Ændringsforslag til L 168 (Reform af ægtefællesammenføringsreglerne m.v.)

Integrationsministeriet har ved brev af 13. maj 2011 til Folketingets Udvalg forUdlændinge- og Integrationspolitik oversendt et ændringsforslag til lovforslag nr. L 168(Reform af ægtefællesammenføringsreglerne m.v.), som blev fremsat i Folketinget den17. marts 2011 og førstebehandlet den 12. april 2011.Ændringsforslaget indeholder blandt andet et forslag om i udlændingeloven at indsætteen bemyndigelse til at undtage statsborgere fra visse lande fra den såkaldteindvandringsprøve. Institut for Menneskerettigheder har af egen drift foretaget envurdering af dette forslags overensstemmelse med menneskerettensdiskriminationsforbud. Jeg har i dag orienteret integrationsministeren om min vurdering,jf. vedlagte kopi af brev af d.d.Det er Institut for Menneskerettigheders vurdering, at de foreslåede kriterier baserer sigpå generaliserende stereotyper, der ikke umiddelbart kan forbindes til bestemte lande,ligesom der ikke ses at være nogen rimelig grund til at antage, at statsborgere i bestemtelande er så homogene, som ændringsforslaget synes at antage.Kriterierne forekommer at være helt uegnede til at trække en linje mellem personer, derhar henholdsvis ikke har særlige forudsætninger for at opnå kendskab til det danskesprog, ligesom der ikke forekommer at være nogen saglig forbindelse mellemstatsborgeres forudsætninger for at opnå kendskab til danske samfundsforhold og dereslands høje udviklingsniveau, medlemskab af OECD og fritagelse fra EU’s regler omvisumfritagelse.Det er min vurdering, at meget stærke grunde taler for, at anvendelsen af den foreslåedebemyndigelse i praksis med stor sandsynlighed af de kompetente domstole vil blive anset

1. Kort om ændringsforslaget

Integrationsministeren foreslår, at der skal kunne fastsættes nærmere regler om, atudlændinge, der ansøger om ægtefællesammenføring, og som er statsborgere i visselande, der fastsættes af integrationsministeren, er undtaget fra indvandringsprøven.Fastlæggelsen af lande skal ske på grundlag af en vurdering af, at der er tale om lande,hvis samfundsforhold har lighed med Danmark, og hvortil Danmark har etableret tættereforbindelser.Det fremgår af ændringsforslaget, at alene statsborgere fra de lande, der er en del afgruppen af lande med et meget højt udviklingsniveau, er medlem af OECD og er omfattetaf EU’s regler om visumfritagelse, vil kunne undtages fra indvandringsprøven. En listeover de lande, hvis statsborgere undtages indvandringsprøven, vil blive fastsat ibekendtgørelsesform.Indvandringsprøven gælder i dag alle udlændinge uanset nationalitet (bortset fra tyrkiskestatsborgere, der dog med samme lovforslag på ny vil blive omfattet af kravet om beståetindvandringsprøve, jf. herved regeringens revurdering af EU’s associeringsaftale medTyrkiet).Forslaget indebærer, at statsborgere i de lande, som ikke opfylder de pågældendebetingelser, vil have sværere ved at opnå ægtefællesammenføring med en ægtefælle heri landet alene på grund af deres nationalitet. Ændringsforslaget indebærer dermed direkteforskelsbehandling på grund af nationalitet.Forslaget indbærer samtidig, at herboende vil have sværere ved at opnåægtefællesammenføring med statsborgere fra visse lande alene på grund af ægtefællensnationalitet. Forslaget indebærer dermed direkte forskelsbehandling på grund aftredjemands (ansøgerens) nationalitet.En sådan klar og direkte forskelsbehandling er som udgangspunkt i strid med deninternationale menneskeret. Derfor skal lovgivningsmagten foretage en vurdering af, omdenne forskelsbehandling er sagligt og rimeligt begrundet, herunder proportional, ligesomdomstolene i tilfælde af konkrete retssager herom skal foretage en sådan vurdering, jf.nærmere afsnit 2.Instituttet finder allerede på dette sted anledning til at bemærke, at Danmark i dag påforskellige områder, herunder ægtefællesammenføringsområdet, forskelsbehandlernordiske statsborgere og EU-statsborgere mv. over for tredjelandsstatsborgere ud fra denbetragtning, at der er et særligt nært samarbejde mellem Danmark og de nordiske

