde sig til globalisering, og hvilkenpolitik for globalisering Danmark skal forfølge. Det er et politisk valg;og forskellige regeringer vil træffe forskellige valg.Den eksisterende strategiudvikling ender således med at handle omde organisationer, der administrerer sikkerhedspolitikken, snarereend om sikkerhedspolitikken selv. Lige så vigtig denneorganisationsudvikling er, lige så lidt kan den stå alene. Som påpegetaf Vibeke Schou Tjalve og Anders Henriksen i deres rapport fra DanskInstitut for Militære Studier om Folketinget og sikkerhedspolitikken,så er der her en opgave, som politikerne bør tage på sig.Sikkerhedspolitikken er for vigtig til at blive overladt tilembedsmændene. Men, som Schou Tjalve og Henriksen påpeger, såtager politikerne i vidt omfang ikke denne opgave på sig.16
Resultatet er, at meget strategiarbejde simpelthen ikke bliver udført.I det omfang det bliver udført, er det således ofte fragmentarisk, somnævnt ovenfor. En række deltagere i vores fokusgrupper påpegede, atfolketingspolitikerne ofte savner overordnede retningslinjer for mål,Side 19 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
midler og prioriteringer. Ligesom Folketinget øjensynlig savner godeanalyser af sikkerhedspolitiske forhold, som kunne danne grundlagfor den politiske diskussion.I fraværet af sådanne grundlæggende afklaringer bliver desikkerhedspolitiske analyser, som embedsværket – med lejlighedsvisforskerbistand – foretager, præget af en fremmedgjorthed over for,hvordan en sådan afklaring egentlig foretages. For hvordan bevægerman sig fra politiske mål til sikkerhedspolitiske midler, hvis manikke har strategiske koncepter? I en organisatorisk virkelighed, hvorstrategi er organisationsudvikling, har man i vidt omfang ikke etsprog til at beskrive og diskutere selve strategiformuleringen.Strategiformulering forbliver således en gråzone mellem detpolitiske og embedsværket. Her betyder hensynet til politiskeforhandlinger ofte, at man ikke kan fortælle hele historien om,hvorfor man gør det ene eller det andet. Strategi er noget, som skalforklares og præsenteres; strategi er ikke noget, som skal udvikles.Det betyder alt andet lige et fokus på enkelte beslutninger på enkelteområder, snarere end generelle overvejelser.De eksisterende strategiovervejelser er således i høj grad begrænsetaf de politiske og forvaltningsmæssige traditioner i Danmark. Det17
har vist sig at være et problem, efterhånden som efterspørgslen efterstrategier er øget. Hvis vi ser på missionerne i Afghanistan og Irak,så virker det, som om der er et tydeligt behov for en klar strategiskstyring, som kun kan iværksættes og vedligeholdes gennem meresystematisk politisk opmærksomhed. Hvor vi på taktisk niveau harværet relativt gode til smidig og improviserende innovation, ser derikke ud til at eksistere systematiske forordninger, som løbendegaranterer, at det samme sker på et højere operativt niveau.Missionen i Afghanistan i perioden siden den større afvikling afindsatsen i Irak giver grund til optimisme, eftersom der her er sketen styrkelse af samarbejdet mellem Forsvarsministeriet ogUdenrigsministeriet, særligt i forbindelse med udarbejdelsen af
benchmarksfor indsatsen – i første omgang for 2008. Men der18
forefindes ikke på politisk niveau, ud over kronikker forfattet afudviklings- og forsvarsministrene, en handlingsplan for den konkreteintegration af de civile og militære midler i denne sammenhæng.Regeringens overordnede udmeldinger udtrykker på et megetgenerelt plan, at hensigten netop er en bedre form for koordineringaf statens midler. Men mere konkrete beskrivelser er entenfraværende eller udtrykt i embedsmandspublikationer. Der er derfortydeligvis behov for en politisk fastsat målsætning i overordnede,men konkrete termer.Dette skal i første omgang skabe det nødvendige pres for eninterministeriel opgaveløsning, som bliver sig selv bevidst, i denforstand at den indeholder systematisk og hvis ikke uafhængig, såkreativt modsigende selvevaluering i forhold til missionen. I andenomgang virker et konstant institutionelt pres i form af en uvildig –det vil sige ikke sagsbehandlingsbebyrdet – partner i detadministrative kredsløb nødvendig. En model herfor kommer vitilbage til nedenfor.19
Side 20 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
OpsummeringDen danske forvaltningstradition står i vejen for en effektivsikkerhedspolitik, som skaber en koordineret strategi på alleskakbrætter, hvor Danmarks sikkerhedspolitik føres. Der er behov foren koordinerende funktion, som på samme tid kan være inden for oguden for det administrative system, så det politiske lederskab kanfastholdes. Samtidig medfører nutidens sikkerhedspolitik en rækkeessentielt politiske valg, som ikke rigtigt kan foretages af de neutraleembedsmænd.Danmark er ikke det eneste land med sådanne traditioner, menmange andre europæiske lande har valgt at bryde med sådanneforvaltningstraditioner, bl.a. ved at udvikle nationalesikkerhedsstrategier. I det følgende afsnit redegøres for nogle afdisse tiltag.
Hvordan kan et kontor for en national sikkerhedsstrategi være struktureret?Der er her tre mulige ambitionsniveauer. I den minimale model vil dennationale sikkerhedsrådgiver hovedsageligt have til opgave at udformesikkerhedsstrategien og herunder indhente og koordinere input fraforskellige ressortministerier samt udarbejde eksempelvis den årligeredegørelse til Folketinget. Rådgiveren vil i denne model råde over etminimalt sekretariat og vil kun beskæftige sig med de helt overordnedelinjer, men alligevel være i løbende kontakt med statsministeren somsparringspartner i forhold til substansvalg.I maksimalmodellen skabes der en decideret administrativ enhed tilkoordination og orkestrering af den løbende sikkerhedspolitiske dagsorden.Her vil den primære opgave være praktisk, daglig koordination afsikkerhedspolitikken, der hvor ressortområderne overlapper. Rådgiveren ogkontoret vil stadig have ansvar for både udarbejdelsen af strategien og denårlige afregning, men vil her også have meget konkrete funktioner i forholdtil aktuelle emner. Herunder kan man forestille sig, at enheden entenudarbejder strategiske udsigtsanalyser inden for specifikke områder ellerbeder andre organisationer, herunder ressortministerier, ForsvaretsEfterretningstjeneste, Politiets Efterretningstjeneste ellerudredningsenheder, om bistand hertil. De administrative ressourcer skal hervære væsentlige.Mellemmodellen inkluderer både den grundlæggende formelle proces ogeksempelvis de strategiske udsigtsanalyser, men har sit særkende ved, atden hovedsageligt ud over strategien beskæftiger sig med at koordinerekoordinationen. Dette forstået på den måde, at rådgiveren identificerersteder i den løbende sikkerhedspolitik, hvor der er behov for særligsagsspecifik koordination, og derefter foreslår statsministeren at nedsættetværgående udvalg, men med den forskel fra den nuværende situation, atrådgiveren selv deltager løbende, således at den ønskede koordinationopnås. Et eksempel kunne være behovet for implementeringen af den civil-militære samtænkning i forbindelse med indsatsen i Afghanistan.
