Skatteudvalget 2010
KOM (2010) 0695
Offentligt
DA
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0002.png
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 1.12.2010
KOM(2010) 695 endelig
GRØNBOG
om momssystemets fremtid
På vej mod et enklere, mere solidt og effektivt momssystem
{SEK(2010) 1455 endelig}
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
3.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
6.
Indledning .................................................................................................................... 3
Hvorfor skal momssystemet drøftes nu?...................................................................... 4
Det nuværende systems kompleksitet .......................................................................... 4
Et mere velfungerende indre marked ........................................................................... 5
Maksimering af indtægtsopkrævningen og håndtering af systemets risici for svig..... 5
Teknologiske ændringer og ændrede økonomiske forhold.......................................... 6
Spørgsmål, der skal behandles ..................................................................................... 6
Momsbehandling af grænseoverskridende transaktioner på det indre marked............ 6
Gennemførelse af de definitive ordninger baseret på beskatning i oprindelseslandet . 6
Alternativet: beskatning i bestemmelsesmedlemsstaten .............................................. 8
Andre varianter........................................................................................................... 10
Andre centrale spørgsmål, der skal løses ................................................................... 10
Sikring af momssystemets neutralitet ........................................................................ 11
Hvilken grad af harmonisering kræver det indre marked?......................................... 14
Mindre bureaukrati..................................................................................................... 17
Et mere solidt momssystem ....................................................................................... 21
En effektiv og moderne administration af momssystemet......................................... 22
Andre spørgsmål ........................................................................................................ 23
Deltag i debatten ........................................................................................................ 24
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0004.png
GRØNBOG
om momssystemets fremtid
På vej mod et enklere, mere solidt og effektivt momssystem
1.
I
NDLEDNING
Merværdiafgiften (moms) blev for første gang indført i Europa i Frankrig i 1954. I
1967 besluttede medlemsstaterne af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, som
det dengang hed, at erstatte deres nationale omsætningsafgiftssystemer med et fælles
momssystem. Siden da er momsen blevet indført i ca. 140
1
lande verden over.
I 2008 tegnede momsindtægterne sig for 21,4 % af EU-medlemsstaternes nationale
skatteindtægter (herunder også socialsikringsbidrag), hvilket udgør en stigning på
12 % siden 1995
2
. Momsen er dermed en vigtig kilde for indtægter til de nationale
budgetter og er i mange medlemsstater den største kilde. Momsindtægterne udgjorde
i 2008 i gennemsnit 7,8 % af en medlemsstats BNP, hvilket vil sige en stigning på
næsten 13 % siden 1995.
Den finansielle og økonomiske krise har medført alvorlige udfordringer for de
offentlige finanser i mange medlemsstater. I betragtning af det store fald i de direkte
og ejendomsrelaterede skatter og afgifter, der er sket, siden den nylige recession satte
ind, er det sandsynligt, at momsindtægternes andel af de samlede indtægter er steget
yderligere i mange medlemsstater.
Adskillige medlemsstater har for nylig forhøjet momssatserne eller overvejer at gøre
det, enten som en reaktion på det behov for konsolidering, krisen har medført, eller
inden for rammerne af et mere langsigtet skifte hen imod indirekte snarere end
direkte beskatning. Et sådant skifte kan rationaliseres i kraft af forbrugsafgifternes
relative effektivitet, idet forbrug er et bredere og mere stabilt grundlag end udbytte
og indkomster. Det bredere beskatningsgrundlag gør det muligt at anvende lavere
satser, således at beskatningens fordrejende virkninger mindskes, hvilket har positiv
indvirkning på både vækst og beskæftigelse.
I betragtning af de aldrende samfunds følger for arbejdsmarkeder, opsparing og
forbrugsmønstre og offentlige udgifter i de kommende år er det desuden nødvendigt,
at beskatningssystemerne tilpasses. Finansieringen af velfærdsstaten vil
sandsynligvis skulle baseres mindre på beskatning af arbejdskraft og skatteindtægter
fra kapitalindkomster (opsparinger), hvilket taler yderligere for et skifte til indirekte
beskatning.
Efter ca. 40 år er tiden nu inde til at kigge kritisk på momssystemet for at øge dets
sammenhæng med det indre marked og dets kapacitet som indtægtskilde ved at
1
2
OECD,
Consumption Tax Trends 2008, VAT/GST and excise rates, trends and administrative issues,
s. 23.
Taxation trends in the European Union,
2010, bilag A, tabel 7 og 8.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0005.png
forbedre systemets økonomiske effektivitet og styrke og dets bidrag til andre
politikker, samtidig med at omkostningerne i forbindelse med overholdelse af
reglerne og opkrævning mindskes. På den måde kan reformen af momssystemet
komme til at bidrage afgørende til gennemførelsen af Europa 2020-strategien
3
og til
en tilbagevenden til vækst, da det har potentiale til at sætte nyt skub i det indre
marked og understøtte en intelligent budgetkonsolidering i medlemsstaterne.
Sådanne forbedringer kræver et omfattende momssystem, som kan justeres i takt
med ændringerne af de økonomiske og teknologiske forhold og er tilstrækkeligt
solidt til at modstå forsøg på svig af den art, vi har oplevet i de seneste år.
Et mere enkelt momssystem vil også kunne mindske de operationelle omkostninger
for skatteyderne og skatteforvaltningerne, hvilket igen øger statskassens
nettoprovenu.
Desuden skal virksomhedernes afgørende rolle i forbindelse med opkrævningen af
moms anerkendes fuldt ud, da moms er en forbrugsafgift og ikke en erhvervsskat.
Omkostningerne i forbindelse med overholdelsen af momsreglerne er en stor
administrativ byrde for EU's erhvervsliv, og hvis man mindsker denne byrde, vil det
kunne bidrage betydeligt til at øge de europæiske virksomheders konkurrenceevne.
Dette er de hovedudfordringer, EU står over for på momsområdet. Disse
udfordringer skal desuden tackles i den unikke kontekst med et indre marked, der
sikrer fri bevægelighed for varer og tjenesteydelser mellem medlemsstaterne, således
som det blev fastlagt i 1993 med afskaffelsen af fiskal kontrol ved de indre grænser i
EU.
Formålet med denne grønbog er at lancere en bredt baseret høring af
interesseparterne om det nuværende momssystems funktion og dets fremtidige
omstrukturering.
2.
H
VORFOR SKAL MOMSSYSTEMET DRØFTES NU
?
Den tilgang, der i det sidste årti er blevet fulgt, har bestået i at forenkle og
modernisere det nuværende momssystem i små skridt. Den har frembragt positive
resultater, men har imidlertid nået sine begrænsninger.
Der er også en række faktorer, som tyder på, at tiden nu er inde til mere omfattende
overvejelser.
2.1.
Det nuværende systems kompleksitet
Momsreglernes kompleksitet medfører administrative byrder for virksomhederne.
Varetagelsen af moms tegner sig for næsten 60 % af den samlede byrde, der er målt
for 13 prioriterede områder, som er identificeret i forbindelse med
dagsordenen for
3
KOM(2010) 2020 af 3.3.2010,
Europa 2020: En strategi for intelligent, bære<dygtig og inklusiv vækst.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0006.png
bedre lovgivning
4
. Ifølge erhvervslivet medvirker dette til at gøre EU mindre
attraktivt for investeringer
5
.
Blandt de særlige områder, der giver anledning til bekymring, skal nævnes
nøgleelementer som f.eks. forpligtelser, fradrag og satser. Disse elementer kan især
være vanskelige for SMV'er, som ikke altid har råd til at betale for skatteekspertise til
at varetage de stadig mere komplekse momsregler.
2.2.
Et mere velfungerende indre marked
Den omstændighed, at indenlandske transaktioner og transaktioner inden for EU
6
fortsat behandles forskelligt i momssammenhæng, kan være en hindring for et mere
velfungerende indre marked. Dette forstærkes yderligere af, at der i EU's
momslovgivning findes mange forskellige optioner og undtagelser for
medlemsstaterne, hvilket fører til forskellige regler inden for EU.
I Kommissionens meddelelse
Europa 2020 - En strategi for intelligent, bæredygtig
og inklusiv vækst
understreges det, at det er afgørende at opnå et stærkere, mere
udviklet og udvidet indre marked. At reformere momsreglerne på en "for det indre
marked hensigtsmæssig måde" var en af de anbefalinger, der blev fremsat i en
rapport, som i maj 2010 blev fremlagt af professor Mario Monti efter opfordring fra
Kommissionens formand, José Manuel Barroso, og som indeholdt en omfattende
strategi med henblik på at genlancere det indre marked
7
.
