PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2008-09
KOM (2008) 0360 Bilag 1
Offentligt

NOTAT

Dato:

Kontor:

J.nr.:

18. december 2008

Internationalt kontor

2008/4050-1129

INM 287

Grundnotat vedrørende Kommissionens meddelelse om en strategisk plan på asylom-

rådet om en integreret tilgang til beskyttelse i EU (KOM(2008) 360 endelig)

Resumé

Kommissionen fremlagde den 17. juni 2008 en strategisk plan på asylområdet om en inte-

greret tilgang til beskyttelse i EU. Formålet med den strategiske plan er at tjene som en

oversigt over Kommissionens kommende forslag og tiltag i forbindelse med gennemførelsen

af anden fase af det fælles europæiske asylsystem. Kommissionens forslag og tiltag vedrø-

rer alle aspekter af det fælles asylsystem, herunder modtageforhold, asylprocedurer, solida-

ritetsmekanismer samt den eksterne dimension. Planen rejser ikke spørgsmål i forhold til

nærhedsprincippet. Planen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle kon-

sekvenser. Regeringen støtter, at der arbejdes videre med anden fase af det fælles europæ-

iske asylsystem.

Baggrund

Det følger af EF-traktatens artikel 63, nr. 1), litra a), at Rådet inden fem år efter Amsterdam-

traktatens ikrafttræden vedtager foranstaltninger vedrørende asyl i overensstemmelse med

Genève-konventionen af 28. juli 1951 og protokollen af 31. januar 1967 om flygtninges rets-

stilling og andre relevante aftaler, inden for følgende områder a) kriterier og procedurer til af-

gørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der

er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne, b) minimumsstandarder for

modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, c) minimumsstandarder for tredjelands-

statsborgeres opnåelse af status som flygtning, samt d) minimumsstandarder for procedurer

i medlemsstaterne for tildeling eller fratagelse af flygtningestatus.

Det følger endvidere af EF-traktatens artikel 63, nr. 2), litra a), at Rådet inden fem år efter

Amsterdam-traktatens ikrafttræden vedtager foranstaltninger vedrørende flygtninge og for-

drevne på følgende områder, a) minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse af fordrevne

fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og for personer, der i øvrigt har

behov for international beskyttelse, samt b) fremme af en ligelig fordeling mellem medlems-

staterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af flygtninge og fordrevne og følgerne her-

af.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det Europæiske Råd vedtog på sit møde den 15.-16. oktober 1999 et flerårigt program på

området for retlige og indre anliggender (Tammerfors-programmet). Det fremgår blandt an-

det af programmet, at man vil arbejde i retning af at oprette et fælles europæisk asylsystem.

Efterfølgende er følgende retsakter blevet vedtaget som led i gennemførelsen af første fase

af det fælles europæiske asylsystem: 1) Forordning 2725/2000 om oprettelse af Eurodac, 2)

direktiv 2001/55/EF om minimumstandarder for midlertidig beskyttelse, 3) forordning

343/2003 om ansvaret for behandlingen af asylansøgninger, 4) direktiv 2003/9/EF om mod-

tagelse af asylansøgere, 5) direktiv 2004/83/EF om definitionen på asyl og subsidiær beskyt-

telse og 6) direktiv 2005/85/EF om asylprocedurer.

Som opfølgning på Tammerfors-programmet vedtog Det Europæiske Råd på sit møde den

4.-5. november 2004 et nyt flerårigt program på området for retlige og indre anliggender

(Haag-programmet). Det fremgår af Haag-programmet, at formålet med anden fase af det

fælles europæiske asylsystem er at få indført en fælles asylprocedure og en ensartet status

for personer, der bevilges asyl eller subsidiær beskyttelse, og at det skal bygge på en fuld-

stændig og inklusiv anvendelse af Genève-konventionen og andre relevante traktater og ba-

seres på en grundig og fuldstændig evaluering af de retsinstrumenter, der er vedtaget i før-

ste fase. Det fremgår endelig af programmet, at Kommissionen opfordres til at afslutte eva-

lueringen af retsinstrumenterne fra første fase i 2007 og forelægge andenfaseinstrumenterne

og -foranstaltningerne for Rådet og Europa-Parlamentet til vedtagelse inden udgangen af

2010.