Side 21 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
04 Andre nationalesikkerhedsstrategierBaggrundDe udfordringer og tendenser, der er beskrevet ovenfor, er iovervejende grad generelle. Det vil sige, at andre, sammenligneligelande også står over for dem og har taget initiativer i forhold til dem.Ud over de her særligt fremhævede lande Storbritannien, Holland ogCanada har Tyskland for nyligt udgivet en sikkerhedspolitisk hvidbogsom baggrund for en forsvarsreform, mens Finland og Frankrig er igang med lignende initiativer, ligesom der pågår et arbejde med atrevidere EU's sikkerhedsstrategi fra 2003. Hertil kommer en langrække sikkerhedsstrategier og overordnede systematiskeredegørelser fra andre europæiske lande. En række af disse lande20
har herunder valgt at få en national sikkerhedsstrategi.Dette afsnit fremdrager de vigtigste overvejelser og tiltag, der erblevet gjort i forbindelse med udarbejdelsen af disse nationalestrategier. Selvom de generelle udviklinger i risikobilledet, bådekonkret som forandrede trusler og risici og overordnet som denkvalitative forandring fra trusler til risici, deles af de lande, der her ermedtaget, så har historiske, institutionelle og organisatoriskeomstændigheder i de enkelte lande stor betydning for de konkreteopfattelser af behov og løsninger. En overordnet sammenligning afde forskellige tiltag viser, at der findes i det mindste fire temaer, somman i en dansk sammenhæng bør lægge mærke til. De fire temaer er:••••National strategi som proces og institutionDiskussion af, hvad national sikkerhed erFokus på tværgående koordination og langsigtet analyseIdentifikation af værdier og løsningsmodeller
Ikke kun papir: Fortløbende processer, institutionerEn national sikkerhedsstrategi må nødvendigvis være mere end etstykke papir, hvis den skal have en effekt. Derfor har de mestinteressante af de udenlandske initiativer lanceret en mere ellermindre omfangsrig institutionel proces for den nationalsikkerhedsstrategis udarbejdelse og evaluering. Det gælder særligtHolland, Canada og Storbritannien, mens Frankrig har etableret eninteressant proces i forbindelse med udarbejdelsen af denkommende hvidbog om forsvaret.Side 22 af 4921
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Disse processer handler således dels om, hvem der skal inddrageseller høres i forbindelse med udarbejdelsen af dokumentet, dels om,hvilken status det efterfølgende har, og herunder om hvor oftedokumentet (eller tilhørende underdele heraf) skal opdateres, oghvorledes man iværksætter regelmæssige evalueringer, bådeadministrativt og politisk i forhold til parlamentet. Det er dermedinitiativer, som er mere vidtrækkende end det, som almen godforvaltningsskik tilsiger, nemlig at de administrative interessenterskal høres. Overordnet set handler det om at iværksætte en cykliskproces, som ender med at skabe et samlet strategidokument, derderefter sættes i spil politisk og administrativt, for derefter at bliveevalueret politisk og administrativt i forlængelse af senereindhentede erfaringer.Hollands ”arbejdsmetode for national sikkerhed” er måske det mestvidtforgrenede eksempel på en national sikkerhedsproces.22
Hensigten med metoden er at skabe en sammenhængende tilgang,som er omkostningseffektiv: ”Regeringen ønsker at styrke dennationale sikkerhed gennem en sammenhængende metode.Strategien beskriver den arbejdsmetode, som skal lede til detteresultat; en arbejdsmetode, som videre gør det muligt at adressererisici, som er under løbende forandring. Den samlende metode gørdet muligt for regeringen at foretage begrundede valg, i forhold tilhvilke risici der bør reduceres, og med henblik på hvordan debegrænsede ressourcer bør anvendes. Strategien udpeger ikke devigtigste prioriteter, men beskriver en arbejdsmetode, som kandefinere dem.”23
På samme vis beskrives den canadiske proces som et ”integreretsikkerhedssystem”, der løber i en cirkulær bevægelse fra en”omfattende trusselsevaluering” til ”beskyttelse og forebyggelse” og,skulle det blive nødvendigt, til ”konsekvens-management” ogderefter til ”evaluering og tilsyn”, som gennemføres, for at systemetlærer af sine erfaringer, og ”sikrer, at systemet fortsat forbedres”.24
Canada oprettede et rådgivende ekspertudvalg allerede i 2004. Detcanadiske råd har som mandat at bidrage med fortrolige ekspertrådom ”emner med relation til national sikkerhed samt strategier,mekanismer og aktiviteter, der er nødvendige for at udvikle,implementere, evaluere og forbedre et fuldstændigt integreretsystem for national sikkerhed”. Udvalget, som mødes to til fire25
gange årligt, består af 15 ikke-regeringsansatte eksperter inden fornational sikkerhed i bred forstand.26
Den nye britiske strategi beskriver, at et lignende råd vil bliveoprettet. Det britiske sikkerhedsforum vil få til opgave at diskuterestrategi og udveksle idéer og vil bestå af repræsentanter forcentraladministrationen, politikere, akademikere og andre særligtkyndige. Videre vil strategien blive fulgt op af en årlig redegørelse omde løbende udfordringer og status for strategien i lyset heraf. Denbritiske regering vil lade en ny parlamentskomité for nationalsikkerhed, med repræsentanter fra begge sider af salen, få enkonsulterende rolle i forhold til strategien med henblik på”implementering og monitorering af strategien”. Den britiske strategiSide 23 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
skal derfor forstås som ”det næste skridt i en dialogisk proces, somer konstrueret med henblik på at sikre, at regeringens ogcentraladministrationens tænkning om national sikkerhed konstantholder trit med det hurtigt udviklende globale sikkerhedsmiljø”.Endelig har Canada endvidere udpeget en egentlig nationalsikkerhedsrådgiver, som rådgiver premierministeren, og har tilopgave at forbedre koordinering og integrering af statens”sikkerhedsindsatser”. Rådgiveren er en højtstående embedsmand i2827
Privy Council, som i funktion svarer til Statsministeriet.Sikkerhed til debat: Fokus og definitionerEn strategi for national sikkerhed må nødvendigvis indeholde endefinition af, hvad det er for en sikkerhed, der skal sikres. Ligesomdet blev påpeget ovenfor, er argumenterne omkring, hvad nationalsikkerhed er, vægtige i de udenlandske strategier.Når udtrykket ”statens sikkerhed” bruges i dansk sammenhæng,refererer det til den eksterne sikkerhed; begrebet ”nationalsikkerhed” anvendes sjældent på dansk. Men der blev, som resultataf det nye trusselsbilledes endelige gennembrud, udarbejdet en”national sårbarhedsudredning” i Danmark (denne bevæger sighovedsageligt på det nationale niveau i form af det indre beredskab).På samme måde kan de forskellige udenlandske strategier samlet setgive et uens indtryk, når de forsøger at indfange, hvor den nationalesikkerhed findes – fordi de på trods af store fællestræk i det praktiskefokus har forskellig vægtning eksempelvis af de internationale (ydre)og de nationale (indre) perspektiver (Canada vægter især det indre,mens briterne især vægter det ydre). I realiteten er dette i langtovervejende grad udtryk for varierende bud på svar på de sammegenerelle udfordringer.29
Den britiske, den hollandske og den canadiske strategi forstår allenational sikkerhed som noget andet og mere end en diplomatiskudgave af gammeldags forsvarspolitik. Den engelske strategipræsenterer udviklingen i fokusset således: ”Denne strategisspændvidde og tilgang afspejler den måde, vores forståelse afnational sikkerhed har forandret sig på. Førhen var staten dettraditionelle fokus for udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitikkerne,og national sikkerhed blev forstået som handlende om beskyttelsenaf staten og dens vitale interesser mod angreb fra fremmede magter.I de seneste årtier er vores syn på national sikkerhed blevet bredt udtil at omfatte trusler mod enkelte borgere og mod vores måde at levepå [way of life], såvel som mod statens integritet og interesser.”30
National sikkerhed er derved andet og mere end statens sikkerhed.Den er her også forbundet med og afhængig af den måde, samfundeter skruet sammen på, af værdier og historiske institutioner.I den hollandske strategi hænger definitionen af den nationalesikkerhed klart sammen med fem vitale interesser: ”Den nationalesikkerhed er på spil, når vores stats og/eller samfunds vitaleinteresser trues i sådan en udstrækning, at det kan lede til voldsomsamfundsmæssig forstyrrelse [disruption].” De fem vitale nationale31
interesser er: ’territoriel’, ’økonomisk’, ’økologisk’ og ’fysisk’Side 24 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
sikkerhed og endelig ’social og politisk stabilitet’. Hvor de første firehandler om sikkerhed forstået som fravær af trusler, så indeholderden sidste også samfundets sociale sammenhængskraft og erdermed et udtryk for de værdier, samfundet historisk(grundlovsmæssigt) er bygget op omkring. Det er således klart, at derkan være et modsætningsforhold mellem initiativer til beskyttelse afden nationale sikkerhed i de første betydninger og hensynet tilværdierne i den sidste betydning. Politikerne må derfor efterstræbeen balance, også fordi modsætningen i sig selv ofte vil resultere i etdilemma om hensyn til individer over grupper.På samme måde arbejder det canadiske dokument i sin definition afnational sikkerhed med tre delvist overlappende cirkler, som dækkerover henholdsvis ’individuel’, ’national’ (i betydningen’samfundsmæssig’) og ’international’ sikkerhed. Herunder anvendesden internationale dimension kun som hovedingrediens i ét af sekstemaområder, som er efterretning, beredskab, offentlig sundhed,transportsikkerhed, grænsekontrol og international sikkerhed. Dencanadiske overordnede proces har derfor også resulteret i, at man i2006 udgav et separat papir om de internationale elementer iCanadas strategi.32
Samling af perspektiv, koordination og ansvarNår et fællestræk ved strategierne er sikkerhedsudfordringernesforandring og løbende foranderlighed til noget andet – og større – enden overbygning til forsvarspolitikken, så bliver det også nødvendigtmed en konkret og samlet reaktion på situationen. Det fremgår af deudenlandske strategier, at det er nødvendigt med tværgåendeoverblik og analyse, initiativer, koordination og vægtning. Som detlyder i den britiske strategi: ”I en mere og mere sammenbundetverden er den komplekse, gensidige afhængighed af trusler, risici ogusikkerhedskilder i sig selv et stærkt argument for én samlet strategifor national sikkerhed.”33
Det er derfor, påpeges det, nødvendigt at
samle de største emner under ét analytisk perspektiv.Omvendt kan forskelligheden i de foreliggende udfordringer ikkeresultere i en komplet centralisering af løsningerne (fx etministerium for national sikkerhed). For som hollænderneargumenterer: ”Trusler mod vores sikkerhed er under forandring ogbliver stadigt mere sammenvævede. Relativt mindre trusler kan vedøgede, gensidige afhængigheder lede til voldsommesamfundsmæssige forstyrrelser [disruption]. Svarene på deeksisterende og nye trusler kan derfor ikke længere blive formuleretog implementeret af et enkelt ministerium eller en enkeltorganisation. Vi har behov for en integreret og sammenhængendetilgang, som kan se ud over de umiddelbare trusler. Planlægning ogdag til dag-politik skal ikke længere hovedsagelig være baseret påindividuelle (kendte) trusler, men på den udstrækning, i hvilken denoverordnede, nationale sikkerhed kan være truet.” Sikkerheden34
bliver dermed et perspektiv, der ikke kan holdes inden for étressortministerium, men som findes i forskellige former i mangeministerier. Men netop derfor er der et øget behov for en integreret,overordnet ramme og for mere koordination af de enkelte indsatser.
