Erhvervsudvalget 2008
KOM (2008) 0115
Offentligt
1447983_0001.png
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 27.2.2008
KOM(2008) 115 endelig
KOMMISSIONENS MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET
EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
En fælles europæisk tilgang til statsejede investeringsfonde
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
I.
II.
2.1.
2.2.
III.
3.1.
3.2.
IV.
4.1.
4.2.
4.3.
V.
Indledning .................................................................................................................... 3
De statsejede fondes investeringer: En definition af problemerne og hvordan de kan
løses.............................................................................................................................. 4
Den konkrete situation: Den hurtige vækst i de statsejede investeringsfonde i det
internationale finansielle system .................................................................................. 4
Spørgsmål i forbindelse med de statsejede fondes investeringer................................. 4
Styrkede rammerne for investeringer fra de statsejede investeringsfonde................... 6
Internationale regler og europæiske rammer for de statsejede fondes investeringer ... 6
Behovet for en fælles tilgang ....................................................................................... 8
Vejen frem: Principperne for et politisk svar fra EU på problemerne i forbindelse
med de statsejede investeringsfonde ............................................................................ 9
Mulighederne for en fælles EU-tilgang til de statsejede investeringsfonde ................ 9
Principperne for en fælles EU-tilgang over for de statsejede investeringsfonde som
investorer...................................................................................................................... 9
Opbygning af tillid til de statsejede investeringsfondes virksomhed: EU's bidrag til
en adfærdskodeks for sponsorlandene og de statsejede investeringsfonde................ 10
Konklusioner .............................................................................................................. 12
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0003.png
KOMMISSIONENS MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET
EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
En fælles europæisk tilgang til statsejede investeringsfonde
(EØS-relevant tekst)
I.
I
NDLEDNING
De
statsejede
investeringsfonde
defineres
almindeligvis
som
statsejede
investeringsinstrumenter, som forvalter en diversificeret portefølje af indenlandske og
internationale finansielle aktiver. De opstod tilbage i 1950'erne, hvor nogle af de større
råvareeksporterende lande, især de olierige lande, søgte mulighed for at investere midler, der
hidrørte fra deres aktiver i udenlandsk valuta. Skønt de statsejede investeringsfonde har
eksisteret i over halvtreds år, er det først inden for de sidste ti år, at de er vokset stærkt og de
er nu en investeringskilde af systemisk betydning. De kan udgøre en investeringskilde og
tilbyde markedslikviditet i en presset situation. Da det drejer sig om statsejede
investeringsinstrumenter, kan man imidlertid rejse spørgsmålet, om der ikke er risiko for, at
disse investeringer kan påvirke markedsøkonomiernes normale funktion. Alle fremskrivninger
forudser, at de statsejede investeringsfonde fortsat vil vokse i størrelse og antal - med en
hurtig vækst, der både øger de muligheder, de tilbyder, og de bekymringer, de rejser.
Det er derfor ikke overraskende, at væksten i disse fonde har tiltrukket sig opmærksomhed i
adskillige udviklede økonomier og udløst en debat i internationale fora. Inden for EU er flere
medlemsstater ved at overveje, om de skal udforme deres egne politiske svarstrategier.
Tilsagnet om åbenhed over for investeringer og frie kapitalbevægelser har altid været et af
EU's faste principper og er nøglen til succes i et stadig mere globaliseret internationalt system.
Som verdens førende handelsmagt og både den største kilde til og modtager af udenlandske
direkte investeringer nyder EU store fordele af et åbent verdensøkonomisk system. EU er fast
besluttet på at sikre, at dets markeder forbliver åbne for investeringer
1
.
EU-borgernes og -markedsoperatørernes legitime interesser samt fordelene for de statsejede
investeringsfonde ved en vis sikkerhed peger på, at der er behov for øget gennemsigtighed,
forudsigelighed og sammenhæng på dette område. Som en førende verdenspartner har EU
både kapacitet til og interesse i at fremme et fælles svar på de udfordringer, som de statsejede
investeringsfonde rejser, og udfylde sin rolle i den løbende debat i de globale økonomiske
fora. Den fælles tilgang bør ses som et supplement til medlemsstaternes ret til at anvende
national lovgivning i overensstemmelse med traktaten.