Kommissionen fremlagde den 6. juni 2007 en grønbog, der indeholdt en række forslag og

overvejelser vedrørende de forskellige aspekter af den fælles asylpolitik, herunder asylpro-

cedurer, modtageforhold, integration samt den eksterne dimension. Grønbogen tjente som

udgangspunkt for de videre overvejelser og drøftelser om udformningen og gennemførelsen

af anden fase af det fælles europæiske asylsystem. Medlemsstaterne, civilsamfundet samt

andre berørte blev hørt over grønbogen.

På den baggrund fremlagde Kommissionen den 17. juni 2008 sin strategiske plan på asyl-

området.

Senere fremlæggelse af forslag i overensstemmelse med Kommissionens strategiske plan

ventes at ske med hjemmel i afsnit IV i EF-traktaten.

Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-

se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, og ifølge protokollens

artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for

eller finder anvendelse i Danmark.

Formål og indhold

Den 17. juni 2008 fremlagde Kommissionen sin strategiske plan på asylområdet om en inte-

greret tilgang til beskyttelse i EU.

Formålet med Kommissionens plan er at give en oversigt over og gennemgang af de forslag

og tiltag, som Kommissionen ventes at ville fremsætte som led i udbygningen af anden fase

Side 2

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af det fælles europæiske asylsystem, der ifølge Haag-programmet skal fremsættes inden

udgangen af 2010. Der redegøres for, på hvilke punkter Kommissionen vil fremsætte æn-

dringsforslag til eksisterende retsakter.

Planen er udarbejdet på baggrund af blandt andet de høringssvar, som Kommissionen har

modtaget efter fremsættelsen af sin grønbog om det fælles europæiske asylsystem i juni

2007.

Planen kan anses som Kommissionens indspil til det franske formandskabs forslag om en

immigrations- og asylpagt, der blev præsenteret på det uformelle rådsmøde (retlige og indre

anliggender) den 7.-8. juli 2008 og godkendt af Det Europæiske Råd den 15.-16. oktober

2008.

Kommissionen fremhæver tre vigtige tendenser på asylområdet af betydning for den fremti-

dige udvikling af asylpolitikken.

For det første fremhæves det historisk lave antal asylansøgninger i de fleste medlemsstater

og den tilsvarende mindskelse af presset på medlemsstaternes asylsystemer, hvilket ifølge

Kommissionen betyder, at det nu er det rette tidspunkt at koncentrere bestræbelserne om at

forbedre disse systemers kvalitet.

For det andet viser forskellene i de beslutninger, der træffes om at anerkende eller afvise

asylansøgninger fra ansøgere fra de samme oprindelseslande, at det nuværende fælles eu-

ropæiske asylsystem lider af en meget væsentlig svaghed, idet man selv efter en vis retlig

harmonisering har manglende fælles praksis. Dette skaber sekundære bevægelser og går

imod princippet om at give lige adgang til beskyttelse på tværs af EU.

For det tredje er der en stadig større procentdel af de positive afgørelser, hvor ansøgeren

tildeles enten subsidiær beskyttelse eller andre former for beskyttelse på grundlag af natio-

nal ret snarere end flygtningestatus i medfør af Genève-konventionen. Ifølge Kommissionen

skyldes dette, at en stadig større andel af nutidens konflikter og forfølgelser ikke er omfattet

af konventionen, hvorfor Kommissionen finder, at det vil være vigtigt i anden fase af det fæl-

les europæiske asylsystem at være særlig opmærksom på subsidiær og andre former for

beskyttelse.

Det overordnede mål for anden fase af udbygningen af det fælles europæiske asylsystem er

ifølge Kommissionen, at der bør indføres et egentlig sammenhængende og integreret fælles

europæisk asylsystem, hvor der blandt andet bør indføres én enkelt fælles procedure og en

ensartet status for asyl og subsidiær beskyttelse med noget nær samme rettigheder og for-

pligtelser. Herudover bør der ske en udvidelse af det praktiske samarbejde på asylområdet

samt en sikring af solidariteten både inden for EU og med tredjelande.

For så vidt angår modtagelsen af asylansøgere og flygtninge er det planen, at Kommissio-

nen vil fremsætte forslag til ændring af det eksisterende direktiv 2003/9/EF om modtagelse

af asylansøgere inden udgangen af 2008. Der lægges fra Kommissionens side op til, at di-

rektivets anvendelsesområde skal udvides til at omfatte personer, der ansøger om subsidiær

Side 3

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

beskyttelse, og at der skal sikres større lighed og bedre standarder for så vidt angår niveauet

for de materielle modtagelsesforhold og deres form, samt at der skal indføres en forenklet og

mere harmoniseret adgang til arbejdsmarkedet.

