Europaudvalget
EU-konsulenten
Dato:	11. december 2008

EU’s lovgivningsproces under forandring

I denne note gives en gennemgang af den politisk set vigtigste af EU’s lovgivningsprocedurer, den fælles beslutningsprocedure[1], som blev indført i 1993 med Maastrichttraktaten med henblik på at gøre Europa-Parlamentet til Rådets medlovgiver og dermed styrke EU’s demokratiske legitimitet.

 

Fokus i noten vil være på en række nye praksiser, som er opstået i samarbejdet mellem EU-institutionerne over de seneste år med henblik på at gøre den fælles beslutningsprocedure mere effektiv.

Det drejer sig navnlig om det tætte samspil, som har udviklet sig mellem Rådet, Europa-Parlamentet og EU-Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af EU-lovgivningen gennem en øget brug af forskellige typer af uformelle trepartsdrøftelser eller triloger.

 

Endelig vil også Kommissionens ændrede rolle i den forbindelse kort blive beskrevet.

 

Men først lidt om baggrunden for denne udvikling.

I. Baggrund

Den fælles beslutningsprocedure har undergået en grundlæggende forvandling i løbet af de seneste 10 år.

Navnlig den forenkling af proceduren, der fandt sted med Amsterdamtraktaten i 1999 har været med til at ændre lovgivningsprocessen fundamentalt.

 

Den fælles beslutningsprocedure var fra sin indførelse med Maastrichttraktaten tung og kompliceret og krævede mindst to behandlinger i både Rådet og Europa-Parlamentet, før et forslag kunne vedtages. Så da EU-landene i forbindelse med forhandlingerne om Amsterdamtraktaten i 1999 besluttede at udvide brugen af den fælles beslutningsprocedure til nye politikområder[2], besluttede de samtidig at forenkle proceduren ved at indføre en mulighed for at vedtage retsakter allerede ved førstebehandlingen.

Denne beslutning skulle vise sig at få vidtgående konsekvenser for afviklingen af lovgivningsprocessen.

 

Navnlig en voksende lovgivningsmæssig byrde samt det forhold, at Rådet og Parlamentet skulle enes om lovgivning, før den kunne vedtages, nødvendiggjorde et stigende antal direkte kontakter mellem Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen uden om de formelle institutionelle arrangementer.

Nogle taler i dag om, at der har udviklet sig en helt ny forhandlingskultur præget af større tillid og øget fleksibilitet mellem EU-institutionerne. Den fælles beslutningsprocedure betragtes som én lang sammenhængende og konsensusorienteret proces, hvor det er normalt at have tætte direkte kontakter med hinanden helt fra et lovforslags fremsættelse til forslaget endeligt vedtages.

Trilogmøder

Kontakterne mellem EU-institutionerne finder i dag sted gennem et system af supplerende trepartsmøder eller triloger, som for alvor har udviklet sig siden 1999. Disse møder begyndte som en helt uformelt praksis, men har siden sommeren 2007 været forankret i en bindende interinstitutionel aftale mellem EU-institutionerne[3].

 

Formålet med trilogerne er at forhandle politiske aftaler på plads om lovgivningsforslag mellem repræsentanter fra Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Eller som det er udtrykt i en rapport fra Europa-Parlamentet har trilogerne følgende tre formål:

 

-          gøre det muligt for RÃ¥det og Parlamentet at afslutte lovgivningsprocessen allerede under førstebehandlingen

-          fÃ¥ konstateret hvor eventuelle uenigheder mellem RÃ¥det og Parlamentet findes

-          undgÃ¥ de tids- og ressourcekrævende forligsudvalgsmøder,

 

Triloger afholdes i dag, så snart et forslag er fremsat af Kommissionen og finder sted på alle stadier af lovgivningsprocessen.

De foregår på forskellige repæsentationsniveauer. For Rådet, der er repræsenteret ved formandskabet, vil det som regel være formanden for COREPER[4], der deltager, mens Europa-Parlamentet normalt vil være repræsenteret ved sin ordfører og/eller udvalgsformand[5]. Fra Kommissionen vil generaldirektøren fra det ansvarlige generalsekretariat eller dennes stedfortræder deltage.

Dette trilogsystem har vist sig som en effektiv måde at fremme enighed mellem EU-institutionerne under hele den fælles beslutningsprocedure.