Denne meddelelse behandler spørgsmålene i forbindelse med de statsejede investeringsfonde
som en særlig kategori af grænseoverskridende investeringer. Den viser, hvordan man ved en
fælles EU-tilgang kan finde den rette balance mellem at imødegå bekymringerne for de
statsejede investeringsfonde og bevare de gensidige fordele ved et åbent investeringsmiljø.
1
Dette aspekt er behandlet nærmere i "Det globale Europa i konkurrencen på verdensmarkedet",
KOM(2006) 567 af 4.10.2006, og i "Europas interesse: at opnå fremgang i globaliseringens tidsalder",
KOM(2007) 581 af 3.10.2007.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0004.png
II.
2.1.
D
E
STATSEJEDE FONDES INVESTERINGER
:
HVORDAN DE KAN LØSES
E
N
DEFINITION AF PROBLEMERNE
,
OG
Den konkrete situation: Den hurtige vækst i de statsejede investeringsfonde i det
internationale finansielle system
I de sidste ti år er de statsejede investeringsfonde vokset stærkt. De fandtes oprindelig kun i et
begrænset antal lande, men der er i dag statsejede fonde i over 30 lande
2
, og der er oprettet 20
nye fonde siden 2000. Vedvarende overskud for de olieproducerende og asiatiske økonomier
har medført reserver, der langt overstiger, hvad der er nødvendigt for at styre landenes
valutakurser. En del af disse reserver er blevet omdirigeret til statsejede investeringsfonde.
Man vurderer, at de aktiver, der forvaltes af de statsejede investeringsfonde, andrager 1 500-
2 500 mia. USD – hvilket svarer til ca. halvdelen af samtlige officielle reserver eller samtlige
aktiver i alle hedgefonde og egenkapitalfirmaer. Herved udgør de statsejede investeringsfonde
en lille men betydningsfuld andel af den samlede kapitalisering på egenkapitalmarkedet på
50 000 mia. USD. Selv om der er forskellige meninger om fondenes fremtidige omfang, står
det fast, at deres væksttendens vil fortsætte
3
.
Den
væsentligste
forskel
mellem
statsejede
investeringsfonde
og
andre
investeringsinstrumenter er, at de er finansieret af staten. Almindeligvis finansieres de
statsejede investeringsfonde fra ophobede valutareserver i sponsorlandet, men de forvaltes
adskilt fra de officielle reserver. Typisk har statsejede investeringsfonde en diversificeret
investeringsstrategi med accept af et højere risikoniveau i forventning om et højere afkast. De
statsejede investeringsfondes porteføljer består af et bredt udvalg af finansielle aktiver og
omfatter både fast forrentede værdipapirer, men også aktier, fast ejendom og alternative
investeringer.
2.2.
Spørgsmål i forbindelse med de statsejede fondes investeringer
Investeringer fra de statsejede fonde giver modtagerlandene nye muligheder ...
Skønt de statsejede fonde især retter deres investeringer mod landenes egne økonomier, er de
også aktive på verdensplan. På denne måde indvirker de positivt på det globale
kapitalmarkeds funktion og tilvejebringer midler til globale investeringer. Desuden har de
statsejede investeringsfonde generelt en mere langsigtet strategisk fremtidsvision, der kan
bidrage til at stabilisere det internationale finansielle system.
Den nuværende finansielle situation har bidraget til at understrege de statsejede
investeringsfondes potentiale som en stabiliserende kraft. Problemerne på kreditmarkederne
siden medio 2007 har strammet likviditeten på flere vigtige finansmarkeder og øget presset på
finansinstitutionernes kapitalgrundlag. Flere af disse institutioner har fået tilført ny kapital fra
statsejede investeringsfonde. Investeringer fra de statsejede fonde har således bidraget til at
styrke det globale banksystem og afstive tilliden til det internationale finanssystem som
helhed.
2
3
De største fonde sponsoreres af De Forenede Arabiske Emirater (to fonde), Norge, Rusland, Saudi-
Arabien, Kuwait, Kina og Singapore (to fonde).