Hvad angår asylprocedurer er Kommissionens plan, at man vil fremsætte forslag til ændring

af det eksisterende direktiv 2005/85/EF om asylprocedurer i 2009. Det overordnede formål

med ændringen er, at der skal indføres en fælles asylprocedure. Kommissionens forslag

ventes at indebære, at der skal fastsættes obligatoriske proceduremæssige beskyttelsesga-

rantier og fælles begreber og ordninger, hvilket vil konsolidere asylprocessen og sikre lige

adgang til procedurerne i hele EU. Kommissionen lægger endvidere også op til, at der skal

tages hensyn til de særlige behov hos blandede grupper af flygtninge, der ankommer til EU.

Dette gælder også de personer, der ansøger om international beskyttelse ved EU’s ydre

grænser.

Kommissionen agter ifølge planen også at fremsætte forslag til ændring af direktiv

2004/83/EF om definitionen på asyl og subsidiær beskyttelse i løbet af 2009. Hensigten med

ændringen er at sikre en egentlig fælles fortolkning af direktivet og nå målet om at indføre

fælles former for flygtningestatus. Fra Kommissionens side lægges der derfor op til, at der

skal ske en ændring af kriterierne for at blive anerkendt som en person med behov for inter-

national beskyttelse i medfør af direktivet. I den forbindelse vil det ifølge Kommissionen kun-

ne blive relevant at tydeliggøre betingelserne for at blive berettiget til subsidiær beskyttelse.

Endvidere vil der skulle vedtages en mere præcis definition af, hvornår ikke-statslige aktører

kan anses for at kunne spille en rolle i forbindelse med beskyttelse samt mere præcise be-

tingelser for anvendelsen af begrebet internt flugtmulighed i hjemlandet. Endelig lægges der

op til, at man skal genoverveje omfanget af rettigheder og goder, som gives til personer un-

der subsidiær beskyttelse.

I forbindelse med ændringen af direktiv 2004/83/EF om definitionen på asyl og subsidiær

beskyttelse lægger Kommissionen op til, at man vil undersøge muligheden for at indføre en

effektiv mekanisme til overførsel af beskyttelse, dvs. at beskyttelsesansvaret overgår fra én

medlemsstat til en anden medlemsstat. En sådan mekanisme vil enten skulle indføres som

en del af ændringen af direktivet eller som et særskilt instrument.

På området vedrørende det praktiske samarbejde forventer Kommissionen på grundlag af

resultaterne af en feasibilityundersøgelse at ville fremsætte forslag vedrørende oprettelse af

et europæisk kontor, der skal yde støtte i asylspørgsmål. Det er planen, at dette kontor vil

skulle yde praktisk bistand til medlemsstaterne, når de skal træffe beslutning om asylansøg-

ninger.

For så vidt angår Dublin-systemet lægges der fra Kommissionens side op til, at man skal

styrke og tydeliggøre flere bestemmelser for at sikre en bedre overholdelse og en ensartet

anvendelse heraf i medlemsstaterne. Hvad angår Eurodac-systemet lægges der op til, at der

skal indføres en mulighed for frigivelse af oplysninger om anerkendte flygtninge og gøre det

muligt for de nationale myndigheder at søge i disse oplysninger for derved at undgå, at en

flygtning, der er anerkendt i én medlemsstat, ansøger om beskyttelse i en anden. Kommissi-

Side 4

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

onen vil herudover se nærmere på mulighederne for at give medlemsstaternes og Europol

adgang til Eurodac-databasen med henblik på retshåndhævelse.

Ifølge Kommissionen er den bedste måde at sikre en høj grad af solidaritet på ikke at vedta-

ge et nyt overordnet instrument, men at foreslå en række mekanismer til medlemsstaterne,

som vil kunne hjælpe med at tage fat på de forskellige udfordringer, de står over for.

Kommissionen foreslår derfor, at der iværksættes en undersøgelse med henblik på at vurde-

re mulighederne for fælles behandling i EU af specifikke sager, og at man i den forbindelse

ser nærmere på, hvordan dette kan lette presset på overbebyrdede medlemsstater.

