UNHCR’s bemærkninger til de foreslåede ændringer afden danske udlændingelovDanmark har foreslået en række ændringer af udlændingeloven (forslag til lovom ændring af udlændingeloven).De Forenede Nationers Flygtningehøjkommissær (UNHCR) har af De ForenedeNationers generalforsamling fået overdraget ansvaret for at sikre flygtningeinternational beskyttelse og for at søge at finde permanente løsninger påflygtningeproblemet. Ifølge sine statutter opfylder UNHCR bl.a. sit mandat ved”at fremme indgåelsen og ratificeringen af internationale konventionervedrørende beskyttelsen af flygtninge, at overvåge disses anvendelse ogforeslå ændringer deraf”, hvilket omfatter overvågning af deltagerlandenesnationale lovgivning og foreslåede ændringer af love, der regulerer anvendelsenaf konventionen om flygtninges retsstilling fra 1951. UNHCR’s ansvar forovervågning ifølge statutterne gentages i flygtningekonventionens artikel 35 og iartikel II i protokollen om flygtninges retsstilling fra 1967. Højkommissariatetværdsætter derfor muligheden for at fremkomme med sine bemærkninger til deforeslåede ændringer af udlændingeloven.

FORESLÅEDE ÆNDRINGER MED HENSYN TIL FN’s OG EU’sSANKTIONSLISTERIfølge den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5, kan der ikke gives opholds-tilladelse på grundlag af § 7 (konventionsflygtning eller beskyttelsesstatus (defacto)) til en udlænding, som er omfattet af restriktive foranstaltninger i form afbegrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af FN og/ellerEU [ibemærkningernehenvises der til FN’s Sikkerhedsråds samlede listeudarbejdet i medfør af resolution 1267 fra 1999 (i det følgende benævnt FN’sSikkerhedsråds sanktionsliste) og Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af27. december 2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger tilbekæmpelse af terrorisme samt den samlede liste over personer, grupper ogenheder, der er omfattet af EU’s økonomiske sanktioner (i det følgende genereltbenævnt EU’s sanktionslister)], medmindre særlige grunde taler for meddelelseaf en (sådan) opholdstilladelse.Endvidere anføres det i den foreslåede bestemmelse i § 19, stk. 3, at entidsbegrænset eller tidsubegrænset opholdstilladelse kan inddrages, hvisudlændingen er omfattet af restriktive foranstaltninger i form af begrænsningermed hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af FN og/eller EU [som eropført på FN’s og /eller EU’s sanktionslister], og/eller hvis den pågældende erindberettet til SIS II som uønsket (og ikke er statsborger i et Schengenland, ogdet sker i overensstemmelse med artikel 25 i Schengenkonventionen), eller hvis1

den pågældende er indberettet til SIS II som uønsket på baggrund afomstændigheder, der kunne medføre udvisning efter udlændingelovens kapitel4.Ifølge den foreslåede nye ordlyd i § 19, stk. 7, finder § 26, stk. 2, tilsvarendeanvendelse ved afgørelser om inddragelse af tidsbegrænsede ellertidsubegrænsede opholdstilladelser som følge af, at udlændingen er omfattet afrestriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse oggennemrejse besluttet af FN og/eller EU [FN’s Sikkerhedsråds og/eller EU’ssanktionslister], eller at den pågældende er indberettet til SIS II som uønsket.Ifølge § 26, stk. 2, i udlændingelovsbekendtgørelsen skal en udlænding udvises(...), medmindre de i stk. 1 nævnte forhold taler afgørende derimod.Ifølge den foreslåede bestemmelse i § 32, stk. 8, har en udlænding, som eromfattet af restriktive foranstaltninger i form af begrænsninger med hensyn tilindrejse og gennemrejse besluttet af FN og/eller EU [som er opført på FN’sSikkerhedsråds og/eller EU’s sanktionslister] forbud mod at indrejse i Danmark.Indrejseforbudet gælder ikke, når de restriktive EU-/FN-foranstaltningerophører, eller hvis udlændingen af særlige grunde meddeles opholdstilladelse.Ifølge den foreslåede bestemmelse i § 58 g, stk. 2, kan rigspolitichefenindberette en udlænding, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i form afbegrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af FN og/ellerEU [som er opført på FN’s/EU’s sanktionslister], som uønsket til SIS II(Schengen-/SIS II-indberetning), medmindre den pågældende er statsborger iet Schengenland.UNHCR’s BEMÆRKNINGER