Visse prognoser forudser en firedoblet stigning inden for de næste ti år, således at de statsejede
investeringsfonde vil andrage 12 000 mia. USD i 2015.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
En anden potentiel fordel ved de statsejede investeringsfonde, som er særlig relevant for EU,
er forholdet til euroen. Da de statsejede investeringsfonde har tendens til at diversificere deres
investeringer, kan de støtte euroens internationale rolle på mellemlang sigt. For udenlandske
valutareserver er målet likvide og sikre aktiver udtrykt i en valuta med lav vekselkurs –
hvilket sædvanligvis er til fordel for den amerikanske dollar. De statsejede investeringsfonde
har mere frihed til at vælge deres investeringer, og de vil sandsynligvis vælge en større andel
af eurodenominerede aktiver, end det nu er tilfældet for valutareserverne. Skønt en øget
international anvendelse af euroen bestemt vil være en fordel, vil det, hvis de statsejede
investeringsfonde brat går over til den europæiske valutaenhed, kunne lægge et uvelkomment
pres på euroen, som bør undgås.
Men fondene giver også anledning til bekymringer.
På trods af det anerkendte potentiale i de statsejede fondes investeringer er der opstået visse
bekymringer i modtagerlandene, herunder EU. På det makroøkonomiske plan illustrerer
stigningen i de statsejede investeringsfonde den alvorlige uligevægt på betalingsbalancens
løbende poster i den globale økonomi, som skyldes de styrede valutakurser, som praktiseres af
visse overskudslande. Ophobningen af reserver til statsejede fondes investeringer, bør ikke
blive et mål i sig selv. Ejerne af de statsejede investeringsfonde bør vise, at de ikke afholder
sig fra at opskrive deres valuta for at kunne ophobe flere udenlandske aktiver i deres
statsejede investeringsfonde.
En mere specifik bekymring i forbindelse med de statsejede fondes aktieinvesteringer bunder
i den uigennemsigtige måde, som visse af fondene fungerer på, og deres potentielle
anvendelse til at opnå strategisk kontrol. Herved adskiller de sig fra andre typer
investeringsfonde. Nærmere bestemt er der opstået frygt for, at investeringerne fra de
statsejede fonde – uanset deres oprindelige motiv - i visse sektorer kan anvendes til andre
formål end opnåelse af det størst mulige udbytte. F.eks. kunne investeringsmålene afspejle et
ønske om at erhverve teknologi og ekspertise, der kan være til fordel for nationale strategiske
interesser, frem for at være styret af en normal kommerciel interesse i væksten af nye
produkter og markeder. Af samme grund vil kapitalandelene kunne få indflydelse på
afgørelser, der træffes af virksomheder, der opererer på områder af strategisk interesse eller
styrer distributionskanaler af vigtighed for sponsorlandene. Mere generelt sagt kunne
forretnings- og investeringsafgørelser blive influeret af fondsejernes politiske interesser.
Skønt de statsejede investeringsfonde i de fleste tilfælde er porteføljeinvestorer og hidtil har
undladt at overtage kontrollerende andele eller indtage en formel rolle i virksomhedernes
beslutningsprocedurer, er der opstået bekymring for, at de statsejede investeringsfonde kunne
søge at opnå kontrollerende andele i en virksomhed. Nationale sikkerhedshensyn anerkendes
af visse fondsejere, som kræver at få klarhed over og sikkerhed for, hvilke investeringer der
kan tillades, og hvilke sektorer der anses for at være forbudt område
2.3. Den internationale debat om de statsejede investeringsfonde - hvordan kan der
fastsættes fælles principper
Investeringer fra statsejede fonde berører ikke kun EU, men er i sagens natur et spørgsmål af
international interesse. Deres rolle i det internationale finanssystem er blevet drøftet både
blandt fondsejerne og i modtagerlandene.
Modtagerlandene har understreget, at de statsejede investeringsfonde bør træffe deres
investeringsafgørelser på et strengt økonomisk grundlag og konkurrere på lige vilkår med
private investorer. Med henblik herpå har modtagerlandene efterlyst større gennemsigtighed
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
fra de statsejede investeringsfondes side. Dette omfatter spørgsmål som standarder for
oplysninger om værdien af de forvaltede aktiver, investeringsmål og -strategier, tildeling af
målporteføljer, risikoforvaltningssystemer og intern kontrol. Større gennemsigtighed er også
vigtigt for at sikre, at de statsejede investeringsfonde er omfattet af det globale tilsyn på de
finansielle markeder. Desuden ønsker modtagerlandene, at der indføres passende
styringsstrukturer i de statsejede investeringsfonde med henblik på at sikre, at der er en klar
fordeling af rettigheder og forpligtelser mellem sponsorlandenes regeringer og lederne af de
statsejede investeringsfonde, samt et effektivt system til kontrol og tilsyn med
investeringsafgørelserne. Til gengæld har modtagerlandene anerkendt, at enhver begrænsning
i de statsejede fondes investeringer bør være baseret på en objektiv vurdering af
kendsgerninger inden for stabile rammer af regler og procedurer.