Det foreslås endvidere fra Kommissionens side, at der oprettes en fællesskabsmekanisme,

der under klart definerede og ekstraordinære omstændigheder giver mulighed for midlertidigt

at suspendere anvendelsen af Dublin-reglerne for overførsel af asylansøgere til en med-

lemsstat, hvis modtagesystem ikke på en hensigtsmæssig vis kan tage sig af de overførte

personer.

Herudover foreslår Kommissionen, at der oprettes teams af asyleksperter, der kan koordine-

res af det europæiske kontor til støtte i asylspørgsmål.

Kommissionen lægger op til, at den interne frivillige omfordeling – fra én medlemsstat til en

anden i tilfælde af usædvanligt højt asylpres – af personer under international beskyttelse

blandt andet lettes ved, at der ydes særlig EU-støtte inden for rammerne af de eksisterende

finansielle instrumenter.

Det fremgår af planen, at der i de kommende år vil blive et stærkere fokus på den eksterne

dimension af den fælles europæiske asylpolitik. I den forbindelse anføres det blandt andet,

at man vil fortsætte med at medtage kapacitetsopbygningen på asylområdet i forbindelse

med udviklingssamarbejdet med tredjelande.

De regionale beskyttelsesprogrammer vil derfor i overensstemmelse med dette fokus blive

styrket yderligere og omdannet til regionale flerårige handlingsplaner, der skal indkredse

mangler i forbindelse med beskyttelse og identificere konkrete aktiviteter. De nuværende

programmer, der gennemføres i Tanzania, Ukraine, Belarus og Moldova vil ifølge planen bli-

ve yderligere udviklet i 2009, samtidig med at Kommissionen vil undersøge mulighederne for

at udvikle tilsvarende programmer i andre regioner, herunder eksempelvis Nordafrika, Afri-

kas Horn, Afghanistan og Mellemøsten.

Tiltag på genbosætningsområdet indgår ligeledes i den eksterne dimension af den fælles

asylpolitik, og der vil ifølge planen kunne opnås meget ved hjælp af en højere grad af sam-

arbejde om genbosætning mellem medlemsstaterne, UNHCR og ikke-statslige organisatio-

ner. Genbosætning vil derfor blive yderligere udviklet og udvidet, så det bliver et effektivt be-

skyttelsesinstrument, som EU kan bruge til at imødekomme flygtninges behov for beskyttel-

se i tredjelande og udvise solidaritet med tredjelande, der er første asyllande. Fra Kommissi-

onens side lægges derfor op til, at man vil fremsætte forslag til udvikling af en EU-

Side 5

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

genbosætningsordning, som medlemsstaterne kan deltage i på frivillig basis. Det er i den

forbindelse hensigten, at man vil fastsætte fælles kriterier og koordineringsmekanismer.

Endelig fremgår det af planen, at Kommissionen agter at iværksætte en undersøgelse af,

hvilke måder og mekanismer, der kan anvendes til at sondre mellem personer, der har be-

hov for beskyttelse, og andre kategorier af migranter, inden de når til grænsen til en potentiel

værtsstat, såsom procedurer for beskyttet indrejse og en mere fleksible anvendelse af vi-

sumforordningen. I den forbindelse vil Kommissionen i tæt samråd med UNHCR ligeledes

iværksætte en undersøgelse af mulighederne for fælles behandling af asylansøgninger uden

for EU’s område med henblik på senere drøftelser på EU-plan.

Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

3.1 Gældende dansk ret

Under hensyn til at der alene er tale om en meddelelse fra Kommissionen, som dels inde-

holder en beskrivelse af de hidtil opnåede resultater inden for området for retlige og indre an-

liggender, dels Kommissionens overvejelser om fremtidige mål på området, indeholder

grundnotatet ikke nogen (abstrakt) beskrivelse af de gældende danske regler.

3.2 Lovgivningsmæssige konsekvenser

Kommissionens strategiske plan har som en plan eller oversigt ikke i sig selv lovgivnings-

mæssige konsekvenser.

Senere vedtagelse af forslag nævnt i planen ventes ikke at have lovgivningsmæssige kon-

sekvenser, idet sådanne forslag må ventes at blive fremlagt med hjemmel i traktatens kapitel

IV. Efter Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af sådanne

forslag og er ikke bundet heraf.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støttede på Det Europæiske Råds møde den 4.-5. november 2004 vedtagelsen

af Haag-programmet vedrørende blandt andet videreførelsen af arbejdet med at etablere et

fælles europæisk asylsystem. Det var i den forbindelse den danske holdning, at man var po-

sitiv over for samarbejdet i EU på asylområdet, og at man støttede, at anden fase af det fæl-

les europæiske asylsystem skulle iværksættes på sigt på baggrund af en evaluering af med-

lemsstaternes gennemførelse af første fase.