henholdsvis visse europæiske lande. Det må fremhæves som forholdsvis centralt, atDanmark over for de nordiske henholdsvis europæiske lande er indgået i et juridiskforpligtende samarbejde, hvorefter landene giver hinandens statsborgere særligerettigheder i forhold til andre landes statsborgere. Et sådant juridisk forpligtendesamarbejde gælder ikke over for de lande, som foreslås omfattet af undtagelsen. Den iændringsforslaget omtalte tætte forbindelse er således af en ganske anden karakter.Danmark har så vidt ses aldrig tidligere forskelsbehandlet tredjelandsansøgere omægtefællesammenføring, hvorfor ændringsforslaget må anses for et principielt brud medsåvel denne regerings som tidligere regeringers faste politik.Instituttet anbefaler, at regeringen fremlægger eventuelle tidligere foretagne,interne vurderinger af, hvorvidt forskelsbehandling inden for gruppen aftredjelandsborgere kan anses for at være i overensstemmelse medmenneskeretten.Instituttet er opmærksomt på, at sådanne vurderinger er undtaget fra aktindsigt, mendette hindrer ikke regeringen i at fremlægge sådanne og nærmere redegøre for, hvorfortidligere vurderinger nu eventuelt fraviges.

2. Kort om menneskerettens diskriminationsforbud

Diskrimination betyder ulovlig forskelsbehandling. En forskelsbehandling er ulovlig(diskriminerende), hvis der er tale om en forskelsbehandling af personer isammenlignelige situationer, og forskelsbehandlingen ikke er sagligt og rimeligtbegrundet, herunder hvis virkningerne ikke er proportionale med formålet. Omvendt er enforskelsbehandling af personer i sammenlignelige situationer ikke diskriminerende, hvisforskelsbehandlingen er sagligt og rimeligt begrundet samt proportional.Forskelsbehandling kan komme til udtryk enten direkte eller indirekte. Indirekteforskelsbehandling foreligger, hvis en umiddelbart neutral betingelse rammer f.eks. ikke-etniske danskere hårdere end etniske danskere, personer med handicap hårdere endpersoner uden handicap osv.En række menneskeretskonventioner indeholder diskriminationsforbud. F.eks. kannævnes, at artikel 5 i FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskriminationindeholder et forbud mod diskrimination på grund af race, hudfarve eller national elleretnisk oprindelse, og artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettighederindeholder et generelt diskriminationsforbud.