Visse modtagerlande har allerede undersøgt eller har meddelt, at de har til hensigt at
undersøge investeringerne fra statsejede fonde for at beskytte deres legitime nationale
interesser. USA har revideret sin lovgivning om undersøgelse af visse transaktioner, der
involverer udenlandsk regeringskontrol og berører den nationale sikkerhed. Herved har USA
understreget det ansvar, der påhviler både sponsorlandene og modtagerlandene, og har
opstillet visse principper, som investorerne forventes at følge. I oktober 2007 opfordrede G7-
finansministrene de større multilaterale organisationer, som f.eks. IMF og OECD, til at
lancere overvejelser om de statsejede investeringsfondes rolle og om mekanismer til løsning
af de udfordringer, de stiller.
IMF er ved at udvikle en adfærdskodeks for de statsejede investeringsfonde i samarbejde med
fondsejerne. Adfærdskodeksen kunne omfatte styringsstrukturer og institutionelle rammer,
risikoforvaltning, gennemsigtighed/offentliggørelse af oplysninger og ansvarlighed. Visse
fondsejere er modtagelige over for de bekymringer, der er blevet fremsat, og har bakket op
om ideen om en adfærdskodeks eller kodeks for bedste praksis. Der blev i november 2007
afholdt et IMF-rundbordsmøde med deltagelse af forvaltere af statslige aktiver og reserver,
som især fokuserede på spørgsmålet om gennemsigtigheden i forbindelse med de statsejede
investeringsfonde. Der er iværksat en undersøgelse af eksisterende praksisser i de statsejede
investeringsfonde, og der vil udarbejde et dokument herom. Også i OECD arbejdes der blandt
modtagerlandene på at fastlægge bedste praksis for rammerne for investeringer fra de
statsejede fonde på grundlag af principperne om ikke-forskelsbehandling, gennemsigtighed,
forudsigelig og ansvarlighed.
III.
3.1.
S
TYRKEDE RAMMER FOR INVESTERINGER FRA DE STATSEJEDE FONDE
Internationale regler og europæiske rammer for de statsejede fondes
investeringer
Den nylige fokus på bedre styring af de statsejede investeringsfonde betyder dog ikke, at disse
fonde i dag befinder sig i et juridisk vakuum. I Europa findes der i dag inden for EU og på
medlemsstatsniveau en omfattende ordning til regulering af udenlandske investorers
etablering og transaktioner, som gælder for de statsejede investeringsfonde nøjagtig ligesom
for alle andre udenlandske investorer. Når de statsejede investeringsfonde investerer i
europæiske aktiver, skal de opfylde de samme økonomiske og social love i EU og i
medlemsstaterne, som alle andre investorer.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0007.png
De internationale lovgivningsrammer
er endnu ikke fuldt udviklede, men en kombination af
WTO's og OECD's regler og bilaterale aftaler og sektoraftaler opstiller visse internationale
forpligtelser, der sætter rammerne for EU's handlemuligheder.
EU og medlemsstaterne er bundet af disse forpligtelser, når de overvejer at træffe
foranstaltninger over for investeringer fra de statsejede fonde, ligesom over for alle andre
investeringer. Samtidig er der både i WTO's og EU's bilaterale aftaler fastsat undtagelser af
hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, som gør det muligt at træffe foranstaltninger,
når den nationale sikkerhed vitterlig er truet.
Hvad angår EU's lovgivningsrammer
er investeringer fra de statsejede fonde i EU
underlagt de samme regler og den samme kontrol som alle andre former for udenlandske eller
indenlandske investeringer på de områder, der er reguleret af princippet om frie
kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og tredjelande, som
det er fastsat i EF-traktatens artikel 56.
Friheden for kapitalbevægelser er dog ikke absolut. Som et grundlæggende princip i traktaten
kan de reguleres i to henseender på EU-plan i henhold til artikel 57, stk. 2, i EF-traktaten: For
det første kan Fællesskabet med kvalificeret flertal vedtage foranstaltninger om
kapitalbevægelser fra tredjelande, der vedrører direkte investeringer. For det andet er det ikke
udelukket, at Fællesskabet - ved enstemmig afgørelse – kan træffe foranstaltninger til
begrænsning af direkte investeringer.
