Notat om de indkomne høringssvar vedrørende forslag til Lov om ændring af udlæn-

dingeloven og retsafgiftsloven (Behandling af sager om administrativ udvisning af ud-

lændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, m.v.) – L 209

1. Indledning

Integrationsministeriet har hørt en række myndigheder og organisationer over udkast til for-slag til lov om ændring af udlændingeloven og retsafgiftsloven (Behandling af sager om ad-ministrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, m.v.)Følgende hørte myndigheder og organisationer har afgivet bemærkninger til lovforslaget:Byretterne (Københavns Byret), Danske Advokater, Dansk Flygtningehjælp, Dansk RødeKors, Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrelsen, Flygtningenævnet, Foreningen afUdlændingeretsadvokater, Institut for Menneskerettigheder, Landsforeningen af Forsvarsad-vokater, Rehabiliterings- og Forskningscenteret for Torturofre, Retspolitisk Forening, Rets-sikkerhedsfonden, UNHCR, Vestre Landsret, Østre Landsret og Ægteskab uden grænser.Følgende myndigheder og organisationer har ikke haft bemærkninger til lovudkastet:Datatilsynet, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF), Landbrugsraadet,Rigspolitiet og Sundhedskartellet.Følgende myndigheder og organisationer har pr. dags dato ikke afgivet bemærkninger tillovudkastet:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Allerød Kommune, Amnesty Internatio-nal, Børnerådet, Dansk Industri, Dansk Socialrådgiverforening, Danske Regioner, Den Al-mindelige Danske Lægeforening, Den Danske Europabevægelse, Det Centrale Handi-capråd, Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, Dommerfuldmæg-tigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Frederiksberg Kommune, FærøernesLandsstyre, Grønlands Landsstyre, HK/Danmark, Håndværksrådet, Københavns Kommune,Landsorganisationen i Danmark, Ledernes Hovedorganisation, Mellemfolkeligt Samvirke,Politiforbundet i Danmark, Red Barnet, Rigsadvokaten og Rådet for Etniske Minoriteter.Endelig har følgende afgivet bemærkninger til lovudkastet:

Advokat Tyge Trier.Det bemærkes, at Vestre Landsret, Københavns Byret og Den Danske Dommerforening hartilsluttet sig de bemærkninger, som er fremsat af Østre Landsret.Integrationsministeriet kan oplyse, at ministeriet den 17. marts 2009 sendte den betænkning,der danner grundlag for lovforslaget, Betænkning nr. 1505 fra Arbejdsgruppen om admini-strativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, i offentlig hø-ring hos de ovennævnte organisationer og myndigheder sammen med oplysninger om rege-ringens beslutning om lovforslagets indhold. Af høringsbrevet fremgår, at lovforslaget på da-værende tidspunkt var under udarbejdelse i Integrationsministeriet, og at der efterfølgendeville ske en offentlig høring over lovforslaget. Betænkningen blev sendt til Integrationsudval-get den 11. marts 2009 (Folketingsåret 2008-09, Alm. del – bilag 99). Integrationsudvalgetblev orienteret om den offentlige høring over betænkningen ved brev af 17. marts 2009 (Fol-ketingsåret 2008-09, Alm. del - bilag 105).Den 3. april 2009 blev udkast til lovforslag sendt i offentlig høring hos de ovennævnte myn-digheder og organisationer. Integrationsudvalget blev orienteret om den offentlige høringover lovforslaget ved brev af 3. april 2009 (Folketingsåret 2008-09, Alm. del – bilag 120).I det følgende gengives hovedindholdet af de modtagne høringssvar med hensyn til forsla-gene i det fremsatte lovforslag og Integrationsministeriets bemærkninger hertil. Bemærknin-ger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger, der ikke vedrører det fremsat-te forslag, indgår således ikke i notatet. Integrationsministeriet kan for en fuldstændig gen-nemgang af samtlige indsendte synspunkter henvise til høringssvarene, som er sendt til Fol-ketingets Integrationsudvalg.I det omfang, de afgivne høringssvar til lovforslaget henviser til bemærkninger afgivet til be-tænkningen, er disse bemærkninger medtaget.

2. Generelle bemærkninger

2.1. Om lovforslaget

Dansk Flygtningehjælp finder, at det fremsendte udkast til lovforslag indeholder regler, derpå væsentlige punkter forbedrer den udviste udlændings rettigheder, herunder adgangen tileffektiv kontradiktion. Dansk Flygtningehjælp finder anvendelsen af diplomatiske garantierproblematisk og de skærpede restriktioner for udlændinge på tålt ophold uacceptable.Danske Advokater anerkender, at adgang til administrativ udvisning kan være en nødvendigberedskabsforanstaltning, og at hemmeligholdelse af oplysninger af hensyn til statens sik-kerhed og forholdet til fremmede magter er af afgørende betydning for PET’s samarbejdemed andre landes efterretningstjenester og samarbejdspartnere. Danske Advokater læggersamtidig afgørende vægt på, at der sikres den enkelte den bedst mulige retsstilling – det vilsige, at der fokuseres på mest mulig åbenhed og gennemsigtighed i forhold til farevurderin-Side 2

gen, hurtig og effektiv domstolskontrol, mulighed for beskikkelse af advokat samt sikring afmuligheden for kontradiktion under sagen. Efter Danske Advokaters opfattelse indebærerlovforslaget alt andet lige i forhold til den gældende ordning en forbedring af retssikkerhedenfor den enkelte med let adgang til en uvildig domstolskontrol af afgørelser om administrativudvisning af personer, der må anses for en fare for statens sikkerhed samt nogle yderligereprocessuelle retsgarantier.Flygtningenævnet kan tilslutte sig formålet med lovforslaget, hvorefter den myndighed, derfremover skal træffe afgørelse vedrørende udlændingelovens §§ 7, 8 og 31, i sager, hvor enudlænding anses for en fare for statens sikkerhed, sikres adgang til alle sagens oplysninger,herunder eventuelt fortroligt materiale af efterretningsmæssig karakter.Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at det flere steder fremgår, at lovforslageter "baseret på de anbefalinger", som fremgår af arbejdsgruppens betænkning. Herved frem-står det umiddelbart som om, at der er afgivet en enstemmig betænkning. Det er ikke tilfæl-det, idet repræsentanterne for Foreningen af Udlændingeretsadvokater, ikke kunne tilsluttesig flertallets anbefalinger. Foreningen af Udlændingeretsadvokater skal anmode om at detterettes før lovforslaget fremsendes til Folketinget.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det fremgår af betænkningen, som dannergrundlag for lovforslaget, at Foreningen af Udlændingeretsadvokater ikke kunne tilslutte siganbefalingerne fra arbejdsgruppen. For god ordens skyld er det nu tillige anført i lovforsla-gets almindelige bemærkninger, afsnit 3.Retssikkerhedsfonden anfører, at der er tale om et regelsæt med vidtgående beføjelser i for-hold til en efter hidtidige erfaringer meget begrænset persongruppe, som næppe vil give an-ledning til mere end et par sager om året. Retssikkerhedsfonden anser det for meget positivtog en væsentlig forbedring i forhold til gældende ret, at regeringen har fravalgt en nævns-løsning og i stedet foretrukket at indføre domstolskontrol med adgang til appel til landsrettenog med i hvert fald som udgangspunkt fuld prøvelsesret af hele det materiale, som indgår isagen – også det fortrolige stof.Ægteskab uden Grænser mener, at en udlænding med fast bopæl og familie i Danmark børhave den samme grad af retssikkerhed som en mistænkt dansk statsborger. PET bør væreforpligtet til at fremlægge hele sit bevismateriale for den mistænkte, så han kan forsvare sigimod anklagerne. Ønsker PET ikke at gøre dette, fordi PET prioriterer det højere at beskyttederes kilder, agenter eller arbejdsmetoder, så må PET efter Ægteskab uden Grænsers op-fattelse i stedet nøjes med at overvåge den mistænktes fremtidige aktiviteter, fuldstændig påsamme måde, som det gælder for mistænkte danske statsborgere.