1. Generelle bemærkninger

De ovennævnte ændringer fastsætter en række begrænsninger (ingen tilladelsetil at indrejse eller på ny indrejse i Danmark, ingen meddelelse afopholdstilladelse, inddragelse af opholdstilladelse og udvisning samtindberetning til SIS II som uønsket) for personer, der er ”omfattet af restriktiveforanstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse oggennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union”. Ibemærkningernehenvises der til FN’s Sikkerhedsråds samlede liste oprettet imedfør af resolution 1267 og Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af 27.december 2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse afterrorisme (”EU’s terrorliste”) samt den samlede liste over personer, grupper ogenheder, der er omfattet af EU’s økonomiske sanktioner,som eksemplerpårestriktive foranstaltninger besluttet af FN og EU.Den åbne ordlyd giver myndighederne mulighed for betydelig skønsudøvelseved anvendelse af restriktioner, såsom afvisning, inddragelse afopholdstilladelser (herunder opholdstilladelser meddelt på grundlag af enpersons flygtningestatus) og udvisning og indrejseforbud. Disse afgørelser kanhave potentielt alvorlige følger for den pågældende. En mere afgrænset ogudtømmende definition af ”restriktive foranstaltninger i form af begrænsningermed hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af De Forenede Nationereller/og den Europæiske Union” i udlændingeloven ville give myndighederneklarere retningslinjer fra lovgivers side og yde den tilstrækkelige retssikkerhed.2

2. Adgang til asylprocedure og respekt for princippet om non-

refoulement ved grænsen

To af hjørnestenene og de mest grundlæggende forpligtelser formedlemsstaterne i medfør af international flygtningeret er, 1) at de giver adgangtil deres område og undlader at afvise asylansøgere ved grænsen, og 2) at degiver adgang til relevante procedurer. Det er afgørende for et retfærdigt ogeffektivt asylsystem, at asylansøgere kan få adgang til medlemsstaternesområde og få en ordentlig vurdering af deres beskyttelsesbehov, og selv detbedste asylsystem vil kun kunne yde international beskyttelse til personer påflugt fra forfølgelse, hvis asylproceduren fortsat er tilgængelig.Ifølge UNHCR’s håndbog bør en ansøger få lov til at forblive i landet, indtil denkompetente myndighed har behandlet den pågældendes oprindelige ansøgningog truffet afgørelse i sagen, medmindre denne myndighed har fastslået, atansøgningen klart er udtryk for misbrug. Det bør ligeledes være tilladt foransøgeren at forblive i landet, mens en appelsag verserer ved en højereforvaltningsmyndighed eller ved domstolene.1Hvis en ansøger ikke får lov til at opholde sig på området i det land, hvor denpågældende ansøger om asyl, mens den pågældende afventer resultatet af enappel eller blot afgørelsen i første instans, eller hvis den pågældende ganskeenkelt ikke får adgang til asylproceduren, vil retsmidlet mod afgørelsen fraførste instans, den muligvis positive afgørelse i en endnu ikke afgjort asylsageller retten til at søge asyl som sådan i praksis det meste af tiden ikke havenogen effekt. Herved kan muligheden for at indrejse og forblive i landet, indtilder er truffet en afgørelse i asylsagen, tjene som en afgørenderetssikkerhedsgaranti i lyset af de potentielt alvorlige følger, som manglendeadgang til en (retfærdig og effektiv) asylprocedure eller en fejlagtig afgørelsekan medføre. Adgang til asylproceduren og asylansøgerens mulighed for atafvente resultatet af afgørelsen er ofte afgørende for at sikre respekt forprincippet om non-refoulement.UNHCR har forstået det således, at udlændingelovens § 48 a også gælder forpersoner på FN’s/EU’s sanktionslister, hvis de søger om asyl. Ifølge § 48 a, stk.1, kan Udlændingeservice træffe afgørelse om afvisning af en udlænding bl.a.på grundlag af udlændingelovens § 28, der fastsætter, at en udlænding, somhar fået udstedt et indrejseforbud og ikke har visum, og en udlænding, som ikkeer statsborger i et Schengenland og er indberettet til Schengen-informationssystemet (SIS II) som uønsket, kan forbydes at indrejse i Danmark.Ifølge UNHCR’s opfattelse kan dette omfatte personer, der er omfattet afrestriktive foranstaltninger besluttet af FN eller EU (dvs. som er opført på en afFN’s/EU’s sanktionslister). Det fastsættes i § 48 a, stk. 2, at en asylansøgning”ikke behandles, før Udlændingeservice har truffet afgørelse om undladelse af1