Fusionsforordningen giver medlemsstaterne mulighed for at træffe passende foranstaltninger
til at beskytte andre legitime interesser end konkurrence. Sådanne foranstaltninger skal være
nødvendige, ikke-diskriminerende og proportionelle samt forenelige med de andre
bestemmelser i EU-lovgivningen. Den offentlige sikkerhed, mediernes pluralitet og
tilsynsreglerne anses for legitime interesser, mens andre interesser kan anses legitime fra sag
til sag og efter anmeldelse til Kommissionen.
Hvad angår national lovgivning
har medlemsstaterne nationale instrumenter, som kan
anvendes til at kontrollere og stille betingelser for investeringer fra statsejede
investeringsfonde eller andre investorer, og de kan også udvikle nye foranstaltninger, hvis der
opstår specifikke behov, forudsat at de pågældende foranstaltninger er forenelige med
traktaten, ikke-diskriminerende og proportionelle og ikke er i modstrid med internationale
forpligtelser.
EF-Domstolen har opstillet yderligere retningslinjer for, hvordan medlemsstaterne kan træffe
sådanne nationale foranstaltninger i fuld forenelighed med traktaten, idet den har understreget,
at rent økonomiske grunde aldrig kan retfærdiggøre hindringer, der er forbudt af traktaten
4
.
Domstolen har også fastsat kriterier til vurdering af godkendelsessystemernes proportionalitet.
Systemerne skal sigte på at beskytte legitime almene interesser og fastsætte strenge frister for
retten til indsigelse, de berørte beslutninger vedrørende aktiver eller forvaltning skal være
udtrykkeligt angivet, og de objektive og stabile kriterier for systemerne skal være underlagt en
effektiv domstolskontrol
5
.
4
5
I henhold til artikel 58, stk. 3, i EF-traktaten, må de foranstaltninger, der træffes af medlemsstaterne,
desuden ikke udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller skjult begrænsning af den frie
bevægelighed for kapital, som defineret i artikel 56 i traktaten.
Se Domstolens dom af 4. juni 2002 i sag C-503/99, Kommissionen mod Belgien, stk. 48-52.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Endelig er der mulighed for løbende at overvåge og kontrollere de statsejede fondes
investeringsadfærd via lovgivningsrammer, som giver effektiv mulighed for at beskytte de
offentlige interesser uanset ejerskabsforhold. Dette er især tilfældet for netværksindustrier.
3.2.
Behovet for en fælles tilgang
EU har således redskaber til at behandle de problemer, der kan opstå i forbindelse med de
statsejede investeringsfondes virksomhed. På samme måde har medlemsstaterne passende
beføjelser i henhold til traktaten til at sikre, at der tages hensyn til den offentlige orden og
sikkerhed. Desuden har de statsejede investeringsfonde indtil videre opført sig som pålidelige
investorer, og deres aktiviteter har ikke hindret det indre marked i at fungere. De seneste
erfaringer viser imidlertid, at uigennemsigtigheden i visse statsejede investeringsfonde
risikerer at udløse forsvarsreaktioner. Inden for de seneste måneder har flere medlemsstater
således været under pres for at stramme den nationale lovgivning og finde undtagelser over
for anvendelsen af principperne om frie kapitalbevægelser og fri etableringsret. Dette pres kan
kun blive større med den forventede vækst i de statsejede investeringsfondes størrelse og
betydning. Der er derfor behov for at forbedre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og
ansvarligheden i de statsejede investeringsfondes virksomhed. Når alle unødvendige
bekymringer er ryddet af vejen, vil det være lettere at opretholde et åbent investeringsmiljø,
som vil give EU og medlemsstaterne mulighed for fortsat at nyde fordelene af de statsejede
fondes investeringer.
Der er tre grunde til at kræve en fælles EU-tilgang til de statsejede investeringsfonde.
•
For det første er de statsejede investeringsfonde et globalt anliggende, og multilaterale
løsninger vil derfor være mere fordelagtige end individuelle nationale tiltag. En
international tilgang vil give en vis sikkerhed og give de statsejede investeringsfonde
mulighed for at træffe investeringsafgørelser på grundlag af en fælles tilgang. De
initiativer, der i øjeblikket træffes på multilateralt plan, vil fremme en fælles forståelse for
de udfordringer, som de statsejede investeringsfonde rejser, og de mekanismer, der kan
tages i anvendelse for at løse dem. En fælles EU-tilgang vil give EU maksimal indflydelse
i disse bredere diskussioner. Det samme gælder den fremtidige dialog med tredjelande,
herunder dem, der ejer eller forvalter de statsejede investeringsfonde.