I
akten for det indre marked
gøres der rede for adskillige initiativer, herunder
tilvejebringelsen af gunstigere juridiske og skattemæssige forhold for
virksomhederne for at mindske deres administrative byrder og fremme
grænseoverskridende aktiviteter. Moms er i den forbindelse et nøgleelement
8
.
2.3.
Maksimering af indtægtsopkrævningen og håndtering af systemets risici for
svig
Et bredt baseret momssystem, som ideelt kun har en enkelt sats, vil være ganske tæt
på idealet for en ren forbrugsafgift, som minimerer omkostningerne i forbindelse
med overholdelsen af reglerne. Imidlertid dækker den normale sats i EU kun ca. to
tredjedele af det samlede forbrug, idet den sidste tredjedel er genstand for forskellige
fritagelser eller er omfattet af nedsatte satser
9
. Hos de EU-medlemsstater, der også er
medlemmer af OECD, udgør de aktuelle momsindtægter kun gennemsnitligt 55 % af
de indtægter, der teoretisk ville blive opkrævet, hvis alt endeligt forbrug blev pålagt
4
5
6
7
8
9
KOM(2009) 544 af 22.10.2009,
Handlingsprogram for reduktion af administrative byrder i EU - planer
for reduktion af byrder i sektorer samt aktioner i 2009,
målingsundersøgelser: http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/better-regulation/documents/ab_studies_2009_en.htm
Oplæg fra Businesseurope af 20. oktober 2009 om et partnerskab med henblik på et rimeligt og effektivt
momssystem.
Vi bruger her udtrykket "inden for EU", idet udtrykket "inden for Fællesskabet", som almindeligvis
anvendes og defineres i momslovgivningen, efter Lissabontraktatens ikrafttræden ikke længere bør
benyttes. Meningen er den samme.
En ny strategi for det indre marked – til gavn for Europas økonomi og samfund,
http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_da.pdf.
KOM(2010) 608 af 27.10.2010.
Copenhagen Economics, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of
the European Union, Final Report, 21.6.2007.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0007.png
afgifter efter den normale sats. Andre OECD-lande som f.eks. Japan, Sydkorea eller
Schweiz har et mere effektivt momssystem med indtægtskvoter på ca. 73 %
10
.
I 2008 beløb medlemsstaternes samlede momsindtægter sig til ca. 862 mia. EUR. Det
er i en undersøgelse
11
blevet anslået, at momsdifferencen i EU (differencen mellem
de faktiske momsindtægter og de indtægter, medlemsstaterne teoretisk burde opnå på
grundlag af deres økonomi) var på 12 % af de teoretiske momsindtægter i 2006 og
for adskillige medlemsstater endda på over 20 %. Foruden afgiftsundgåelse og tab
som følge af insolvens skal momsdifferencen også tilskrives svig, der til dels skyldes
de endemiske svagheder i de gældende bestemmelser, som især giver mulighed for
momsfrie grænseoverskridende køb af varer og tjenesteydelser.
2.4.
Teknologiske ændringer og ændrede økonomiske forhold
EU's momssystem har udviklet sig langsomt i sammenligning med udviklingen på
det teknologiske og økonomiske område, hvor man har oplevet hurtigt skiftende
forretningsmodeller, øget anvendelse af nye teknologier, tjenesteydelsernes stadig
voksende betydning – de tegner sig nu for ca. 70 % af den økonomiske aktivitet – og
globalisering af økonomien i almindelighed.
Disse teknologiske ændringer kan imidlertid også give mulighed for nye og
alternative momsopkrævningsmetoder, der kan mindske virksomhedernes byrder og
momstabene. Den nuværende opkrævningsmodel er i det væsentlige ikke blevet
ændret siden indførelsen af moms.
3.
S
PØRGSMÅL
,
DER SKAL BEHANDLES
Drøftelserne om momssystemets fremtid er blevet opdelt i to hovedområder.
Det første område vedrører principperne for beskatning af transaktioner inden for
EU, som et EU-momssystem, der er fuldt ud tilpasset til det indre marked, bør
baseres på. Det andet område omfatter spørgsmål, som skal tages op, uanset de valg
der træffes vedrørende behandlingen af transaktioner inden for EU.
En række af de emner, der behandles i denne grønbog, behandles mere indgående og
teknisk i et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som kan findes på
http://ec.europa.eu/taxation_customs/index_en.htm.
4.
4.1.
M
OMSBEHANDLING
MARKED
AF GRÆNSEOVERSKRIDENDE TRANSAKTIONER PÅ DET INDRE
Gennemførelse af
oprindelseslandet
de
definitive
ordninger
baseret
på
beskatning
i
Fra det øjeblik, hvor der på EU-niveau blev opnået enighed om den første
momslovgivning, blev der indgået en forpligtelse til at indføre et momssystem, som
10
11
OECD, op. cit., s. 69.
Undersøgelse med henblik på at kvantificere og analysere momsdifferencen i EU-25-medlemsstaterne,
gennemført på Kommissionens vegne af Reckon LLP.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0008.png
var afpasset efter det indre marked og skulle fungere i alle medlemsstater på samme
måde som i et enkelt land.
Momsdirektivet
12
fastsætter stadig, at de nuværende ordninger for afgifter på
samhandelen mellem medlemsstaterne er midlertidig og skal erstattes af definitive
ordninger, som bygger på princippet om, at varer og tjenesteydelser skal pålignes
afgift i oprindelsesmedlemsstaten.
I 1987 blev der imidlertid gjort et forsøg på at opfylde denne forpligtelse på grundlag
af den fysiske varestrøm, men det lykkedes ikke. Det lykkedes heller ikke at
gennemføre et alternativt forslag i 1996, som byggede på leverandørens
etableringssted.
De mest åbenlyse årsager til, at beskatning på oprindelsesstedet hidtil ikke har vist
sig at være acceptabel, er følgende:
•
Det vil være nødvendigt med en nøje harmonisering af momssatserne for at
forhindre, at momssatsdifferencerne påvirker beslutningerne om, hvor der skal
købes varer eller tjenesteydelser, ikke kun for de enkelte privatpersoner, men også
for virksomhederne, da betalingen af moms – selv om den senere kan fradrages –
har indvirkning på deres likviditet. Det bør dog fremhæves, at de normale
momssatser i de seneste år til en vis grad har nærmet sig hinanden.
•
Der vil være behov for et clearingsystem til at sikre, at momsindtægterne går til
den medlemsstat, hvor forbruget finder sted. De nye informationsteknologier –
som ikke var til rådighed, da de tidligere drøftelser fandt sted – har potentiale til at
løse denne hindring.
•
Medlemsstaterne vil være indbyrdes afhængige, hvad angår opkrævningen af en
betydelig del af deres momsindtægter.
I juni 2007 anmodede Rådet i forbindelse med debatten om at bekæmpe momssvig
Kommissionen om på ny at undersøge mulighederne for et momssystem, der var
baseret på afgiftspålæggelse ved varernes afsendelse.
For at løse spørgsmålet med forskellige momssatser analyserede Kommissionen en
model, hvor forsendelser inden for EU til afgiftspligtige personer ville blive pålignet
en afgift på 15 %, idet bestemmelsesmedlemsstaten så enten skulle opkræve den
ekstra moms fra kunden, der skulle til for at nå op på den gældende sats, eller skulle
refundere den moms, der var betalt for meget.
Rådet reagerede imidlertid ikke på Kommissionens anmodning om en positiv
interessetilkendegivelse, førend den kunne gå i gang med en mere dybtgående
analyse af en sådan ordning.
12
Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0009.png
I mellemtiden er man i nye direktiver, som fastlægger beskatningsstedet for visse
transaktioner
13
, klart gået væk fra princippet om beskatning i
oprindelsesmedlemsstaten ved at fastsætte, at beskatningsstedet er det sted, hvor
forbruget finder sted, eller hvor forbrugeren er etableret.
4.2.
Alternativet: beskatning i bestemmelsesmedlemsstaten
Hovedelementet i beskatning på bestemmelsesstedet er, at momsindtægterne direkte
tilgår den medlemsstat, hvor forbruget finder sted, i overensstemmelse med de
indenlandske satser og undtagelser, hvormed der er fundet en løsning på de vigtigste
indvendinger mod beskatning på oprindelsesstedet.