afvisning, udvisning, overførsel eller tilbageførsel og udsendelse”, jf. § 48 a, stk.1.Helt afgørende fastsættes det i § 48 a, stk. 1, anden del [3. pkt.], at”[u]dsendelse efter 1. pkt. må ikke finde sted til et land, hvor udlændingen vilvære i risiko for dødsstraf eller for at blive underkastet tortur eller umenneskeligeller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor der ikke er beskyttelsemod videresendelse til et sådant land.”I forhold til ovenstående bemærker UNHCR, at henvisningen til ”særligegrunde” i § 32 giver mulighed for undtagelser til bestemmelsen om, at enperson på FN’s og/eller EU’s sanktionsliste ikke på ny kan indrejse og opholdesig i Danmark, og at der ikke vil blive givet (tidsbegrænset) opholdstilladelse.Desuden henvises der ikke udtrykkeligt til asylansøgere eller til § 48 a.UNHCR har forstået det således, at asylansøgere som regel er undtaget fra atblive nægtet indrejse (eller fornyet indrejse) og ophold i Danmark, så længederes sag verserer, hvilket også bør omfatte appelproceduren. Undtagelser fradette princip bør kun tillades i klart afgrænsede tilfælde, hvor der klart er tale ommisbrug fra asylansøgers side, eller hvor asylansøgningen er åbenbartgrundløs. Her kunne den automatiske anvendelse af opsættende virkning (somdefineret i eksekutivkomiteens konklusion nr. 30 (XXXIV) af 1983) ophæves. Iden forbindelse ønsker UNHCR at fremhæve, at alene det forhold, at enasylansøger er opført på FN’s Sikkerhedsråds og/eller EU’s sanktionsliste, ikkegør den pågældendes asylansøgning til et klart udtryk for misbrug.UNHCR har endvidere længe haft den holdning, at nationale procedurer tilafgørelse af flygtningestatus med fordel kan omfatte hasteprocedurer tilbehandling af åbenbart grundløse ansøgninger om flygtningestatus eller asyl.Disse procedurer bør dog omfatte visse processuelle garantier, uanset omkravet om asyl fremsættes ved grænsen eller inden for landets grænser. Dissegarantier bør ligeledes finde anvendelse på den forbehandling eller screening,der foretages ved grænsen. Endvidere bør disse garantier respekteres iprocedurer, der omhandler sager om første asylland (angående processuellegarantier henvises til UNHCR’s holdning vedrørende åbenbart grundløse asyl-ansøgninger, som blev vedtaget af de udlændingeansvarlige ministre for DeEuropæiske Fællesskabers medlemsstater i London den 30. november-1.december 1992).