•
For det andet kræver nødvendigheden af at bevare et velfungerende indre marked baseret
på åbne og ikke-diskriminerende regler også, at der anlægges en fælles tilgang. En række
ukoordinerede reaktioner vil fragmentere det indre marked og skade den europæiske
økonomi som helhed. På et integreret indre marked kan fordelene ved individuelle
foranstaltninger være illusoriske. Ved at anlægge forskellige fortolkninger og tilgange,
risikerer man at skabe nye måder til at omgå reglerne på og styre investeringer væk fra
Europa – og denne afskrækkende virkning kan brede sig fra de statsejede investeringsfonde
til andre potentielle investorer. Disse risici er reelle, hvis medlemsstaterne beslutter at
handle alene og ukoordineret og udarbejder byrdefulde og bindende mekanismer for at
kontrollere eller sætte betingelser for investeringerne. Ved at anvende bestemmelserne i
traktaten undgår man dette.
•
For det tredje er et af de vigtigste mål for EU's handelspolitik at åbne tredjelandenes
markeder for EU's investorer på grundlag af de samme principper som dem, der anvendes
til at styre det indre marked. Dette arbejde vil blive vanskeliggjort, hvis EU indfører
hindringer inden for EU.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0009.png
IV.
4.1.
V
EJEN
FREM
:
PRINCIPPER FOR EN EU
-
STRATEGI VEDRØRENDE STATSEJEDE
INVESTERINGSFONDE
Mulighederne for en fælles EU-tilgang over for statsejede investeringsfonde
EU's tilgang sigter mod at bevare klare, forudsigelige og pålidelige juridiske vilkår, der kan
fremme åbne kapitalmarkeder og investeringer verden over. EU og medlemsstaterne kan og
bør være i stand til at beskytte deres legitime politiske målsætninger uden at falde i den
protektionistiske fælde. Samtidig bør EU bevare balancen mellem foranstaltninger over for
tredjelandes investeringer og tiltag over for EU's investeringer inden for det indre marked.
Der er fremkommet forskellige forslag i den offentlige debat til, hvordan der hurtigere kan
findes en europæisk strategi vedrørende statsejede investeringsfonde. De omfatter bl.a. et EU-
udvalg for udenlandske investeringer i lighed med de ordninger, der findes i USA, en
screeningmekanisme på EU-plan eller en mekanisme med "gyldne aktier" for udenlandske
(ikke-EU) investeringer. Alle disse forslag risikerer at give et misvisende signal om, at EU er
ved at fravige sit tilsagn til et åbent investeringssystem. De vil også vanskeligt kunne
harmoniseres med EU's lovgivning og internationale forpligtelser.
Kommissionen mener, at den rigtige tilgang i stedet vil være at fremme en samlet indsats
mellem modtagerlandene, de statsejede investeringsfonde og disses sponsorlande for at
fastlægge et sæt principper, der vil sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og
ansvarligheden i de statsejede fondes investeringer. Det er af afgørende betydning, at alle
berørte aktører er aktivt involveret i og føler ejerskab over for oprettelsen af en afbalanceret
og stabil ramme for de statsejede fondes investeringer.
Der er to dimensioner i denne tilgang: EU venter, at de statsejede investeringsfonde frivilligt
vil forpligte sig til at overholde visse standarder for gennemsigtighed og styring, der vil skabe
tilstrækkelig klarhed til at afkræfte offentlighedens bekymringer. Med henblik herpå bør EU
fuldt ud støtte IMF's bestræbelser på at udforme en adfærdskodeks for de statsejede
investeringsfonde og OECD's arbejde på at etablere bedste praksis for de statsejede fondes
investeringer i modtagerlandene. EU bør være drivkraften i det fremtidige internationale
arbejde på dette område. Samtidig vil de statsejede investeringsfondes tilsagn til disse
standarder bidrage til at sikre investorlandene klare, forudsigelige og stabile
investeringsrammer i EU og i medlemsstaterne samt i andre modtagerlande.
Kommissionen foreslår derfor en fælles tilgang, som vil være EU's bidrag til de internationale
bestræbelser på at oprette en ramme til forbedring af gennemsigtigheden, forudsigeligheden
og ansvarligheden i de statsejede investeringsfonde.