Side 25 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Behovet for øget integration og koordination gælder især enstyrkelse af den tværgående kapacitet i operativ og analytiskforstand. Det generelle engelsksprogede udtryk for begge dele er
interagency, altså statens enkeltdeles evne til at arbejde sammen påtværs. Den britiske strategi ønsker at fokusere på ”underliggende35
kilder til sikkerhed og usikkerhed, snarere end blot umiddelbaretrusler og risici”. Det er en naturlig ambition i pagt med36
sikkerhedssituationens kvalitative forandring. Men når man ønskerdét, så ender man også med en forøget ambition, som gør detnødvendigt at blive god tilinteragency. ”Tværgående operative oganalytiske kapaciteter” kan umiddelbart lyde som kedeligtmanagementsprog. Men udtrykket dækker over nogle af de vigtigsteudfordringer for de vestlige sikkerhedsorganisationer i disse år.Det er for det første at beherskeinteragencyi form af civil-militærsamtænkning både strategisk og taktisk og i forhold til post-konfliktsåvel som oprørsbekæmpelse (herunder som den finder sted iAfghanistan og Irak). Og det er for det andet at lave aktivkonfliktundgåelse og konflikthåndtering i krydsfeltet mellemudviklings- og sikkerhedspolitik. Konfliktundgåelse er i det hele tagetet policyområde, der, i pagt medinteragency-spørgsmålet, nyder storinternational bevågenhed. Denne ambition forudsætter ikke blot37
systematiske analysekapaciteter, som løbende følger potentiellekonflikter på kort og lang sigt, men også systemets evne til at handlei forhold til disse analyser, altså planlægning såvel som detoperative niveau. Begge dele er altså udtryk for den del afsikkerhedspolitikken, som har at gøre med sikkerhedseksport, ogbegge dele er elementer, som prioriteres i den britiske strategi.Briterne er blandt de ledende lande i verden inden for integration afcivile og militære indsatser og har i forbindelse med strategienlanceret en civil-militær stabiliseringsenhed. Hertil kommer, atbriterne har været og er Danmarks nærmeste og vigtigste allieredepartnere i forbindelse med operationerne i både Irak og Afghanistan.Endelig bygger strategien også videre på tidligere britisk udvikling afidéen om konfliktforebyggelse.38
Koordination og samling af perspektiver kan også tage andre former.Eksempelvis har canadierne som led i deres proces konstrueret et”integreret trusselsanalyse-center”, ITAC, som udarbejder de omtaltetrusselsanalyser og rapporterer til den nationalesikkerhedsrådgiver. Det er lidt uklart, om ITAC også laver39
langsigtede og/eller strategievaluerende analyser; men begge dele ernødvendige elementer i strategiens overordnede proces.
Side 26 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Strategiens elementerDet fjerde tema af relevans for den danske situation i de nyestrategier er beskrivelsen af værdier og interesser, udfordringer,målsætninger og overordnede løsningsmodeller. Som beskrevet iforhold til eksempelvis den hollandske proces er det at lave et papirikke nok – interessenter må høres, og papiret både implementeres(administrativt) og evalueres (politisk). Men papiret, strategien, i sigselv har også sine obligatoriske elementer.En national sikkerhedsstrategi har en anden karakter end en militærstrategi eller en administrativ eller forretningsmæssighandlingsplan. Den har dog dét tilfælles med disse, at den ogsåbygger på, at man skal finde og definere udfordringer, midler og mål.Som det ses i de andre landes strategier, er der tillige investeret endel energi i at identificere værdier og interesser. Det samme gælderfor de utallige virksomheder og offentlige organisationer, som desidste 20 år har udarbejdet strategier og herunder defineret deresorganisationers kerneværdier. Debatten er ikke mindre vigtig for denkombination af en nation og en stat, som vi kalder et land.Strategierne skal ikke blot udmønte sig i en række løsningsmodeller ifunktion af de givne udfordringer: Løsningerne skal pågrundlæggende vis harmonere med og udspringe fra den måde,samfundet forstår sig selv på.Som det hedder i den britiske tekst: ”Målet for strategien er atbeskrive, hvordan vi både umiddelbart og på længere sigt viladressere og styre dette varierede om end gensidigt forbundne sæt afsikkerhedsudfordringer og underliggende kilder med henblik på atsikre [safeguard] nationen, dens borgere, vores velfærd og voresmåde at leve på.” Den engelske strategi består således af fire40
kapitler ud over introduktionen, hvoraf kapitel 2 til 4 er ’vejledendeprincipper’, ’sikkerhedsmæssige udfordringer’ og ’Storbritanniensrespons’, altså en direkte kobling af det værdibaserede grundlag oganalysen af udfordringerne til overordnede hensigter og mål.Herudover er analysen brugbar, fordi den vover at beskrivemålsætninger og løsningsmodeller i en detaljegrad, der i princippetgør det muligt for udenforstående, og herunder uafhængigepolicyanalytikere, at diskutere, om prioriteringerne giver mening.Endelig angiver det sidste kapitel, ”working together”, en rækkeinitiativer og rammer for initiativer til midler til brug forimplementeringen af den nationale sikkerhedsstrategi som fortsatdialogisk proces.På samme måde er elementerne i den hollandske metode ogsåcykliske. Den indeholder trusselsanalyser, strategisk planlægning ogopfølgning. Herunder fordeler eksempelvis trusselsanalyserne sig pålangsigtede trendanalyser, tematiske studier af mellemlang karakterog mere øjeblikkeligt relevante ’horisontscanninger’. Analyserneopsamles til en overordnet risikoanalyse, der i næste led resulterer ien identifikation af behov, som så i sidste ende resulterer iopfølgende lovgivning og andre initiativer. Som eksternt funderetkvalitetskontrol vil den hollandske model anvende internationaltanerkendtpeer reviewaf de enkelte analysedele. Analyserne villigeledes blive publiceret – hvert andet år skal der udkomme enSide 27 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
langsigtet ’Strategic Foresight on National Security’, ligesom derhvert halve år udarbejdes en national risikoanalyse (der samles tilén årlig udgivelse). Hollands model virker i udgangspunktet grundigom end ganske tung, ligesom den i meget ringe grad tager hensyn tildet politiske og demokratiske element i spørgsmålet omsikkerhedspolitikkens definition og formulering.Der er således noget at hente i de initiativer, der er iværksat i andre,sammenlignelige lande. Fokuseringen på national sikkerhedsstrategisom proces og institution, som politisk definition, som tværgåendekoordination og som problemløsning baseret på værdier er allepunkter, det er vigtigt at holde sig for øje, hvis man giver sig i kastmed at debattere, hvordan man skal skrue en dansk strategi fornational sikkerhed, eller for den aktivistiske sikkerhedspolitik,sammen.
Hvad kan en ’proces’ for en national sikkerhedsstrategi indeholde?En ’proces’ for en national sikkerhedsstrategi bør:•definere strategiens status, herunder i forhold til både detadministrative kredsløb og det politiske liv•indeholde passende administrative ressourcer til rådighed forbåde strategien og processen•sikre, at rådgiveren og sekretariatet har passende beføjelser•definere, hvor ofte strategien skal udfærdiges fra grunden (typiskefter regeringsskifte)•indeholde krav om årlige afrapporteringer til Folketinget for,hvordan det går med de sikkerhedspolitiske prioriteringerforetaget i strategien og bredere i systemet•sikre midler til og rammebeskrivelser af, hvordan langsigtedeanalyser kan inddrages systematisk i processen•inddrage interessenter i vid udstrækning, både inde fra detadministrative system og fra eksperter såvel som civilsamfund, iforbindelse med udarbejdelsen og evalueringen af strategien
Side 28 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
05 En dansk strategi foren aktivistisksikkerhedspolitikBaggrundHvad kan vi lære af de andre landes initiativer? Helt overordnet børstrategien være en del af en samlet proces – ikke bare et stykkepapir. Processen bør skabe debat om sikkerhedspolitikkens bredeeller smalle fokus og om, hvorvidt målsætninger og løsningsmodellerfungerer efter hensigten.Sikkerhedsstrategien bør derfor opfattes som en del af enkontinuerlig proces – som løber fra regering til Folketing og fraregering til embedsværk og tilbage igen. Dokumentet selv kan haveforskelligt fokus og kan skrues sammen på forskellige måder. Mendet må i alle tilfælde være en del af en fortløbende og systematiskproces, hvor dokumentet beskriver målsætninger ogløsningsmodeller – og fungerer som baggrund for evaluering og kildetil debat.I forhold til strategiens fokus må man tage udgangspunkt i netop deninteressante spændvidde, som de udenlandske initiativer er udtrykfor. Den samlede proces må nødvendigvis indeholde en fokusdebat:Hvor meget skal være sikkerhedspolitik? Der findes ingen akademiskkorrekt løsning på spørgsmålet om, hvorvidt Danmark skal opereremed en bred eller smal sikkerhedsdagsorden. Det er netop essensenaf den nye, politiske sikkerhedspolitik, og er grunden til at vi harbehov for strategien og den fortløbende strategiske debat. Strategienog processen omkring den må derfor nødvendigvis sørge for, at derkommer en tilbagevendende diskussion af, hvor fokus skal ligge, ogherunder om de enkelte målsætninger og løsningsmodeller inden forde enkelte underdele fungerer efter hensigten.Som organisationsforskeren Henry Mintzberg har argumenteret for,så er der grænser for strategisk planlægning. Det er vanskeligt for enorganisation at strukturere tilstrækkeligt kreativ strategiskplanlægning til at undgå, at det går galt. Derfor tjener en national41
sikkerhedsstrategi også, ud over det primære formål om direkterisikominimering, to sekundære formål. På den ene side må denvære en del af en proces, som samlet bidrager til fleksibel tænkningom udfordringer, prioriteringer og løsninger, så strategien ikkenødvendigvis i sig selv har svarene, men bidrager til at skabe etSide 29 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
miljø, hvor de hurtigt findes. På den anden side skal den tjene sommere end et styringsinstrument for en organisation i neutralforstand. Den er også en statusopgørelse, en kontrakt, som gør detmuligt for borgerne at forholde sig til den vision og de løsninger,deres regering og politikere præsenterer dem for.I det følgende vil vi først diskutere, hvorvidt Danmark har brug fordelstrategier eller engrand strategy; dernæst ser vi på, hvem derskal forfatte og administrere strategien; og endelig ser vi påkonsekvenserne for forsvaret af en national sikkerhedsstrategi.