3. Kampen mod terror og muligheder i international flygtningeret for

reaktioner

Terrorhandlinger og flygtningeretI en situation, hvor der endnu ikke findes nogen internationalt accepteret juridiskdefinition på terrorisme, giver den internationale ordning til beskyttelse afflygtninge ved en velovervejet anvendelse principielle, retfærdige og praktiskeretlige reaktionsmuligheder, når man står over for udfordringen med både atoverholde internationale forpligtelser, især i medfør af international flygtningeret,og bekæmpe terrorisme. Disse reaktionsmuligheder omfatter behørig afgørelseaf flygtningestatus, tildeling af en sådan status alene på grundlag af klartfastsatte kriterier, udelukkelse af personer fra at opnå flygtningestatus, hvis de4

har begået krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden eller alvorligeikke-politiske forbrydelser uden for tilflugtslandet, og ophævelse afflygtningestatus for personer, der efterfølgende lægger modbydelige hensigtereller formål for dagen, samt mulighed for medlemsstaterne for at udsendesådanne personer fra deres område ved en retfærdig proces. De eksisterendejuridiske rammer, der blev tilvejebragt med flygtningekonventionen, giver kortsagt passende retlige reaktionsmuligheder på spørgsmål vedrørendeterrorhandlinger og sikrer samtidig, at personer på flugt fra forfølgelse kan opnåinternational beskyttelse.Flygtningekriterier og personer, der forbindes med terrorismeI forskellige tilfælde vil det ikke være nødvendigt at overvejeudelukkelsesbestemmelserne i forbindelse med terrormistænkte personer, daderes frygt vil gå på lovligstrafforfølgningfor forbrydelser i modsætning tilforfølgelseaf en af grundene i flygtningekonventionen.

UdelukkelseHvis en person har begået terrorhandlinger, som er defineret i internationaleinstrumenter (bl.a. den internationale konvention mod gidselstagning fra 1979og den internationale konvention til bekæmpelse af finansieringen af terrorismefor blot at nævne to eksempler)2, og der er tale om risiko forforfølgelse,vil denpågældende måske kunne udelukkes fra flygtningestatus. Under disseomstændigheder vil grundlaget for udelukkelse efter artikel 1 F afhænge af denpågældende handling og alle øvrige omstændigheder. Det personlige ansvarskal påvises i hvert enkelt tilfælde, dvs. at den pågældende skal have begåetterrorhandlingen eller bevidst bidraget væsentligt dertil. Dette er fortsat tilfældet,selv hvis medlemskab af den pågældende organisation i sig selv er ulovligt ioprindelseslandet eller tilflugtslandet.Det forhold, at en person måske er opført på en liste over terrormistænkte ellerforbindes med en forbudt terrororganisation bør give anledning til overvejelserom udelukkelsesbestemmelserne. Afhængigt af organisationen er der enformodning om udelukkelse, men det er vigtigt at fastslå, at dette ikke betyder,at der uundgåeligt vil ske udelukkelse.I mange tilfælde finder artikel 1 F (b) anvendelse, da terroristiskevoldshandlinger sandsynligvis ikke vil bestå den test, der anvendes til at afgøre,om forbrydelsen overvejende er politisk eller ej. Hvis en af de internationaleoverenskomster endvidere har afskaffet undtagelsen for politiske forbrydelser iforbindelse med udlevering for den pågældende handling, er dette en antydningaf, at forbrydelsen er ikke-politisk i den i 1 F (b) fastsatte betydning. Der er dogikke tale om, at alle terrorhandlinger anses for at være ikke-politiske, men om atbedømme den pågældende enkelte handling i forhold til kriterierne i artikel1 F (b).