4.2.
Principperne for en fælles EU-tilgang over for de statsejede investeringsfonde
som investorer
Den fælles EU-tilgang over for de statsejede investeringsfonde som investorer bør baseres på
følgende principper:
•
Tilsagn om et åbent investeringsmiljø:
I overensstemmelse med Lissabonstrategien for
vækst og beskæftigelse bør EU bekræfte sit tilsagn om åbne markeder for udenlandsk
kapital og et investorvenligt investeringsmiljø. Ethvert protektionistisk skridt - eller skridt
som kan opfattes sådan - kan tilskynde tredjelande til at følge trop og udløse en negativ
protektionistisk spiral. EU nyder fremgang i kraft af sin åbenhed over for resten af verden
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0010.png
– og af sine investeringer i tredjelande – og vil derfor selv være den første til at lide under
en protektionistisk tendens. Samtidig bør EU arbejde på at åbne de statsejede fondes
ejerlande for EU-investorer og sikre dem en retfærdig og rimelig behandling, bl.a. gennem
forhandlinger om frihandelsaftaler.
•
Støtte til multilateralt arbejde:
EU bør aktivt støtte det arbejde, der udføres af de
internationale organisationer, især IMF og OECD. EU hilser en åben dialog med ejerne af
de statsejede investeringsfonde velkommen og anerkender fordelene ved en global tilgang
til en fælles ramme for de statsejede fondes investeringer.
•
Anvendelse af eksisterende instrumenter:
EU og medlemsstaterne har allerede
specifikke instrumenter, der giver mulighed for at reagere hensigtsmæssigt over for risici
eller udfordringer i forbindelse med grænseoverskridende investeringer, herunder
investeringer fra statsejede fonde, baseret på hensynet til den offentlige orden og
sikkerhed.
•
Overholdelse af EU's traktatmæssige og internationale forpligtelser:
EU og
medlemsstaterne vil fortsat handle i fuld overensstemmelse med principperne i traktaten
om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og EU's internationale forpligtelser.
•
Proportionalitet og gennemsigtighed:
Foranstaltninger, der træffes over for investeringer
af hensyn til det offentliges interesser, bør ikke være mere vidtgående end nødvendigt for
at nå det berettigede mål i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og de
lovgivningsmæssige rammer bør være forudsigelige og gennemsigtige.
Den fælles EU-tilgang bør hvile på disse grundlæggende principper og bør foreslås som
grundlag for en aftale mellem modtagerlandene om behandling af investeringer fra statsejede
fonde. Overført på internationalt plan bør denne fælles tilgang bygge på ovenstående
principper om åbenhed over for grænseoverskridende investeringer, fortrinsret for
multilaterale løsninger, respekt for de eksisterende internationale forpligtelser,
proportionalitet og forudsigelige regler.
4.3.
Opbygning af tillid til de statsejede investeringsfondes virksomhed: EU's bidrag
til en adfærdskodeks for sponsorlandene og de statsejede investeringsfonde
Der er to effektive måder at afhjælpe bekymringer om usikkerhed og uforudsigelighed på i
forbindelse med statsejede investeringsfonde, og de bør være i centrum for EU's bidrag til det
globale arbejde om en fælles ramme for investeringer fra de statsejede fonde. Den første er at
opnå større klarhed om og indsigt i styringen af de statsejede investeringsfonde. Den anden er
at give større gennemsigtighed om deres aktiviteter og investeringer. Disse to elementer bør
behandles af sponsorlandene og de statsejede fonde.
(a)
Styring:
Klarhed om, hvorvidt der måtte være politisk indblanding i styringen af en statsejet
investeringsfond, er en forudsætning for at kunne imødegå bekymringerne over, om der tages
politiske eller andre ikke-kommercielle hensyn i forbindelse med styringen af fonden. IMF's
Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management
6
fra 2001 fastlægger en række vigtige
6
http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0011.png
principper, som kunne udvides til at gælde for statsejede investeringsfonde. Ligeledes
opstiller OECD's
Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises
7
nogle
principper, der er relevante for statsejede investeringsfonde, der foretager
grænseoverskridende investeringer.