Delstrategier vs. grand strategyEt grundlæggende spørgsmål er, om vi bør have en strategi perskakbræt eller en strategi for dynamikken mellem skakbrætter.Som nævnt i kapitel 3 har vi i dag en række strategier for enkelteskakbrætter. Strategien for krigen i Helmand er formentlig den mestveludviklede af disse, men traditionelt har man også på detudviklingspolitiske område gjort meget ud af strategier. Man kunneuden mange sværdslag systematisere udformningen af sådannestrategier til at gælde en række af de skakbrætter, som Danmarkfinder centrale for sin sikkerhedspolitik.Det er måske det mest realistiske første skridt på vejen at udarbejdedelstrategier, snarere end en national strategi. Men det vil kun væredet første skridt. For snart vil det vise sig, at skakbrætterne erforbundne. Begynder man først at tænke strategisk, vil der kommeen efterspørgsel efter en samlet strategi.En strategi for alle skakbrætter hedder i jargonen engrand strategy.Denne store strategi er et udtryk for den politisk-strategiske debat.Den stiller og svarer på spørgsmål såsom: Hvor skal Danmark væreom 50 år? Hvilke scenarier vil vi gøre alt for at undgå og bør derforforsikre os imod? Hvilke positive scenarier – ellerendstates– bør densamlede sikkerhedspolitik have? Selvom identifikationen afudfordringer og løsningsmodeller forgrand strategyligesom for’menige’ strategier udspringer af en tilhørende faglighed, så ergrand
strategyuundgåeligt politisk i sin natur, fordi dens visioner ikke kanundgå at være værdibårne. Det betyder ikke, at der ikke kan værebred konsensus om en national sikkerhedsstrategi, men det betyder,at den hører den politiske sfære til snarere end forvaltningen.En national strategi som udtryk for en lagtgrand strategyer altsåmere end en handlingsplan på samme måde som en strategi for etunderliggende emne, hvad enten det eksempelvis er enforsvarsstrategi, en klimastrategi eller en energisikkerhedsstrategi.En national strategi kan i denne forstand heller ikke være enudredning, det vil sige eksempelvis en udenrigspolitisk version af
Den nationale sårbarhedsvurdering.Den nationale sikkerhedsstrategi har derimod et dobbelt formål. Dener en politisk fastlagt ramme for sikkerhedspolitikkens forvaltning.Den er dermed både et styringsinstrument til brug forsikkerhedspolitikkens konkrete udførelse internt i embedsværket ogen forankring af eller udgangspunkt for den fortsatte politisk-strategiske debat om sikkerhedspolitikken.Side 30 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
En national sikkerhedsstrategi vil således hurtigt kunne udvikle sigtil et centralt redskab til at forme dansk sikkerhedspolitik. Derfor erdet meget vigtigt, hvem der laver den.
Hvem skal skrive strategien?I vores fokusgrupper var et af de centrale debatemner, hvorvidt ennational sikkerhedsstrategi skulle fremlægges af regeringen ellervedtages af Folketinget. Der var en vis frygt for, at ensikkerhedsstrategi med et bredt flertal blev så bred, at den reelt blevuden indhold. På den anden side var der også frygt for, at en strategi,som blot var regeringens, ikke kunne sikre den langsigtede debat ogkonsensus, som kan være påkrævet, hvis svære valg skal træffes,som forpligter også kommende regeringer. Under alleomstændigheder var der enighed om, at en strategis fornemmesteopgave ville være at sikre en debat i Folketinget såvel som udenfor.Som en af fokusguppedeltagerne udtrykte det: ”Vi har behov for enpolitisk-strategisk debat om grundlaget for den aktivistiskeudenrigspolitik, om dens rationaler, målsætninger ogbegrænsninger.”En deltager i fokusgrupperne påpegede, at det egentlige formål meden national sikkerhedsstrategi ville være den proces, som ledte op til,at den blev skrevet. Personen pegede på globaliseringsrådet som enproces, hvor centraladministrationen som helhed blev tvunget til attænke over en række abstrakte problemstillinger, som gik ud overden daglige administration, fordi der var et ufravigeligt politisk kravom input til globaliseringsredegørelsen. Hvis en nationalsikkerhedsstrategi på samme måde kunne tvinge embedsværket tilat samarbejde på tværs igen og igen, vil det i sig selv uden tvivlstyrke centraladministrationens evne til at samtænke indsatsen påde mange skakbrætter, der udgør globaliseringens sikkerhedspolitik.Parallellen til den måde, hvorpå statsminister Anders FoghRasmussen fik sat globalisering på dagsordenen, mere end antyder,at Statsministeriet vil være den centrale spiller i udformningen afden strategi. Det er logisk, fordi det er statsministeren, som skalkunne overskue alle sikkerhedspolitikkens skakbrætter. Men det erogså nødvendigt, hvis arbejdet med strategien skal have denfornødne autoritet. Det gælder især i forhold til den vigtigeintegration af den civil-militære indsats på strategisk niveau, menogså i forhold til alle de nye sikkerhedspolitiske områder somudvikling, energi, terrorisme, klima, epidemier osv. Statsministerietsgenerelle operative kapaciteter må derfor opgraderes til et niveau,der muliggør, at de politiske målsætninger kan formuleres klart ogpræcist nok til at koordinere, integrere og, hvor det er nødvendigt,afgøre spørgsmål, der opstår som følge af ressortsammenfald.For at regeringen kan træffe politiske valg i form af prioriteringmellem indsatser i forhold til forskellige typer trusler/udfordringer,og for at Folketinget kan konsulteres kvalificeret i forhold til samme,er det højst ønskeligt, at den nationale sikkerhedsstrategi delsindeholder beskrivelser af disse prioriteringer, dels tager (eller at dersideløbende tages) initiativ til uddybende systematisk analyse affremtidige trusler.Side 31 af 4942
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Har Statsministeriet ressourcerne til at skrive en sådan strategi?Hvis strategien skal skrives relativt sjældent, som det var tilfældetmed globaliseringsstrategien, kan Statsministeriets beskedneapparat formentlig godt løfte opgaven. Men siden politiske strategiervirker bedst som en kontinuerlig proces, så vil det kræve, at der er enperson, som er ansvarlig for, at denne proces ikke drukner idagligdagens politik. Denne person må have et sekretariat, som ikkealene kan sikre processens gennemførelse, men også være ansvarligfor et vist fagligt niveau.Fordi strategien skal være både kompas og kontrakt, er det højstønskeligt, at den udarbejdes under ledelse af en politisk udpegetperson med statsministerens velsignelse. Kompasset, ellerstyringsinstrumentet, kan embedsmændene naturligvis sagtensudfærdige – i hvert fald så længe der er tale om implementeringer afpolitisk fastsatte valg. Men kontraktfunktionen får en sådan strategiførst via en proces, hvor Folketinget inddrages, og nogen kan stillestil regnskab – og hvor strategierne afspejler den siddende regering.I Danmark vil man nok synes, at national sikkerhedsrådgiver er enfor amerikansk titel til denne person. Men han eller hun vil varetageden samme funktion for statsministeren og regeringen, som dennationale sikkerhedsrådgiver varetager i Det Hvide Hus. Dennemodel findes allerede i velkendt form i vores nordiske nabolandeNorge, Sverige og Finland, som har statssekretær for forskelligeressortområder. Eksempelvis beskrives den finske model forstatssekretærer således: ”En statssekretær assisterer ministeren iforhold vedrørende politisk styring og forberende arbejde. Han/hunassisterer og repræsenterer ministeren, i pagt med ministerensinstruktioner, med at skrive udkast til politiske retningslinjer, inter-ministeriel koordination og harmonisering af stillingtagender.Varigheden af statssekretærens position, som hviler på ministerenstillid, afhænger af den pågældende ministers tjeneste. Behovet forstatssekretærer bliver vurderet i forbindelse med regeringsdannelse.Premierministeren og ti andre ministre har udnævntstatssekretærer.” I disse lande er der altså tale om en politisk43
udnævnt person, som har administrative ressourcer til sin rådighed iform af et sekretariat (som kan indeholde udlånte embedsmænd fraandre ministerier), og som gennem sin politiske udnævnelse har etsærligt og konkret ansvar for et specifikt ressortområde – herkoordinationen af processerne forbundet med den nationalesikkerhed.44
Lidt afhængigt af den model, man vælger for kontorets indretning, ogrådgiverens beføjelser vil rådgiveren i det mindste skulle haveregelmæssig adgang til statsministerens øre. Det er derfor optimaltat gøre rådgiveren til statssekretær, fordi det automatisk giverrådgiveren en central rolle og relativt klar funktion.45
Fordelen ved at have en politisk forankring for strategien er, at dengiver bedre påregnelighed, ved at den strategiske udfordringerspolitiske karakter bliver tydeligere. Et sådant koordinerendesamlingspunkt kan også bidrage til, at der over tid opstår en merefælles strategisk kultur på tværs i centraladministrationen, bådegennem det praktiske arbejde med visioner og prioriteringer ogeksempelvis gennem personaleudlån.Side 32 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Konsekvenser for forsvaretBehovet for en dansk sikkerhedsstrategi udspringer dermed også afforsvarspolitikken. Dette er senest blevet klart i forbindelse medspørgsmålet om valg af et eventuelt kampfly til erstatning for F16-flyene. I DIMS-rapporten om Danmarks fremtidige behov for kampflypåpegede forfatterne, at der er et stort behov for, at der på politiskniveau skabes en vision for fremtidens forsvar, og herunder forhvilken rolle luftmagt i almindelighed skal spille i dette, før man kanafgøre, hvilken type kampfly og hvor mange Danmark bør anskaffe.En sådan vision kan udmærket tage form af en egentlig nationalforsvars- eller militærstrategi. Men et afgørende element i forhold tilstrategiske valg med lang levetid såsom store materielanskaffelserer, at det af hensyn til den organisatoriske kontinuitet er ønskeligt, atbeslutningerne træffes på baggrund af stor grad af politiskkonsensus.Dette kommer også til udtryk i forhold til de femårige forsvarsforlig,som netop er adskilt fra resten af samfundets løbende budgettering,nemlig finanslovene. Konsensusmodellen bag forsvarsforligene ersåledes at foretrække frem for en større politisk betingetomskiftelighed i relation til forsvaret. Sikkerhedspolitikken måderimod nødvendigvis i højere grad være en politisk genstand.At gennemføre en national sikkerhedsstrategi vil kræve, at helecentraladministrationen skal tænke på sikkerhedspolitik på enanden måde og på tværs af ressortområder. Det vil være en særligudfordring for forsvaret at skulle se sit virke på tværs afsikkerhedspolitikkens skakbrætter.Siden forsvaret i vidt omfang uddanner sit eget personale, er denneudfordring for forsvaret også en uddannelsesmæssig udfordring.Hvis forsvaret skal kunne medvirke aktivt i processen omkring ennational sikkerhedsstrategi og deltage aktivt i konceptudviklingen,må forsvarets uddannelsesindsats bredes ud til at fokusere på andreskakbrætter end blot det militære, som det er tilfældet i dag. Det ernæppe tilfældigt, at lande med en tradition for strategisk tænkningpå dette niveau (fx Storbritannien og USA ) systematisk sender dereskarriereofficer på videreuddannelse på universiteter. Hvor majorerpå vej mod højere grader således med fordel kunne videreuddannes idet civile uddannelsessystem, kunne Udenrigsministeriets ansattemed fordel deltage i kurser i det militære uddannelsessystem,således at både diplomater og soldater i højere grad fårfornemmelsen for og evnen til at operere på forskellige skakbrætter.