Der er dog et vigtigt spørgsmål, der skal løses med et sådant system, nemlig at sikre,
at leverancer inden for EU og indenlandske leverancer behandles på ensartet vis. Der
kan opnås ligebehandling enten ved at beskatte leverancer inden for EU eller ved at
afskaffe den faktiske opkrævning af moms på indenlandske transaktioner gennem et
generelt system med omvendt betalingspligt (hvor forpligtelsen til at betale moms
lægges over på den afgiftspligtige person, som varen eller tjenesteydelsen leveres til).
Et andet spørgsmål er imidlertid, om der faktisk er behov for ligebehandling, og, hvis
der ikke er det, i hvilket omfang en forskelsbehandling kan accepteres, uden at den
udgør en hindring for, at det indre marked kan fungere gnidningsløst, eller muliggør
svig i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner.
4.2.1.
Opretholdelse af principperne for det nuværende system
I det nuværende momssystem sondres der mellem leverancer mellem afgiftspligtige
personer (virksomhed til virksomhed eller "B2B" (business to business)) og
leverancer til endelige forbrugere (virksomhed til forbruger eller "B2C" (business to
consumer)).
I forbindelse med grænseoverskridende B2B-transaktioner er det generelle princip
for både varer og tjenesteydelser beskatning til den sats og på de betingelser, der
gælder i bestemmelsesmedlemsstaten (hvor varerne ankommer eller for
tjenesteydelsers vedkommende det sted, hvor kundens virksomhed er etableret), idet
kunden betaler momsen til statskassen. Det medfører, at leverancer af varer og
tjenesteydelser behandles forskelligt afhængigt af, om de er indenlandske eller finder
sted inden for EU. Denne sondring afføder kompleksitet og risici for svig.
B2C-leverancer beskattes almindeligvis i den medlemsstat, hvor salget af varerne
finder sted, eller hvor leverandøren er etableret. På grund af risikoen for
konkurrenceforvridning gælder der dog særordninger for beskatning af leverancerne
ved bestemmelsesstedet, idet der lægges tunge forpligtelser på leverandørerne
(fjernsalg af varer eller visse tjenesteydelser) eller køberne (køb foretaget af
afgiftsfritagne personer, især små virksomheder eller ikke-afgiftspligtige juridiske
personer, samt køb af f.eks. nye transportmidler).
13
Elektronisk leverede tjenesteydelser fra tredjelande til EU-privatpersoner (direktiv 2002/38/EF),
leveringer af elektricitet og naturgas (direktiv 2003/92/EF) og levering af tjenesteydelser (direktiv
2008/8/EF).
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0010.png
Systemet har dog en række fordele. For medlemsstaternes vedkommende sikrer det
en vis grad af politisk frihed og finanspolitisk suverænitet i momsforvaltningen. For
erhvervskunder i forbindelse med grænseoverskridende B2B-transaktioner synes det
ikke at skabe enorme momsproblemer og har måske oven i købet nogle fordele,
eftersom det ikke er nødvendigt at forudfinansiere momsen.
Byrden ligger hovedsagelig på leverandøren, som i sin medlemsstat skal fremlægge
en begrundelse for fritagelse (ved leverancer af varer) eller ikke-påligning (for
tjenesteydelser), har visse yderligere indberetningsforpligtelser og i stigende grad
også skal opfylde strengere formaliteter med henblik på at bekæmpe svig:
bureaukratiet i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner er vokset støt.
Dertil kommer, at skatteforvaltningerne måske anfægter en fritagelse eller ikke-
påligning, hvis der er forekommet svig et andet sted i distributionskæden, og
lovlydige virksomheder kan finde det vanskeligt at beskytte sig mod den risiko.
Opretholdelsen af de grundlæggende elementer i den nuværende momsordning vil
kræve en dybtgående revision og forbedring af anvendelsen med hensyn til
retssikkerheden og de administrative byrder for transaktioner inden for EU.
4.2.2.
Generel anvendelse af mekanismen med "omvendt betalingspligt"
Der vil eventuelt kunne opnås ensartede regler for indenlandske transaktioner og
transaktioner inden for EU gennem anvendelsen af en mekanisme med omvendt
betalingspligt for indenlandske B2B-transaktioner. Dette ville også afhjælpe
problemet med det nuværende momssystems endemiske sårbarhed over for svig. På
den anden side vil det kræve yderligere kontrol og indberetningsforpligtelser i
forbindelse med indenlandske transaktioner for at begrænse omfanget af svig, der
måtte blive flyttet til detailleddet, da det ville indebære, at man måtte gå bort fra
princippet med "betaling i flere led", som anses for at være en af hovedfordelene ved
momsen.
Kommissionen undersøgte systemet i 2008
14
. Den konkluderede, at konceptet med
omvendt betalingspligt ikke burde udelukkes, men at det på intet tidspunkt kunne
indføres på et frivilligt grundlag, uden at det så ville berøre det indre markeds
funktion. Kommissionen var villig til at overveje et pilotprojekt for at teste
indførelsen af et obligatorisk system med generel omvendt betalingspligt.
Kommissionen har stadig denne holdning, men er udmærket klar over de
administrative og økonomiske virkninger, et sådant projekt vil medføre.
4.2.3.
Beskatning af leverancer af varer og tjenesteydelser inden for EU
Der vil også kunne opnås ensartede vilkår mellem indenlandske transaktioner og
transaktioner inden for EU ved at beskatte transaktioner inden for EU til den sats og
efter de regler, der gælder i bestemmelsesmedlemsstaten.
Denne løsning vil gøre det muligt at genoprette princippet med betaling i flere led for
grænseoverskridende transaktioner og afhjælpe problemet med det nuværende
systems endemiske sårbarhed over for svig. På den anden side vil den i betydelig
14
KOM(2008) 109 af 22.2.2008 og SEK(2008) 249 af 22.2.2008.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0011.png
grad øge antallet af transaktioner, for hvilke afgiftspligtige personer vil blive
momspligtige i en medlemsstat, hvor de ikke er etableret.
Ved beskatning af leverancer inden for EU kan bestemmelsesstedet defineres på to
måder:
•
for varers vedkommende som ankomststedet, dvs. den fysiske strøm af varer vil
forsat blive fulgt, og for tjenesteydelsers vedkommende som kundens
etableringssted, hvilket allerede nu er hovedreglen
•
som kundens etableringssted for både varer og tjenesteydelser.
Da momsen på leverancer inden for EU ville tilgå bestemmelsesmedlemsstaten, er
det
nødvendigt
med
en
effektiv
one-stop-shop-mekanisme
i
oprindelsesmedlemsstaten til at håndtere momsforpligtelserne i andre medlemsstater
end dem, hvor leverandøren er etableret.
En sådan ændring vil få konsekvenser for virksomhederne og skatteforvaltningerne.
Beskatningen af leverancer inden for EU vil få likviditetsfølger for begge parter, og
indberetningsforpligtelserne vil skulle revideres fuldstændigt. Kommissionen har
endnu ikke gennemført en detaljeret analyse af sådanne ordninger, men er fortsat
åben for en yderligere undersøgelse af disse muligheder.
4.3.
Andre varianter
Kommissionen er klar over, at andre ordninger end dem, der er beskrevet ovenfor, er
blevet drøftet i offentligheden. Det er ikke hensigten at se bort fra dem i
diskussionen, men eftersom de fleste af dem tilsyneladende blot er varianter, er det
ikke nødvendigt at undersøge dem tilbundsgående på nuværende stadium.
Spørgsmål 1. Mener du, at de nuværende momsordninger for samhandelen inden for
EU er tilstrækkeligt hensigtsmæssige for det indre marked, eller at de udgør en
hindring for, at man kan opnå de størst mulige fordele?
Spørgsmål 2. Hvis du mener, de er en hindring, hvad forslår du så som mest
hensigtsmæssige momsordninger for leverancer inden for EU? Mener du, at
pålæggelsen af afgifter i oprindelsesmedlemsstaten stadig er et relevant og realistisk
mål?
5.
A
NDRE CENTRALE SPØRGSMÅL
,
DER SKAL LØSES
Dette afsnit omfatter de centrale spørgsmål, som skal løses foruden behandlingen af
transaktioner inden for EU, således at der kan tilvejebringes et solidt, enklere og
mere effektivt momssystem for det indre marked. Disse spørgsmål vedrører det
nuværende system.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0012.png
5.1.
5.1.1.