Principperne for god virksomhedsstyring omfatter:
•
En klar fordeling og adskillelse af ansvaret i de interne styringsstrukturer i en statsejet
investeringsfond
•
Udvikling og indføring af en investeringspolitik, der fastsætter de overordnede mål for
statsejede fondes investeringer
•
Handlefrihed for den enkelte enhed til at realisere dens fastsatte mål
•
Offentliggørelse af de generelle principper for den statsejede investeringsfonds forhold til
den statslige myndighed
•
Offentliggørelse af de generelle interne styringsprincipper, der sikrer integritet
•
Udvikling og indføring af politikker om risikoforvaltning.
(b)
Gennemsigtighed
Gennemsigtighed har en disciplinerede virkning på forvaltningen af statslige aktiver, da de
berørte parter kan udøve et vist tilsyn med investorernes aktiviteter og overvåge, om fondene
afviger fra deres erklærede mål. Gennemsigtighed bidrager således i sig selv til at fremme
ansvarligheden. Hvad angår de statsejede investeringsfonde virker gennemsigtighed ikke blot
befordrende på markedsdisciplinen, men den reducerer også incitamenterne til statslig
indgriben. Gennemsigtighed er derfor en nødvendig faktor for at opnå den tillid, der danner
basis for et åbent investeringsmiljø.
Da de statsejede investeringsfonde styres uafhængigt af landenes udenlandske valutareserver,
er de ikke omfattet af de gennemsigtighedsmekanismer, som f.eks. IMF pålægger
udenlandske valutareserver (IMF's Special Data Dissemination Standard (SDDS) -
internationale standarder for publicering og kvalitet af statistik). Det bør overvejes at lade de
specifikke gennemsigtighedsstandarder omfatte statsejede investeringsfonde. IMF's og
OECD's eksisterende retningslinjer indeholder allerede sådanne standarder, og visse statsejede
investeringsfonde, som f.eks. Norges og Singapores fonde, styres af principper, der kunne
anvendes som model. Man kan imidlertid ikke forvente, at de statsejede investeringsfonde vil
følge en gennemsigtighedspraksis, der er strengere end den, der er udviklet af IMF og OECD
og allerede anvendes af lignende statsejede investorer.
De påtænkte gennemsigtighedspraksisser kan omfatte:
•
Årlige meddelelser om investeringsposter og allokering af aktiver, specielt hvad angår
investeringer, hvor der er majoritetsejerskab
7
http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1447983_0012.png
•
Udøvelse af ejendomsrettigheder
•
Oplysning om anvendelse af gearing og om valutaens sammensætning
•
Størrelsen af og kilden til en enheds ressourcer
•
Oplysning om hjemlandets lovgivning og tilsynsregler vedrørende de statsejede
investeringsfonde.
V.
K
ONKLUSIONER
På Det Europæiske Råd i foråret får medlemsstaterne mulighed for at godkende en samlet
tilgang til investeringer fra de statsejede fonde som svar på de opståede bekymringer. En
sådan samlet tilgang krænker ikke medlemsstaternes rettigheder eller eksisterende beføjelser
til at beskytte legitime offentlige politiske mål og interesser. Formålet er at definere de fælles
forventninger til øget gennemsigtighed, forudsigelighed og ansvarlighed i forbindelse med de
statsejede investeringsfondes virksomhed og styrke indflydelsen af EU's bidrag til en global
løsning på denne udfordring.
I overensstemmelse med principperne i EF-traktaten og den fornyede Lissabonstrategi bør EU
forblive tro mod sin traditionelle åbenhed over for kapitalinvesteringer, da de er en livsvigtig
kilde til styrke for de europæiske økonomier i en globaliseret verden. Samtidig bør behovet
for åbenhed anerkendes ved at involvere de statsejede investeringsfonde i en samlet indsats
for at forbedre deres styringsstandarder og kvaliteten af de oplysninger, de forsyner
markederne med. Dette vil ikke kun være til fordel for EU, men vil være til gensidig interesse
for alle modtagerlande og sponsorlande.
EU's fælles tilgang bør være et bidrag til IMF's bestræbelser på at opstille en adfærdskodeks
for de statsejede investeringsfonde og deres ejere og for OECD's arbejde med at opstille
principper, der kan anvendes af modtagerlandene i deres forhold til de statsejede
investeringsfonde. Den skal også bidrage til, at der helst inden udgangen af 2008 nås til
enighed om et sæt retningslinjer, der kan opbygge den nødvendige tillid til retfærdighed og
gennemsigtighed i de statsejede investeringsfondes virksomhed.
DA
12
DA