Side 33 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Hvordan kan en indholdsfortegnelse i en national sikkerhedsstrategise ud?En national sikkerhedsstrategi bør indeholde:•Beskrivelse af den samlede proces, som strategien indgår i, ogherunder af, hvad meningen er med strategien•Redegørelse for grundlæggende principper og vitale interesserog en definition af strategiens sikkerhedspolitiske fokus•Analyse af de overordnede sikkerhedspolitiske udfordringerpå kort og lang sigt samt i form af både indre og ydre,intentionelle og ikke-intentionelle udfordringer•Beskrivelse af overordnede løsningsmodeller, inklusive afmål og midler, så man kan se, hvilke logikker regeringen trorpå, samt redegørelse for prioritering af de enkelteudfordringer og løsningsmodeller, herunder i form afkoordination af de enkelte elementer•Tidsplan for evaluering af strategien samt eventuellesideløbende initiativer fra rådgiveren•En identifikation af behovet for langsigtede analyser
Side 34 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
06 KonklusionerDansk udenrigs- og sikkerhedspolitik har siden lige før afslutningenaf den kolde krig været kendetegnet ved at være en aktivistiskpolitik. Aktivismen er et udtryk for, at vi har en grad af strategiskhandlefrihed. Småstaten Danmark kan – takket være måden, detinternationale system er skruet sammen på – i ganske høj grad selvvælge at, hvor og hvordan vi vil deltage i verdenssamfundetsarbejde.Ved at deltage aktivt håber vi at maksimere vores indflydelse. Fordide store lande alligevel kræver en pæn indsats af de mindre (og rige)lande, giver aktivismen umiddelbart mening: Ved at bidrage villigt istedet for fodslæbende håber vi at få indflydelse på dagsordenen.Aktivismen forudsætter således en effekt af den indsats, vi læggerfor dagen.Men vi har aldrig defineret klare succeskriterier for, hvornåraktivismens mål er nået. Hvornår har den været en succes? Bruger vide mest omkostningseffektive midler til at nå de mål, vi sætter osude i verden? Er vi gode nok til at forme den internationaledagsorden? Har vi klare mål for, hvad vi vil med den indflydelse, viopnår? Hvornår har vi gjort nok? Anvender vi den samlede udenrigs-og sikkerhedspolitiske værktøjskasse effektivt nok?Svaret er nej; men svaret er også, at redskaberne eksisterer for atskabe en mere sammenhængende og effektiv politik, som tjenerrigets interesser bedre og skaber et bredt fundament for endemokratisk debat om Danmarks sikkerhedspolitiske mål og midler.Traditionelt har sikkerhedspolitikken været den mindstdemokratiske del af staternes politik. Udtryk som ”af hensyn tilstatens sikkerhed” og hemmeligt stemplede papirer kommer vi aldrighelt af med. I det mindste dele af sikkerhedspolitikken vil altid væreet særligt følsomt område. Men sikkerhedspolitikkens betingelserhar ændret sig markant siden afslutningen af den kolde krig. Derforbør vores forståelse af sikkerhedspolitikkens muligheder, denskarakter og dens institutioner også forandre sig.Der er både fordele og ulemper ved en klassisk og en brederesikkerhedspolitisk dagsorden. Men fordelene ved en demokratiseringog en systematisk fokusering af sikkerhedspolitikken er større endved en begrænsning af dens fokus.
Side 35 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Danmark vil først og fremmest kunne høste frugterne afforandringerne i sikkerhedspolitikkens betingelser ved at føre ensikkerhedspolitik, som modsvarer de helt konkrete udfordringer, derligger i den globaliserede sikkerhedsdagsorden. Danmark kan medandre ord undgå højere usikkerhed. En sådan omlægning betyderdermed også en løbende kvalitetssikring af Danmarks strategiskevalg.En løbende politisk-strategisk debat om sikkerhedspolitikkens valgvil også give et sundere demokratisk klima gennem et stærkereFolketing. Det vil betyde bedre demokratisk kontrol og herunder, atbefolkningen i langt højere grad vil kunne inddrages i forhold til denglobaliserede verdens udfordringer. Udøvelsen af politisk lederskab,så befolkningen har tillid til og bakker op om de strategiskebeslutninger, afhænger også af, at der faktisk foregår en politiskdebat om alternativer.Danmark har et tydeligt behov for:•En diskussion og brugbart bindende definition af, hvadmålsætninger, begrænsninger og resultater er for og af denaktivistiske udenrigspolitikPlanlægning og systematisk prioriteret evaluering afDanmarks langsigtede udfordringerPrioritering af og/eller koordination mellem aktuelle oglangsigtede, tværgående udfordringerGennemsigtighed for politikere og befolkning i forhold til destrategiske valgEn styrket faglighed i centraladministration og forsvar
••••
Begge dele kræver politiske valg – det ene som prioritering, det andetsomfollow-uppå prioriteringen. Derfor anbefales følgende:Danmark bør få en national sikkerhedsstrategi•Det bør være et politisk dokument med statsministeren somafsender
Strategien bør derfor være en del af en samlet proces, somindeholder systematisk evaluering af strategien•••Folketinget bør inddrages, når strategien præsenteres, og nården evalueresEvalueringen bør ske på fastlagte tidspunkter, fx årligt ellerhvert andet årProcessen skal ydermere producere mere specifikke,langsigtede analyser eller kapaciteter herindenfor
Danmark bør få en national sikkerhedsrådgiver, som skal bidragetil processen og sikkerhedsstrategien•Sikkerhedsrådgiveren bør have en status som de norske,svenske og finske statssekretærerStyrke den politiske ledelse af sikkerhedspolitikkenSkabe politisk-strategisk debat i Folketinget, herunder omprioritering, løsninger og begrænsninger i forhold til denaktivistiske sikkerhedspolitikVære et styringsinstrument i forhold til praktisksikkerhedspolitikMuliggøre gennemsigtighed og langsigtet prioritering isikkerhedspolitikken
Strategien bør:••
••
En egentlig sikkerhedsstrategi – som defineret her, med klar politiskafsender, og som del af en samlet revision af den danske proces fornational sikkerhed – vil være et første skridt på vej mod en styrkelseSide 36 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
af Danmarks langsigtede, politisk-strategiske debat. Det næstenaturlige skridt vil være en styrkelse af de analytiske kapaciteter tilrådighed for Folketinget.46
Side 37 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
WorkshopdeltagereFormand Frank E. Andersen, Folk & ForsvarPartner Søren Peter Andreasen, Dalberg Global DevelopmentAdvisorsFhv. minister, redaktør Anita Bay Bundegaard, PolitikenAmbassadør Peter DyvigLektor Peter Viggo Jakobsen, Institut for Statskundskab, KøbenhavnsUniversitetFolketingsmedlem Jeppe Kofod, SocialdemokraterneAfsætningspolitisk chef Anders Ladefoged, Dansk IndustriInternational chef Anders Ladekarl, Dansk Røde KorsMilitæranalytiker, major Poul Martin Linnet, Dansk Institut forMilitære StudierFormand Trine Pertou Mach, Mellemfolkeligt SamvirkeLektor Martin Marcussen, Institut for Statskundskab, KøbenhavnsUniversitetUdenrigsredaktør Kristian Mouritzen, Berlingske TidendeProfessor Ove K. Pedersen, Center for Business and Politics,Copenhagen Business SchoolChef Mikkel Vedby Rasmussen, Dansk Institut for Militære StudierSeniorforsker Vibeke Schou Tjalve, Dansk Institut for MilitæreStudierChefkonsulent Søren Toft, Rambøll ManagementChef Gregers Wedell-Wedellsborg, TV 2 InteraktivLektor Anders Wivel, Institut for Statskundskab, KøbenhavnsUniversitetFolketingskandidat, seniorsalgschef Malou Aamund, Ny Alliance ogIBMFolketingskandidat, specialkonsulent Rune Heiberg, RektorkollegietUdlandsredaktør Michael Jarlner, Politiken
Side 38 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
KilderLitteraturBakka, Jørgen Frode og Egil Fivelsdal (red.),Organisationsteoriens
klassikere, København: Handelshøjskolens Forlag, 2002.Bauer, Theodore W. and Eston T. White,National Security PolicyFormulation, Washington, DC: National Defense University,1977.Bjerregaard, Ritt et al.,Ministeren: vilkår for politisk ledelse,København: Spektrum, 1994.Bogason, Peter (red.),Dansk forvaltningshistorie: Stat, forvaltning og
samfund efter 1950, København: Jurist- ogØkonomforbundets Forlag, 2000.Boone Bartholomees, Jr. J. (red.),U.S. Army War College Guide to
National Security Policy and Strategy, U.S. Army WarCollege, 2004.Borring Olesen, Thorsten, Paul Villaume,I blokopdelingens tegn 1945-
1972, Dansk udenrigspolitiks historie 5, København:Gyldendal, 2006.Breitenbauch, Henrik Ø., ’En dansk strategi for forsvars- ogsikkerhedspolitik?’, upubliceret notat,Dansk Institut for
Militære Studier, september 2007.Breitenbauch, Henrik Ø., ’No train to hold or one that could?Comparing the ESS and the NSS’,YES – Young Europeans
for Security Communiqué, april 2005.Breitenbauch, Henrik Ø.,Transition til statsbygningen efterintervention, DIIS Rapport 2005: 13.Breitenbauch, Henrik Ø., ’Sikkerhedsopgaver i en globaliseret verden– værnsfordelt’, DIMS-baggrundspapir i anledning afForsvarskommissionen af 2008.Buzan, Barry,People, States & Fear, 2ndedition, New York: HarvesterWheatsheaf, 1991.Buzan, Barry, Ole Wæver, Jaap de Wilde,Security: A New Framework
for Analysis, Boulder CO: Lynne Rienner 1998.Destler, I.M., ’National Security Advice to U.S. Presidents: SomeLessons from Thirty Years’World Politics, 29(2), 143-176,1972.Dich, Jørgen S.,Den herskende klasse, København: Borgen, 1973.Edwards, Charlie,The case for a national security strategy, DEMOSReport, februar 2007.