Regeringen støtter fortsat, at anden fase af det fælles europæiske asylsystem iværksættes,

og regeringen er derfor også overordnet positiv over for Kommissionens fremsættelse af sin

plan på asylområdet.

Side 6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For så vidt angår de enkelte indsatsområder er det regeringens umiddelbare holdning, at det

praktiske samarbejde, herunder oprettelsen af et europæisk støttekontor, og den eksterne

dimension er de to områder, som Fællesskabet bør prioritere på kort og mellemlang sigt.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Regeringen er ikke bekendt med offentlige tilgængelige holdninger til Kommissionens strate-

giske plan på asylområdet fra de øvrige medlemsstater, men der forventes generel støtte til

det videre arbejde, hvilket senest er tilkendegivet i den netop vedtagne indvandrings- og

asylpagt.

Høring

Advokatrådet, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, Amnesty International, Institut for

Menneskerettigheder, Rådet for Etniske Minoriteter, Landsorganisationen i Danmark (LO),

Dansk Arbejdsgiverforening (DA), Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF),

Akademikernes Centralorganisation (AC), Sammenslutningen af Landsbrugets Arbejdsgiver-

foreninger (SALA), Danske regioner, Kommunale tjenestemænd og overenskomstansatte

(KTO), Ledernes Hovedorganisation, Offentlig Ansattes Organisationer (OAO) og Kommu-

nernes Landsforening (KL) har været hørt over planen. Fristen for høringssvar var den 8.

august 2008.

Bemærkninger til meddelelsen er modtaget fra Dansk Flygtningehjælp. Herudover har Dansk

Røde Kors oplyst, at der fra central side af de forskellige Nationale Røde Kors afdelinger bli-

ver udarbejdet et samlet notat med kommentarer til Kommissionens plan inden for asylom-

rådet, og at Dansk Røde Kors asylafdeling henholder sig til de kommentarer, som vil fremgå

af dette notat.

Dansk Flygtningehjælp anfører, at man på væsentlige områder kan tilslutte sig Kommissio-

nens strategiske plan på asylområdet, herunder særligt behovet for bedre samt mere har-

moniserede standarder for beskyttelse. Dansk Flygtningehjælp kan desuden tilslutte sig

Kommissionens forslag om en strategi baseret på en højere grad af solidaritet både mellem

medlemslandene indbyrdes samt mellem EU og tredjelande. En udvikling og udvidelse af en

EU-genbosættelsesordning findes ifølge Dansk Flygtningehjælp i høj grad hensigtsmæssig.

Flygtningehjælpen hilser intentionen om at sikre en retlig og sikker adgang til beskyttelse i

EU velkommen.

Dansk Flygtningehjælp anfører afslutningsvis, at man opfordrer den danske regering til

sammen med Kommissionen aktivt at arbejde for, at der i EU skabes en høj standard for be-

skyttelse, samt at der sikres en reel og sikker adgang til en sådan beskyttelse.

Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet skal ikke høres om sagen.

Nærhedsprincippet

Idet der er tale om en meddelelse, har nærhedsprincippet ikke relevans for sagen.

Side 7

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser

Kommissionens strategiske plan har ikke i sig selv hverken statsfinansielle konsekvenser,

samfundsøkonomiske konsekvenser, administrative, miljømæssige eller beskyttelsesmæs-

sige.

Senere vedtagelse af forslag nævnt i planen ventes ikke at have statsfinansielle, samfunds-

økonomiske konsekvenser, administrative, miljømæssige eller beskyttelsesmæssige konse-

kvenser, idet sådanne forslag må ventes at blive fremsat med hjemmel i traktatens kapital

IV. Efter Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i vedtagelse af sådanne

forslag og er ikke bunder heraf.

10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg for

Udlændinge- og Integrationspolitik

Sagen har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg forud for rådsmødet (retlige og

indre anliggender) den 24.- 25. juli 2008.

Det bemærkes, at regeringen den 13. september 2007 oversendte sine detaljerede be-

mærkninger til Kommissionens grønbog om udviklingen af det fælles europæiske asylsystem

af 6. juni 2008 til Folketingets Europaudvalg og Udvalget for Udlændinge og Integrationspoli-

tik.

Side 8