Opregningen af forbudte diskriminationsgrunde i artikel 14 er ikke udtømmende. EfterDen Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis er også diskrimination pågrund af blandt andet nationalitet/statsborgerskab forbudt.Det følger af EMD’s praksis, at forskelsbehandling på grund af nationalitet alene krævermeget tungtvejende grunde for at kunne anses for retfærdiggjort, jf. f.eks. EMD’s dom af16. september 1996,Gaygusuz mod Østrig,præmis 42.I ændringsforslaget er det anført, at EMD har anerkendt, at der på det udlændingeretligeområde er en vis videregående adgang til at forskelsbehandle på grundlag afstatsborgerskab, samt at EMD således har accepteret, at medlemsstater i vissesituationer behandler udlændinge forskelligt afhængig af, hvilket land de kommer fra, nårdette skyldes, at medlemsstaten har særlige relationer med visse lande. Der er i denforbindelse henvist til de tre dommeC mod Belgien(dom af 7. august 1996),Moustaquimmod Belgien(dom af 18. februar 1991) ogAbdulaziz, Cabales og Balkandali modStorbritannien(dom af 28. maj 1985).DommenC mod Belgienvedrørte en udlænding, som var blevet udvist af Belgien pågrund af strafbart forhold, og som påstod at være offer for diskrimination på grund afnationalitet og race, idet en EU-statsborger i en lignende situation ikke ville være blevetudvist. EMD udtalte, at en sådan favorisering er objektivt og rimeligt begrundet, idet EU-medlemsstaterne udgør en særlig retsorden, som tilmed har etableret sit eget(unions)borgerskab. EMD fandt på den baggrund, at der ikke var tale om en krænkelse afEMRK artikel 14, jf. artikel 8.DommenMoustaquim mod Belgienangik ligeledes udvisning af en udlænding fraBelgien, hvor klageren påstod at være offer for diskrimination på grund af nationalitet, idetblandt andet EU-statsborgere i en lignende situation ikke ville være blevet udvist. EMDudtalte, at en sådan favorisering af EU-statsborgere er objektivt og rimeligt begrundet,idet Belgien sammen med de øvrige EU-lande udgør en særlig retsorden. EMD fandt påden baggrund, at der ikke var tale om en krænkelse af EMRK artikel 14, jf. artikel 8.

I dommenAbdulaziz, Cabales og Balkandali mod Storbritannienhavde klagerne, der varpermanent bosat i UK, fået afslag på ægtefællesammenføring med deres udenlandskeægtefæller. Klagerne påstod, at ægtefællesammenføringsreglerne reelt var udtryk fordiskrimination på grund af race (indirekte diskrimination). EMD fandt, at der ikke var taleom en krænkelse af EMRK artikel 14, jf. EMRK artikel 8. EMD lagde i den forbindelseblandt andet vægt på, at de pågældende regler, som gjaldt generelt for alle ”non-patrials”,som ønskede at indrejse og tage ophold i UK, ikke indeholdt bestemmelser, derforskelsbehandlede mellem personer eller grupper på grund af race eller etniskeoprindelse, samt at formålet med reglerne var at begrænse tilstrømningen af indvandreremed henblik på at beskytte arbejdsmarkedet, og at det forhold, at der var flereudlændinge fra bestemte lande, der var berørt af reglerne, var uden betydning, da detteblot var resultatet af, at der var flere udlændinge fra de pågældende lande, der ønskedeat indrejse og tage ophold.De tre nævnte domme angik således ikke en forskelsbehandling svarende til denforeslåede, hvor der forskelsbehandles direkte mellem statsborgere fra forskelligetredjelande.EMD har heller ikke i øvrigt taget stilling til en forskelsbehandling tilnærmelsesvissvarende til den foreslåede. Det kan derfor ikke siges med sikkerhed, hvordan EMD villeforholde sig til den foreslåede forskelsbehandling, men det forholdsvis klareudgangspunkt må antages at være, at lovligheden af en forskelsbehandling inden forgruppen af tredjelandsansøgere må have formodningen imod sig.Det bemærkes i den forbindelse, at langt hovedparten af såvel EU’s som Europarådetslande så vidt vides ikke forskelsbehandler på en tilsvarende måde, idet kunNederlandene og Tyskland har indført indvandringsprøver med lignendeundtagelsesbestemmelser. Det må derfor konstateres, at der i Europa ikke erovervejende enighed om eller tilslutning til en forskelsbehandling. De lande, derforskelsbehandler som foreslået, er med andre ord i mindretal. Dette taler ligeledes for, atforskelsbehandlingen ikke vil blive anset for forenelig med den europæiske menneskeret.Omvendt har lovgivningsmagten en vis skønsmargin ved fastsættelsen af generelleretsregler på ægtefællesammenføringsområdet, og såvel nationale som internationaledomstole udviser tilbageholdenhed over for tilsidesættelsen af politiske vurderinger. Deter også af den grund vanskeligt at forudsige præcis, hvordan domstolene vil bedømmekonkrete sager om anvendelsen af den foreslåede undtagelse til indvandringsprøven.Med disse forhold for øje må der foretages en juridisk vurdering af, om begrundelsen forden direkte forskelsbehandling på grund af nationalitet/statsborgerskab, som

ændringsforslaget indebærer, er saglig og rimelig, og om virkningerne afforskelsbehandlingen er proportionale med formålet, jf. nærmere afsnit 3.