Side 39 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Grønnegaard Christensen, Jørgen, ”Ministers and Mandarins underDanish Parliamentarism”International Journal of Public
Administration, 29(12), 2006, 997-1019.Heurlin, Bertel,Riget, magten og militæret, Århus: AarhusUniversitetsforlag, 2004.Hull Kristensen, Peer og Jonathan Zeitlin,Local Players in Global
Games: The Strategic Constitution of a MultinationalCorporation, Oxford: Oxford University Press, Sep 2004.Knudsen, Tim (red.),Regering og embedsmænd. Om magt ogdemokrati i staten, Århus: Systime, 2000.Kugler, Richard L.,Policy Analysis in National Security Affairs,Washington, DC: NDU Press, 2006.Lidegaard, Bo, ’Forvaltningen, folket og formuleringen af danskudenrigspolitik’Bogason 2000, 107-126.Lopez, LtCol Matt, ”Military Support to Shaping Operations JOC”, pptfile, USJFCOMJ9, 9 January 2007,[http://www.dtic.mil/futurejointwarfare/strategic/cdeday1_shaping.ppt].Mintzberg, Henry,The Rise and Fall of Strategic Planning, New York:Free Press, 1994.Mintzberg, Henry,The Nature of Managerial Work, New York: Harper& Row, 1973.Nye Jr., Joseph S., ’Redefining the National Interest’,Foreign Affairs;Jul/Aug 1999, 78(4).Petersen, Nikolaj,Europæisk og globalt engagement, Dansk
udenrigspolitiks historie 6, København: Gyldendal, 2006.Ringsmose, Jens, ’Danmarks NATO-omdømme: Fra Prügelknabe tilduks’, Dansk Institut for Militære Studier, rapport, oktober2007.Scavenius, Erik,Forhandlingspolitikken under Besættelsen,København: Steen Hasselbalchs forlag, 1948.Snider, Don M., ’The National Security Strategy: DocumentingStrategic Vision’, 2nd Ed, March 15, US Army StrategicStudies Institute, 1995.Tangredi, Sam J.,All Possible Wars? Toward a Consensus View of the
Future Security Environment 2001-2025, Washington DC:NDU Press, 2000.Tjalve, Vibeke Schou og Anders Henriksen,’Vi diskuterer jo ikke
politik på den måde’ – Folketinget, regeringen ogsikkerhedspolitikken,København: Dansk Institut forMilitære Studier, marts 2008.Vedby Rasmussen, Mikkel,The Risk Society at War. Terror,
Technology and Strategy in the Twenty-First Century,Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2007.Wren, Daniel A.,The Evolution of Management Theory, New York:Wiley, 1994.Wæver, Ole,Concepts of Security, København: Institute of PoliticalScience, University of Copenhagen, 1997.Wæver, Ole, ’Security: A Conceptual History for International
Relations’, Version 3.1., Paper to be presented at the annualmeeting of the International Studies Association in NewOrleans, 24-27 March 2002.Yergin, Daniel,Shattered Peace: The Origins of the Cold War and the
National Security State, New York: Houghton Mifflin, 1977.Side 40 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Zegart, Amy M.,Flawed by Design: The Evolution of the CIA, JCS, and
NSC, Stanford, CA: Stanford University Press, 2000.
Dokumenter
A European Way of Security. The Madrid Report of the HumanSecurity Study Group comprising a Proposal and aBackground Report, Madrid, 8 November 2007.A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy,Brussels, 12 December 2003.Bundesministerium der Verteidigung (red.),Weißbuch 2006. Zur
Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft derBundeswehr, Berlin, 25. oktober 2006.Bundesverwaltungsamt, Zentralstelle für Zivilschutz,Neue Strategiezum Schutz der Bevölkerung in Deutschland, 2003.Canada’s International Policy Statement,A Role of Pride andInfluence in the World, 2005.Forsvarsministeriet,Aftale om forsvarets ordning, 2005-2009, juni 2004.
Forsvarsministeriet/Udenrigsministeriet,Den danske indsats i
Helmand i 2008, december 2007.National security strategy and work programme 2007-2008,Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,2007.
Securing an Open Society: Canada’s National Security Policy, PrivyCouncil Office, Canada, 2004.
Securing an Open Society: One Year Later, Privy Council Office,Canada, 2005.Socialdemokraterne,Menneskets verden, oktober 2006.
Strategia de Securitate Nationala a Romaniei, Bukarest, 2007.Supreme Allied Commander Transformation,Future SecurityEnviroment (FSE), first edition, 13. juni 2007.Supreme Allied Commander Transformation,Future World Scenarios.Supporting Paper to the Long Term Requirements Study,april 2006.
The National Security Strategy of the United States of America, Sept.2002.Udenrigsministeriet/Forsvarsministeriet (2004), ”Samtænkning afcivil og militær indsats i internationale operationer”, tillægtil Forsvarsforliget 2004.Udenrigsministeriet,De sikkerhedspolitiske vilkår for dansk
forsvarspolitik, august 2003.Udvalget for National Sårbarhedsudredning,National
Sårbarhedsudredning, januar 2004.Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen ogdens ministre,Embedsmænds rådgivning og bistand,
Betænkning nr. 1443, juni 2004.US Army War College, ’Appendix 1: U.S. Army War College Guidelinesfor Strategy Formulation’, Boone Bartholomees, Jr. J. (red.),
U.S. Army War College Guide to National Security Policy andStrategy, 279-285, 2004.VK Regeringen III, ”Mulighedernes samfund”, november 2007.
Side 41 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Bilag: NotatetEn strategi for dansk sikkerheds- og forsvarspolitik?Sikkerhedsstrategier er kommet på dagsordenen i andresammenlignelige lande – Canada har en (2004), Holland er på vej tilén (2006-7), ligesom der i Storbritannien og Frankrig er lignende tegnpå interesse.47EUs sikkerhedsstrategi fra 2003 er også værd atnævne, selvom den måske mest var signalafgivning i forhold til denseneste amerikanske version (2002).48En national sikkerhedsstrategi (NS) er den øverst rangerendeformulering af regeringens samlede strategiske vision med henblikpå statens kort- og langsigtede sikkerhed. Den indeholder en samlet,prioriteret analyse af udfordringer og løsningsmodeller i bådesnæver militær og bredere udenrigspolitisk forstand, og af ønskedemål og erklærede midler. En NS adresserer dermed landets samledesikkerhedsmæssige udfordringer ud fra et samlet, tværministerieltperspektiv (’whole-of-government’).Der findes en række mulige argumenter for, at Danmark bør overvejeat få en national sikkerhedsstrategi – først og fremmest de stigendebehov for tværgående koordinering og prioritering i forhold til’indersiden’ af staten, og for demokratisk påregnelighed overforFolketing og borgere i en globaliseret verden. Hertil kommer enrække mulige forhold, som bør inddrages i en sådan overvejelse.Følgende gennemgang giver et kort overblik over definition,rationaler og problemstillinger, og skal tjene til baggrund forworkshoppen. Den er dermed ikke udtømmende – andre rationaler,forhold, forbehold, visioner og kritik er i sagens natur aldelesvelkomne. Den består af fire dele: 1) National sikkerhedsstrategi:definitioner og oprindelse, 2) Hvorfor diskutere en dansk strategi forsikkerheds- og forsvarspolitik? 3) Forhold, der bør inddrages iforbindelse med produktionen af en NS, 4) Centrale spørgsmål tilworkshoppen.
1) Hvad er en national sikkerhedsstrategi?• En strategi er et målsætnings- og styringsinstrument, somanalyserer trusler og essentielle udfordringer og angiveroverordnede løsningsmodeller.
