Grundnotat vedrørende Kommissionens meddelelser om evaluering af Haag-

programmet og –handlingsplanen samt om et område med frihed, sikkerhed og ret-

færdighed i borgernes tjeneste – for så vidt angår Integrationsministeriets område -

(KOM (2009) 262 og KOM (2009) 263)

Resumé

Kommissionen vedtog den 10. juni 2009 sin evaluering af Haag-programmet og en medde-lelse om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste, som udgørKommissionens bidrag til et nyt flerårigt program for perioden 2010-2014 (Stockholm-programmet) på området for retlige og indre anliggender. I evalueringen anføres, at der ergjort betydelige fremskridt, men at fremskridtene på visse områder dog er blandede og be-grænsede. For så vidt angår Kommissionens bidrag til det kommende Stockholm-programpeges der på udlændinge- og integrationsområdet blandt andet på behovet for at konsolide-re og iværksætte en indvandrings- og asylpolitik, der sikrer solidaritet mellem medlemssta-terne og et partnerskab med tredjelande. Det anføres, at bekæmpelse af den ulovlige ind-vandring skal forbedres, og at EU skal tilbyde beskyttelse til dem, der har behov for det. Dader er tale om meddelelser, er spørgsmålet om nærhedsprincippet ikke relevant, og de med-fører ikke i sig selv statsfinansielle eller lovgivningsmæssige konsekvenser. Regeringen serfrem til det kommende arbejde med fastlæggelsen af det såkaldte Stockholm-program for deoverordnede pejlemærker for samarbejdet for retlige og indre anliggender de næste fem år.

1. Baggrund

Det Europæiske Råd (DER) fastlagde på sit møde i Tampere i oktober måned 1999 de poli-tiske retningslinjer og delmål for de følgende fem års udmøntning af Amsterdam-traktatensenkelte bestemmelser på området for retlige og indre anliggender med henblik på etableringaf et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Denne såkaldte Tampere-køreplanudløb den 1. maj 2004.Herefter fastlagde DER på sit møde den 4.-5. november 2004 et nyt flerårigt arbejdsprogram”Haag-programmet” til styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU, der udløber i år ogderfor skal erstattes af et nyt flerårigt arbejdsprogram på området for retlige og indre anlig-gender, det såkaldte Stockholm-program, for perioden 2010-2014.

Som Kommissionens bidrag til det videre arbejde med fastlæggelse af et nyt arbejdsprogramfor perioden 2010-2014 vedtog Kommissionen den 10. juni 2009 sin evaluering af Haag-programmet og –handlingsplanen (KOM (2009) 263) samt sin meddelelse om et områdemed frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste (KOM (2009) 262).Kommissionen anfører, at gennemførelsen og principperne i den europæiske pagt om ind-vandring og asyl, som blev vedtaget på DER’s møde den 15.-16. oktober 2008, skal udgøregrundlaget for EU’s indsats på området i årene fremover for så vidt angår indvandring ogasyl.De to meddelelser vil i de kommende måneder danne grundlag for drøftelser i Rådet (retligeog indre anliggender) og i Europa-Parlamentet. Formandskabet ventes i løbet af efteråret atfremlægge et egentligt forslag til Stockholm-programmet med henblik på en drøftelse herafpå rådsmødet for retlige og indre anliggender den 30. november – 1. december 2009 og pårådsmødet for almindelige anliggender og eksterne forbindelser den 7. – 8. december 2009.Det er hensigten, at det nye program skal vedtages af DER den 10. - 11. december 2009.Såfremt der efterfølgende som led i gennemførelsen af det nye program måtte blive fremsatkonkrete forslag med hjemmel i afsnit IV i EF-traktaten, vil de som udgangspunkt være om-fattet af Protokollen om Danmarks Stilling.Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, og ifølge protokollensartikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende foreller finder anvendelse i Danmark.I det omfang Rådet har truffet afgørelse om et forslag om eller initiativ til udbygning afSchengen-reglerne efter bestemmelserne i afsnit IV i EF-traktaten, træffer Danmark i hen-hold til artikel 5 i Protokollen om Danmarks Stilling inden seks måneder afgørelse om, hvor-vidt det vil gennemføre denne afgørelse i sin nationale lovgivning. Hvis Danmark besluttersig herfor, vil afgørelsen skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige med-lemsstater.