2.2. Høringsfristen

Danske Advokater finder det med hensyn til selve lovgivningsprocessen problematisk i for-hold til hensynet til at sikre den fornødne lovkvalitet, at betænkningen er sendt i høring medså kort en høringsfrist, og at høringen i øvrigt gennemføres ad to omgange.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater bemærker, at foreningen har kommenteret den tilgrund for lovudkastet liggende betænkning. Landsforeningen af Forsvarsadvokater bemær-ker endvidere, at det ikke er acceptabelt, at høringen vedr. lovudkastet skal foregå med såkort frist henset til den mellemliggende påske. Landsforeningen af Forsvarsadvokater be-mærker endeligt, at ministeriet ikke har fundet anledning til at afvente høringsfristens udløbvedr. betænkningen, før man har udarbejdet et lovudkast af 26. marts, der bortset fra noglefå ændringer af overvejende redaktionel karakter, er identisk med det forelagte lovudkast af3. april. Det er betænkeligt, at man i spørgsmål, der er af fundamental betydning for udlæn-dinges retssikkerhed og den måde, sagerne skal behandles ved domstolene, tilsyneladendebetragter høringer af sagkyndige som en tom rituel proces uden betydning for det lovforbe-redende arbejde.Retspolitisk Forening finder anledning til at bemærke, at høringssvarene vedrørende be-tænkningen næppe kan være seriøst overvejet. Betænkningens høringsfrist var fastsat tilden 31. marts. Lovudkastet er dateret den 3. april. Der har således været to arbejdsdage tilat sagsbehandle og overveje de indkomne høringssvar. En sådan fremgangsmåde ved lov-forberedelsen forekommer Retspolitisk Forening at være det nærmeste man kan komme påen opfordring til at negligere fremtidige høringsanmodninger fra Integrationsministeriet.Østre Landsret anfører, at høringsfristen vedrørende såvel betænkningen som lovudkastethar været ganske kort. Hertil kommer, at betænkningen ikke indeholder et lovudkast medbemærkninger, som har dannet grundlag for det foreliggende lovudkast. Østre Landsret harderfor ikke haft mulighed for at foretage den grundige gennemgang af lovudkastet, som måanses for påkrævet for at afgive et høringssvar i en sag af denne karakter.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at henset til regeringens ønske om, at derinden sommerferien skulle fremsættes lovforslag som opfølgning på betænkningen, valgteministeriet at sende betænkningen og regeringens beslutning om lovforslagets indhold i of-fentlig høring den 17. marts 2009 med henblik på, at høringsparterne fik så meget tid sommuligt til at forholde sig til grundlaget for lovforslaget, inden høringen over selve lovforslaget.Integrationsministeriet gør opmærksom på, at det af høringsbrevet af 17. marts 2009 frem-går, at lovforslaget på daværende tidspunkt var under udarbejdelse i ministeriet, og at be-mærkningerne til betænkningen skulle indgå i arbejdet med udarbejdelsen af lovforslaget.Efterfølgende blev lovudkastet sendt i høring den 3. april 2009. Integrationsministeriet gøropmærksom på, at det af høringsbrevet af 3. april 2009 fremgår, at der på daværende tids-punkt var tale om et udkast, som også i høringsperioden ville kunne undergå ændringer, li-gesom der ville kunne ske ændringer inden fremsættelsen for Folketinget, bl.a. under hen-syn til de indkomne høringssvar.Integrationsministeriet finder ved valg af denne fremgangsmåde at have sikret, at hørings-parterne har haft det bedst mulige grundlag for at komme med bemærkninger til lovforslaget.Integrationsministeriet skal da også henvise til, at en lang række myndigheder og organisati-oner er fremkommet med bemærkninger.

3. Ny model for behandling og domstolsprøvelse af sager om udvisning af udlændin-

ge, der må anses for en fare for statens sikkerhed

3.1. Generelt om modellen

Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at grundproblemet er, hvorvidt omfattendepersonindgreb skal kunne foretages på grundlag af materiale, der er hemmeligholdt for per-sonen og dennes hjælpere. I et velordnet retssamfund må dette ikke kunne finde sted.Kendskab til grundlaget for indgrebet er af afgørende retssikkerhedsmæssig betydning.Uden det vil personen ikke kunne værge for sig. Uden det vil offentligheden ikke kunne ud-øve dens kontrollerende funktion, som er så vigtig i et demokrati. Foreningen af Udlændin-geretsadvokater finder, at prøvelsen af udvisningsbeslutningen skal ske efter de almindeligeregler i grundlovens § 63. Indbringelse for retten skal dog ske automatisk og med opsætten-de virkning.Institut for Menneskerettigheder finder generelt, at den foreslåede ordning meddomstolsprøvelse og mulighed for at fremlægge fortroligt materiale til særlige advokater vilkunne indebære en forbedring af den eksisterende ordning, der er forbundet med storemenneskeretlige og retssikkerhedsmæssige bekymringer, og som forventet har vist sig atføre til utilfredsstillende resultater. Efter Institut for Menneskerettigheders vurdering lever denforeslåede ordning som udgangspunkt op til de principielle processuelle krav, der kan udle-des af den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis vedrørende behandlin-gen af sager om udlændinge, som udgør en fare for staten sikkerhed, herunder kravet om enform for kontradiktorisk proces om nødvendigt gennem en særlig repræsentant, der er sik-kerhedsgodkendt. Institut for Menneskerettigheder skal dog på ny udtrykke sin betænkelig-hed ved model 1, idet de almindelige danske domstole ikke besidder den særlige ekspertiseog viden, som er nødvendig, herunder viden og indsigt i udlændingeretlige forhold og forholdvedrørende statens sikkerhed.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at regeringen finder – som også angivet ihøringsbrevet af 17. marts 2009 over betænkningen – at det forslag fra arbejdsgruppen, somkaldes model 1, skal danne grundlag for lovforslaget.Østre Landsret anfører, at hverken betænkningen eller bemærkningerne til lovudkastet inde-holder en nærmere beskrivelse af den sagsbehandling, der skal foretages, inden justitsmini-steren foretager en farevurdering. Tilsvarende finder Østre Landsret, at der kan rejsesspørgsmål om, hvilke sagsbehandlingsregler der skal gælde, når Integrationsministeriet skaltræffe afgørelse om administrativ udvisning efter udlændingelovens § 25, nr. 1, herunder ihvilket omfang udlændingen skal inddrages, inden afgørelsen træffes. Der er ikke en nær-mere beskrivelse heraf i betænkningen og lovudkastet, men i mangel af en nærmere lovre-gulering heraf går landsretten ud fra, at blandt andet forvaltningslovens regler, herunder reg-lerne om partshøring, finder anvendelse på den afgørelse om udvisning, som Integrations-ministeriet skal træffe.

Integrationsministerietkan bekræfte, at forvaltningslovens reger om partshøring m.v. finderanvendelse på den afgørelse om udvisning, Integrationsministeriet skal træffe.

3.2. Farevurdering

Advokat Tyge Trier anfører, at det forekommer, at forslagets § 45 b indebærer en betænkeligforringelse af prøvelsen af farevurdering, idet beslutningen ifølge forslaget tages af det mi-nisterie, som PET er underlagt. Endvidere bemærker advokat Tyge Trier, at et af de centraleproblemer med den nuværende § 25 netop er det alt for løse og uklare begreb “om udlæn-dingen må anses for en fare for statens sikkerhed”. Der ses efter advokat Tyge Triers opfat-telse ikke at være en saglig grund til at udelade Integrationsministeriet fra sagens materiale,hvilket tillige forringer tilliden til det foreslåede nye system. Endvidere bør det efter advokatTyge Triers opfattelse fremgå klart af loven med bemærkninger, at den uafhængige vurde-ring skal ske ud fra det samlede materiale, som PET påberåber sig.Dansk Flygtningehjælp anfører, at det er et grundlæggende retsprincip, at en person skalkende anklagerne imod sig. Dansk Flygtningehjælp kan imidlertid ikke afvise, at et indgreb idenne ret kan være nødvendig for at beskytte den danske stats sikkerhed. Dansk Flygtnin-gehjælp ønsker her at understrege, at man naturligvis bør begrænse sådanne indgribendebeslutninger til det absolut nødvendige, og at kravene til ad anden vej at sikre den pågæl-dende persons adgang til et tilstrækkeligt forsvar må være tilsvarende store.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at lovforslagets § 45 b er en videreførelseaf den gældende bestemmelse med ændret kompetence. Lovforslagets kapitel 7 b indehol-der regler om fremlæggelse af det materiale for retten og den for udlændingen beskikkedesærlige advokat, som er undtaget fra videregivelse til udlændingen efter lovforslagets § 45 b,stk. 2.

3.3. Udvisningskompetence hos Integrationsministeriet

Der kan efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse stilles spørgsmålstegn ved, om In-tegrationsministeriet har noget reelt grundlag for at tillægge § 26 hensyn forrang og nægteudvisning, når ministeriet ikke har kendskab til den underliggende farevurdering.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at hensynene nævnt i udlændingelovens § 26 eraf humanitær karakter, hvorfor det ikke findes at være af betydning, at ministeriet ikke ken-der den underliggende farevurdering, som lægges uprøvet til grund ved afgørelsen om ud-visning.Integrationsministeriet skal i øvrigt henvise til, at Udlændingeservice med klageadgang til In-tegrationsministeriet efter de gældende regler træffer afgørelse om udvisning efter udlæn-dingelovens § 25, nr. 1, og om § 26-hensynene, uden at være i besiddelse af oplysninger omden underliggende farevurdering, jf. § 45 b, stk. 2. Der er således ikke tale om en ny kon-struktion, men alene om en ændret kompetencefordeling.