 

Flere sager afsluttes under førstebehandling og andenbehandling

Tendensen er klar. Den nye forhandlingskultur har betydet, at markant flere EU-forslag vedtages under første- eller andenbehandlingen i Rådet og Parlamentet, mens ét faldende antal sager går hele vejen til de tids- og ressourcekrævende forhandlinger i forligsudvalget[6].

Ifølge tal fra Europa-Parlamentet er der især i de seneste 4-5 år sket en betydelig stigning i antallet af forslag, der vedtages under førstebehandlingen. Hvor kun knap 28 pct. af alle forslag blev vedtaget under førstebehandlingen i perioden 1999-2004, var dette tal vokset til hele 64 pct. for perioden 2004-2007. Antallet af sager afsluttet under andenbehandlingen lå i 2004-2007 på knap 28 pct., mens kun 8 pct. af alle sager gik til forligsudvalget.

 

Tabel 1: Forslag vedtaget under den fælles beslutningsprocedure fordelt på år siden maj 1999 – Rapport fra Europa-Parlamentet, 15. maj 2008

 

	1. behandling	2. Behandling	Forligsbehandling	I alt
Juli 1999- juli 2004	28% (115)	50,0% (200)	22% (84)	399
Juli 2004- juli 2007	64,0% (125)	28,0% (55)	8% (16)	196
I alt	40,3 % (240)	42,8% (255)	16,8% (100)	100% (595)

 

II. Trepartsaftaler

En vigtig forklaring på, at markant flere EU-lovforslag i dag vedtages under første- eller andenbehandlingen, er at Rådet, Parlamentet og Kommissionen i stigende omfang indgår forskellige typer af trepartsaftaler forud for de formelle vedtagelser på Rådets og Parlamentets sessioner[7].

Disse trepartsaftaler har karakter af gensidige politiske aftaler mellem Rådet og Parlamentet om på en efterfølgende session at vedtage de berørte forslag formelt med et indhold svarende til det aftalte.

 

Forhandlingerne i triloger med en begrænset kreds af deltagere, nemlig repræsentanter for rådsformandskabet, Europa-Parlamentet og Kommissionen.

Forhandlingerne foregår derfor også på baggrund af mandater.

Rådsformandskabet rådfører sig regelmæssigt med COREPER under forhandlingsforløbet helt frem til slutfasen, hvor det får sit mandat til at indgå aftale med Parlamentets repræsentanter.

Europa-Parlamentets repræsentanter vil normalt ikke indlede konkrete forhandlinger, før det ansvarlige udvalg har vedtaget sine ændringsforslag ved første- eller andenbehandlingen, som så tjener som forhandlingsgrundlag[8].

 

Trepartsaftalerne kan som sagt indgås på alle stadier af den fælles beslutningsprocedure lige fra førstebehandlingen frem til forligsudvalgets forhandlinger.

 

Man kan skelne mellem følgende fire typer af trepartsaftaler:

 

-          førstebehandlingsaftaler

-          tidlige andenbehandlingsaftaler

-          klassiske andenbehandlingsaftaler

-          forligsaftaler

 

 

Førstebehandlingsaftaler

Brugen af førstebehandlingsaftaler begyndte allerede i 1999 umiddelbart efter Amsterdamtraktatens ikrafttræden, men har navnlig taget fart efter 2004.

Førstebehandlingsaftaler indgås inden Parlamentet har afsluttet sin førstebehandling og inden Rådet har vedtaget sin fælles holdning.

 

Opnås der enighed om en førstebehandlingsaftale på en trilog, er det i dag standardpraksis, at den formaliseres i en skrivelse fra formanden for COREPER til formanden for det involverede parlamentsudvalg, som fastsætter indholdet af aftalen i form af ændringer til Kommissionens forslag. Denne skrivelse bekræfter samtidig, at Rådet er villig til at acceptere resultatet, hvis det godkendes af Europa-Parlamentets plenarforsamling.

 

Rådet vil derefter formelt vedtage den fælles holdning med de aftalte ændringer som et a-punkt uden debat, mens Europa-Parlamentet kan vedtage det således ændrede forslag med et simpelt flertal (dvs. et flertal af de medlemmer, der deltager i afstemningen)[9].

 

Et eksempel på et forslag forhandlet på plads gennem en førstebehandlingsaftale er den forordning om ”roaming på offentlige mobiltelefonnet i EU”, som Parlamentet og Rådet enedes om i maj 2007[10].

