Vedrørende høring over udkast til forslag til lov om ændring af udlæn-

dingeloven - Integrationsministeriets j.nr. 2007/4000-97

Ved e-post af 28. august 2008 har Integrationsministeriet fremsendt udkast tilforslag til lov om ændring af udlændingeloven (herefter lovforslaget) og an-modet om Datatilsynets eventuelle bemærkninger hertil.Lovforslaget omhandler udelukkelse, afvisning m.v. af udlændinge opført påFN’s og EU’s sanktionslister, videregivelse af oplysninger til anklagemyndig-heden med henblik på efterforskning af forbrydelser, udvisning på grund afdom for tilskyndelse til eller offentlig billigelse af terrorrelaterede forbrydel-ser, gennemførelse af SIS II forordningen m.v.Lovforslaget giver Datatilsynet anledning til følgende bemærkninger:

1. Videregivelse af oplysninger til anklagemyndigheden

1.1.

Med lovforslagets § 1, nr. 23, foreslås bl.a. indsat to ny bestemmelser iudlændingelovens § 45 c, stk. 2 og 3, vedrørende udlændingemyndighedernesvideregivelse af oplysninger fra sager efter udlændingeloven til anklagemyn-digheden.Det fremgår ikke af bemærkningerne til forslaget, om der tilsigtes en fravigel-se af persondatalovens1videregivelsesregler. Det er bl.a. anført, at der findesgrund til at give en videregående adgang til at videregive oplysninger end idag.

1.2.

De foreslåede bestemmelser indebærer efter Datatilsynets opfattelse envæsentligfravigelseaf persondatalovens betingelser for at videregive person-oplysninger, og Datatilsynet finder, at forslaget giver anledning tilbetænke-lighederi forhold til beskyttelsen af de registreredes privatliv.

Datatilsynet finder endvidere, at forslaget rejser spørgsmål i forhold til data-beskyttelsesdirektivet2, som ikke ses adresseret i det fremsendte materiale.Datatilsynet skal uddybende henvise til, at betingelsen i de foreslåede be-stemmelser om, at oplysningerne ”kan have betydning” lægger op til en megetvidtgående adgang til at videregive også de mest følsomme oplysninger ombl.a. ofre og vidner. Enhver oplysning kan således efter omstændighedernehave betydning for anklagemyndighedens behandling af de pågældende sager.Datatilsynet skal endvidere gøre opmærksom på, at der efter forvaltningslo-vens § 32 gælder et grundlæggende princip, hvorefter den, der virker indenfor den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortroligeoplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes op-gaver. Et tilsvarende krav følger af persondatalovens § 5, stk. 2 og 3.Efter Datatilsynets opfattelse er der ikke overensstemmelse mellem kravet iforvaltningslovens § 32 og indikationskravet i lovforslagets § 1, nr. 23.Datatilsynet finder, at en sådan overensstemmelse må tilvejebringes i selvelovteksten.Tilsynet skal herved også henvise til de formuleringer, som anvendes i desærlige bemærkninger til forslagets § 1, nr. 23, f.eks. ”denne bestemmelseskal give anklagemyndigheden mulighed for at få oplysninger fraen konkretsag,der formodes at kunne indeholde oplysninger, der har betydning for efter-forskning af en konkret forbrydelse.”

1.3

Datatilsynet finder videre – under henvisning til grundlæggende databe-skyttelsesretlige principper om proportionalitet og nødvendighed – at forsla-get om, at det ikke længere vil være nødvendigt for udlændingemyndigheder-ne at foretage en konkret vurdering af hver enkelt oplysning for sig, er vidtgå-ende og giver anledning til betænkeligheder.Udlændingemyndighederne synes tillige at kunne videregive oplysninger frakategorier af sager uden at skulle foretage en konkret vurdering af hver enkeltsag for sig.Af bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 23, fremgår således bl.a. følgen-de:”På samme måde som i stk. 2, skal anklagemyndigheden nærmere afgrænse, hvilken gruppeaf sager der eventuelt vil kunne indeholde oplysninger om ofre for og vidner til den forbry-delse, der er under efterforskning, f.eks. alle sager vedrørende mænd af en særlig etnisk op-rindelse, der er i en bestemt alder, og som er indrejst i en angiven periode fra et bestemtland.”Europaparlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse affysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling afsådanne oplysninger.2