Sikring af momssystemets neutralitet
Momsens omfang
De regler, der gælder for offentlige organer, etablerer forskelle i momsbehandlingen
af aktiviteter, der ligner hinanden, afhængigt af leverandørens status. Udviklingen i
medlemsstaterne i retning af privatisering og deregulering af aktiviteter, der
traditionelt var forbeholdt den offentlige sektor, har øget disse forskelle. Der er
opstået nye former for samarbejde mellem de offentlige myndigheder og den private
sektor (offentlig-private partnerskaber) med henblik på at levere infrastruktur og
strategiske offentlige tjenester som f.eks. veje, jernbaner, skoler, hospitaler, fængsler
og vande og affaldsbehandling.
I de tilfælde hvor de offentlige organer er fritaget for eller ikke omfattet af moms, har
de et incitament til at begrænse deres outsourcing for at undgå at betale moms, som
de ikke kan fradrage. Moms er således en faktor, der har indflydelse på investerings-
og udgiftsbeslutninger.
Kommissionen lancerede for nylig en undersøgelse af momssystemets økonomiske
og sociale virkninger for offentlige organer og mulige løsninger herfor. En
løsningsmodel kunne være at lade alle de offentlige organers økonomiske aktiviteter
være omfattet af moms og opstille en liste over de aktiviteter, der ikke skal være
omfattet. Et alternativ ville være at præcisere og modernisere betingelserne for, at
offentlige organer ikke længere kan anses for at falde uden for momsens
anvendelsesområde.
Hvad angår momsbehandlingen af holdingselskabers transaktioner i forbindelse med
især forvaltning af aktier eller finansfunktioner, har EU-Domstolen fastlagt en række
begrænsede retningslinjer, men i praksis er de stadig vanskelige at anvende. Det
kunne være en løsning at præcisere den juridiske situation i momsdirektivet.
Spørgsmål 3. Mener du, at de nuværende momsregler for de offentlige myndigheder
og holdingselskaber er acceptable, bl.a. hvad angår afgiftsneutralitet, og hvis du ikke
mener det, hvad er så grunden?
Spørgsmål 4. Hvilke andre problemer er du stødt på i forbindelse med momsens
anvendelsesområde?
Spørgsmål 5. Hvad bør der gøres for at løse disse problemer?
5.1.2.
Momsfritagelser
Fritagelser er i strid med princippet om, at momsen skal være en bredt baseret afgift.
Det er tvivlsomt, om mange af de eksisterende fritagelser stadig er berettigede. En
udvidelse af afgiftsgrundlaget gennem en reduktion af antallet af fritagelser vil gøre
afgiften mere effektiv og neutral og er et godt alternativ til en forhøjelse af
momssatserne.
I momsdirektivet sondres der mellem fritagelser for visse aktiviteter i offentlighedens
interesse (f.eks. sociale, uddannelsesmæssige eller kulturelle årsager) og fritagelse
for andre aktiviteter, f.eks. af tekniske årsager vedrørende anvendelse af moms på de
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0013.png
underliggende transaktioner (finansielle tjenesteydelser og spil) eller interferens med
andre skatter og afgifter (transaktioner i tilknytning til fast ejendom).
Det er nødvendigt at tage disse fritagelser op til fornyet overvejelse, bl.a. på
baggrund af de økonomiske og teknologiske ændringer.
Denne tilgang er også relevant for de fritagelser, medlemsstaterne fortsat kan
anvende, fordi de allerede anvendte dem pr. 1. januar 1978 eller på tidspunktet for
deres tiltrædelse. Som eksempel herpå kan nævnes, at passagertransport fortsat kan
være fritaget afhængigt af, hvilke transportmidler der benyttes. Ifølge andre
undtagelsesbestemmelser kan medlemsstaterne opkræve moms på transaktioner, som
ellers ville være omfattet af momsfritagelse. Dette svækker målet om et fælles
momssystem.
Hvad angår fritagelserne i forslagene om posttjenester og finansielle tjenester og
forsikringstjenester
15
, fortsætter drøftelserne. Endelig vil spørgsmålet om fritagelser i
offentlighedens interesse også blive behandlet i undersøgelsen vedrørende momsens
virkninger for offentlige organer (se punkt 5.1.1, tredje afsnit).
Spørgsmål 6. Hvilke af de nuværende momsfritagelser bør ikke længere opretholdes?
Forklar venligst, hvorfor du finder dem problematiske. Er der nogen fritagelser, som
man bør bevare, og i bekræftende fald hvorfor?
Spørgsmål 7. Mener du, at det nuværende beskatningssystem for passagertransport
giver anledning til problemer i form af afgiftsneutralitet eller af andre årsager? Bør
der anvendes moms på passagertransport, uanset hvilke transportmidler der bruges?
Spørgsmål 8. Hvad bør der gøres for at løse disse problemer?
5.1.3.
Fradrag
Retten til at fradrage indgående moms er grundlæggende for at sikre, at momsen er
neutral for virksomhederne. Den centrale faktor er, i hvilket omfang moms kan
fradrages, mens andre faktorer bl.a. vedrører spørgsmålet om, hvornår og hvordan
momsen bør fradrages.
For at være neutral skal moms på varer og tjenesteydelser, der benyttes til
skattepligtige økonomiske aktiviteter, være fuldt ud fradragsberettiget. Det kan være
vanskeligt at opnå dette og dermed tilvejebringe lige konkurrencevilkår for
virksomhederne i hele EU i de tilfælde, hvor varer eller tjenesteydelser bruges til
forskellige formål (skattepligtige aktiviteter, skattefritagne aktiviteter eller ikke-
erhvervsmæssige formål), og ændringerne i brugen finder sted i løbet af varernes
eller tjenesteydelsernes økonomiske levetid.
Det er også nødvendigt at begrænse fradragsretten, når varer eller tjenesteydelser
ligeledes benyttes til ikke-erhvervsmæssige formål (hovedsagelig privat forbrug).
Faste begrænsninger kan løse problemet i de tilfælde, hvor det er vanskeligt eller
tilmed umuligt at fastslå forholdet mellem erhvervsmæssig brug og privat brug, men
15
KOM(2003) 234 af 5.5.2003, KOM(2007) 746 af 28.11.2007.
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0014.png
sådanne begrænsninger bør afspejle de faktiske økonomiske forhold og bør ikke være
et middel til at generere supplerende indtægter.
Fradragsretten opstår, når leverancen finder sted, uanset om kunden har betalt for
varerne eller tjenesteydelserne eller ej. Denne regel kan skabe en likviditetsfordel for
især sene betalere, mens byrden bæres af leverandørerne, som typisk er SMV'er. Hvis
man baserer momssystemet på betalinger (kasseregnskab), således at momsen skal
betales og er fradragsberettiget, når leverancen er betalt, vil systemet være neutralt
for alle med hensyn til likviditet. Et sådant system vil også begrænse momstabene
som følge af kundernes insolvens.
Som regel fradrages moms ved, at den fradragsberettigede moms modregnes den
skyldige moms. Hvis dette betyder, at den afgiftspligtige person har ret til en
tilbagebetaling, benytter skatteforvaltningerne forskellige fremgangsmåder, da
tilbagebetalinger er forbundet med en vis risiko for svig. Denne risiko bør ikke
anvendes som begrundelse for en urimelig forsinkelse af fradragsretten.
Dertil kommer, at tilbagebetalingsordningerne for virksomheder, der er etableret i en
anden medlemsstat, komplicerer og forsinker det faktiske momsfradrag. En one-stop-
shop-mekanisme, der gør det muligt for disse virksomheder at modregne indgående
moms i en medlemsstat mod den skyldige moms samme sted, kunne være en løsning.
Spørgsmål 9. Hvad anser du for at være de største problemer i forbindelse med
fradragsretten?
Spørgsmål 10. Hvilke ændringer vil du gerne have indført for at forbedre
neutraliteten og retfærdigheden i reglerne om fradrag af indgående moms?
5.1.4.
Internationale tjenesteydelser
De internationale tjenesteydelsers voksende betydning som følge af globaliseringen,
dereguleringen og udviklingen i kommunikationsteknologi har klare følger for
momsen. Der er behov for internationalt aftalte tilgange for at undgå
dobbeltbeskatning eller nulbeskatning af disse tjenesteydelser, og der gøres et stort
arbejde på dette område i OECD.