2. Indhold

2.1 Evaluering af Haag-programmet og –handlingsplanen

Kommissionens meddelelse (KOM (2009) 263) med evalueringen af Haag-programmet in-deholder også tre detaljerede dokumenter, der nærmere beskriver fremskridt vedrørende deenkelte elementer og forslag fremsat som led i opfølgningen på Haag-programmet.Kommissionen fastslår i sin evaluering, at der er gjort betydelige fremskridt, hvad angår rea-liseringen af mange af ambitionerne i Haag-programmet, og de fleste af de planlagte foran-staltninger er blevet vedtaget. Det fulde udbytte heraf vil ifølge Kommissionen dog først kun-ne ses på længere sigt, ligesom at fremskridtene på visse områder er blandede eller be-grænsede.

Kommissionen anfører blandt andet, at bekæmpelse af ulovlig indvandring og misbrug afasylsystemet ikke må forhindre asylansøgere i at få adgang til den beskyttelse, de har ret til.Grænseforvaltning er i lighed med politisamarbejdet i forbindelse med bekæmpelse af ulovligindvandring af afgørende betydning for EU's sikkerhed, og det anføres, at vi er nødt til fuldtud at udnytte de muligheder, ny teknologi giver.Ifølge Kommissionen er det nødvendigt i højere grad at integrere blandt andet migrationspo-litikken i EU's strategi for forbindelser med tredjelande, og partnerskaber med tredjelandeskal styrkes.Kommissionen anfører, at EU kan være stolt af de resultater, der hidtil er nået. SelvomHaag-programmet blev udviklet inden for et relativt kort tidsrum, ligger dets styrke i dets me-re langsigtede perspektiver. Udfordringen i de kommende år, bliver ifølge Kommissionen, atopretholde dynamikken og bygge videre på succesen og samtidig lære af erfaringerne.

2.2 Kommissionens bidrag til Stockholm-programmet

Nedenfor gennemgås de elementer i Kommissionens meddelelse (KOM (2009) 262), dervedrører Integrationsministeriets område. Der er tillige medtaget et afsnit, der henhører un-der Indenrigs- og Socialministeriet. For så vidt angår de øvrige dele henvises til Justitsmini-steriets grundnotat.Kommissionens meddelelse lægger op til 4 hovedmålsætninger vedrørende henholdsvis etEuropa, der sikrer borgernes rettigheder om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder,herunder den frie bevægelighed for EU-borgere, et Europa for ret og retfærdighed blandtandet med henblik på at gøre det lettere for borgerne at få deres sager for domstolen overalti EU, et Europa, der beskytter, med fokus på at forbedre sikkerheden i EU, herunder græn-sekontrollen, og et solidarisk Europa, der vedrører iværksættelse af en egentlig indvan-drings- og asylpolitik, bekæmpelse af den ulovlige indvandring og styrket integration.2.2.1 Fuld udøvelse af retten til fri bevægelighedKommissionen har til hensigt at styrke sin politik i forbindelse med opholdsdirektivets gen-nemførelse med henblik på at sikre, at medlemsstaterne gennemfører og anvender det rig-tigt. Kommissionen anfører, at den frie bevægelighed også indebærer forpligtelser for dem,der har ret til den. Kommissionen vil undersøge, hvordan den kan hjælpe medlemsstaternesmyndigheder med effektivt at bekæmpe misbrug af dette grundlæggende princip i EU, og harden 2. juli 2009 offentliggjort retningslinjer herom. For at gøre visse administrative og juridi-ske skridt lettere foreslås der blandt andet indført en ordning, der gør det lettere at opnå devigtigste civilstandsattester.2.2.2. Vi skal leve sammen i et område, hvor der er respekt for forskelligartetheden,og de mest udsatte beskyttesKommissionen angiver, at bekæmpelsen af diskrimination, racisme, antisemitisme, frem-medhad og homofobi skal fortsættes med beslutsomhed og ved i fuldt omfang at bringe deeksisterende midler i anvendelse, herunder særligt de finansielle programmer. Der bør end-