3.4. Overførsel af afgørelseskompetence fra asylmyndighederne til domstolene

Flygtningenævnet har noteret sig lovforslagets beskrivelse af rettens og nævnets opgaver iforbindelse med behandlingen af de pågældende sager. Da Flygtningenævnet ikke har ad-gang til det fortrolige materiale, der er fremlagt for retten, må det forventes, at nævnets udta-lelser - som anført i lovforslaget – vil være af mere generel karakter og behæftet med enrække forbehold, naturligvis afhængig af hvilke oplysninger, der fremlægges for nævnet.Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at forhold af asylretlig karakter henhørerunder Flygtningenævnets afgørelse. Flygtningenævnet ønskes derimod ikke anvendt somhøringspart.Det er efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse afgørende, at Flygtningenævnetssærlige viden og ekspertise fastholdes i forbindelse med afgørelser om udsendelse, og detgiver anledning til ikke ubetydelig bekymring, såfremt afgørelsen om udsendelse helt overla-des til domstolene, der ikke nødvendigvis har den fornødne viden og ekspertise til at be-handle disse sager på betryggende vis. Det forekommer ikke beroligende, at det i betænk-ningen anføres, at Flygtningenævnets generelle vurdering vanskeliggøres af, at nævnet ikkekender baggrunden for farevurderingen og ikke har adgang til det fortrolige materiale.Landsforeningen af Forsvarsadvokater kan tiltræde, at sagerne behandles ved de ordinæredomstole, men har fortsat visse betænkeligheder ved, at det er anvist, at Flygtningenævnetsom led i domstolsprøvelsen skulle høres om mulighederne for at udvise den pågældende tilsit hjemland. Landsforeningen af Forsvarsadvokater hæfter sig ved, at Flygtningenævnetkun kan få indsigt i det samme materiale, som udlændingen og hans egen advokat har ad-gang til og at der ikke skal være en partsproces for nævnet. Under disse vilkår vil der efterLandsforeningen af Forsvarsadvokaters opfattelse være en nærliggende risiko for, at Flygt-ningenævnet ikke får forelagt det relevante materiale, der kunne tale mod at den pågælden-de blev udsendt og på den anden side, at domstolene læner sig op ad en udtalelse fra Flygt-ningenævnet, hvis denne går ud på, at man ikke kan se, at der generelt er noget til hinder forudsendelse.Retspolitisk Forening anfører, at spørgsmålet om vurderingen efter udlændingelovens § 31fortsat bør finde sin endelige afgørelse i Flygtningenævnet som det organ, der er særligtsagkyndigt på dette område. Denne vurdering bør således ikke indgå i byrettens behandlingaf sagen.Østre Landsret peger på, at landsretten i sit høringssvar vedrørende betænkningen anførte,at forslaget om at henlægge kompetencen til at træffe afgørelse efter udlændingelovens § 31til domstolene er et brud med hidtidig retstradition, hvorefter disse afgørelser er blevet truffetaf forvaltningsmyndigheder, og bør give anledning til særlige overvejelser. I lovudkastet erdette forslag ikke blot opretholdt, jf. forslaget til § 45 d, nr. 4, men også udvidet, jf. forslagettil § 45 d, stk. 1, nr. 5 (om afgørelser efter udlændingelovens § 32 b), men i lovudkastetsbemærkninger er der ikke redegjort for, hvilke særlige overvejelser (om nogen) der måtteligge bag bruddet med den hidtidige retstradition. Østre Landsret peger endvidere på, at detSide 7

fremgår af lovudkastet, at domstolene også skal have ”forvaltningskompetence” med hensyntil ansøgninger om opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, fra udlændinge, der erudvist efter § 25, nr. 1, jf. forslaget til § 45 d, stk. 1, nr. 3. Heller ikke i denne henseende erder i lovudkastets bemærkninger redegjort nærmere for de særlige overvejelser, der måtteligge bag forslaget.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at vurderingen af, om udlændingelovens§ 31 er til hinder for udsendelse af en udlænding udvist efter § 25, nr. 1, og en eventuel af-gørelse om asylansøgning fra en udlænding, der er udvist efter § 25, nr. 1, blandt andet vilkunne bero på en vurdering af de fortrolige oplysninger, der ligger til grund for justitsministe-rens farevurdering. Med henblik på at sikre, at disse oplysninger så vidt muligt også indgår isager om udsendelse af og asylansøgning fra en sådan udlænding, foreslås det, at kompe-tencen til at træffe afgørelse i disse sager flyttes fra asylmyndighederne til domstolene, og atsagen behandles efter lovforslagets kapitel 7 b, der giver mulighed for at fremlægge de for-trolige oplysninger for retten. Til brug for en sådan afgørelse skal domstolene inddrageFlygtningenævnets viden og ekspertise på dette område ved at anmode nævnet om en udta-lelse (uden forelæggelse af de fortrolige oplysninger).Danske Advokater bemærker, at det må forudsættes, at domstolene lægger Flygtningenæv-nets udtalelse til grund, således at domstolene i praksis alene tilsidesætter nævnets udtalel-se, hvis dette sker til udlændingens fordel – det vil sige i tilfælde, hvor Flygtningenævnet ud-taler, at der efter nævnets opfattelse ikke er risiko for overgreb ved udsendelse, men hvordomstolene på baggrund af deres særlige kendskab til sagens materiale må lægge til grund,at det ikke kan udelukkes, at der vil være en risiko for overgreb, og at en udsendelse dermedvil være i strid med udlændingelovens § 31.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at afgørelseskompetencen tilkommer retten, ogat Flygtningenævnets udtalelse derfor ikke er bindende.Østre Landsret anfører, at når en udlænding, som er administrativt udvist efter udlændinge-lovens § 25, nr. 1, som følge af bestemmelsen i udlændingelovens § 10, nr. 1, under ingenomstændigheder kan få opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 eller § 8, stk. 1, eller 2,bør det nøje overvejes, om det er nødvendigt, herunder af hensyn til Danmarks internationa-le forpligtelser, at retten – inden afgørelsen af spørgsmålet om udsendelse, jf. udlændingelo-vens § 31 – tager stilling til, om udlændingen er omfattet af § 7. Er det ikke nødvendigt, børdet endvidere efter Østre Landsrets opfattelse nøje overvejes, om der overhovedet er behovfor, at kompetencen vedrørende en ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1,eller 2, henlægges til domstolene.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det er nødvendigt, at der i forhold til en asyl-ansøgning fra en udlænding, som er administrativt udvist, indledningsvis tages stilling til, omudlændingen er omfattet af udlændingelovens §§ 7 eller 8, for at det kan afgøres, om ud-lændingen kan udsendes, jf. udlændingelovens § 31, eller må have tålt ophold her i landet.

Østre Landsret anfører, at efter udlændingelovens § 40 skal en udlænding meddele de op-lysninger, som er nødvendige til bedømmelse af, ”om en tilladelse i henhold til denne lov kangives, inddrages eller bortfalde, eller om udlændingen opholder sig eller arbejder lovligt her ilandet.” Det bør efter Østre Landsrets opfattelse nøje overvejes, om denne bestemmelsemed den nuværende ordlyd giver hjemmel til at pålægge udlændingen at meddele oplysnin-ger til brug for vurderingen af, om udlændingen kan udsendes, jf. udlændingelovens § 31.Integrationsministerietbemærker, at udlændingelovens § 40 også giver hjemmel til at på-lægge en udlænding at meddele de oplysninger, der er nødvendige til vurderingen af, omudlændingen kan udsendes.