I øvrigt synes ovennævnte eksempel heller ikke at stille særligt strenge kravtil anklagemyndighedens afgrænsning af de kategorier af sager, der ønskesudleveret oplysninger fra.Endelig bemærkes, at efter de foreslåede bestemmelser, vil der kunne videre-gives oplysninger om en ikke nærmere afgrænset personkreds, blot personer-ne indgår i en sag efter udlændingeloven. Således vil der – som Datatilsynethar forstået bestemmelserne – ikke alene kunne videregives oplysninger omde personer, der kan mistænkes for forbrydelser, samt de mulige ofre for ellervidner til en konkret forbrydelse, men der vil også kunne videregives oplys-ninger om andre personer, hvor oplysningerne kan have betydning for ankla-gemyndighedens identifikation af de nævnte persongrupper.I den foreslåede lovtekst afgrænses de forbrydelser, der kan begrunde videre-givelse af oplysninger, til, at forbrydelserne skal have en straframme på over6 år. Datatilsynet har noteret sig, at det af bemærkningerne til lovforslagets §1, nr. 23, fremgår, at forbrydelserne skal være omfattet af Statsadvokaten forsærlige Internationale Straffesagers område.Selv om de foreslåede bestemmelser er begrænset til forbrydelserne omfattetaf Statsadvokaten for særlige Internationale Straffesagers område, synes der atvære tale om et meget bredt anvendelsesområde. Datatilsynet skal bl.a. henvi-se til, at Statsadvokaten for særlige Internationale Straffesager ikke kun be-handler sager om folkedrab, krigsforbrydelser og terrorhandlinger og lign.begået i udlandet, jf. herved § 3 i bekendtgørelse om fordelingen af forretnin-ger mellem statsadvokaterne3.Datatilsynet er bekendt med, at der findes regler om en udvidet adgang til atvideregive oplysninger til PET. Reglerne på dette område må efter tilsynetsopfattelse være begrundet i de helt særlige opgaver bl.a. vedrørende statenssikkerhed mv., som PET varetager.

1.4.

Datatilsynet skal samtidig henvise til, at det må bero på en politisk vurde-ring, om og i givet fald hvor meget videregivelsesbetingelserne på dette om-råde skal lempes i forhold til persondatalovens regler.En lempelse af persondatalovens regler forudsætter imidlertid, at fravigelsenikke er i strid med internationale forpligtelser, herunder databeskyttelsesdirek-tivet.Således fremgår det af bemærkningerne til persondatalovens § 2, stk. 1, atpersondataloven finder anvendelse, hvis regler om behandling af personop-lysninger i anden lovgivning giver den registrerede en dårligere retsstilling.Dette gælder dog ikke, hvis den dårligere retsstilling har været tilsigtet og iøvrigt ikke strider mod databeskyttelsesdirektivet.3

Datatilsynet skal på denne baggrund anbefale, at Integrationsministeriet i lov-forslagets bemærkninger nærmere beskriver forholdet til databeskyttelsesdi-rektivet.Opmærksomheden henledes særligt på databeskyttelsesdirektivets artikel 13,stk. 1, hvorefter medlemsstaterne kan træffe lovmæssige foranstaltninger medhenblik på at begrænse rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, derbl.a. er behandlet i direktivets artikel 6, hvis hensynet til bl.a. statens sikker-hed, den offentlige sikkerhed eller forebyggelse, efterforskning, afsløring ogretsforfølgning i straffesager nødvendiggør det.For så vidt angår behandlingen af følsomme oplysninger omfattet af direkti-vets artikel 8, følger det af artikel 8, stk. 4, at med forbehold af, at der givestilstrækkelige garantier, kan medlemsstaterne af grunde, der vedrører hensy-net til vigtige samfundsmæssige interesser fastsætte andre undtagelser enddem, der er nævnt i stk. 2.Endelig henledes opmærksomheden på kravet om, at medlemsstaternes lov-givning om behandling af personoplysninger skal sikre overholdelsen af degrundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig den ret til privatli-vets fred, der er fastslået i artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttel-se af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og i fælles-skabsrettens generelle principper, jf. herved betragtning 10 til databeskyttel-sesdirektivet.