Selv om det generelt er strafbart at støtte ”terrorgrupper” finansielt, er sådannehandlinger ikke nødvendigvis så alvorlige som krævet for at være omfattet afartikel 1 F (b). Det er nødvendigt at se på detaljerne i den konkrete forbrydelse– hvis de pågældende beløb er små og gives sporadisk, opfylder forbrydelsenmåske ikke den påkrævede grad af alvorlighed. På den anden side kan enregelmæssig bidragyder af store beløb til en terrororganisation godt væreskyldig i en alvorlig ikke-politisk forbrydelse. Ud over i sig selv at udgøre enforbrydelse, der kan medføre udelukkelse, kan finansiering også føre til etpersonligt ansvar for andre terrorforbrydelser. Hvis en person f.eks. konsekventhar ydet store beløb til en gruppe i fuld bevidsthed om dens voldelige hensigter,kan den pågældende anses for at være ansvarlig for voldshandlinger udført afgruppen, da den pågældendes økonomiske bistand har bidraget væsentligt tilsådanne handlinger.Selv om artikel 1 F (b) har størst relevans i forbindelse med terrorisme, kan enterrorhandling under visse omstændigheder godt være omfattet af artikel1 F (a), f.eks. som en forbrydelse mod menneskeheden. Under ganske særligeomstændigheder kan ledere af terrororganisationer, som udfører særligtafskyelige internationale terrorhandlinger, der indebærer alvorlige trusler modden internationale fred og sikkerhed, anses for at være omfattet afanvendelsesområdet for artikel 1 F (c).I det internationale samfunds bestræbelser på at bekæmpe terrorhandlinger erdet vigtigt at undgå, at man uberettiget associerer terrorister medflygtninge/asylansøgere. Det er endvidere nødvendigt, at internationalt,regionalt eller nationalt vedtagne definitioner på terrorhandlinger er yderstnøjagtige for at sikre, at stemplet ”terrorist” ikke misbruges til politiske formål,f.eks. til at forbyde politiske modstanderes lovlige aktiviteter. Sådannedefinitionerkanhaveindflydelsepåfortolkningenafudelukkelsesbestemmelserne, og hvis de fordrejes til politiske formål, kan deføre til urigtig udelukkelse af visse personer. Uberettiget anvendelse af stemplet”terrorist” kan faktisk udløse modbeskyldninger, der kan svare til forfølgelse afen enkeltperson.

Konklusioner og anbefalingerAnvendelsesområde for den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5:I betragt-ning af det ovenstående ønsker UNHCR at fremhæve, at UNHCR ville værealvorligt bekymret, hvis den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5, dvs. alenedet forhold, at en person er opført på en eller flere af FN’s/EU’s sanktionslister, isig selv skulle være en begrundelse for ikke at give flygtningestatus. Somforklaret ovenfor bør det forhold, at en person måtte være opført på en liste overterrormistænkte eller forbindes med en forbudt terrororganisation, giveanledning til overvejelser om udelukkelsesbestemmelserne. Afhængigt aforganisationen er der en formodning om udelukkelse, men det er vigtigt atfastslå, at det ikke betyder, at der uundgåeligt vil ske udelukkelse.Hvis relevante forhold kommer for dagen efter meddelelse afbeskyttelsesstatus:Generelle forvaltningsretlige principper giver mulighed for atophæve flygtningestatus, hvis det efterfølgende afsløres, at der allerede frabegyndelsen ikke eksisterede et grundlag for en sådan afgørelse, enten fordiansøgeren ikke overholdt inklusionskriterierne, eller fordi en af6