3.5. Domstolsbehandlingen

Advokat Tyge Trier anfører, at der er ganske få af disse sager og retsplejelovens almindeligeregler om byrets- hhv. landsretsbehandling bør finde anvendelse, herunder § 226 om hen-visning af principielle sager til landsret. Det ligner efter advokat Tyge Triers opfattelse entanke, at de to ministerier, som er blevet underkendt på glasklar måde af Højesteret i tune-ser-sagen nu forsøger at undgå Højesterets behandling af disse sager ved at påtvinge by-retsbehandling af sagerne. Enten bør § 226 efter advokat Tyge Triers opfattelse være i kraft,eller disse få sager må have landsretten som førsteinstans.Den Dansk Dommerforening anfører, at disse sager bør behandles efter regler, der ligger såtæt som muligt på de almindelige regler om domstolsprøvelse af forvaltningsafgørelser. I detilfælde, hvor det på grund af sagernes særlige karakter findes nødvendigt at afvige fra rets-plejelovens almindelige regler, bør der efter Den Danske Dommerforenings opfattelse væreen særlig begrundelse, som gør afvigelsen forsvarlig. Som et eksempel på, at en afvigenderegel ikke er nærmere begrundet i bemærkningerne til lovforslaget kan nævnes forslagets §45 i, om automatisk anke af byrettens afgørelse.Retssikkerhedsfonden anfører, at sagerne skal behandles i henhold til kap. 43 a med vissefravigelser, men Retssikkerhedsfonden advarer imod, i disse meget specielle sager, at over-lade for meget til rettens officialvirksomhed. Kontradiktion er altid det bedste middel til enretssags oplysning. I disse særlige sager, hvor den almindelige forsvarers aktindsigt er be-grænset, og hvor den særlige advokats adgang til kommunikation med udlændingen ophøreri det øjeblik, han/hun får adgang til det stof, der er fortroligt, bør der udvises særlig varsom-hed med at overlade advokatopgaver til retten. Risikoen er efter Retssikkerhedsfondens op-fattelse, at der er opgaver vedrørende sagens oplysning, som bliver forsømt.Østre Landsret finder, at det bør reguleres udtrykkeligt i selve lovteksten, at de foreslåederegler i kapitel 7 b finder anvendelse under appel til landsretten og Højesteret, sml. hervedretsplejelovens § 475, stk. 2 (om ankesagsbehandlingen efter retsplejelovens kapitel 43 a). Iforlængelse heraf bør der tages stilling til, om der skal være hjemmel for Københavns Byrettil at henvise en sag, der er omfattet af lovudkastets forslag til § 45 d, stk. 1, til landsretten imedfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, hvorefter byretten efter anmodning fra en part kanhenvise en sag til behandling ved landsret, hvis sagen er af principiel karakter.Side 9

Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at det nu udtrykkeligt fremgår af lovfor-slagets § 45 k, stk. 1, og bemærkningerne hertil, at lovforslagets kapitel 7 b også finder an-vendelse under sagens behandling i landsretten og Højesteret. Endvidere fremgår det nu ud-trykkeligt af lovforslagets § 45 k, stk. 2, og bemærkningerne hertil, at regler i retsplejeloven,der henviser til retsplejelovens kapitel 43 a, finder anvendelse. Det drejer sig bl.a. om rets-plejelovens § 226, stk. 2, hvorefter der ikke kan ske henvisning af en sag fra byretten tillandsretten.Integrationsministeriet skal for så vidt angår begrundelsen for lovforslagets § 45 i om auto-matisk anke fra byretten til landsretten af sager, hvor der er afgjort asylretlige spørgsmål,bemærke, at denne bestemmelse er begrundet i hensynet til at sikre overholdelse af non-refoulement princippet.Københavns Byret anfører, at det fremgår af lovforslagets specielle bemærkninger, at denret, der har ansvaret for sagens oplysning, bør afholde en asyl samtale med udlændingen,hvis der skal tages stilling til spørgsmålet om asyl. Uanset at noget sådant ikke fremgår afselve lovteksten, bør det efter Københavns Byrets opfattelse ikke i bemærkningerne anføres,at retten skal holde en samtale med udlændingen. Sagen skal afgøres på baggrund af deindhentede udtalelser og dokumenter fra de relevante administrative myndigheder og påbaggrund af en partsforklaring i retten fra udlændingen samt sagens øvrige bevisligheder.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at der nu er ændret i de specielle bemærkningertil lovforslagets § 45 d, stk. 1, således at det ikke længere fremgår, at der skal afholdes asyl-samtale, men at udlændingen skal have lejlighed til at afgive forklaring om sit asylmotiv forretten.Advokat Tyge Trier anfører, at det forekommer, at forslagets § 45 f, stk. 3 indeholder en be-tænkelig afskæring af materialet, som skal domstolsprøves, og at det forekommer tvivlsomtom dette lever op til kravene i medfør af EMRK artikel 5, 6 og 13, jf. dommen angåendeStorbritanien fra 2009 mv.Dansk Røde Kors finder det som udgangspunkt betænkeligt, at der i et retssamfund anven-des lukket materiale ved behandlingen af sager om udvisning, men anerkender, at det afhensyn til statens sikkerhed i få konkrete tilfælde kan være nødvendigt. Dette skal naturligvishave undtagelsens karakter og være konkret velbegrundet. Såfremt der anvendes lukketmateriale, må det være strengt nødvendigt, og der må løbende ske vurdering af hvorvidt ma-teriale kategoriseret som lukket, af hensyn til den udvisningstruede, bør overføres til åbentmateriale.Danske Advokater bemærker, at det ud fra en retssikkerhedsmæssig betragtning er af heltafgørende betydning, at der sikres den fornødne kontradiktionsmulighed, herunder at denmistænkte effektivt kan imødegå det bevismateriale, som mistanken er baseret på. DanskeAdvokater bemærker endvidere, at af hensyn til sikringen af, at Danmark lever op til voresinternationale forpligtelser, gælder muligheden for effektiv kontradiktion ikke alene i forhold tilSide 10

grundlaget for frihedsberøvelsen, men tillige i forhold til selve udvisningen og grundlaget fordenne. Danske Advokater bemærker, at det ud fra en retssikkerhedsmæssig betragtning kandiskuteres, om ordningen med særligt sikkerhedsgodkendte advokater kan siges på fornø-den måde at sikre en kontradiktionsmulighed, når denne særlige advokat får adgang til altdet materiale, der forelægges domstolene, uden at måtte konferere med den pågældendeudlænding, som har sin egen advokat.Foreningen af Udlændingeretsadvokater finder, at materiale, der ikke kan inddrages i sagen ioverensstemmelse med retsplejelovens almindelige regler, ikke bør indgå i sagen.Institut for Menneskerettigheder anfører, at selvom den foreslåede ordning er en forbedring iforhold til den nuværende situation, så vil den konkrete implementering af ordningen kunnegive anledning til menneskeretlige problemstillinger. Institut for Menneskerettigheder frem-hæver, at muligheden for at begrænse videregivelsen af oplysninger til den pågældende ud-lænding, som den foreslåede i § 45, stk. 2 indebærer, efter instituttets opfattelse kan kommei strid med forudsætningen om, at udlændingen skal have adgang til tilstrækkelige oplysnin-ger om beskyldningerne imod ham, således at han effektivt kan instruere den særlige advo-kat.Landsforeningen af Forsvarsadvokater udtrykker betænkelighed ved et system med to advo-kater, hvor den ene, B-advokaten kan tale med klienten, men ikke kan få det relevante at vi-de, og en A-advokat, der godt må kende det relevante, men som ikke må tale med klienten.Man kan risikere, at der træffes urigtige afgørelser, i og med at der ikke er reel kontradiktion,dels med hensyn til kildernes troværdighed, men også på det mere faktuelle plan. Det er ef-ter Landsforeningen af Forsvarsadvokaters opfattelse indlysende, at muligheden for at imø-degå fejl bliver mindre eller måske helt umuliggjort, hvis der som foreslået i udkastets § 45 e,stk. 3, bliver hjemmel for, at Justitsministeriet kan bestemme, at der af sikkerhedsmæssigegrunde ikke kan udleveres A-advokaten kopi af det materiale, som indgår i sagen for retten,men at advokaten henvises til at gennemse materialet i retten eller hos politiet.Retspolitisk Forening anfører, at der under sagen skal udpeges en særlig sikkerhedsgod-kendt advokat, der ikke må konferere, hverken med den udviste eller dennes advokat. Det erhensigten, at den særligt sikkerhedsgodkendte advokat alene skal forholde sig de fortroligeog lukkede oplysninger, der ligger til grund for afgørelsen om udvisning. Derved vil en udvis-ningssag for byretten i realiteten fremtræde som to sager, hvor det hemmelige materiale ikkeer tilgængeligt for almindelig kontradiktion. Da det antages, at fremlæggelsen af fortroligt be-vismateriale er afgørende for, at Justitsministerens farevurdering kan tiltrædes af retten, erder efter Retspolitisk Forenings opfattelse tale om indførelse af hemmelige retssager, hvilketgrundlæggende strider mod almindelig retsstatslig tænkning. Retspolitisk Forening foreslårderfor, at denne mulighed for hemmeligholdelse af bevismateriale for den udviste udgår.Efter Retssikkerhedsfondens mening lever § 45 f stk. 2 i den foreslåede udformning ikke optil de krav, som følger af EMD´s dom af 19. februar 2009 i sagen A m.fl. mod Storbritannien.Det fremgår af dommen, at den udviste skal have mulighed for effektivt at anfægte beskyld-ningerne mod ham. Det fremgår at § 45 f, stk. 2 i den foreslåede affattelse desuagtet åbnerSide 11