1.5

Af bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 23, fremgår bl.a. følgende:”Hvis den pågældende mistænkte er rejst til udlandet, og udenlandske myndigheder ønskerbistand til at finde vidner og ofre i Danmark, skal videregivelsen af oplysninger med henblikherpå ske efter § 45 c, stk. 3, jf. nedenfor.…Bestemmelsen i stk. 3, kan ligesom bestemmelsen i stk. 2 anvendes i tilfælde, hvor statsadvo-katuren bliver anmodet om at bistå udenlandsk politi og anklagemyndighed med at findevidner og ofre i Danmark med henblik på strafforfølgning i udlandet af en person, der f.eks.mistænkes for krigsforbrydelser.”

Anklagemyndighedens eventuelle videregivelse af oplysninger er ikke omfat-tet af de foreslåede nye bestemmelser i udlændingelovens § 45 c, stk. 2 og 3.Datatilsynet skal derfor for en god ordens skyld påpege, at anklagemyndighe-dens eventuelle videregivelse af oplysninger – såfremt der ikke findes særligtretsgrundlag – må vurderes efter de almindelige regler om videregivelse.

2. Gennemførelse af SIS II forordningen

2.1.

Der påtænkes med lovforslaget foretaget en række ændringer af udlæn-dingeloven som følge af forordningen om oprettelse, drift og brug af andengeneration af Schengen-informationssystemet (SIS II forordningen).

Datatilsynet skal generelt vedrørende gennemførelsen af rådsafgørelsen ogforordningen om SIS II henvise til tilsynets udtalelse af 20. februar 2007 omudkast til forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse afSchengen-konventionen. Udtalelsen vedlægges som bilag.Datatilsynet går ud fra, at Integrationsministeriet med lovforslaget har foreta-get de ændringer af udlændingeloven, der er nødvendige for at bringe loven ioverensstemmelse med SIS II forordningen.

2.2.

I lovforslagets § 1, nr. 24, foreslås indsat en ny § 58 g, stk. 2, i udlændin-geloven, hvorefter Rigspolitichefen kan indberette en udlænding, der ikke erstatsborger i et Schengenland eller et land, der er tilsluttet Den EuropæiskeUnion, som uønsket til SIS II, hvis udlændingen er omfattet af restriktive for-anstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejsebesluttet af De Forenede Nationer eller Den Europæiske Union.Af SIS II forordningens artikel 26, stk. 1, fremgår, at forudsat, at kravene tiloplysningernes kvalitet er opfyldt, optages der oplysninger i SIS II med hen-blik på nægtelse af indrejse eller ophold om tredjelandsstatsborgere, som eromfattet af en restriktiv foranstaltning med henblik på at forhindre indrejse ieller transit gennem medlemsstaternes område, truffet i overensstemmelsemed artikel 15 i traktaten om Den Europæiske Union, herunder foranstaltnin-ger, hvorved der gennemføres et rejseforbud udstedt af De Forenede Natio-ners Sikkerhedsråd, jf. dog artikel 25.I SIS II forordningens artikel 34 er der nærmere bestemmelser om kvalitetenaf de oplysninger, der behandles i SIS II.Datatilsynet mener umiddelbart, at lovforslagets § 1, nr. 24, må bringes ioverensstemmelse med SIS II forordningens artikel 26, stk. 1. Tilsvarende gørsig gældende for lovforslagets § 1, nr. 7 og 8, vedrørende ændring af udlæn-dingelovens § 19, stk. 3 og 7.Datatilsynet vil endvidere anbefale, at der gøres rede for, hvad det nærmereindebærer, at en indberetning efter SIS II forordningens artikel 26, stk. 1, for-udsætter, atkravene til oplysningernes kvalitet er opfyldt.

3. FN’s og EU’s sanktionslister

3.1.

Med forslagets § 1, nr. 5, 6, 8 og 11, påtænkes indført bestemmelser iudlændingeloven om udelukkelse, afvisning m.v. af udlændinge opført påFN’s og EU’s sanktionslister.Datatilsynet skal gøre opmærksom på, at persondatalovens regler gælder fordanske myndigheders behandling af oplysninger om udlændinge opført påsanktionslisterne, hvis behandlingen foretages helt eller delvis ved hjælp afelektronisk databehandling, eller oplysninger er eller vil blive indeholdt i etregister, jf. persondatalovens § 1, stk. 1.