Side 42 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
• Sikkerhedsstrategien er ’national’ ved, at det er den øverste –bestemmende, koordinerende – strategi blandt andre, specifikke,strategier.• En national sikkerhedsstrategi er ydermere politisk og civil, og kandække både klassiske og nyere, mere brede sikkerhedsemner
2) Hvorfor diskutere en dansk strategi for sikkerheds- ogforsvarspolitik?• Danmark har ikke en egentlig sikkerhedsstrategi. Der findes enrække beslægtede dokumenter såsom regeringsgrundlaget,baggrundsanalyser og beslutningsrationaler i forbindelse medforsvarsforlig, UMs globaliserings- og andre strategier, mv. Men derfindes ikke ét samlet dokument, med den særlige status en egentligsikkerhedsstrategi har.• Sikkerhedsstrategier er på dagsordenen i andre sammenligneligelande (herunder Canada, UK, Holland og Frankrig). Herudover erUSA's foregangsrolle relevant fordi vi står overfor samme typerkoordineringsproblemer og strategiske udfordringer som NSChistorisk har adresseret i USA.• Sikkerhedspolitikken har skiftet karakter fra at beskæftige sig medklare (militære) trusler med tilhørende reaktive enhedssvar(Sovjetunionen vs. NATO/forsvaret). Nu handler den tillige dels ommanagement af mere tværgående risici – som klima,migration/demografi, terrorisme/fanatisme, epidemier – dels omkonvergensen mellem sikkerheds- og udviklingspolitik i form af devæbnede stabiliseringsmissioner (militære midler anvendesfremover altid med et civilt slutmål som integreret del af en samletplan). I begge tilfælde stiger kompleksiteten i den politiske ogbureaukratiske beslutningsproces, fordi kravene stiger tilkoordinering mellem aktører, og fordi de politiske valg bliver meretydeligt politiske og dermed kontroversielle.• Væbnet stabilisering med integrerede civile slutmål vil fylde megeti de kommende årtier. Missionernes frekvens i sig selv vil være endemokratisk udfordring; missionerne vil være langvarige ogindsatsen ude vil være afhængig af legitimiteten hjemme. Ensikkerhedsstrategi vil ikke kun være med til at udstikke rammernefor operative og strategiske prioriteringer, men også sikre etudgangspunkt for demokratisk kontrol.• En sikkerhedsstrategi kan således være et styringsinstrumentindadtil i systemet (ministerierne) og et demokratisk element i denpolitiske proces (mellem regering og Folketing samt befolkningen).Funktionen som demokratisk element i den politiske proces bliverstadigt vigtigere jo mere politikkens vilkår globaliseres, og skelletmellem udenrigs- og indenrigspolitik udviskes.• En sikkerhedsstrategi er ydermere et signal til omverdenen omDanmarks principielle position i funktion af den siddende regering.Sikkerhedsstrategien kan således være et centralt element nårDanmark ønsker at spille en rolle som foregangsland i forhold tilbådebest practicesog nyerepolicy-tiltag (NATO, EU, FN, Norden).Samtidig vil den også fungere som omvendttest casei forhold tilSide 43 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
danske målsætninger og principper overfor de internationalepartnere. Endelig vil den være et generelt signal til modstandere omDanmarks vilje til strategisk handling, herunder i pagt med deinternationale partnere.
3) Forhold, der bør inddrages i forbindelse med produktionen af enNS• Formalia omkring produktionen af en NS og dens efterfølgendestatus og funktion er afgørende. Produktionen bør basere sig på alle
stakeholders: Inddragelse er alfa og omega. Status bør være, at denformelt skal være retningsangivende for andre lignende, merespecifikke strategier og handlingsovervejelser. En central del afstrategiens formellesetupbør adressere, hvordan den bidrager tilfortsat og eksplicit prioritering mellem strategiske valg (herunderløbende evaluering af effekter), ligesom den bør fremmesystematiske evalueringer afpolicy-valg. Endelig skal den væreomfattende nok til at være brugbar, men klar nok til, at den kanfungere som demokratisk kontrakt mellem regering og Folketing.• En NS må således både indeholde politiske valg og prioriteringer(være et udtryk for lederskab), konkrete målsætninger ogmetodeangivelser (agere rettesnor og evalueringsgrundlag), og etkonsensusbaseret værdigrundlag (som gennem repræsentativitetudgør en art demokratisk kontrakt).
4) Centrale spørgsmål til workshoppen:• Har vi behov for en NS? Hvilke fordele og ulemper er der? Er destørre på visse områder end på andre?• Hvilket fokus skal en dansk sikkerhedsstrategi have? Skal detudelukkende være klassiske sikkerhedsproblemer med direkterelation til forsvarspolitikken, eller skal den også inkluderelangsigtede ’essentielle’ udfordringer?• Hvem skal udarbejde en dansk NS? Dette kan afhænge noget af omfokus er bredt eller smalt. Afsenderen bør formelt væreStatsministeren. Men skal den udarbejdes internt i regeringen, afStatsministeriet, af UM, af et interministerielt udvalg med deltagelseaf UM, FVM og andre instanser, af et særligt udvalg underUdenrigspolitisk Nævn eller af en nedsat kommission med eksternebidragydere under ledelse af Statsministeriet? Andre modeller?• Kan Danmark overhovedet siges at være en strategisk aktør?Hvorfor? Med hvilke begrænsninger?• Har Danmark et strategisk rum – en bestemt geografiskbegrænsning på vores strategiske intention og indsats?• Hvilkeendstateskan opstilles for en dansk sikkerhedsstrategi, omnogen?
Side 44 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
Noter
Rapportens forfatter vil gerne rette en varm tak til alleworkshopdeltagerne for deres velvilje og engagement i nogle megetgivende debatter. Også en stor tak til mine kolleger på Dansk Institutfor Militære Studier, som gennem kontinuerlig kreativ pingpong gørdet til en fornøjelse at arbejde på DIMS. Herunder skal der lyde ensærlig tak til militæranalytiker, orlogskaptajn Poul Martin Linnet,som har ydet en stor indsats i forbindelse med udarbejdelsen afrapporten, samt chef Mikkel Vedby Rasmussen og enreviewerforproduktiv kritik undervejs. Rapporten er alene et udtryk forforfatterens analyse, og vurderingerne er således ikke et udtryk forDansk Institut for Militære Studiers eller nogen anden institutionssynspunkt.
1
National Security Strategy of the United Kingdom2008;National security strategy and
work programme 2007-2008, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,2007;Securing an Open Society: Canada’s National Security Policy, Privy Council Office,Canada, 2004;Securing an Open Society: One Year Later, Privy Council Office, Canada,2005.2
Se eksempelvis den franske premierministers og forsvarsministers hjemmesider
herom.3
Breitenbauch, Henrik Ø. (2005), ’No train to hold or one that could? Comparing the ESS
and the NS’,YES – Young Europeans for Security Communiqué, april 2005;A Secure
Europe in a Better World. European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003;TheNational Security Strategy of the United States of America, Sept. 2002; angående denkommende ESS-revision kan man med fordel konsultereA European Way of Security. The
Madrid Report of the Human Security Study Group comprising a Proposal and aBackground Report, Madrid, 8 November 2007. Den amerikanske regeringssikkerhedsstrategi blev revideret i 2006.4
Eksempelvis Finland og en række østeuropæiske lande; Logothetti 2005; Simon Jeffrey
1998.5
Diskussionerne var således semistrukturerede omkring disse forskellige dimensioner.
Deltagerne blev inviteret efter et kriterium om, at de på forskellige måder skulle væreengagerede i dansk politik uden dog at være en integreret det af det eksisterende’system’. Notatets centrale spørgsmål var således: ”Har vi behov for en NS? Hvilkefordele og ulemper er der? Er de større på visse områder end på andre? Hvilket fokus skalen dansk sikkerhedsstrategi have? Skal det udelukkende være klassiske
Side 45 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
sikkerhedsproblemer med direkte relation til forsvarspolitikken, eller skal den ogsåinkludere langsigtede, ’essentielle’ udfordringer? Hvem skal udarbejde en dansk NS?Dette kan afhænge noget af, om fokus er bredt eller smalt. Afsenderen bør formelt værestatsministeren. Men skal den udarbejdes internt i regeringen, af Statsministeriet, afUdenrigsministeriet, af et interministerielt udvalg med deltagelse af Udenrigsministeriet,Forsvarsministeriet og andre instanser, af et særligt udvalg under Udenrigspolitisk Nævneller af en nedsat kommission med eksterne bidragydere under ledelse afStatsministeriet? Andre modeller? Kan Danmark overhovedet siges at være en strategiskaktør? Hvorfor? Med hvilke begrænsninger? Har Danmark et strategisk rum – en bestemtgeografisk begrænsning af vores strategiske intention og indsats? Hvilkeendstateskanopstilles for en dansk sikkerhedsstrategi, om nogen?”, Breitenbauch, Henrik Ø. ”En danskstrategi for forsvars- og sikkerhedspolitik?”, notat, Dansk Institut for Militære Studier,september 2007.6
Se fx Wæver 2002 for en begrebshistorie om ’sikkerhed’. I denne kontekst er det mest
hensigtsmæssigt at indlede med den anvendte, mere klassiske definition, og derefterløbende diskutere de mere subtile pointer, der er kommet til siden hen. Citatet er fraBauer og White 1977, iii.7
Nogle ville argumentere for, at P. Munchs indflydelse på Danmarks sikkerhedspolitik i
mellemkrigstiden netop var et udtryk for, at der var et politisk valg at træffe, eller atdette i alle tilfælde blev truffet, uanset den konkrete trussel. Omvendt kunne man såsige, at P. Munch er et centralt eksempel på, at politikerne netop har et konkret ansvarfor sikkerhedspolitikken – at politik er det styrende led.8
Aktuelle eksempler på dette er den rolle, EU-3 (Storbritannien, Frankrig, Tyskland)
spiller i forhold til situationen med Iran (i samspil med især USA),sekspartsforhandlingerne om Nordkorea (USA, Kina, Rusland, Japan, Nordkorea,Sydkorea), Mellemøstkvartetten (EU, USA, Rusland, FN), den funktion, somsikkerhedspolitisk forum G8 har spillet de sidste 5 år, og selvfølgelig P5, de permanentemedlemmer af FN’s Sikkerhedsråd. Et eksempel på undtagelser herfra er særligt Norgesrolle som fredsmægler i forhold til konflikten på Sri Lanka. Reelt kræver denne slagsundtagelser et overblik eller overskud inden for den helt overordnede sikkerhedspolitik.9
Boone Bartholomees, Jr., 2007, 79-83.Vedby Rasmussen, Mikkel,The Risk Society at War. Terror, Technology and Strategy in
10
the Twenty-First Century, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2007.11
Analysen af betingelserne for dagens sikkerhedsmiljø kan i vidt omfang i realiteten
gentages med stort udbytte på den kolde krig. Særligt i den amerikanske udenrigspolitik iførste halvdel af den kolde krig var der en meget holistisk tilgang til udfordringerne, somintegrerede udenrigspolitikken ud fra en egentliggrand strategy.12
I det mindste de emner, der rækker ud over de umiddelbart nationale (såsom
terrortrusler på dansk grund).13
Joseph S. Nye Jr., ’Redefining the national interest’,Foreign Affairs;Jul/Aug 1999, 78(4).Jf. Hull Kristensen og Zeitlin 2004.Eksempelvis regeringsgrundlaget VK Regeringen III, ”Mulighedernes samfund”,
14
15
November 2007; Lov om Forsvaret; Bruun-rapporten (Udenrigsministeriet, 2003);Forsvarsministeriet Aftale om forsvarets ordning, 2005-2009, Juni 2004. Hertil kommereksempelvis Udenrigsministeriet/Forsvarsministeriet (2004), ”Samtænkning af civil ogmilitær indsats i internationale operationer”, tillæg til Forsvarsforliget 2004;Forsvarsministeriet/Udenrigsministeriet,Den danske indsats i Helmand i 2008,december 2007; den kommende strategi for Danmarks engagement i Afghanistan somsådan samt diverse kronikker af forsvarsministeren, udenrigsministeren ogudviklingsministeren; eksempelvis SocialdemokraternesMenneskets verden, oktober2006; eller relaterede tekster såsom regeringens globaliseringsredegørelse eller densstrategi for dansk udviklingsbistand.