Foruden sikringen af retssikkerheden for beskatningen i forbrugslandet består der
imidlertid en række spørgsmål vedrørende kontrollen med, at momsen anvendes
korrekt. Dette er navnlig tilfældet for elektronisk leverede B2C-tjenesteydelser som
f.eks. software eller musik, der distribueres online, for hvilke momsopkrævningen
specielt afhænger af ikke-EU-leverandørernes frivillige opfyldelse af deres
forpligtelser. Det er tvivlsomt, om dette ud fra et neutralitets- eller
konkurrenceperspektiv er acceptabelt for EU-leverandørerne og medlemsstaternes
budgetter på lang sigt.
En af de muligheder, der bør undersøges, er at anspore skattemyndighederne til at
samarbejde om moms på internationalt niveau. Alternativet, som umiddelbart virker
mindre attraktivt, men som overvejes i visse jurisdiktioner uden for EU som f.eks.
Canada, er at undersøge mulighederne for at opkræve moms fra de private
forbrugere, f.eks. ved at tjekke onlinebetalinger.
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0015.png
Et andet spørgsmål, der giver anledning til bekymring, er neutraliteten og
gennemsigtigheden ved behandlingen af leverancer af tjenesteydelser i internationale
koncerner, som er forskellig alt efter, hvilken struktur der er valgt (filial/hovedsæde
eller moder-/datterselskab), og ikke i så høj grad afhænger af tjenesteydelsen art.
Spørgsmål 11. Hvad er hovedproblemerne i de nuværende momsregler for
internationale tjenesteydelser med hensyn til konkurrence og afgiftsneutralitet eller
andre faktorer?
Spørgsmål 12. Hvad bør der gøres for at løse disse problemer? Mener du, at der brug
for mere koordination på internationalt niveau?
5.2.
Hvilken grad af harmonisering kræver det indre marked?
Ved enhver nytænkning af momssystemet skal det på den ene side fastslås, i hvor høj
grad systemet skal harmoniseres yderligere, for at det indre markeds funktion kan
forbedres, og virksomhedernes omkostninger til overholdelse af reglerne reduceres,
og på den anden side fastlægges, i hvor høj grad den fleksibilitet, som
medlemsstaterne har behov for, kan forenes med disse mål.
5.2.1.
Den juridiske proces
I retsgrundlaget for harmoniseringen af moms
16
kræves det, at beslutningstagningen
finder sted med enstemmighed, men det fastlægges ikke, hvilke juridiske
instrumenter der skal anvendes med henblik herpå. Anvendelsen af rådsdirektiver
giver medlemsstaterne en vis frihed ved gennemførelsen af EU's momslovgivning i
deres nationale ret, idet de i den forbindelse kan tage hensyn til deres særlige
juridiske forhold. Resultatet er imidlertid ofte, at momslovgivningen i de forskellige
medlemsstater ikke er ensartet. Hvis man anvender rådsforordninger i stedet for
direktiver, vil der kunne opnås større harmonisering, idet EU derved bl.a. får
mulighed for at undgå dobbeltbeskatning eller nulbeskatning eller for at fastlægge
momsforpligtelserne for ikke-etablerede virksomheder.
EU's gennemførelsesforanstaltninger til momsdirektivet skal også vedtages med
enstemmighed. Denne fremgangsmåde (via en rådsforordning) med henblik på
hurtigt at præcisere nye ændringer af momsdirektivet, inden de træder i kraft, har vist
sig at være ineffektiv. Resultatet er, at virksomhederne ofte mangler vejledning om
den praktiske anvendelse af de nye regler.
En løsning herpå kunne være at give Kommissionen lov til at vedtage
gennemførelsesafgørelser med godkendelse fra et flertal af medlemsstaterne.
Kommissionen har tidligere fremsat et sådant forslag
17
, som ville have ændret
Momsudvalgets rolle, men det blev ikke støttet i Rådet.
Problemet vil også kunne løses – dog på en ufuldstændig, alternativ måde – ved at
Kommissionen fremlægger vejledende forklaringer på, hvordan ændringerne i
momslovgivningen skal forstås.
16
17
Artikel 113 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
KOM(97) 325 af 25.6.1997.
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0016.png
En ukorrekt gennemførelse af ændringer af momsdirektivet kan selvfølgelig tackles
gennem iværksættelsen af traktatbrudsprocedurer. Men dette fører ikke altid til en
hurtig løsning på de praktiske problemer, virksomhederne står over for. Hvis de nye
regler gennemføres i national ret i god tid, før de træder i kraft, vil disse problemer
kunne undgås. Man kunne eventuelt overveje en proces med strømlining og
koordination af den nationale gennemførelsesproces på EU-niveau.
Spørgsmål 13. Hvilke bestemmelser i EU's momslovgivning bør eventuelt fastlægges
ved en rådsforordning i stedet for ved et direktiv?
Spørgsmål 14. Mener du, at gennemførelsesbestemmelserne bør fastlægges ved en
kommissionsafgørelse?
Spørgsmål 15. Hvis dette ikke kan lade sig gøre, vil det så være nyttigt med
vejledning om ny EU-momslovgivning, også selv om vejledningen ikke er juridisk
bindende for medlemsstaterne? Mener du, at en sådan vejledning vil være forbundet
med ulemper?
Spørgsmål 16. Hvad bør der mere generelt gøres for at forbedre
lovgivningsprocessen, dens gennemsigtighed og interesseparternes rolle i processen,
fra den indledende fase (udarbejdelse af forslaget) til slutfasen (gennemførelse i
national ret)?
5.2.2.
Undtagelser og EU's evne til at reagere hurtigt
Medlemsstaterne kan ansøge om individuelle undtagelser for at forenkle
momsopkrævningen eller forebygge visse former for afgiftssvig eller –unddragelse
gennem specifikke foranstaltninger, der skal være midlertidige eller specifikke for en
særlig indenlandsk situation
18
.
Resultatet er imidlertid en blanding af særlige og skiftende regler i medlemsstaterne,
som gør momssystemet endnu mere kompliceret (især for de virksomheder, der
arbejder i mere end én medlemsstat) og undergraver princippet om lige vilkår for
EU-virksomhederne.
Desuden viser de seneste erfaringer med organiseret svig, at proceduren for tilståelse
af undtagelser ikke altid er tilstrækkelig fleksibel til at sikre en hurtig og
hensigtsmæssig reaktion. En af mulighederne for at løse problemet kunne bestå i at
give Kommissionen større beføjelser til meget hurtigt at træffe afgørelser om
beskyttende og midlertidige undtagelser med sigte på at bekæmpe svig på grundlag
af en behørigt begrundet anmodning fra en medlemsstat.
Spørgsmål 17. Er du stødt på vanskeligheder som følge af undtagelser, der er tilstået
medlemsstaterne? Beskriv i så tilfælde venligst disse vanskeligheder.
Spørgsmål 18. Mener du, at den nuværende procedure for tilståelse af individuelle
undtagelser er tilstrækkelig god, og hvis ikke, hvordan kan den så forbedres?
18
Listen over aktuelle undtagelser kan findes på
http://ec.europa.eu/taxation_customs/ taxation/vat/key_documents/table_derogations/index_en.htm
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0017.png
5.2.3.
Momssatser
Det "endelige" momssystem baseret på beskatning på oprindelsesstedet vil kræve en
højere grad af harmonisering af momssatserne end i det nuværende system, der er
baseret på beskatning på bestemmelsesstedet, som giver medlemsstaterne større
fleksibilitet, dog med de begrænsninger, som kravene på det indre marked indebærer.
Det er blevet fremført, at anvendelsen af en enkelt momssats for alle varer eller
tjenesteydelser ville være en ideel løsning, hvis man vil maksimere den økonomiske
effektivitet
19
. Samtidig argumenteres der ofte for anvendelsen af nedsatte satser som
et politikinstrument, bl.a. af sundhedsmæssige, kulturelle og miljømæssige årsager
med henblik på at tilvejebringe dels en lettere og mere ligelig adgang til uddannelses-
og kulturindhold, dels incitamenter til økoinnovation og videnbaseret,
ressourceeffektiv vækst
20
.
De nuværende forskelle i den normale sats i EU og de nedsatte satser, der anvendes
af visse medlemsstater, synes ikke at forstyrre det indre marked. Dette skyldes
primært, at der findes korrektionsmekanismer (særlige ordninger for fjernsalg af
varer eller tjenesteydelser og nye køretøjer, se punkt 4.2.1) i det gældende
momssystem, men disse mekanismer gør systemet betydeligt mere komplekst.