3. Nærmere om den menneskeretlige proportionalitetsvurdering

Ændringsforslaget indebærer en undtagelse, således at visse ansøgere ikke skal beståindvandringsprøven. Det skal derfor vurderes, om der er en saglig, rimelig og proportionalsammenhæng mellem dels indvandringsprøven formål og indhold, dels undtagelsensformål og indhold.Indvandringsprøven består af en sprogprøve i det danske sprog og en vidensprøve omDanmark og det danske samfund. Formålet med indvandringsprøven er at sikre, atudlændinge, der meddeles opholdstilladelse her i landet som led iægtefællesammenføring, har et grundlæggende kendskab til danske samfundsforhold ogdet danske sprog og dermed et grundlag for en vellykket integration.Det må derfor vurderes, om (i) sprogkravet og (ii) indholdskravet rimeligvis kan anses foropfyldt af dem, der ikke foreslåes undtaget, og ikke af dem, der foreslås omfattet afundtagelsen og dermed ikke skal opfylde kravet.I ændringsforslaget er det anført, at statsborgere i lande, hvis samfundsforhold erligeartet med Danmarks, ud fra en generel vurdering må antages at have et grundlag forat opnå kendskab til og respektere det danske samfunds værdier og opnå kendskab tildet danske sprog, således at det ikke er nødvendigt at stille krav om beståetindvandringsprøve.Hvad angår sprogkravet må det uden nærmere tvivl lægges til grund, at det alene erstatsborgere fra de nordiske lande, der generelt har bedre forudsætninger endstatsborgere fra andre lande for at tilegne sig det danske sprog. Der ses ikke at værenogen saglig grund til at afgrænse et sprogkrav ud fra de i ændringsforslaget nævntekriterier.Instituttet finder derfor, at den i ændringsforslaget indeholdte undtagelse frasprogkravet er helt uegnet til at afgrænse personkredsen på en relevant måde.Instituttet anbefaler derfor, at undtagelsen begrænses til ikke at omfattesprogkravet, eller at der anvendes saglige kriterier til at undtage personer frasprogkravet. Instituttet besidder ikke de sprogfaglige forudsætninger for at pegepå saglige kriterier til dette formål.