Side 46 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
16
Tjalve, Vibeke Schou og Anders Henriksen,’Vi diskuterer jo ikke politik på den måde’ –
Folketinget, regeringen og sikkerhedspolitikken, København: Dansk Institut for MilitæreStudier, 2008.17
Den danske systemkonstruktion, hvor embedsmændene uddelegeres relativt stor magt
mod til gengæld at være særligt politisk opmærksomme over for deres ministre, errelativt usædvanlig i international sammenhæng, netop pga. den villige politisering af deegentlige embedsmænd, jf. Grønnegaard Christensen 2006.18
Udenrigsministeriet,Helmand Strategi 2008,juni 2007.Se eksempelvis ”Kronik: Det lange seje træk i Afghanistan”, Jyllandsposten, 29.
19
september 2006; ”Replik: Den militære indsats kan og bør aldrig stå alene”, Politiken, 30.marts 2007.20
Den finske forsvarsreform tager udgangspunkt i et bredt sikkerhedsbegreb (se fx
pressemeddelelsen af 14. august 2007 ”The preparation of a new report on the FinnishSecurity and Defence Policy begins”). Selvom forandringerne i den geopolitiske situationi første omgang er den dybereliggende årsag til de østeuropæiske initiativer, så er detmere konkret udsigterne til i første omgang NATO- og siden EU-medlemskab, som hardrevet udviklingen inden for disse overordnede hensigtsovervejelser, ikke mindst afhensyn til eksplicitte og implicitte krav om politikharmonisering i forbindelse medudvidelserne, jf. Logothetti, Rudolf et al. (2005),The Security Strategies of the Austria,
Czech Republic, Hungary and Slovakia in the Context of the European Security Strategy,Østrig: Büro (und Direktion) für Sicherheitspolitik; Simon, Jeffrey (1998), ”Central andEast European Security: New National Concepts and Defense Doctrines”,Strategic Forum,No. 151, December 1998.21
Herunder med systematisk inddragelse af borgerne via udvalgets hjemmeside.
Sådanne tiltag garanterer dog selvsagt ikke egentlig gennemsigtighed i processen.22
Den samlede proces skal være gennemført fra 2009.”The Cabinet wants to reinforce national security by means of a coherent approach. The
23
strategy describes the working method for realising this approach; a working methodwhich, moreover, makes it possible to deal with (continually) changing risks. The integralworking method enables the Cabinet to make better substantiated choices as to whatrisks are to be reduced and for what priorities the scarce (financial) resources have to beused. This strategy does not indicate the most important priorities, but describes theworking method for defining these priorities.”National Security strategy and work
programme 2007-2008, 12.24
Securing an Open… One Year Later, 5.Jf. Privy Councils hjemmeside.Op.cit.: “The membership of the Council should reflect a diversity of individuals,
25
26
expertise and experience and include demonstrated expertise relevant to nationalsecurity issues among the following areas: intelligence, law and policy, human rights andcivil liberties, emergency planning and management, public health emergencies, publicsafety, transportation security, border security and international security.”27
National Security Strategy of the United Kingdom, 2008, 59-60.Securing an Open Society: Canada’s National Security Policy, Privy Council Office,
28
Canada, 2004, 9.29
Denne rapport behandler således spørgsmålet om national sikkerhed og diskuterer
modeller for, hvordan en national sikkerhedsstrategi kan bidrage til en mereadministrativt systematisk og politisk påregnelig sikkerhedspolitik. De canadiske oghollandske overvejelser er relevante i denne sammenhæng. Omvendt opererer beggemed et begreb om national sikkerhed i forhold til løsningsmodeller og initiativer, som erganske meget rettet mod indenrigspolitiske forhold, såsom nationaleberedskabsfunktioner, og dermed administrative ’resilience’-orienterede perspektiver,der som nævnt allerede er behandlet i dansk kontekst med denNationale
Side 47 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
sårbarhedsudredning. Det danske behov ligger dermed umiddelbart mere i det ydreperspektiv – selvom også eksempelvis beredskabet har godt af at blive gentænkt ogudfordret fra tid til anden.30
”The scope and approach of this strategy reflects the way our understanding of
national security has changed. In the past, the state was the traditional focus of foreign,defence and security policies, and national security was understood as dealing with theprotection of the state and its vital interests from attacks by other states. Over recentdecades, our view of national security has broadened to include threats to individualcitizens and to our way of life, as well as to the integrity and interests of the state.”
National Security Strategy of the United Kingdom, 2008, 3-4.31
”National security is at stake when vital interests of our state and/or our society are
threatened to such an extent that it might lead to societal disruption”,National Security
strategy and work programme 2007-2008, 15.32
Canada’s International Policy Statement:A Role of Pride and Influence in the World,
2005.33
“The complex interdependence of the threats, risks and drivers of insecurity, in an
increasingly interconnected world, is in itself a powerful argument for a singleoverarching strategy for national security.”National Security Strategy of the United
Kingdom, 2008, 24.34
”Threats to our security are changing and becoming ever more intertwined. Relatively
minor threats can through increasing interdependencies lead to societal disruption.Answers to existing and new threats can therefore no longer be formulated andimplemented by a single ministry or organisation. We need an integrated and coherentapproach that can look beyond current threats. Planning and policy should no longer beprimarily based on individual (known) threats, but on the extent to which overallnational security is or can be threatened.”National Security strategy and work
programme 2007-2008, 8.35
Udtrykket kommer oprindeligt fra den amerikanske sammenhæng, hvor den nationale
sikkerhedsrådgivers funktion som leder af National Security Council netop er at varetage
interagency-processen.36
National Security Strategy of the United Kingdom, 2008, 4.Se eksempelvis de sidste års udvikling af et Joint Operative Concept for Shaping (eller
37
som det er blevet senere) Cooperative Security & Engagement fra det amerikanskeforsvars R & D-afdeling, JFCOM, som har haft klare ambitioner om at kunne bidrage til at”reduce the drivers of conflict and instability in order to prevent or mitigate conflict orother crises and set the conditions for success in other operations – all aimed at a secureglobal environment favorable to US interests.” Lopez 2007.38
National Security Strategy of the United Kingdom, 2008, 39.Se fx: http://www.csis-scrs.gc.ca/en/newsroom/backgrounders/backgrounder13.asp“The aim of the strategy is to set out how we will address and manage this diverse
39
40
though interconnected set of security challenges and underlying drivers, bothimmediately and in the longer term, to safeguard the nation, its citizens, our prosperityand our way of life.”National Security Strategy of the United Kingdom, 2008, 3.41
Mintzberg 1994; Mintzberg 1973.Der findes et antal forskellige metoder til systematisk evaluering af fremtidige truslers
42
potentiale. Disse metoder indbefatter eksempelvis scenarieanalyse og ekstrapolering.Systematisk betyder her ikke, at der er tale om naturvidenskabelig præcision – hensigtenmed denne type fremskrivningsanalyser er snarere at tydeliggøre de politiskeprioriteringer, eksempelvis i kraft af, at forskellige typer trusler/udfordringer kan vise sigat være gensidigt forstærkende. For et eksempel på scenarieanalyse, se NATOs ”FutureWorld Scenarios. Supporting Paper to the Long Term Requirements Study”, april 2006.
Side 48 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
43
Der citeres fra den finske regerings hjemmeside:
[http://www.government.fi/hallitus/valtiosihteerit/en.jsp]44
Helt overordnet er det Danmark, der skiller sig ud med en særligt begrænset model for
politisk rådgivning og støtte til de øverst ansvarlige politikere, ministrene, jf. GrønnegårdChristensen 2006. I den finske version findes der endda både statssekretærer og”særlige rådgivere” (med politisk indhold, ikke udelukkende presserådgivning).45
En anden mulig model er den ’politiske embedsmand’, som tidligere har været
diskuteret bl.a. i 1990’erne, og som her i modsætning til presserådgiverne vil skullearbejde med substans. Men argumentet handler her kun om at sikre en optimal procesfor en national sikkerhedsstrategi med henblik på dens kvalitet i form af administrativeffektivitet og demokratisk forankring, ikke om politiske embedsmænd generelt. Se fxbetænkning 1443 omembedsmænds rådgivning og bistand, betænkning nr. 1443;Bjerregaard, 1994.46
DIMS-rapporten ’Sikkerhedspolitikkens parlamentariske udfordringer’ af Vibeke Schou
Tjalve og Anders Henriksen (2008) omhandler dette emne og indeholder anbefalingerherom.47
Edwards, Charlie (2007) ’The case for a national security strategy’,DEMOS Report,
februar 2007;National security strategy and work programme 2007-2008, Ministerievan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007;Securing an Open Society:
Canada’s National Security Policy, Privy Council Office, Canada, 2004;Securing an OpenSociety: One Year Later, Privy Council Office, Canada, 2005.48
Breitenbauch, Henrik Ø., ‘No train to hold or one that could? Comparing the ESS and the
NSS’,YES – Young Europeans for Security Communiqué, april 2005;A Secure Europe in a
Better World. European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003;The NationalSecurity Strategy of the United States of America, Sept. 2002.
Side 49 af 49
Kompas og kontrakt
Dansk Institut for Militære Studier
Maj 2008