Grænseoverskridende transaktioner med varer og tjenesteydelser til en nedsat sats
medfører til gengæld omkostninger i forbindelse med overholdelsen af reglerne og
juridisk usikkerhed for erhvervslivet. Dette er navnlig et problem, når en virksomhed
bliver momspligtig i en medlemsstat, hvor den ikke er etableret. Det bør eventuelt
overvejes at skabe større gennemsigtighed gennem en bindende onlinedatabase over
varer og tjenesteydelser, for hvilke der anvendes en nedsat sats.
Desuden er der stadig uoverensstemmelser mellem visse momssatser, som anvendes
på sammenlignelige produkter eller tjenesteydelser. F.eks. kan medlemsstaterne
anvende en nedsat momssats på visse kulturprodukter, mens de til gengæld skal
anvende den normale sats for konkurrerende onlinetjenester som f.eks. e-bøger og
aviser. I den "digitale dagsorden for Europa"
21
fastsættes det, at de udfordringer, der
er forbundet med konvergensen mellem onlinemiljøer og fysiske miljøer, bør tages
op ved enhver gennemgang af den offentlige politik, herunder skattepolitikken. For
at afhjælpe denne diskrimination findes der to løsningsmuligheder: enten at
opretholde den normale momssats eller at overføre de nedsatte satser, der gælder for
varer i traditionelle miljøer, til det digitale miljø.
Spørgsmål 19. Mener du, at den nuværende momssatsstruktur medfører store
hindringer for, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende
(konkurrenceforvridning), giver anledning til forskelsbehandling af sammenlignelige
produkter (især onlinetjenester i forhold til produkter eller tjenesteydelser med et
lignende indhold) eller pålægger virksomhederne store omkostninger i forbindelse
19
20
21
Copenhagen Economics, op. cit.
Den sammenfattende rapport om resultatet af den offentlige høring om revisionen af gældende
lovgivning om nedsatte momssatser, der blev gennemført i 2008, kan findes på
http://ec.europa.eu/taxation_customs/
resources/documents/common/consultations/tax/summary_report_consultation_vat_rates_en.pdf.
Kommissionens meddelelse
En digital dagsorden for Europa,
KOM(2010) 245 af 19.5.2010, s. 9.
DA
16
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0018.png
med overholdelsen af reglerne? Angiv i bekræftende fald venligst de situationer, der
er tale om.
Spørgsmål 20. Ville du foretrække ikke at have nedsatte satser (eller meget få),
således at medlemsstaterne eventuelt kan anvende en lavere normal momssats? Eller
går du ind for en obligatorisk og ensartet anvendt liste over varer og tjenester, for
hvilke der gælder en nedsat momssats i EU, især for at fremme specifikke politiske
mål som f.eks. målene i "Europa 2020"?
5.3.
5.3.1.
Mindre bureaukrati
Kommissionens handlingsprogram for mindre bureaukrati og strømlining af
momsforpligtelser
Efter at Det Europæiske Råd i 2007
22
godkendte Kommissionens handlingsprogram
23
med henblik på at mindske de administrative byrder som følge af EU-lovgivningen
med 25 % i tiden frem til 2012, forelagde Kommissionen i 2009 en plan
24
for bl.a.
momsen.
Denne plan indeholder 16 foranstaltninger, f.eks. afskaffelse af den årlige
sammenfattende momsangivelse eller listerne over erhvervelser inden for EU samt
mindskelse af hyppigheden af momsangivelser, og støttes af Gruppen af Højtstående
Uafhængige Interesserede Parter vedrørende Administrative Byrder, som ledes af
Edmund Stoiber
25
. Kommissionen har allerede vedtaget eller fremsat forslag om seks
af foranstaltningerne.
Som følge af de nye regler vedrørende stedet for levering af tjenesteydelser
anbefalede Gruppen af Højtstående Parter i en nylig udtalelse, at der skulle træffes
yderligere foranstaltninger for at reducere byrderne.
Momsdirektivet indeholder et fælles sæt forpligtelser, og medlemsstaterne har en vis
frihed til at afgøre, hvordan de skal opfyldes. Dette fører til en blanding af nationale
momsforpligtelser og navnlig momsangivelser, som kræver forskellige typer og
mængder af information. Udarbejdelsen af en standardmomsangivelse for EU på alle
sprog, som virksomhederne kan vælge at bruge, men som alle medlemsstater vil
skulle acceptere, kan være en metode til at mindske omkostningerne i forbindelse
med overholdelsen af reglerne.
Medlemsstaterne kan desuden pålægge andre forpligtelser, som de skønner
nødvendige for at sikre en korrekt momsopkrævning og forebygge svig, uden at der
er noget EU-krav om, at deres virkninger skal vurderes på forhånd. Omfanget af og
omkostningerne til disse yderligere forpligtelser kan ses i den undersøgelse, der er
udført for Generaldirektoratet for Erhvervspolitik som led i programmet for bedre
regulering
26
.
22
23
24
25
26
Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd (7./8. marts 2007), s. 10.
KOM(2007) 23 af 21.1.2007.
KOM(2009) 544 af 22.10.2009 samt bilag hertil.
Udtalelse
vedtaget
den
28.5.2009
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-
regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm.
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/files/abst09_taxlaw_implicit.zip.
DA
17
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0019.png
En mere ensartet tilgang på dette område ville med sikkerhed lette udviklingen af it-
redskaber til overholdelse af momsforpligtelserne i hele EU og mindske de
administrative byrder for de virksomheder, der arbejder i mere end én medlemsstat.
Hvis man ændrer den gældende praksis i medlemsstaterne, vil det imidlertid have
omkostninger for både skatteforvaltningerne og virksomhederne, herunder også de
virksomheder, som kun skal opfylde de pågældende forpligtelser i en enkelt
medlemsstat.
Hvis det ikke er hensigtsmæssigt at indføre en fuldstændig harmonisering, kan
forskellene eventuelt begrænses ved, at der på EU-niveau fastlægges flest mulige
standardiserede momsforpligtelser, som medlemsstaterne kan pålægge. Hvis der på
forhånd fastlægges et sæt forpligtelser, vil de lettere kunne behandles ved hjælp af it-
systemer.
Spørgsmål 21. Hvad er de største problemer, du er stødt på i forbindelse med de
nuværende regler for momsforpligtelser?
Spørgsmål 22. Hvad bør der gøres på EU-niveau for at løse disse problemer?
Spørgsmål 23. Hvad mener du om f.eks. gennemførligheden og relevansen af de
foreslåede foranstaltninger, herunder foranstaltningerne i planen for reduktion af
administrative byrder på momsområdet (nr. 6 til 15) og i udtalelsen fra Gruppen af
Højtstående Parter?
5.3.2.
Små virksomheder
Med "Small Business Act for Europe"
27
vedtog EU to nøgleprincipper med henblik
på at løse SMV'ernes behov: udarbejdelse af regler i overensstemmelse med devisen
"tænk småt først" og støtte til SMV'erne til bedre at udnytte mulighederne på det
indre marked. At forbedre erhvervsmiljøet for SMV'er udgør også en del af et af
Kommissionens flagskibsinitiativer i "Europa 2020"-strategien, nemlig "en
industripolitik for en globaliseret verden".
Den særlige ordning for små virksomheder tager primært sigte på at mindske den
administrative byrde, der er knyttet til anvendelsen af de normale momsregler:
virksomheder med en årlig omsætning under en vis tærskel har ret til momsfritagelse.
Der er dog en række svagheder i denne ordning. Retsgrundlaget, som i vid
udstrækning er baseret på tidspunktet for medlemsstaternes optagelse i EU, har skabt
forskelle med hensyn til de gældende tærskler og medlemsstaternes manøvrerum til
at fastsætte tærskler. Dertil kommer, at der i beregningsmetoden for ordningens
tærskel og anvendelsesområde ikke tages hensyn til det indre marked; ordningen
omfatter f.eks. ikke leverancer i andre medlemsstater. Desuden kræves der
momsregistrering,
en
momsangivelse
og
momsbetalinger
for
visse
grænseoverskridende køb, navnlig af tjenesteydelser.
Medlemsstaterne kan anvende andre forenklede ordninger for pålæggelse og
opkrævning af moms, f.eks. en ordning med fast sats, men ordningerne anvendes
forskelligt og er begrænsede til indenlandsk aktivitet.
27
KOM(2008) 394 af 25.6.2008.
DA
18
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0020.png
Alle disse ordninger er et splittet svar på den kendsgerning, at omkostningerne til
overholdelse af momsreglerne er relativt højere for små virksomheder end for store
selskaber, især når de driver forretning i hele EU.