udelukkelsesbestemmelserne ville have kunnet finde anvendelse påafgørelsestidspunktet, hvis alle kendsgerninger havde været kendt. Ophævelseer dog ikke forbundet med en persons opførsel efter tildeling af status. Det erderfor vigtigt at skelne mellem ophævelse af flygtningestatus på grundlag afudelukkelse og udvisning eller fratagelse af beskyttelse mod non-refoulement ihenhold til artikel 32 og artikel 33, stk. 2, i flygtningekonventionen. Førstnævnteretter op på fejlagtig meddelelse af flygtningestatus, medens de sidstnævntebestemmelser regulerer behandlingen af personer, der med rette er blevetanerkendt som flygtninge.Anvendelsesområde for den foreslåede bestemmelse i § 19, stk. 3:Hvis denforeslåede bestemmelse i § 19, stk. 3, dvs. alene det forhold, at en person eropført på en eller flere af FN’s/EU’s sanktionslister, i sig selv skulle givehjemmel til en begrundelse for inddragelse af en opholdstilladelse meddelt pågrundlag af flygtninge- eller beskyttelsesstatus (de facto beskyttelse) (§ 7), villedette give UNHCR anledning til alvorlig bekymring. Som påpeget i ovenståendeafsnit giver generelle forvaltningsretlige principper mulighed for ophævelse afflygtningestatus,hvisdetefterfølgendeafsløres,atenafudelukkelsesbestemmelserne ville have kunnet finde anvendelse påafgørelsestidspunktet, såfremt alle kendsgerninger havde været kendt. Somligeledes nævnt ovenfor bør det forhold, at en person måske er opført på enliste over terrormistænkte eller forbindes med en forbudt terrororganisation, giveanledning til overvejelser om udelukkelsesbestemmelserne. Afhængigt aforganisationen er der en formodning om udelukkelse, men det er vigtigt atfastslå, at det ikke betyder, at der uundgåeligt vil ske udelukkelse.De eksisterende juridiske rammer i flygtningekonventionen giver de nødvendigeretlige instrumenter til at behandle spørgsmål vedrørende terrorisme og gørsamtidig international beskyttelse tilgængelig for dem, der har behov herfor.UNHCR har forstået den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5 (især i betragt-ning af den sidste del af den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5, somangiver, at der kan meddeles opholdstilladelse, hvis der er særlige grunde, dertaler for meddelelse af opholdstilladelse) og den foreslåede bestemmelse i § 19,stk. 3, således, at alene det forhold, at en person er omfattet af FN-/EU-sanktioner, dvs. er opført på en eller flere af FN’s/EU’s sanktionslister, ikke i sigselv udgør en begrundelse for at udelukke en person fra eller ophæve denpågældendes flygtningestatus. Det kan imidlertid give anledning til overvejelsereller ophævelsesprocedurer på grundlag af udelukkelsesbestemmelserne iartikel 1 F. Hvis disse ikke finder anvendelse, kan personen meddeles flygtnin-ge-/beskyttelsesstatus. Som vi forstår det, ville dette tilfælde være omfattet afde ”særlige grunde”, der taler for meddelelse af opholdstilladelse, som det eranført i sidste del af den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5.UNHCR anbefaler derfor, at der udtrykkeligt henvises til § 10, stk. 1, i denforeslåede bestemmelse i § 10, stk. 5, og at det gøres klart i den foreslåedebestemmelse i § 19, stk. 3, at en person opført på en eller flere af FN’s/EU’ssanktionslister kan blive underkastet ophævelsesprocedurer på grundlag afudelukkelsesbestemmelserne i artikel 1 F, som det nævnes i udlændinge-lovens § 10, stk. 1, nr. 3.