videre foretages en øget kontrol med anvendelsen af lovgivningen, herunder af den nyerammeafgørelse om racisme og fremmedhad.Herudover anfører Kommissionen, at FN’s konvention om barnets rettigheder potentielt ved-rører EU's politik på alle områder, og at opmærksomheden navnlig skal rettes mod de sær-ligt udsatte børn, navnlig i forbindelse med indvandringspolitikken (uledsagede mindreårige,ofre for menneskehandel). EU og dets medlemsstater bør ifølge Kommissionen stå sammenom at sikre, at udsatte grupper og særligt romaer fuldt ud inddrages i samfundet ved at ar-bejde for deres integration i skolesystemet og på arbejdsmarkedet og ved at bekæmpe denvold, de kan være udsat for. EU vil gøre en målrettet indsats for at mobilisere strukturfonde-ne til dette formål og vil føre tilsyn med, at de eksisterende midler anvendes efter hensigten.2.2.3 Deltagelse i det demokratiske liv i EUKommissionen anfører, at valgretten og valgbarheden ved kommunalvalg og valg til Europa-Parlamentet i en anden medlemsstat end hjemlandet er det politiske aspekt af unionsborger-skabet. Den faktiske udøvelse af denne ret er imidlertid ikke særlig tilfredsstillende og børfremmes gennem kommunikations- og informationskampagner om de rettigheder, unions-borgerskabet giver.Med henblik på valget til Europa-Parlamentet i 2014 bør det overvejes, hvilke foranstaltnin-ger der kan træffes for at tilskynde borgerne til at deltage. Som en del heraf kan det gøreslettere for borgerne at foretage alle de nødvendige skridt i forbindelse med afstemningen ogat blive optaget på valglisterne, og der kan stemmes i den uge, hvor den 9. maj ligger.Mere generelt bør det også undersøges, hvordan rettighederne for de borgere, der bor i enanden medlemsstat, kan suppleres med henblik på at få dem til i højere grad at deltage i detdemokratiske liv i den medlemsstat, hvor de bor.2.2.4 Grænsekontrol og -overvågningKommissionen anfører, at udvikling af en integreret grænseforvaltning kræver yderligeremodernisering af Schengen-reglerne og et styrket samarbejde for dermed at sikre en størrekoordinering af målene for kontrollen af de forskellige strømme (varer og personer). Det børske med absolut overholdelse af menneskerettighederne og adgangen til international be-skyttelse.Det operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne inden for rammerne af samarbejdetmed EU’s grænseagentur, Frontex, bør forbedres med agenturet i en central rolle. Frontex’operationelle kapacitet bør styrkes, navnlig gennem de fremtidige regionalkontorer eller sær-kontorer. Kommandobeføjelser vedrørende de fælles operationer på frivillig basis, anvendel-se af egne midler, mulighed for lettere at mobilisere det nødvendige mandskab til udførelseaf operationer bør i denne henseende prioriteres højt. Det anføres, at synergierne mellemEuropol og Frontex bør forbedres.De forskellige former for kontrol ved grænseovergangssteder bør rationaliseres, navnlig vedat adskille privat trafik fra kommerciel trafik på grænseovergangsstederne. I visse tilfælde vilSide 4 af 12

denne rationalisering indebære forbedring af eksisterende infrastrukturer og øget anvendel-se af ny teknologi (biometriske kendetegn osv.). Et tættere samarbejde mellem nationalemyndigheder vil gøre det muligt at forenkle procedurerne, så grænsepassagen bliver lettere.Behov for international beskyttelse samt modtagelse af uledsagede mindreårige bør ifølgeKommissionen prioriteres højt. Det bliver dermed vigtigt at koordinere aktiviteterne mellemFrontex og Det Europæiske Asylstøttekontor. I denne henseende bør EU ligeledes overvejeen præcisering af de internationale regler i forhold til behovet for kontrol og overvågning afsøgrænserne samtidigt med, at de grundlæggende forpligtelser til redningsaktioner til søsbibeholdes.Herudover anfører Kommissionen, at udviklingen af det europæiske grænseovervågnings-system (EUROSUR) bør videreføres, og at der inden 2013 bør etableres et samarbejde mel-lem medlemsstaterne og med Frontex vedrørende deling af overvågningsoplysninger vedrø-rende grænserne mod syd og øst.Kommissionen lægger op til, at EU skal udvikle og styrke sine forbindelser med tredjelandevedrørende integreret grænseforvaltning.2.2.5 InformationssystemerneDet er Kommissionens målsætning, at udviklingen af SIS II og VIS skal tilendebringes, såle-des at systemerne bliver fuldt ud operationelle. Desuden hedder det, at forvaltningen af sy-stemerne vil kunne stabiliseres gennem indførelsen af et nyt agentur.Videre lægger Kommissionen op til indførelse et system for elektronisk registrering af indrej-se til og udrejse fra EU-medlemsstaternes område samt programmer for registrerede rejsen-de med idriftsættelse i 2015. EU vil ligeledes skulle udtale sig om muligheden for at udvikleet europæisk system for forudgående rejsetilladelse.2.2.6 VisumpolitikKommissionen anfører her, at EU først og fremmest bør gennemføre de allerede eksisteren-de instrumenter effektivt. Når den nye visumkodeks træder i kraft, og VIS gradvis indføres,vil det skabe større sammenhæng og effektivitet. Visumpolitikken udgør endvidere en vigtigløftestang for EU’s eksterne politik, hvorfor visumpolitikken bør finde sted under hensynta-gen til de forskellige prioriteringer for den interne og den eksterne politik.Kommissionen lægger op til, at regionale programmer for konsulært samarbejde skal ledsa-ge den gradvise udrulning af VIS. Sådanne programmer bør bl.a. omfatte en europæisk ud-dannelse af medlemsstaternes konsulære medarbejdere, en systematisk programmering afopførelsen af fælles centre for visumansøgning eller repræsentationsaftaler medlemsstater-ne indbyrdes samt oplysningskampagner og regelmæssig dialog med tredjelande, hvisstatsborgere er visumpligtige i Schengen.