 

 

 

 

 

 

Den fælles beslutningsprocedure

 

Figur 1: 1. Behandling –

Tidsfrist: ingen

 

Tidlige andenbehandlingsaftaler

Tidlige andenbehandlingsaftaler er en relativ ny praksis, som for alvor er slået igennem efter 2004. Faktisk stod disse aftaler for 15 pct. af alle afsluttede sager i perioden 2004-2006 samt for ca. halvdelen af alle andenbehandlingsaftaler.

 

En tidlig andenbehandlingsaftale er resultatet af vellykkede forhandlinger efter, at Europa-Parlamentet har afsluttet sin førstebehandling, men før Rådet har vedtaget sin fælles holdning.

Formelt set bliver disse sager først vedtaget af Rådet og Parlamentet under andenbehandlingen, men i realiteten indgås de politiske aftaler før Rådet afslutter sin førstebehandling (den fælles holdning). Derfor betegnelsen tidlige andenbehandlingsaftaler.

 

Opnås der enighed på dette stadie af den fælles beslutningsprocedure, indarbejdes indholdet af aftalen i Rådets fælles holdning.

Formanden for det ansvarlige parlamentsudvalg meddeler derefter i en skrivelse til formanden for COREPER sin indstilling til Europa-Parlamentets plenarforsamling om at acceptere Rådets fælles holdning med de aftalte ændringer under den forudsætning, at Rådet også vedtager den.

 

Den formelle vedtagelse i Rådet af den fælles holdning sker som et a-punkt uden debat, mens Europa-Parlamentet også her kan vedtage forslaget med et simpelt flertal (Dvs. et flertal af de medlemmer, der deltager i afstemningen).

 

Et eksempel på et forslag vedtaget gennem en tidlig andenbehandlingsaftale var revisionen af direktivet TV uden grænser, som fandt sted i maj 2007[11].

 

Klassiske andenbehandlingsaftaler

Hvis der ikke er opnået enighed mellem Rådet og Parlamentet om et forslag inden vedtagelsen af Rådets fælles holdning, er en andenbehandlingsaftale sidste mulighed for at undgå, at sagen ender i forligsudvalget.

 

Hvis det lykkes parterne at nå til enighed om en sådan aftale, vil den ligesom under førstebehandlingen blive formaliseret i et brev fra COREPER-formanden til formanden for det relevante parlamentsudvalg. Rådet bekræfter i denne skrivelse, at man er rede til at acceptere resultatet af trilogforhandlingerne under forbehold af, at Parlamentet vedtager teksten i forbindelse med sin andenbehandling på plenarforsamlingen.

 

Den formelle vedtagelse i Rådet af den fælles holdning sker som et a-punkt uden debat, mens vedtagelsen i Europa-Parlamentet er vanskeligere på dette stadie af beslutningsprocessen, idet der kræves støtte fra et absolut flertal (Dvs. et flertal af samtlige 784 parlamentsmedlemmer)[12].

 

EU’s forordning om ”offentlig personbefordring med jernbane og ad vej” er et eksempel på et forslag vedtaget gennem en andenbehandlingsaftale. Forordningen blev formelt godkendt af Rådet den 18. september 2007, men vedtagelsen byggede på en andenbehandlingsaftale indgået på en trilog i første halvdel af 2007[13].

 

Figur 2: 2. behandling –

Tidsfrist: 3 måneder + mulighed for forlængelse med 1 måned

 

Forligsaftaler

Hvis Parlamentet og Rådet stadig ikke kan nå til enighed om et forslag i forbindelse med deres andenbehandling, indkaldes et forligsudvalg til at forhandle et kompromis på plads.

 

Forligsudvalget er sammensat af én repræsentant for hver af de 27 medlemsstater samt et tilsvarende antal medlemmer af Europa-Parlamentet[14].

Forligsproceduren er med andre ord tung og besværlig, hvorfor begge EU-lovgivere gør, hvad de kan for at undgå, at sagerne ender i forligsudvalget.

Af samme grund forberedes møderne i forligsudvalget fast i triloger, som afholdes under hele forligsproceduren for at løse udestående spørgsmål. Helt frem til forligsudvalgets møde vil der således foregå forhandlinger mellem formandskabet (COREPER-formanden), Europa-Parlamentets forhandlingsdelegation[15] og Kommissionen (ansvarlige generaldirektør) med henblik på at nå til enighed inden den formelle behandling i forligsudvalget begynder. Lykkes dette, kan sagen vedtages af forligsudvalget som et a-punkt uden debat.