En EU-ordning med en fælles tærskel og større muligheder for at reducere
omkostningerne i forbindelse med overholdelsen af reglerne for hele det indre
marked og dermed fremme de små virksomheders vækst synes at være den mest
åbenlyse løsning.
Foruden ordningerne for de små virksomheder blev der i 1970'erne også indført en
særordning for landbrugere, som har vanskeligheder med at anvende de normale
regler. Begrundelsen for at opretholde denne ordning skal tages op til overvejelse, da
bestræbelserne for at hjælpe de små virksomheder muligvis også kan dække
landbrugernes behov for forenkling.
Spørgsmål 24. Bør den nuværende fritagelsesordning for små virksomheder tages op
til fornyet overvejelse, og hvilke hovedelementer bør i så fald indgå i disse
overvejelser?
Spørgsmål 25. Bør der overvejes yderligere forenklinger, og hvad bør de i så fald
primært omfatte?
Spørgsmål 26. Mener du, at ordningerne for små virksomheder i tilstrækkeligt
omfang dækker små landbrugeres behov?
5.3.3.
Andre potentielle forenklingsinitiativer
5.3.3.1. En one-stop-shop-mekanisme
For B2B-transaktioner, der er momspligtige i en anden medlemsstat end den, hvor
leverandøren er etableret, er det ikke altid nemt at overholde de særlige regler, der
gælder i den pågældende medlemsstat. Der er virksomheder, som undgår sådanne
transaktioner på grund af vanskelighederne. I andre tilfælde ignoreres reglerne, og
momsen opkræves i den medlemsstat, hvor leverandøren er etableret, og ikke dér,
hvor leverancen faktisk finder sted.
Den one-stop-shop-ordning, Kommissionen foreslog i 2004
28
, og som stadig ligger
på Rådets bord, skulle løse disse situationer. Det underliggende koncept gælder
stadig. Der findes en mere begrænset ordning for elektroniske B2C-tjenesteydelser,
der leveres af leverandører uden for EU, og som i 2015 vil blive udvidet til også at
omfatte telekommunikations- og radio- og tv-spredningstjenester samt EU-
leverandører.
Så længe momsen er baseret på beskatning på bestemmelsesstedet, er det
hensigtsmæssigt
at
indføre
one-stop-shop-mekanismen
son
en
forenklingsforanstaltning, der vil øge overholdelsen af reglerne og den
grænseoverskridende samhandel. Momsbestemmelserne var nogle af de største
hindringer, Kommissionen identificerede i sin meddelelse om "grænseoverskridende
28
KOM(2004) 728 af 29.10.2004.
DA
19
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0021.png
e-handel fra virksomhed til forbruger i EU"
29
. Det er sandsynligvis endnu mere
relevant nu, eftersom over 60 % af befolkningen i EU regelmæssigt bruger
internettet, og 60 % heraf køber varer eller tjenesteydelser online. Dette tal er blevet
fordoblet siden 2004 (da forslaget først blev forelagt) og kan kun blive endnu større
med den betydning, der tillægges den "digitale dagsorden"
30
.
Spørgsmål 27. Mener du, at one-stop-shop-konceptet er et relevant forenklingstiltag?
Hvilke elementer bør det i så fald indbefatte?
5.3.3.2. Tilpasning af momssystemet til store og paneuropæiske virksomheder
Den juridiske struktur (holdingselskaber/datterselskaber eller hovedsæde/filialer) for
virksomheder, der har økonomiske aktiviteter i forskellige medlemsstater, har stor
indflydelse på momsbehandlingen af de pågældende aktiviteter. Den har f.eks.
betydning for reglerne for grænseoverskridende transaktioner mellem de forskellige
dele af virksomheden og for beregningen af fradragsberettiget indgående moms.
Erhvervslivet klager over mangelen på sammenhængende og klare momsregler, der
passer til de eksisterende selskabsstrukturer. Skattemyndighederne er på den anden
side bekymrede over mulighederne for momsundgåelsesordninger i komplekse
selskabsstrukturer.
Hvis transaktioner mellem indbyrdes forbundne selskaber eller leverancer af varer
mellem filialer anses for at ligge uden for momsens anvendelsesområde, eller hvis
momsgruppeordningernes territoriale anvendelsesområde udvides, vil det kunne
reducere omkostningerne til overholdelse af momsreglerne for et stort antal
transaktioner inden for EU. På den anden side vil det skulle sikres, at en sådan
ændring ikke skaber urimelige fordele for store virksomheder i forhold til mindre
virksomheder eller nye metoder for svig og afgiftsundgåelse.
Spørgsmål 28. Mener du, at de nuværende momsregler skaber vanskeligheder for
selskabsinterne
transaktioner
eller
koncerninterne
grænseoverskridende
transaktioner? Hvordan kan disse vanskeligheder løses?
5.3.3.3. Synergi med anden lovgivning
I bestræbelserne for at lette toldprocedurerne ved indførsel skal der tages hensyn til
momsen for at maksimere fordelene. En bedre sammenhæng mellem
momslovgivningen og anden skattelovgivning, bl.a. for punktafgifter, vil også kunne
forenkle virksomhedernes overholdelse af reglerne.
Der er for nylig iværksat en høring om forenklingen af momsopkrævnings-
procedurerne i forbindelse med centraliseret toldbehandling, men der er muligvis
andre områder, som kan analyseres.
Spørgsmål 29. På hvilke områder af momslovgivningen er der behov for bedre
synergier med anden skatte- eller toldlovgivning?
29
30
KOM(2009) 557 af 22.10.2009.
Op.cit.
DA
20
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0022.png
5.4.
5.4.1.
Et mere solidt momssystem
Nyvurdering af metoden for momsopkrævning
Den måde, momsen opkræves på, er næsten ikke blevet ændret, siden afgiften for
første gang blev indført i EU; den bygger primært på skatteyderens selvvurdering og
efterfølges derefter af skatteforvaltningens revisioner.
Som led i den igangværende debat om strategien for bekæmpelse af momssvig, hvor
der er sat spørgsmålstegn ved denne opkrævningsmetode, iværksatte Kommissionen
i 2009 en gennemførlighedsundersøgelse af de måder, hvorpå momsopkrævningen
kan forbedres og forenkles ved hjælp af moderne teknologier og/eller via finansielle
mellemled.
Følgende fire modeller blev undersøgt mere tilbundsgående:
•
Kunden giver sin bank besked på at betale for varerne eller tjenesteydelserne, og
banken splitter betalingen op mellem det afgiftspligtige beløb, der skal betales til
leverandøren, og det momsbeløb, der overføres direkte til skattemyndighederne.
Denne model eliminerer svig i forbindelse med "forsvundne erhvervsdrivende"
(missing trader), men vil kræve betydelige ændringer i den måde, alle
virksomhederne og skatteforvaltningerne håndterer momsen på. Spørgsmålet om,
hvordan kontant- eller kreditkortstransaktioner skal håndteres, skal gennemgås
yderligere.
•
Alle fakturadata sendes i realtid til en central momsovervågningsdatabase.
Skattemyndighederne vil kunne indhente oplysninger langt hurtigere end nu, og
en række af de nuværende momsforpligtelser vil kunne afskaffes. Det ville være
mere effektivt og lettere, hvis der blev benyttet e-fakturering for alle B2B-
transaktioner.
•
Den afgiftspligtige person uploader forud fastlagte transaktionsdata, der
præsenteres i et aftalt format, i et sikret momsdatalager, som opretholdes af den
afgiftspligtige person og er tilgængeligt for skattemyndighederne, enten direkte
eller meget hurtigt efter anmodning. Nogle medlemsstater har bevæget sig i den
retning, og det har ikke skabt større problemer. Denne model forhindrer dog ikke
svig i forbindelse med "forsvundne erhvervsdrivende"; hvis den erhvervsdrivende
forsvinder, forsvinder hans eller hendes momsdatalager også. Det giver imidlertid
mulighed for hurtigere afsløring.
•
En
afgiftspligtig
persons
momsoverholdelsesproces
og
interne
kontrolforanstaltninger certificeres. Nogle medlemsstater har bevæget sig i den
retning. Denne model skulle øge tilliden mellem skattemyndighederne og
skatteyderne; certificeringsproceduren er imidlertid tidskrævende og forudsætter,
at skattemyndighederne investerer betydeligt i menneskelige ressourcer.
Undersøgelsen
31
viser, at alle fire modeller har et positivt cost-benefit-forhold. De
nødvendige initiale investeringsomkostninger er dog forskellige, og dette har
indflydelse på, hvor hurtigt de nationale statskasser opnår en nettofordel heraf.