adgang til at undlade at videregive oplysninger til udlændingen, selvom den pågældendederved afskæres fra effektivt at imødegå beskyldningerne mod ham. Bestemmelsen opfylderderfor efter Retssikkerhedsfondens mening ikke de krav, som følger af EMRK artikel 5, stk.4.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at det nu i de specielle bemærkninger tillovforslagets § 45 f er uddybet, hvilke oplysninger der skal fremlægges for udlændingen somåbent materiale for at sikre, at udlændingen har adgang til tilstrækkelige oplysninger om be-skyldningerne imod sig, således at den pågældende er i stand til at give effektive instruktio-ner til den særlige advokat. Integrationsministeriet skal endvidere henvise til lovforslagetsalmindelige bemærkninger, afsnit 4.3., om lovforslagets forhold til EMRK i relation til dom-stolsprøvelse af frihedsberøvelse.Den Danske Dommerforening finder, for så vidt angår spørgsmålet om affattelsen af afgørel-ser i disse sager, at afgørelserne bør begrundes og i øvrigt udformes på helt sædvanligvisvis, og at der derefter må tages stilling til i hvilket omfang dele af dommen må udelades forat undgå, at fortrolige oplysninger ikke kommer til partens eller offentlighedens kundskab.Østre Landsret peger på, at det i landsrettens høringssvar vedrørende betænkningen blevanført, at det må give anledning til særlige overvejelser, hvorledes domstolene skal kunnebegrunde afgørelser om farevurdering, udvisning og udsendelse på baggrund af blandt an-det PET’s fortrolige materiale, som ikke må komme til den pågældendes eller offentlighe-dens kendskab. Det fremgår af lovudkastets forslag til § 45 h, stk. 2, at rettens afgørelse omfrihedsberøvelse træffes ved kendelse. Af forslaget til § 45 h, stk. 3, fremgår, at rettens afgø-relse om udvisning, opholdstilladelse og udsendelse træffes ved dom. I bemærkningerne tillovudkastet er der imidlertid ikke anført noget om, hvordan en dom og en kendelse skal affat-tes, herunder begrundes, når afgørelsen er truffet på baggrund af PET’s fortrolige materiale,som ikke må komme til udlændingens eller offentlighedens kendskab. Østre Landsret skalderfor på ny opfordre til, at det særligt overvejes, herunder i lyset af Danmarks internationaleforpligtelser, hvordan en kendelse om frihedsberøvelse og en dom om farevurdering, udvis-ning og udsendelse m.v., der er baseret på PET’s fortrolige materiale, som ikke må kommetil udlændingens eller offentlighedens kundskab, bør affattes, herunder begrundes. I den for-bindelse bør det efter Østre Landsrets opfattelse overvejes, om der er behov for at gennem-føre særlige lovbestemmelser herom og i øvrigt foretage begrænsning i udlændingens ret tilindsigt efter retsplejelovens § 255 a.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det nu nærmere er omtalt i de specielle be-mærkninger til lovforslagets § 45 h, hvorledes retten skal begrunde sine afgørelser. Endvide-re er adgang til aktindsigt nu omtalt i de specielle bemærkninger til lovforslagets § 45 f.Landsforeningen af Forsvarsadvokater efterlyser svar på, om man vil blande sig i, hvilke ret-safdelinger, der skal behandle de pågældende sager. Landsforeningen af Forsvarsadvokaternoterer sig, at lovudkastets bemærkninger til den foreslåede § 45 d i et ret uhørt omfang sø-ger at blande sig i, hvorledes domstolene vil tilrettelægge deres arbejdsopgaver. Det er al-

drig hensigtsmæssigt, at der søges lovgivet så meget i bemærkninger i stedet for i selve lov-teksten.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det vil være op til retten at tilrettelægge be-handlingen af sagerne. Der er således ikke tale om, at Integrationsministeriet søger at påvir-ke, hvilke retsafdelinger der vil skulle behandle sagerne.Østre Landsret har for så vidt angår grundlaget for domstolsprøvelsen anført, at det fremgåraf bemærkningerne til nr. 6, at fortrolige oplysninger for eksempel vil kunne fremlægges forretten og den særlige advokat ”i form af skriftlige redegørelser fra PET”. Østre Landsret for-udsætter, at denne bemærkning ikke tilsigter at begrænse det grundlag, hvorpå prøvelsenfinder sted. Det bemærkes herved, at det tilkommer retten at træffe bestemmelse om bevis-førelsen, jf. retsplejelovens § 471, stk. 1.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at der ikke med bemærkningen, som alene er eteksempel, er tilsigtet en begrænsning i prøvelsesgrundlaget.

3.6. Særlige advokater

Dansk Flygtningehjælp finder det væsentligt, at den særlige advokat har de fornødne res-sourcer til at sætte sig ind i og forberede sagen tilstrækkelig grundigt.Danske Advokater peger på, at der ikke er redegjort for, hvordan og efter hvilke kriterier desærligt sikkerhedsgodkendte advokater skal udpeges. Det fremgår, at antallet af særligtgodkendte advokater, henset til det begrænsede antal sager af denne karakter, næppe vilvære stort.Institut for Menneskerettigheder henviser til, at en række af de særligt godkendte advokater iStorbritannien har udtrykt betydelig bekymring over den ringe muligheden for at varetage demistænkte udlændinges interesser og rettigheder, da de ikke har adgang til kontradiktionmed de pågældende. Institut for Menneskerettigheder finder bl.a. under henvisning hertil, atde særligt godkendte advokaters identitet bør være offentligt kendt, således at de har mulig-hed for at deltage i den offentlige debat om systemets generelle funktion, og at de særligsikkerhedsgodkendte advokater skal have adgang til ikke ubetydelige ressourcer ikke blot iform af tid og adgang til et reelt vederlag for den med sagernes behandling forbundne tid,men også til særlig sagkundskab om området.Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at foreningen finder en ordning med brugaf særlige advokater betænkelig, bl.a. fordi advokaten i så fald skal godkendes af det sy-stem, som klienten står overfor. Det vil efter Foreningen af Udlændingeretsadvokaters opfat-telse få uoverskuelige konsekvenser for retsvæsenets, politiets og advokaternes troværdig-hed, hvis en sådan ordning indføres.Landsforeningen af Forsvarsadvokater gør opmærksom på, at det for den udlænding, derudsættes for et indgreb, næppe kan virke betryggende, at den A-advokat, der skal forsvareSide 13

ham, skal være godkendt af hans modpart, PET, til at udføre opgaven. Landsforeningen afForsvarsadvokater stiller spørgsmålstegn ved, hvilke kriterier, der skal lægges til grund vedgodkendelsen. Hvis man vælger et system med to sæt advokater, bør det være således, atB-advokaten får adgang til resuméer af sagens lukkede materiale. Klasse-A advokaterne børefter Landsforeningen af Forsvarsadvokaters opfattelse i det mindste have mulighed for atdrøfte deres opgaver med en anden advokat fra samme gruppe af advokater, således at dersker en egentlig dobbeltbeskikkelse. Særligt hvis der bliver mulighed for at beskikke to klas-se-A advokater i hver sag, må disse kunne leve med, at deres særlige hverv er offentligkendt.Retssikkerhedsfonden anfører, at de særlige advokater antages af Justitsministeren, men atdet ikke fremgår, om dette hverv agtes opslået og besat efter ansøgning, ligesom det ikkefremgår, om navne på de særligt udvalgte advokater skal hemmeligholdes. På alle punkter,hvor der ikke er helt særligt tungtvejende grunde til i disse sager at fravige retsplejelovensalmindelige regler, bør dette efter Retssikkerhedsfondens opfattelse ikke ske. De særligeadvokaters identitet bør derfor være kendt, ganske som den almindelige forsvarers navn erdet, medmindre der i den konkrete sag foreligger sådanne særlige omstændigheder, der gørhemmeligholdelse påkrævet. Afgørelse bør i så fald træffes af retten.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at det nu fremgår af de specielle be-mærkninger til lovforslagets § 45 j, at de særlige advokater vil blive antaget af justitsministe-ren efter drøftelse med præsidenterne for Østre Landsret og Københavns Byret og Advokat-rådet. Endvidere fremgår det nu af lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 4.1.4., atudlændingen og dennes advokat vil have kendskab til, hvem der er beskikket som særligadvokat i sagen.