Kommissionen anfører, at muligheden for at fremme indgåelse af nye aftaler om lempelse afvisumreglerne bør evalueres. Biometriske pas findes at være en forudsætning for afslutningpå sådanne forhandlinger, som ligeledes bør omfatte tilbagetagelse af personer med ulovligtophold.På grundlag af en systematisk evaluering af forholdene i de pågældende tredjelande skallisterne over, hvilke landes statsborgere der er visumpligtige eller ikke, revideres regelmæs-sigt, anfører Kommissionen. Vurderingskriterierne bør ifølge Kommissionen være sikker-hedsniveau for rejsedokumenter, kvaliteten af grænsekontrollen, håndhævelse af asyl- ogindvandringspolitikken, effektiv bekæmpelse af organiseret kriminalitet og overholdelse afmenneskerettigheder og bør ses i forhold til EU’s eksterne politik over for det pågældendeland.Kommissionen anfører afslutningsvis, at EU bør gå videre endnu og overveje indførelsen afet fælleseuropæisk Schengen-visum, der om muligt udstedes af en fælles konsulær myndig-hed på grundlag af kriterier, der garanterer ligebehandling af samtlige ansøgere. Visumud-stedelsen bør endvidere gradvis ske på baggrund af en vurdering af den individuelle risikosnarere end på grundlag af en risikoformodning i tilknytning til nationalitet.2.2.7 En dynamisk indvandringspolitikIfølge Kommissionen bør indvandringspolitikken være i stand til at forvalte den stigende mo-bilitet, som følger af en stadigt mere globaliseret verden, og lægge vægt på sociale, økono-miske og kulturelle fremskridt.2.2.7.1 Konsolidering af den samlede migrationstilgangEn samordnet forvaltning af migrationsstrømmene kræver ifølge Kommissionen et egentligtsamarbejde med tredjelandene. EU og medlemsstaterne bør derfor:–aktivt arbejde hen imod en udbygning af dialogen og partnerskabet med tredjelandeog deres regioner og andre verdensdele og systematisk inddrage oprindelseslande,bestemmelseslande og transitlande. Afrika samt det sydlige og sydøstlige Europa vilfortsat have høj prioritet i denne henseende, hvilket dog ikke udelukker en dialog oget tæt samarbejde med Latinamerika, Vestindien og Asien,overveje indgåelse af nye specifikke aftaler, der omfatter de tre dimensioner af densamlede migrationstilgang – kontrol af ulovlig indvandring (herunder tilbagetagelseog støtte til frivillig tilbagevenden og reintegration), fremme af mobilitet og lovlig ind-vandring og bidrag til udvikling herunder med inspiration fra mobilitetspartnerskaber-ne,indføre effektive og solidariske systemer for forebyggelse af ulovlig indvandring, forforvaltningen af den lovlige indvandring og for bistand til indvandrere, der har behovfor beskyttelse og asyl. Dette er særligt vigtigt i Middelhavsområdet,