31
http://ec.europa.eu/taxation_customs/index_en.htm.
DA
21
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0023.png
Desuden vil en kombination af de forskellige modeller også kunne være en effektiv
løsning.
Spørgsmål 30. Hvilken af disse modeller ser for dig mest lovende ud, og hvorfor?
Eller vil du foreslå andre alternativer?
5.4.2.
Beskyttelse af erhvervsdrivende i god tro mod potentiel indblanding i momssvig
Adskillige medlemsstater har indført nationale foranstaltninger for at begrænse
momstabene fra svig i forbindelse med "forsvundne erhvervsdrivende" ved at prøve
at opkræve afgiften fra andre afgiftspligtige personer, der er involveret i den samme
transaktionskæde. EU-Domstolen har bekræftet, at når skatteforvaltningen kan
bevise, at kunden vidste eller burde have vidst, at hans eller hendes køb indgik som
led i en transaktion, der var forbundet med svigagtig momsomgåelse, kan den nægte
kunden fradragsretten.
Skatteforvaltningerne skal i hvert enkelt tilfælde bevise et sådant kendskab. Dette er
en lang, dyr og kompliceret procedure. Desuden er der risiko for, at afgiftspligtige
personer som følge deraf anbringes i en sårbar situation, specielt når de skal handle
med en ny leverandør. De er nødt til at foretage ekstra kontroller for at tjekke, om de
enkelte leverandører er pålidelige. Erhvervsdrivende i god tro risikerer ikke desto
mindre, at deres fradragsret bringes i tvivl, fordi de uforvarende har handlet med
bedragere.
Den første model under punkt 5.4.1 fjerner mulighederne for svig i forbindelse med
"forsvundne erhvervsdrivende" gennem anvendelsen af en omfattende obligatorisk
mekanisme med opsplittet betaling. Der kunne også overvejes en enklere, frivillig
mekanisme.
Den frivillige mekanisme vil gøre det muligt for kunderne at beskytte sig mod
ovennævnte risici og undgå at kontrollere deres leverandørers pålidelighed. Kunden
vil i så tilfælde skulle betale momsen direkte til skattemyndighederne og nettobeløbet
til leverandøren.
For skattemyndighederne betyder dette, at momsopkrævningen sikres for
transaktioner, som de handlende selv anser for at indebære en potentiel risiko.
Myndighederne vil dermed også opnå yderligere information og blive varskoet om
nye svigagtige tendenser.
Men denne løsningsmodel kan eventuelt indvirke negativt på forholdet mellem
leverandøren og kunden og derfor på erhvervsaktiviteterne i almindelighed. Den vil
også kunne få følger for leverandørernes likviditet.
Spørgsmål 31. Mener du, at det er muligt og hensigtsmæssigt at indføre en frivillig
mekanisme med opsplittet betaling?
5.5.
En effektiv og moderne administration af momssystemet
I betragtning af skatteydernes afgørende betydning for momssystemets funktion vil
deres forhold til skattemyndighederne i høj grad påvirke begge parters omkostninger
til forvaltningen af systemet. Det indbyrdes forhold afhænger ikke kun af
DA
22
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0024.png
indberetnings-, betalings- eller revisionsforpligtelser, men også af kvaliteten,
pålideligheden og tilgængeligheden af informationerne fra skattemyndighederne.
Skatteforvaltningsspørgsmål
henhører
primært
under
medlemsstaternes
ansvarsområde. Disse spørgsmål har imidlertid betydning for det indre markeds
korrekte funktion, hvilket bekræftes i Revisionsrettens beretning
32
om EU's egne
indtægter.
Kommissionen pegede på behovet for, at disse spørgsmål overvejes, i sin meddelelse
af december 2008,
En samordnet strategi til forbedring af bekæmpelsen af momssvig
i Den Europæiske Union
33
. Den foreslog, at der skulle udarbejdes en ny tilgang
baseret på frivillig overholdelse af reglerne, risikovurdering og overvågning for at
mindske både skattemyndighedernes indblanding og erhvervslivets administrative
byrder. Der kunne bl.a. overvejes følgende foranstaltninger:
– styrkelse af dialogen mellem skattemyndighederne og andre interesseparter, f.eks.
ved at oprette et permanent diskussionsforum, som giver skattemyndighederne og
erhvervslivets repræsentanter i EU mulighed for at udveksle synspunkter
– indsamling af eksempler på den bedste praksis i medlemsstaterne, f.eks. ved at
udarbejde retningslinjer for rationalisering af administrativ praksis og afskaffelse
af unødvendige byrder for virksomhederne
– fastlæggelse af en EU-politik for frivillig overholdelse af momsreglerne, som er
tilpasset EU's momssystem, gennem specifikke ordninger med interesseparterne;
der kunne f.eks. arbejdes på idéen om "partnerskaber" mellem
skatteforvaltningerne og skatteyderne og om forudgående afgørelser om den
afgiftsmæssige behandling af visse transaktioner
– større opmærksomhed om it-spørgsmål ved gennemførelsen af de nye
momsregler; der bør fastlægges en korrekt tidsramme og opnås enighed om
arbejdsprocessen for tilpasning af it-systemer, både hos virksomhederne og
skattemyndighederne; man bør fremme automatisk informationsoverførsel mellem
skatteyderne og skattemyndighederne gennem bedre interoperabilitet; og der bør
måske udvikles specifik software på EU-niveau, som stilles til rådighed for alle
medlemsstaterne.
Spørgsmål 32. Støtter du disse forslag med henblik på at forbedre forholdet mellem
de erhvervsdrivende og skattemyndighederne? Har du andre forslag?
5.6.
Andre spørgsmål
I denne grønbog fremlægges der en række emner til drøftelse, men de er ikke
udtømmende. Formålet er at lancere en debat, der er så bred som muligt, så dette er
en god anledning til at fremlægge andre spørgsmål.
32
33
Revisionsretten indtog i sit revisionsarbejde i forbindelse med årsberetningen for 2008 det standpunkt,
at dataindsamlingen til beretningerne burde gøres til en af metoderne for at sikre ensartet anvendelse af
momsdirektivet i alle medlemsstaterne og ligebehandling af alle skatteyderne. Jf. artikel 12 i Rådets
forordning (EØF) nr. 1553/89.
KOM(2008) 807 af 1.12.2008.
DA
23
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450014_0025.png
Spørgsmål 33. Hvilke andre spørgsmål end dem, der allerede er nævnt, bør behandles
i forbindelse med overvejelserne om EU-momssystemets fremtid? Hvilken løsning
vil du anbefale?
6.
D
ELTAG I DEBATTEN
Formålet med denne grønbog er at igangsætte og anspore en offentlig debat om EU-
momssystemets fremtid. Kommissionen opfordrer derfor alle interesserede parter til
at indgive deres bidrag som svar på de spørgsmål, der stilles i denne grønbog, senest
den 31. maj 2011, helst pr. e-mail og i wordformat til "TAXUD-VAT-
[email protected]".
Bidragene skal ikke nødvendigvis omfatte alle de spørgsmål, der er rejst i grønbogen.
De må gerne være begrænset til kun at omfatte de spørgsmål, der interesserer dig. Du
bedes klart angive, hvilke emner dine bidrag vedrører, og specifikt angive nummeret
på det eller de spørgsmål, du besvarer.
Hvis du bidrager med svar på alle de spørgsmål, der er rejst i grønbogen, vil vi gerne
vide, hvilken rangorden du vil give de forskellige emner.
Bidragene offentliggøres på internettet. Det er vigtigt at læse den særlige erklæring
om beskyttelse af personoplysninger, hvori det angives, hvordan dine
personoplysninger og bidrag vil blive behandlet, på følgende websted:
http://ec.europa.eu/taxation_customs/index_en.htm.
Der vil på dette websted også blive offentliggjort en rapport, som sammenfatter
konklusionerne af bidragene.
På grundlag af de konklusioner, der kan drages af denne debat, og som det blev
bebudet i Kommissionens arbejdsprogram for 2011
34
, vil Kommissionen inden
udgangen af 2011 fremlægge en meddelelse, hvori den identificerer de vigtigste
områder, hvor det er hensigtsmæssigt at gennemføre yderligere tiltag på EU-niveau.
De initiativer, der vedtages efter nævnte meddelelse, vil blive baseret på grundige
konsekvensanalyser.
34
KOM(2010) 623 af 27.10.2010,
Kommissionens arbejdsprogram for 2011.
DA
24
DA