4. Ny model for frihedsberøvelse

Landsforeningen af Forsvarsadvokater kan tiltræde, at prøvelse af frihedsberøvelse henhø-rer under de ordinære domstole og vel at mærke i overensstemmelse med de retningslinier,der blev fastsat af Højesteret i tunesersagerne.Dansk Flygtningehjælp finder det positivt at frihedsberøvelsens lovlighed foreslås prøvet afretten, uanset den pågældende udlænding er løsladt inden tre dage.Københavns Byret peger på, at det af nyformuleringen af udlændingelovens § 37 fremgår, atspørgsmålet om en frihedsberøvelses lovlighed skal indbringes for retten, uanset om denpågældende er løsladt administrativt inden udløbet af 3 døgns fristen. Det forekommer efterKøbenhavns Byrets opfattelse ikke hensigtsmæssigt, at sagen skal indbringes for retten medderaf følgende omfattende sagsbehandling, medmindre udlændingen udtrykkeligt anmoderom det.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at ministeriet finder det rettest, at friheds-berøvelsen også indbringes for retten til prøvelse ved det offentliges foranstaltning, hvis ud-

lændingen forinden er løsladt. Ministeriet skal herved henvise til, at spørgsmålet om udvis-ning og farevurdering normalt vil skulle prøves samtidig med frihedsberøvelsen.Dansk Flygtningehjælp vil ikke afvise, at det af hensyn til den alvorlige karakter af denne ty-pe sager, ofte kan være nødvendigt at frihedsberøve udlændinge, der er udvist med hjem-mel i udlændingelovens § 25, nr. 1. Principielt finder Dansk Flygtningehjælp alligevel skær-pelsen uhensigtsmæssig. Der bør i et retssamfund aldrig foretages indgreb, der ligger udover det nødvendige. Hvis et mindre indgreb i form af fx meldepligt faktisk er tilstrækkeligt tilat sikre muligheden for udvisning, bør man naturligvis ikke frihedsberøve pågældende ud-lænding.Danske Advokater bemærker, at der – uagtet at der ikke med forslaget skal argumentereskonkret for, at mindre indgribende foranstaltninger er tilstrækkelige – altid skal foretages enafvejning af indgrebets proportionalitet.Foreningen af Udlændingeretsadvokater tager afstand fra, at der skal kunne ske frihedsbe-røvelse i alle tilfælde. Foreningen af Udlændingeretsadvokater finder dette betænkeligt, idetdet ville sætte proportionalitetsprincippet i udlændingelovens § 34 til side. Foreningen af Ud-lændingeretsadvokater finder endvidere, at dette synspunkt støttes af internationale forplig-telser.Institut for Menneskerettigheder fremhæver, at det efter artikel 5, stk. 1, litra f, kun er muligtat frihedsberøve, hvis udvisning og udsendelse ikke er udsigtsløs, og såfremt sagen frem-mes med den fornødne omhu. Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund,at det præciseres i lovforslaget, at disse sager skal behandles hurtigst muligt, og herundereventuelt at der fastsættes en tidsfrist for behandling af sagerne.Retspolitisk Forening anfører, at det fremgår, at den udviste under sagen skal være vare-tægtsfængslet, samt at der kan iværksættes særlige begrænsninger i den udvistes kommu-nikation med omverdenen. Da der ikke i disse sager er tale om almindelige varetægtsfængs-lingsgrunde, men alene om et behov for at sikre den udvistes tilstedeværelse med henblik påudsendelse, forekommer det efter Retspolitisk Forenings opfattelse ude af proportionalitet atforeslå, at der altid skal ske fængsling under sagens behandling. Dette bør kun kunne ske idet omfang mindre indgribende foranstaltninger ikke kan komme på tale.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at lovforslaget ikke indebærer, at der altidskal ske frihedsberøvelse under sagen. Der vil som hidtil skulle foretages en vurdering af,om frihedsberøvelse er et proportionalt indgreb og det vil fortsat være en betingelse for fri-hedsberøvelse, at der er en reel udsigt til, at udsendelse kan effektueres inden for overskue-lig fremtid. Den foreslåede ordning i lovforslagets § 36 indebærer således alene, at friheds-berøvelse er den foranstaltning, der som udgangspunkt skal anvendes under sagen.Østre Landsret anfører, at der kan rejses spørgsmål om, fra hvilket tidspunkt der skal værehjemmel til at frihedsberøve udlændingen for at sikre muligheden for administrativ udvisningefter udlændingelovens § 25, nr. 1. Spørgsmålet er nærmere, om der skal være hjemmelhertil, allerede inden justitsministeren har foretaget farevurderingen, efter at farevurderingenSide 15

er foretaget, eller først når Integrationsministeriet har truffet afgørelse om administrativ ud-visning. Efter den foreslåede nye affattelse af udlændingelovens § 36, stk. 1, 2. og 3. pkt.,skal der være hjemmel til at frihedsberøve en udlænding ”for at sikre muligheden for udvis-ning efter § 25, nr. 1”. Efter forslaget til § 45 d, stk. 1, nr. 2, skal de foreslåede nye regler omdomstolsbehandling imidlertid finde anvendelse på frihedsberøvelse efter § 36 af en udlæn-ding, ”som er udvist efter § 25, nr. 1” (fremhævet her).Integrationsministerietskal hertil bemærke, at lovforslagets § 45 d, stk. 1, nr. 2, nu er om-formuleret, således at ordlyden er bragt i overensstemmelse med lovforslagets § 36, stk. 1,2. pkt. Frihedsberøvelse vil som hidtil kunne iværksættes, når der foreligger en farevurderingefter lovforslagets § 45 b.Dansk Røde Kors anfører i forbindelse med at begrænse udvisningstruedes muligheder forat kommunikere med omverdenen, for derved at skabe sig et muligt opholdsgrundlag somfølge af profilering i hjemlandet, at ytringsfriheden er en af de vigtigste og mest grundlæg-gende menneskerettigheder, som der skal meget tungtvejende grunde til at begrænse.Danske Advokater anfører, at det er helt afgørende betydning, at udlændingen ikke meregenerelt isoleres fra starten (alene med mulighed for at drøfte sagen med sin advokat) udennogen form for konkret mistanke om, at den pågældende vil forhindre udsendelsen.Foreningen af Udlændingeretsadvokater tager afstand fra, at udlændingen under frihedsbe-røvelsen kan være afskåret fra kontakt med omverdenen. Det har stor værdi for oplysningenaf sagen, at udlændingen kan være i forbindelse med omverdenen. Omverdenens kendskabtil sagen, vil ofte bringe nye og afgørende oplysninger frem.Landsforeningen af Forsvarsadvokater anfører, at uden at det er eksemplificeret i betænk-ningen, foreslog arbejdsgruppen, at det skal være mulig at anordne besøgs- og brevkontrolsamt isolation under frihedsberøvelsen for at undgå, at udlændingen prøver at hindre ud-sendelsen. Landsforeningen af Forsvarsadvokater finder, at man kan befrygte, at de pågæl-dende indgreb vil blive hovedreglen, når der ikke anvises konkrete grunde og begrundelserfor, at et så vidtgående indgreb anordnes. Man kan også befrygte, at indgrebet udstrækkesud over det rimelige, medmindre der sættes ufravigelige rammer for den tidsmæssige ud-strækning. Landsforeningen af Forsvarsadvokater kan således ikke anbefale, at reglerne iudl § 37 a-e skal udvides til at finde anvendelse i sager om frihedsberøvelse af udlændinge,som må anses for en fare for statens sikkerhed, jfr. udkastets § 45 d, stk. 4.Østre Landsret anfører, at det bør overvejes nøje, om ikke det er påkrævet, sådan som dettilsyneladende er forudsat i betænkningen, at der f.eks. ved ændring af de nævnte bestem-melser i udlændingelovens §§ 37 d, stk. 1, 2. pkt., og 37 e, stk. 1, 3. pkt., og under hensyn-tagen til grundloven og Danmarks internationale forpligtelser tilvejebringes udtrykkelighjemmel til besøgs- og brevkontrol for at forhindre, at den frihedsberøvede udlænding gen-nem interviews eller lignende i væsentlig grad forringer muligheden for udsendelse.

Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at ministeriet finder, at de gældende be-stemmelser i udlændingelovens §§ 37 a-e indeholder hjemmel til at begrænse eller afskæreudlændingen fra besøg eller anden kontakt, der efter en konkret vurdering kan medvirke til atforhindre udsendelsen. Der er således ikke tale om, at der indføres nye regler, der begræn-ser udlændingens kontakt udadtil.Danske Advokater bemærker særligt med hensyn til modellen med lukkede fora med anven-delse af særligt sikkerhedsgodkendte advokater, hvor der kan ske fremlæggelse af hele ellerstørre dele af det fortrolige materiale, der har dannet grundlag for farevurderingen, at manskal være særdeles opmærksom på mulige habilitetsproblemer. Det hænger sammen med,at det med den foreslåede ordning er samme instans, der skal prøve afgørelsen om friheds-berøvelse samt spørgsmålet om udvisning og udsendelse.Østre Landsret finder, at det normalt ikke vil være realistisk, at afgørelsen om prøvelse af fa-revurderingen og udvisningen kan træffes samtidig med afgørelsen om frihedsberøvelsenslovlighed og opretholdelse. Af hensyn til blandt andet landsrettens tilrettelæggelse af arbej-det med disse sager er der derfor efter Østre Landsrets opfattelse behov for, at habilitets-spørgsmålet beskrives nærmere i bemærkningerne til lovforslaget. Herunder bør det særligtovervejes, om det er muligt – f.eks. gennem formulering af begrundelsen for afgørelsen omfrihedsberøvelsens lovlighed og opretholdelse – at undgå, at dommerne bliver inhabile til se-nere at træffe afgørelse om udvisning m.v.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at habilitetsspørgsmålet nu er omtalt i despecielle bemærkninger til lovforslagets § 45 d, stk. 1, nr. 2.