på sammenhængende vis anvende samtlige instrumenter inden for indvandringspoli-tikken, navnlig migrationsprofiler, programmer for cirkulær migration, samarbejds-platforme, og styrke mobilitetspartnerskabernes rolle,mere effektivt kontrollere den ulovlige indvandring og menneskehandel ved at øgeoplysningerne om migrationsruter og ved at fremme samarbejdet om overvågning oggrænsekontrol og ved at lette tilbagetagelse gennem ledsageforanstaltninger i for-bindelse med tilbagevenden,udvikle yderligere initiativer i forbindelse med indvandring og udvikling: forenkling afoverførselstransaktioner og hensyntagen til fald i pengeoverførslerne på grund afden finansielle krise, inddragelse af indvandrergrupper i udviklingen af deres oprin-delsesland eller regionen,mobilisere de forskellige samarbejdsinstrumenter, som EU råder over, for at styrkede centrale, regionale og lokale myndigheders kapacitet til at forvalte migrations-spørgsmål, herunder en forbedring af tredjelandenes kapacitet til at yde hensigts-mæssig beskyttelse.

EU bør ligeledes lægge vægt på samspillet mellem indvandringspolitikken og andrepolitikker, såsom social politik, økonomisk politik og handelspolitik.2.2.7.2 En samordnet politik i overensstemmelse med arbejdsmarkedets behovKommissionen anfører, at den økonomiske indvandring i højere grad bør svare til arbejds-markedets behov i medlemsstaterne. EU bør have en fælles ramme i form af en fleksibelindrejsetilladelse, der gør det muligt at tilpasse sig den større mobilitet og de nationale ar-bejdsmarkeders behov. Denne fælles ramme skal fuldt ud respektere medlemsstaternesbeføjelser med hensyn til at bestemme, hvor mange tredjelandsstatsborgeres indrejse, de viltillade med henblik på beskæftigelse. I denne forbindelse bør omfanget af indvandrernesmobilitet inden for Europa og følgerne af manglende beskæftigelse for opholdstilladelsensgyldighed nyde særlig bevågenhed.For at lette analysen og forståelsen af migrationsfænomenet bør muligheden for oprettelseaf et observatorium undersøges. Et sådant observatorium vil muliggøre udbredelse og sy-stematisk udnyttelse af det arbejde og de kilder, der er til rådighed, og indsamling af sam-menlignelige data om indvandring.Ifølge Kommissionen bør tilrettelæggelsen af indvandringen derfor ske på grundlag af englobal evaluering af kompetencer, som Europa for brug for indtil 2020 under hensyntagen tilden økonomiske situation. Kommissionen finder, at det kan overvejes at skabe en europæ-isk platform for dialog, der samler arbejdsgivere, fagforeninger, arbejdsformidlinger medflere, og som kan identificere, hvordan denne arbejdsrelaterede indvandring bedre kan for-valtes, og hvilke tilpasninger af de retlige og institutionelle rammer, der er nødvendige.2.2.7.3 En proaktiv politik med udgangspunkt i en europæisk status for lovlige indvandrereSide 7 af 12

For at optimere de positive virkninger af lovlig indvandring til alles fordel – oprindelses- ogbestemmelseslande, de modtagende lokalsamfund og indvandrerne – er det nødvendigtmed en klar og gennemsigtig tilgang, der er rimelig og respektfuld over for den enkelte.Kommissionen foreslår derfor, at der vedtages en indvandringskodeks, der sikrer de lovligeindvandrere ensartede juridiske rettigheder, der kan sammenlignes med unionsborgernes.En sådan kodificering af de eksisterende lovtekster skal om nødvendigt omfatte hensigts-mæssige ændringer for at forenkle eller supplere de gældende bestemmelser og forbedrederes anvendelse.EU bør ifølge Kommissionen vedtage fælles regler for effektivt at forvalte de migrations-strømme, der skyldes familiesammenføring, og i betragtning af den beskedne harmoniseringaf de nationale lovgivninger kan det overvejes at ændre familiesammenføringsdirektivet efteren større høring.På integrationsområdet bør der ifølge Kommissionen udformes en fælles koordineringsme-kanisme for at understøtte medlemsstaternes indsats. Der bør ske en kortlægning af fællespraksis og europæiske moduler, navnlig for førstegangsindvandrere, samt en udvikling affælles indikatorer for evaluering af integrationspolitikker. Der bør ligeledes sikres en størreoverensstemmelse med andre politikker, f.eks. uddannelse, kultur, beskæftigelse, flerspro-gethed og ungdom, samt en større inddragelse og høring af civilsamfundet med udgangs-punkt i det europæiske forum for integration.2.2.7.4. En bedre styring af den ulovlige indvandringIfølge Kommissionen bør ulovlig beskæftigelse bekæmpes gennem forebyggende og rets-håndhævende foranstaltninger sideløbende med beskyttelse af de indvandrere, som er ofrefor den ulovlige beskæftigelse, og der henvises til gennemførelsen af sanktionsdirektivet.Nultolerance bør ifølge Kommissionen gælde for menneskesmugling og menneskehandel.Der investeres i menneskelige og finansielle ressourcer for at øge kontrollen, navnlig påarbejdspladserne, men også for at forenkle betingelserne for udstedelse af opholdstilladelsetil ofrene.Kommissionen anfører, at indførelse af en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik børske under overholdelse af personernes rettigheder og værdighed og henviser blandt andet tilgennemførelsen af udsendelsesdirektivet. På længere sigt og på grundlag af en evalueringaf denne lovgivning bør princippet om gensidig anerkendelse af udsendelsesafgørelser kon-kretiseres. Den af direktivet følgende obligatoriske registrering i SIS af indrejseforbud gør, atprincippet kan iværksættes fuldt ud.Prioriteringen af frivillig tilbagevenden bør ifølge Kommissionen fremmes og aktivt styrkes,navnlig i forbindelse med eksisterende finansielle instrumenter. Alt for ofte kan udsendelses-foranstaltninger imidlertid ikke udføres på grund af juridiske eller praktiske hindringer. I fra-været af klare regler bør muligheden for at vedtage fælles standarder om ansvaret for ulovli-ge indvandrere, der ikke har kunnet udsendes, undersøges efter en gennemgang af nationa-Side 8 af 12