4. Udvisning og non-refoulement

Det fastsættes i tilføjelsen i andet punktum i § 19, stk. 7, at en person påFN’s/EU’s sanktionslister skal udvises [§ 26, stk. 2], når den pågældendes op-holdstilladelse er blevet inddraget, medmindre de i § 26, stk. 1, nævnte forholdtaler afgørende derimod.Ifølge flygtningekonventionens artikel 2 skal asylansøgere og flygtningeoverholde asyllandets love og regler, og de kan strafforfølges, hvis de begårforbrydelser. Det forudses i flygtningekonventionen, at sådanne flygtninge kanunderkastes udvisningsprocedurer i overensstemmelse med artikel 32 og iganske særlige tilfælde udsendelse i henhold til artikel 33, stk. 2. Som alleredenævnt ovenfor er det her vigtigt at skelne mellem ophævelse af flygtningestatuspå grundlag af udelukkelse og fratagelse af beskyttelse mod non-refoulement ihenhold til flygtningekonventionens artikel 32 og artikel 33, stk. 2. Førstnævnteretter op på fejlagtig meddelelse af flygtningestatus, medens de sidstnævntebestemmelser regulerer behandlingen af personer, der med rette er blevetanerkendt som flygtninge.Når det overvejes at inddrage en opholdstilladelse og udvise en person på enFN-/EU-sanktionsliste, uden at betingelserne for at ophæve den pågældendesflygtningestatus (jf. ovenfor) er opfyldt, gælder flygtningekonventionens artikel32 og 33 fortsat. Princippet om non-refoulement, som er lovfæstet iflygtningekonventionens artikel 33, stk. 1, er af central betydning for deninternationale flygtningebeskyttelsesordning. Det er en grundlæggendeforpligtelse for deltagerstaterne i flygtningekonventionen og/eller den tilhørendeprotokol, og det er ikke muligt at tage forbehold herfor. Artikel 33, stk. 2, givermulighed for en undtagelse til denne forpligtelse i to begrænsede tilfælde,hvoraf det ene vedrører flygtninge, som udgør ”en fare for det lands sikkerhed,i hvilket [de] befinder sig”, dvs. tilflugtslandet, og det andet vedrører flygtninge,som efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som enfare for samfundet i det pågældende land. Yderligere baggrund foranvendelsen af artikel 33, stk. 2, kan fås i UNHCR’sAdvisory Opinion on theScope of the National Security Exception Under Article 33(2).3UNHCR ønskerendvidereatfremhæveartikel3ideneuropæiskemenneskerettighedskonvention og andre internationale menneskeretligeforpligtelser, som kan være relevante, hvis en person skal udvises.Konklusioner og anbefalingerUNHCR vil kort erindre om, at artikel 32, stk. 1, og artikel 33, stk. 1, iflygtningekonventionen fortsat finder anvendelse på personer, herunderpersoner opført på en eller flere af FNs/EUs sanktionslister, som ikke er blevetudelukket fra flygtningestatus, eller hvis flygtningestatus ikke er blevet ophævetsom følge af udelukkelsesgrunde. Dog kan selv en person medflygtningestatus, herunder en person på en FN-/ EU-sanktionsliste, udvisesefter flygtningekonventionen, hvis den pågældende udgør en fare for3

5. Databeskyttelse og -videregivelse

Videregivelse af en udlændings (personlige) oplysninger/persondata tilanklagemyndigheden:Den foreslåede bestemmelse i § 45 c giverUdlændingeservice, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration,Flygtningenævnet og statsforvaltningerne (§ 46 c) hjemmel til at videregiveoplysninger om en udlændings sag(er) til anklagemyndigheden, i det omfangvideregivelsen må antages at have betydning for anklagemyndighedensidentifikation og strafforfølgning af personer (stk. 2) eller for identifikation af ofrefor eller vidner til en konkret forbrydelse (stk. 3), hvis efterforskningen angårforbrydelser med en strammeramme på 6 år eller derover, uanset omforbrydelserne er begået i eller uden for Danmark.Den foreslåede bestemmelse i § 45 c tillader myndigheder, der indgår iasylproceduren, at videregive oplysninger om udlændinges, herunderasylansøgeres og flygtninges, sager til anklagemyndigheden ”i det omfang[videregivelsen af] oplysningerne må antages at have betydning foranklagemyndigheden”. Ordlyden indikerer, at oplysningerne kun måvideregives i det nødvendige omfang. En sådan udformning af bestemmelsenkan tjene som et nyttigt vejledende princip for videregivelse af oplysninger,men den er dog yderst uklar vedrørende spørgsmålet om, hvilke konkreteoplysninger om udlændingens, dvs. flygtningens eller asylansøgerens, sag, derkan videregives. En specifik henvisning til de eksisterende retligedatabeskyttelsesstandarder i dansk ret er afgørende. Ud fra UNHCR’ssynspunkt er det særligt vigtigt, at der findes retssikkerhedsgarantier, dersikrer, at oplysninger om en asylansøgers sag ikke videregives iudleveringssager (hvis der f.eks. efter en international arrestordre sendes enretsanmodning) til myndighederne i hjemlandet, så længe asylsagen verserer,og ikke på noget tidspunkt, hvis sagen vedrører en person, der anses for athave behov for international beskyttelse.