5. Diplomatiske forsikringer

Dansk Flygtningehjælp kan ikke støtte anvendelsen af diplomatiske forsikringer med henblikpå at gennemføre udsendelse af udviste udlændinge, der ellers vurderes at være i risiko fortortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf i tilfælde af udsendelse.Anvendelsen af diplomatiske forsikringer medfører en risiko for, at det absolutte forbud modtortur undermineres. Derudover finder Dansk Flygtningehjælp ikke, at et land der praktiserertortur på troværdig vis kan afgive en erklæring om ikke at anvende tortur i et konkret tilfælde.Endelig finder Dansk Flygtningehjælp det uklart, hvordan de overgreb der opdages via moni-torering, sanktioneres effektivtDansk Røde Kors er af den opfattelse, at Danmark bør afholde sig fra at indgå aftaler om di-plomatiske forsikringer.Foreningen af Udlændingeretsadvokater er af den opfattelse, at diplomatiske forsikringer ik-ke bør tillægges vægt, da et land, der praktiserer tortur, ikke troværdigt kan afgive en sådanerklæring. Foreningen af Udlændingeretsadvokater anser ikke diplomatiske forsikringer somet brugbart instrument på grund af de mange betænkeligheder, herunder især den manglen-de mulighed for effektiv monitorering.

Institut for Menneskerettigheder er enig med arbejdsgruppen i, at der kun er meget begræn-sede muligheder for at anvendelse diplomatiske garantier. Efter Institut for Menneskerettig-heders opfattelse må det i praksis anses for yderst betænkeligt at anvende diplomatiske ga-rantier, da det har vist sig at være forbundet med meget store vanskeligheder at sikre garan-tiernes efterlevelse. Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at der ikkeanvendes diplomatiske garantier.Landsforeningen af forsvarsadvokater anfører, at det er muligt at der er et smalt område,hvor man – med behørige aftaler om kontrol overfor modtagelandet efter udsendelsen – ikkeville forse sig mod Danmarks forpligtelser i forhold til internationale konventioner ved at prak-tisere noget tilsvarende. Men det er betænkeligt overhovedet at indlade sig på sådanne afta-ler med "slyngelstater" og andre lande, der åbenlyst praktiserer tortur og anden umenneske-lig eller nedværdigende behandling, i særdeleshed for et land, der indtager en ledende rolle iden internationale bekæmpelse af tortur m.v. Hertil kommer de praktiske problemer med atfå en troværdig kontrol af, at aftalen overholdes og de manglende muligheder for at et lilleland som Danmark kan sanktionere eventuelle overtrædelser. Landsforeningen af Forsvars-advokater vil således i lighed med FN's nuværende torturrapportør, Manfred Nowak stærktadvare mod brugen af sådanne "garantier".Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre beklager, at regeringen ikke afviser bru-gen af diplomatiske forsikringer. Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre ønskerindtrængende at advare mod brugen af diplomatiske forsikringer, idet Danmark herved risi-kerer at overtræde det absolutte forbud mod tortur. Danmark spiller en central rolle i kampenmod tortur på verdensplan. I mange år har Danmark været kendt som et foregangsland, somandre lande har set op til i overholdelsen af menneskerettighederne. For at Danmark kan bli-ve ved med at have denne anseelse blandt andre lande i verden, er det nødvendigt, atDanmark fortsat understreger sin uforbeholdne støtte til det absolutte forbud mod tortur. Re-habiliterings- og Forskningscentret for Torturofre anfører, at den danske regering ikke børkaste denne internationale anseelse over styr ved at opstille nye modeller for at anvende di-plomatiske garantier.Retssikkerhedsfonden må advare indtrængende imod enhver brug af diplomatiske garantier.Risikoen for herved at komme til at overtræde det absolutte forbud mod at anvende eller bi-drage til anvendelse af tortur, som Danmark har forpligtet sig til at overholde, er alt for stor.Det er imidlertid efter Retssikkerhedsfondens opfattelse positivt, at lovforslaget ikke indførerhjemmel for anvendelse af diplomatiske forsikringer. En sådan lovhjemmel er ikke påkrævetog ej heller ønskelig, da selve lovhjemmelens eksistens kunne risikere at fremkalde en brug,der ellers lettere ville være undgåetUNHCR noterer sig, at det foreslås at tillade brug af diplomatiske forsikringer ved udsendel-se af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed. Disse diplomatiske forsik-ringer vil være et element, der skal tages i betragtning, når risikoen for refoulement skal vur-deres. UNHCR har endvidere anført: The risk of torture is not diminished when the country ofrefuge receives assurances from the refugee’s country of origin that torture will not occur.Such assurances should be given no weight when a refugee is being refouled. DiplomaticSide 18

assurances do not affect the sending State’s obligations under customary international lawor international and regional human rights treaties to which it is party, in particular the prin-ciple of non-refoulement. UNHCR would like to add that the Special Rapporteur on Torture,in a recent report, expressed the view that post-return mechanisms do little to mitigate therisk of torture and have proven ineffective both as a safeguard against torture and as a me-chanism of accountability. Similarly, the High Commissioner for Human Rights has ex-pressed concern about the effectiveness of monitoring where the individual concerned isfaced with a risk of torture and cruel, inhuman or degrading treatmentIntegrationsministerietskal hertil bemærke, at regeringen finder, at Danmark skal kunne an-vende diplomatiske forsikringer i konkrete sager. Arbejdsgruppen har i betænkningen be-skrevet en model for anvendelsen af diplomatiske forsikringer, herunder de forudsætningerog krav som bør iagttages. Selve brugen af diplomatiske forsikringer kræver ikke indførelseaf ny hjemmel. En diplomatisk forsikring vil således indgå i rettens vurdering af, om udlæn-dingelovens § 31 er til hinder for udsendelse. Der vil dermed i den enkelte sag blive tagetstilling til betydningen af en indgået diplomatisk forsikring og om den medfører, at udlændin-gen kan udsendes af Danmark uden risiko for overgreb.Efter Danske Advokaters opfattelse kan der rejses spørgsmål ved forslaget om, at Uden-rigsministeriet fremover skal afgive en udtalelse til retten om effekten af en eventuel diploma-tisk forsikring henset til, at det jo netop er selvsamme myndighed, Udenrigsministeriet, derhar indgået den pågældende aftale.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det er retten, der har afgørelseskompetencen iforhold til at vurdere betydningen af en diplomatisk forsikring i en konkret sag. Hensynet tilden bedst mulige oplysning af sagen taler for, at retten anmoder Udenrigsministeriet om enudtalelse til brug for denne vurdering.

6. Elektroniske fodlænker som kontrolforanstaltning

Dansk Flygtningehjælp anfører, at opholdspåbuddet, meldepligten og de nu foreslåede elek-troniske fodlænker er indgribende foranstaltninger i forhold til den enkelte udlændings mulig-hed for at skabe sig en tålelig tilværelse. Foranstaltningerne er frihedsrestriktioner, der ud-over at være alvorlige indgreb i den enkeltes bevægelsesfrihed også betyder at adgangen tilet værdigt liv i Danmark vanskeliggøres betydeligt og at retten til familieliv potentielt kræn-kes. Foranstaltningerne anvendes også i forhold til udlændinge, der ikke anses for at være tilfare for statens sikkerhed og som allerede har afsonet deres eventuelle straf. Dansk Flygt-ningehjælp finder, at indgrebene kan forekomme særligt urimelige i forhold til denne gruppe.Dansk Røde Kors understreger sin generelle bekymring for proportionaliteten imellem denforeslåede adgang til at påføre personer på tålt ophold i Danmark fodlænke og den forseel-se, som fodlænken skal kunne være en sanktion for, nemlig manglende overholdelse af op-holdspligt. Dansk Røde Kors finder derudover, at brugen af fodlænke er overordentligt ind-gribende og uværdig for den enkelte og mener, at både menneskelige og menneskeretligehensyn taler imod anvendelsen. Ydermere finder Dansk Røde Kors, at der mangler doku-Side 19