le behov og praksis. Vedrørende legaliseringer af indvandrere bør informationsudvekslingenmellem medlemsstaterne forbedres, og der bør udformes retningslinjer herfor.Uledsagede mindreårige, som ulovligt indrejser på EU’s område, er i Kommissionens øjneen anden særlig udfordring, der må give anledning til grundige undersøgelser, der må følgesop af en handlingsplan med henblik på at konsolidere og supplere de lovgivningsmæssigeog finansielle instrumenter på området og styrke samarbejdsmetoderne med oprindelseslan-dene, herunder med henblik på at lette de mindreåriges tilbagevenden til deres oprindelses-land.2.2.8 Asyl: et fælles og solidarisk beskyttelsesområdeI Kommissionens meddelelse lægges der op til, at EU bør videreføre det arbejde, der allere-de er iværksat for at skabe et fælles og solidarisk beskyttelsesområde. Inden 2012 skal derindføres en fælles asylprocedure og en ensartet status for international beskyttelse.Det kommende europæiske asylstøttekontor skal råde over nødvendige midler til at omsættekontorets kapacitet i praksis. Alle medlemsstaternes medarbejdere på asylområdet bør følgede samme uddannelsesmoduler. Kontorets opgaver vil kunne styrkes i 2013 på baggrund afen evaluering.Integration af personer, der nyder international beskyttelse, bør ifølge Kommissionen forbed-res, og der bør findes løsninger for de asylansøgere, som ikke opnår beskyttelse, men somaf særlige årsager heller ikke kan udsendes.Kommissionen finder, at der inden udgangen af 2014 bør ske en formalisering af princippetom gensidig anerkendelse af samtlige individuelle afgørelser om tildeling af beskyttelsessta-tus truffet af medlemsstaternes asylmyndigheder. Dette vil muliggøre overførelse af beskyt-telse.Når det kommer til solidaritet på asylområdet medlemsstaterne imellem, lægges der i Kom-missionens meddelelse op til, at man bør overveje en frivillig og koordineret mekanisme forintern genbosætning mellem medlemsstaterne af personer, der nyder international beskyt-telse.Det hedder videre i meddelelsen, at en første fase i dette arbejde består i at indføre syste-matisk programmering af bevillinger inden for rammerne af Den Europæiske Flygtningefond.Mekanismen vil kunne omfatte støtte til oprettelse af permanente modtagelses- og transit-centre i visse medlemsstater samt til specifikke ordninger for tilrettelæggelse af et partner-skab med UNHCR.Sideløbende med denne første tilgang bør der foretages en undersøgelse af gennemførlig-heden og de juridiske og praktiske virkninger af den fælles behandling af asylansøgningersåvel internt som eksternt. Undersøgelsen skal supplere den fælles europæiske asylsystemog ske under overholdelse af de relevante internationale standarder. På grundlag af disseundersøgelser og af evalueringen af den oprindelige solidaritetsmekanisme kan det - anførerKommissionen - overvejes at indføre et stabiliseret solidaritetssystem koordineret af asylstøt-tekontoret fra og med 2013.