6. KonklusionUNHCR anerkender de udfordringer, som landene står over for, når de skaludforme deres strategier og foranstaltninger mod terrorisme og samtidigrespektere og opretholde rum for asyl og asylansøgeres og flygtningesrettigheder. Undladelse af afvisning ved grænsen, adgang til asylproceduren,retfærdig og effektiv afgørelse af flygtningestatus og sikring af grundlæggendestandarder for behandling, først og fremmest beskyttelse modtvangsudsendelse til et område, hvor flygtninge og asylansøgere kunne bliveudsat for forfølgelse (non-refoulement), er stadig de fire hjørnestene ibeskyttelsen af flygtninge. De er alle væsentlige kendetegn på et asylsystem,der medvirker til at minimere risikoen for refoulement. Inden for disse rammergiver den internationale flygtningeret, især flygtningekonventionen og dentilhørende protokol, passende retlige reaktionsmuligheder på de udfordringer,der er knyttet til terrorisme.9

På grundlag af den ovennævnte argumentation:•anbefaler UNHCR kraftigt, at det i udlændingeloven på en mere afgrænsetog udtømmende måde beskrives, hvad der menes med restriktiveforanstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse oggennemrejse besluttet af De Forenede Nationer eller Den EuropæiskeUnion.har UNHCR påpeget, at alene det forhold, at en person er omfattet afrestriktive foranstaltninger besluttet af FN eller EU, dvs. er opført på en ellerflere af FN’s/EU’s sanktionslister, ikke i sig selv udgør en begrundelse for[den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 5] at udelukke en person fra eller[den foreslåede bestemmelse i § 19, stk. 3] at ophæve den pågældendesflygtningestatus. Det kan imidlertid give anledning til overvejelser omudelukkelse (artikel 1 F), herunder ophævelsesprocedurer, hvis oplysninger,der muligvis kan føre til udelukkelse, kommer frem efter meddelelse afflygtningestatus.anbefaler UNHCR, at der udtrykkeligt henvises til § 10, stk. 1, nr. 3, i denforeslåede bestemmelse i § 10, stk. 5.anbefaler UNHCR, at det specificeres mere tydeligt i den foreslåedebestemmelse i § 19, stk. 3, at en person opført på en eller flere af FN’s/EU’ssanktionslister kan blive underkastet ophævelsesprocedurer (denpågældendes opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 kan bliveinddraget) som følge af udelukkelsesgrundene i flygtningekonventionensartikel 1 F, som det nævnes i udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 3.erindrer UNHCR om, at artikel 32, stk. 1, og artikel 33, stk. 1, iflygtningekonventionen fortsat finder anvendelse på personer, herunderpersoner opført på en eller flere af FN’s/EU’s sanktionslister, som ikke erblevet udelukket fra flygtningestatus, eller hvis flygtningestatus ikke er blevetophævet som følge af udelukkelsesgrunde.ønsker UNHCR at minde om, at en person med flygtningestatus, herunderen person opført på en FN-/EU-sanktionsliste, i overensstemmelse medflygtningekonventionen kan udvises under ganske særlige omstændigheder,dvs. hvis den pågældende udgør en fare for tilflugtslandets sikkerhed, ellerhvis den pågældende efter en endelig dom for en særligt farlig forbrydelsemå betragtes som en fare for samfundet i asyllandet.