mentation for behovet for en sådan mulighed for at kunne sanktionere manglende overhol-delse af melde- og opholdspligt. Dansk Røde Kors opfordrer til, at der sker en evaluering afden nuværende ordning, før der tages yderligere skridt til stramninger af forholdene for men-nesker på tålt ophold. Dansk Røde Kors finder, at der er stærke humanitære hensyn på spil,når det i lovforslaget overvejes yderligere at skærpe kontrollen og begrænse friheden forpersoner på tålt ophold, mennesker som i forvejen lever under svære forhold. Når formåleter så uklart, stiller Dansk Røde Kors spørgsmålstegn ved, om forslaget om fodlænke vil kun-ne gennemføres i overensstemmelse med EMRK´s bestemmelser om bl.a. familieliv. DanskRøde Kors finder det ligeledes bekymrende, at der sker betydelig indskrænkning af de på-gældendes bevægelsesfrihed.Efter Danske Advokaters opfattelse er anvendelse af fodlænke som supplement et markantindgreb, og Danske Advokaters finder det problematisk, at der ikke er nærmere overvejelserom eller erfaringer med nødvendigheden af at anvende denne form for foranstaltningForeningen af Udlændingeretsadvokater tager afstand fra yderligere skærpelse af forholde-ne for personer på tålt ophold.Landsforeningen af Forsvarsadvokater anfører, at med hensyn til anvendelse af fodlænker iforbindelse med overtrædelse af vilkår, kan man få den tanke, at man f. eks. som følge afpolitisk pres kan misbruge vilkår om indgribende restriktioner, selv om det må anses for ude-lukket at udsende den pågældende og der således ikke er saglige hensyn til konstant at sik-re sig, at den pågældende, der ikke kan udrejse, fortsat opholder sig i landet. Landsforenin-gen af Forsvarsadvokater må have afgørende betænkeligheder ved, at man udstyrer udlæn-dinge, der ikke er dømt for strafbart forhold, og som ikke har overtrådt vilkår, med fodlænker.Udover en eventuel konventionskrænkelse i forhold til EMRK f.eks. artikel 5 eller 8, eller arti-kel 2 i 4. tillægsprotokol, er der jo også spørgsmålet om krænkelse af EMK art. 14.Retssikkerhedsfonden anfører, at brugen af elektronisk fodlænke indføres uden at afventede nærmere undersøgelser og analyser, som betænkningen ellers lagde op til, hvilket fore-kommer betænkeligt. Retssikkerhedsfonden skal anbefale, at de i betænkningen nævnteundersøgelser iværksættes, inden der indføres nye lovregler om brug af elektronisk fodlæn-ke.Integrationsministerietskal hertil samlet bemærke, at der ikke er tale om, at udlændinge,som får monteret en elektronisk fodlænke, får mindre bevægelsesfrihed end i dag. Endvidereer der ikke tale om en sanktion, men om en kontrolforanstaltning, som skal anvendes, hvisen udlænding på tålt ophold mindst fire gange er dømt for overtrædelse af et opholdspåbud.Institut for Menneskerettigheder betvivler, om opholdspligten, og herunder også mulighedenfor at anvende fodlænker som foreslået i lovudkastet, reelt har et udlændingeretligt perspek-tiv. Institut for Menneskerettigheder henviser herved til et afsnit i lovudkastet om, at friheds-berøvelse skal ophøre, hvis udlændingen får tålt ophold her i landet.

Integrationsministerietskal hertil bemærke, at der ikke ses at være grundlag for en sådanantagelse. Det forhold, at frihedsberøvelse under behandlingen af en sag om udvisning op-hører, f.eks. fordi udlændingen får tålt ophold, har ikke betydning for, om der i forhold til ud-lændingen under det tålte ophold kan anvendes mindre indgribende foranstaltninger, somf.eks. opholdspåbud, i udlændingeretligt øjemed.Dansk Røde Kors finder det uforeneligt med Røde Kors´ principper og Dansk Røde Korsmålsætning om værdig modtagelse af asylansøgere, at mennesker med fodlænke skullekunne indkvarteres på centre, der drives af Dansk Røde Kors. Dansk Røde Kors anfører, atdet derfor vil være nødvendigt at finde alternativ indkvartering til de pågældende i den perio-de, hvor de er pålagt at bære fodlænke.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det nu fremgår af lovforslaget, at der vil bliveetableret alternativ indkvartering i tilknytning til Center Sandholm i den periode, hvor en ud-lænding har monteret elektronisk fodlænke.

7. Overgangsregler

Advokat Tyge Trier anfører, at forslagets § 3, stk. 2 bør udgå. Advokat Tyge Trier bemærker,at så vidt vides verserer tre konkrete sager ved domstolene med domstolsprøvelse iht grund-lovens § 63 af grundlaget for administrativ udvisning, og lovgiver bør ikke gribe ind i konkreteretstvister via lovgivning, jf. EMRK artikel 6 og magtadskillelsen, jf. fx principperne, der følgeraf Højesterets dom, hvor Tvind-loven blev underkendt.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at regeringen nøje har overvejet spørgsmåletom, hvorledes de sager, der inden lovens ikrafttræden er anlagt ved eller indbragt for rettenskal behandles. Med de nye regler gives der mulighed for at fremlægge oplysninger, der lig-ger til grund for farevurderingen, og som ikke kan fremlægges efter de gældende regler. Denye regler vil således betyde, at sagerne behandles på et så fyldestgørende grundlag sommuligt. Det almindelige udgangspunkt vedrørende ikrafttræden af processuelle regler omdomstolsbehandling er, at reglerne fra ikrafttrædelsestidspunktet også gælder for alleredeverserende sager ved domstolene. Regeringen finder ikke, at der her er grund til at fravigedet almindelige udgangspunkt om, at de nye regler fra ikrafttrædelsestidspunktet også gæl-der for allerede verserende sager ved domstolene. Den foreslåede ikrafttrædelsesordningfindes endvidere ikke at rejse spørgsmål i forhold til grundlovens § 3 (om at den dømmendemagt er hos domstolene). Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til, at der med loven ikketages stilling til lovligheden af afgørelser om administrativ udvisning m.v., som således fort-sat vil skulle afgøres af domstolene.Østre Landsret anfører, at der kan rejses spørgsmål ved, om lovudkastets forslag til § 3 in-debærer, at f.eks. den verserende sag skal henvises til Københavns Byret til videre behand-ling dér, eller om landsretten skal behandle sagen efter de foreslåede regler i kapitel 7 b. Derbør efter Østre Landsrets opfattelse i forbindelse med lovforslagets udarbejdelse om muligttages stilling til dette overgangsspørgsmål. Det bør endvidere overvejes, om der er behov forsupplerende regulering i selve lovteksten og/eller i bemærkningerne i lyset af de forskelle,Side 21

der er mellem lovudkastets regler og den gældende retstilstand, herunder med hensyn tilmyndighedskompetence og partsstatus på myndighedens side.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det nu udtrykkeligt fremgår af lovforslagets §3, stk. 2, og bemærkningerne hertil, at en verserende sag ved byretten færdigbehandles vedKøbenhavns Byret, mens en verserende sag i landsretten færdigbehandles af landsretten.Endvidere er det nu i de specielle bemærkninger til § 3, stk. 2, anført, at den, der er part isagen på det offentliges vegne, udøver partsbeføjelser m.v. efter lovforslagets kapitel 7 b.

8. Ressourcer

Domstolsstyrelsen bemærker, at lovforslaget vil medføre en merbelastning af domstolene.Domstolsstyrelsen tager i den forbindelse et forbehold for den merbelastning, der vil følge afen eventuel stigning i antallet af sager om administrativ udvisning af udlændinge, der må an-ses for en fare for statens sikkerhed, ligesom vi må tage forbehold for de eventuelle krav, dervil blive stillet til indretning af retslokaler mv.Københavns Byret anfører, at det fremgår af lovforslaget, at sagerne i 1. instans skal afgøresi Københavns Byret. Den prøvelse, der efter de foreslåede bestemmelser skal foretages, måpå grund af sagernes karakter antages at blive særdeles omfattende og meget ressource-krævende. Hertil kommer, at sagerne forudsættes behandlet hurtigst muligt. KøbenhavnsByret er naturligvis indforstået med at påtage sig denne opgave, men er nødt til at pege på,at byretten i de 2 sidste år på trods af en høj produktivitet desværre har måttet konstatere, atantallet af verserende domsmandssager mv. er stigende, samtidig med at byretten har sta-dig længere sagsbehandlingstider. Københavns Byret kan derfor ikke uden videre påtage sigopgaver, der medfører en nævneværdig yderligere belastning, uden at der samtidig tilføresde fornødne ressourcer.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at der i lovforslagets almindelige bemærkninger,afsnit 5, er taget højde for domstolenes ressourcebehov.