Herudover lægger Kommissionen op til, at den EU-interne finansielle solidaritet bør genvur-deres, idet der under hensyn til de hidtidige erfaringer fra arbejde med flygtningefonden børkortlægges nye kriterier for fordelingen eller indsatsområder.I meddelelsen slår Kommissionen endvidere fast, at solidaritet med de tredjelande, der erudsat for omfattende flygtningestrømme, eller som huser store flygtningegrupper eller for-drevne personer, er af største vigtighed, og at EU bør støtte opbygningen af tredjelandeneskapacitet til at udvikle deres egne asylsystemer.Det hedder videre, at nye ansvarsområder i forbindelse med beskyttelse kunne overvejes,herunder at procedurer for beskyttet adgang og udstedelse af humanitære visa bør fremmes,herunder med hjælp fra diplomatiske repræsentationer.For yderligere at styrke den eksterne dimension i asylpolitikken vil EU kunne udvide pro-grammerne for regional beskyttelse i partnerskab med UNHCR og de berørte tredjelande ogmed hjælp fra støttekontoret og fællesskabets eksterne finansielle instrumenter.Endelig anfører Kommissionen, at EU vil intensivere sine bestræbelser vedrørende genbo-sætning for at tilbyde varige løsninger for flygtningene.

3. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Da der alene er tale om meddelelser, har disse ikke i sig selv lovgivningsmæssige konse-kvenser.Senere vedtagelse af forslag om udmøntning af Kommissionens ideer som led i det kom-mende Stockholm-program på Integrationsministeriets område ventes som udgangspunktikke at have lovgivningsmæssige konsekvenser, idet sådanne forslag i vidt omfang må ven-tes at blive fremlagt med hjemmel i EF-traktatens kapitel IV.Efter Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af sådanneforslag og er ikke bundet heraf, med undtagelse af reglerne om, hvilke landes statsborgereder er visumpligtige, samt regler om fælles udformning af visa.I det omfang Rådet træffer afgørelse om et forslag om eller initiativ til udbygning af Schen-gen-reglerne efter bestemmelserne i afsnit IV i EF-traktaten, træffer Danmark i henhold tilartikel 5 i Protokollen om Danmarks Stilling inden seks måneder afgørelse om, hvorvidt detvil gennemføre denne afgørelse i sin nationale lovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor,vil afgørelsen skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater.Opmærksomheden henledes på, at det nye arbejdsprogram vil gælde for perioden 2010-2014 og dermed efter Lissabon-traktatens forventede ikrafttræden.

4. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen vil arbejde for, at Stockholm-programmet vil kunne bygge på mange af de godeelementer, der allerede er indeholdt i Haag-programmet fra 2004, i den samlede migrations-strategi fra 2005 og i indvandrings- og asylpagten fra 2008.Regeringen sendte den 27. marts 2009 sit positionspapir til formandskabet og Kommissio-nen som et bidrag til udarbejdelsen af Stockholm-programmet. Positionspapiret blev den 1.april 2009 sendt til Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg for Udlændinge- ogIntegrationspolitik.Regeringens hovedprioriteter til programmets dele om udlændinge- og integrationsområdeter fortsat et styrket praktisk samarbejde på asylområdet, en effektiv udsendelsespolitik og enflerstrenget og intelligent bekæmpelse af ulovlig indvandring, hvor det sikres, at EU’s andrepolitikområder, f.eks. EU’s regler om fri bevægelighed for personer, ikke undergraver be-stræbelserne på at bekæmpe den ulovlige indvandring. Danmark foreslår derfor i den forbin-delse, at Stockholm-programmet kommer til at indeholde en overvågningsmekanisme i EUmed indsamling af information og statistik fra medlemslandene om misbrug og omgåelse afreglerne om fri bevægelighed.

5. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Advokatrådet, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, Amnesty International, Institut forMenneskerettigheder, Rådet for Etniske Minoriteter, Landsorganisationen i Danmark (LO),Dansk Arbejdsgiverforening (DA), Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF),Akademikernes Centralorganisation (AC), Sammenslutningen af Landsbrugets Arbejdsgiver-foreninger (SALA), Danske regioner, Kommunale tjenestemænd og overenskomstansatte(KTO), Ledernes Hovedorganisation, Offentlig Ansattes Organisationer (OAO) og Kommu-nernes Landsforening (KL) har været hørt over meddelelserne. Fristen for høringssvar varden 8. juli 2009, men der er givet mulighed for at fremkomme med senere bemærkninger iden videre proces om Stockholm-programmet.Dansk Arbejdsgiverforening (DA) har afgivet høringssvar. Det anføres, at én af de størstegenerelle udfordringer, EU står overfor i de kommende år, er de ændrede demografiskestrukturer, som vil medføre en markant aldring af de europæiske befolkninger og færre per-soner i den arbejdsdygtige aldersgruppe og væsentlig flere ældre, der skal forsørges.Dette vil medføre en markant mangel på kvalificeret arbejdskraft i de europæiske virksom-heder, som også EU- Kommissionens analyser viser.Det er derfor afgørende, at det lykkes EU at få etableret strukturer, der sikrer offensive ad-gangsregler for kvalificerede arbejdstagere fra tredjelande, hensigtsmæssige integrering afarbejdstagerne i samfundene og på virksomhederne, hurtig anerkendelse af de kompeten-cer, de nye arbejdstagere kommer med, en offensiv europæisk rekrutteringsstrategi i forholdtil kvalificerede arbejdstagere i tredjelande og et overblik over tilgang og afgang af kvalifice-

rede arbejdstagere fra tredjelande. Det findes åbenbart, at arbejdskraftbehov varierer fraland til land, og der derfor skal sikres national fleksibilitet i indretning af rammen.DA er positiv overfor etablering af en fælles dynamisk indvandringspolitik, der blandt andetfindes at burde indeholde 1) en generel pointbaseret Green Card ordning, 2) oprettelse af etobservatorium, som skal stå for indsamling af sammenlignelige data om indvandring fra tred-jelande, 3) en global evaluering af kompetencer, som EU har brug for fremover, 4) en euro-pæisk dialogplatform omkring migration, et sammenhængende overblik over lovlige indvan-dreres rettigheder, 5) etablering af en offensiv modtagelses- og integrationspolitik overforkvalificerede indvandrere fra tredjelande samt 6) etablering af offensive tiltag for at tiltrækkekvalificerede arbejdstagere fra tredjelande.

7. Europa-Parlamentet

Kommissionens meddelelser har ikke i sig selv hverken statsfinansielle, samfundsøkonomi-ske, administrative, miljømæssige eller forbrugerbeskyttelsesmæssige konsekvenser.Senere vedtagelse af forslag om udmøntning af Kommissionens ideer som led i det kom-mende Stockholm-program på Integrationsministeriets område, ventes ikke i sig selv at villefå statsfinansielle konsekvenser, idet sådanne forslag må ventes at blive fremsat medhjemmel i traktatens kapital IV. Efter Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmarkikke i vedtagelse af sådanne forslag og er ikke bunder heraf, med undtagelse af reglerneom, hvilke landes statsborgere, der er visumpligtige samt regler om fælles udformning afvisa.I det omfang Rådet træffer afgørelse om et forslag om eller initiativ til udbygning af Schen-gen-reglerne efter bestemmelserne i afsnit IV i EF-traktaten, træffer Danmark i henhold tilartikel 5 i Protokollen om Danmarks Stilling inden seks måneder afgørelse om, hvorvidt detvil gennemføre denne afgørelse i sin nationale lovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor,vil afgørelsen skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater.Opmærksomheden henledes på, at det nye arbejdsprogram vil gælde for perioden 2010-2014 og dermed efter Lissabon-traktatens forventede ikrafttræden.

10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg for

Udlændinge- og Integrationspolitik

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg eller Folketingets Udvalgfor Udlændinge- og Integrationspolitik.Regeringens positionspapir til formandskabet og Kommissionen som et bidrag til udarbejdel-sen af Stockholm-programmet blev den 1. april 2009 sendt til Folketingets Europaudvalg ogFolketingets Udvalg for Udlændinge- og Integrationspolitik til orientering.

Grundnotat vedrørende Kommissionens meddelelser om evaluering af Haag-

programmet og –handlingsplanen samt om et område med frihed, sikkerhed og ret-

færdighed i borgernes tjeneste – for så vidt angår Integrationsministeriets område -

(KOM (2009) 262 og KOM (2009) 263)

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1 Evaluering af Haag-programmet og –handlingsplanen

2.2 Kommissionens bidrag til Stockholm-programmet

3.

Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

4.

Regeringens foreløbige generelle holdning

5.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

6.

Høring

7.

Europa-Parlamentet

8.

Nærhedsprincippet

9.

Statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser

10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg for

Udlændinge- og Integrationspolitik