I selve forligsudvalget repræsenteres rådsformandskabet som regel på ministerniveau, mens de øvrige medlemsstater repræsenteres af deres COREPER-repræsentanter.

 

Den formelle godkendelse af forhandlingsresultatet sker efterfølgende i Rådet som et a-punkt uden debat. I Europa-Parlamentet godkendes aftalen med et simpelt flertal på en efterfølgende parlamentssession, hvilket som regel sker uden debat på baggrund af en redegørelse fra formanden for Parlamentets forligsdelegation.

 

Figur 3: 3. behandling

Tidsfrist: 6 uger + mulighed for forlængelse med 2 uger

 

Et eksempel på et forslag vedtaget gennem forligsproceduren er den tredje jernbanepakke, som blev formelt godkendt som et a-punkt af Rådet under dets tredjebehandling den 26. september 2007. Vedtagelsen byggede på en aftale indgået i forligsudvalget den 20. juni 2007[16].

 

III. Kommissionens rolle

Nogle mener, at denne nye forhandlingskultur også har betydet en vis marginalisering af Kommissionen på grund af de udbyggede kontakter mellem Rådet og Parlamentet under den fælles beslutningsprocedure.

 

Det er i hvert fald utvivlsomt, at Kommissionen har måttet redefinere sin rolle under den fælles beslutningsprocedure.

Kommissionen spiller med sin faglige ekspertise stadig en central rolle som fødselshjælper for forhandlingerne mellem Rådet og Parlamentet.

Hertil kommer, at Kommissionen helt frem til forligsfasen kan tvinge Rådet til at træffe beslutning med enstemmighed i stedet for med kvalificeret flertal, hvis den ikke kan acceptere bestemte ændringer til sine forslag. Kommissionen kan således endnu deltage i forhandlingerne med en vis politisk vægt.

 

Endelig kan Kommissionen benytte sin traktatfæstede ret til at ændre eller trække sit forslag helt tilbage, så længe Rådet ikke har truffet afgørelse[17]. Det er dog omtvistet, hvorvidt Kommissionens ret til at sit trække forslag tilbage under den fælles beslutningsprocedure ophører med afslutningen af Rådets førstebehandling.

Men selv om Kommissionen juridisk set skulle have ret til at trække sit forslag tilbage helt frem til forligsfasen, kan det politisk set være vanskeligt at gøre dette, hvis Rådet og Parlamentet er tæt på enighed om en første- eller andenbehandlingsaftale.

IV. Hvad betyder denne udvikling for Europaudvalget?

Den ovenfor beskrevne udvikling i samspillet mellem EU-institutionerne under den fælles beslutningsprocedure stiller EU-landenes nationale parlamenter over for betydelige udfordringer med hensyn til, hvordan de skal udøve parlamentarisk kontrol med deres regeringer i EU-sager.

Navnlig tendensen til at forhandle EU-lovgivning på plads gennem triloger tidligt i beslutningsprocessen bør give anledning til overvejelser over, hvordan parlamenterne bliver bedre til at spille tidligt ind i Rådets beslutningsproces.

 

Hvis der først er indgået aftale på en trilog, er løbet kørt. Aftalerne kommer ikke til debat i Rådet, men vedtages, som vi har set som a-punkter uden debat, da man ikke længere kan ændre på forslaget uden at bryde sin aftale med Parlamentet.

 

Dette betyder, at regeringen bør forelægge forslag til forhandlingsoplæg i Europaudvalget i så god tid, at regeringens repræsentant i COREPER har mulighed for at tage hensyn til udvalgets holdninger, når rådsformandskabet rådfører sig med COREPER i forbindelse med dets forhandlinger om førstebehandlingsaftaler med Parlamentet.

 

Ifølge Europaudvalgets beretning af 23. juni 2006 skal regeringen forelægge Europaudvalget forslag af større rækkevidde til forhandlingsoplæg, inden den danske holdning fastlægges[18].

 

Hvis Europaudvalgets indflydelse skal sikres, er det afgørende, at den danske holdning fastlægges i god tid, før COREPER giver formandskabet mandat til at indgå aftale med Parlamentet, idet aftalen på dette tidspunkt i realiteten er færdigforhandlet med Parlamentet.

 

 

 

Med venlig hilsen

Morten Knudsen (3695)

 

BILAG 1: Oversigt over politikområder, hvor den fælles beslutningsprocedure anvendes