Hvad angår indholdskravet i indvandringsprøven må det nærmere vurderes, omstatsborgere i lande, der undtages indvandringsprøven, har bedre forudsætninger endandre landes statsborgere for at opnå kendskab til danske samfundsforhold.Det bemærkes i den forbindelse nærmere, at det foreslåede pointsystem for udlændinge,der ansøger om ægtefællesammenføring i Danmark, jf. lovforslag L 168, som regeringennu har fremsat ændringsforslag til, har til formål at sikre, at den enkelte udlændingbesidder særlige såkaldte integrationsrelevante kvalifikationer, og at alle de udlændinge,som vil skulle gennemføre indvandringsprøven, som følge heraf generelt må antages athave visse forudsætninger for at opnå kendskab til de danske samfundsforhold (og detdanske sprog).Spørgsmålet er med andre ord, om kriterierne (i) et meget højt udviklingsniveau, (ii)medlemsskab af OECD og (iii) fritagelse fra EU’s regler om visum er en rimelig indikationfor, at statsborgere fra disse lande – i modsætning til statsborgere fra andre lande – udfra en generel betragtning har bedre forudsætninger for at opnå kendskab til danskesamfundsforhold.Instituttet finder, at ændringsforslaget baserer sig på generaliserende stereotyper, derikke umiddelbart kan forbindes til bestemte lande, ligesom der ikke ses at være nogenrimelig grund til at antage, at statsborgere i bestemte lande er så homogene, somændringsforslaget synes at antage.Det fremgår af ændringsforslaget, at fastlæggelsen af gruppen af lande med et megethøjt udviklingsniveau vil ske på grundlag af detHuman Development Index,som FN’sUdviklingsprogram (UNDP) har udarbejdet. Ifølge UNDP’s rapportHuman DevelopmentReportfra 2010 vurderes 42 lande at have et meget højt udviklingsniveau, heriblandt”vestlige” lande som USA, Canada, Australien og New Zealand, de asiatiske landeJapan, Hong Kong, Singapore, Sydkorea og Brunei (men ikke f.eks. Indien, Kina ogIndonesien), de arabiske lande De Forende Arabiske Emirater, Bahrain og Qatar samtIsrael. Tyrkiet er ikke omfattet, ligesom ingen sydamerikanske (bortset fra Barbados) ellerafrikanske lande er med.Instituttet finder umiddelbart, at der ikke er nogen saglig forbindelse mellem depågældende lande omfattet af UNDP’sHuman Development Indexogstatsborgeres forudsætninger for at opnå kendskab til danske samfundsforhold.Medlemskab af OECD er så vidt ses ikke retligt reguleret, idet OECDs Råd kan inviterestater til at blive medlemmer, mens beslutning om optagelse kræver enighed, jf. OECDkonventionens artikel 16. Listen over OECD’s nuværende 34 medlemslande omfatter

således f.eks. ”vestlige” lande som USA, Canada, Australien og New Zealand, latin-amerikanske lande som Chile og Mexico (men ikke Brasilien og Argentina), asiatiskelande som Japan og Syd-Korea (men ikke Singapore, Indien og Kina) samt Tyrkiet (menikke Indonesien) og Israel. Ingen arabiske eller afrikanske lande er omfattet.Instituttet finder umiddelbart, at der ikke er nogen saglig forbindelse mellemmedlemskab af OECD og statsborgeres forudsætninger for at opnå kendskab tildanske samfundsforhold.Med hensyn til visumfritagelse følger Danmarks visumforhold til tredjelande af EU’svisumforordning (forordning nr. 539/2001). Forordningen regulerer, hvilke landesstatsborgere der skal have visum, og hvilke landes statsborgere der er fritaget herfor vedindrejse på medlemsstaternes område. En liste over hvilke landes statsborgere, der ervisumfrie, findes på udlændingemyndighedernes hjemmeside. På baggrund heraf kan detudledes, at følgende lande, som ikke vurderes at have et meget højt udviklingsniveauog/eller ikke er medlem af OECD, er visumfrie: Andorra, Antigua og Barbuda, Albanien,Argentina, Bahamas, Barbados, Bosnien-Hercegovina, Brasilien, Brunei, Bulgarien,Chile, Costa Rica, Cypern, El Salvador, Guatemala, Honduras, Kroatien, Letland,Lichtenstein, Litauen, Makedonien, Malaysia, Malta, Mauritius, Mexico, Monaco,Montenegro, Nicaragua, Nordmarianerne, Panama, Paraguay, Rumænien, San Marino,Serbieb, Seychellerne, Singapore, St. Kitts-Nevis, Taiwan, Uruguay, Vatikanet ogVenezuela.Instituttet finder umiddelbart, at der ikke er nogen saglig forbindelse mellem EU’sregler om visumfritagelse og statsborgeres forudsætninger for at opnå kendskabtil danske samfundsforhold.Instituttet forstår herefter regeringens forslag således, at følgende lande uden for Europavurderes at have et meget højt udviklingsniveau, er medlemmer af OECD og omfattedeaf EU’s visumfritagelsesregler, hvorfor deres statsborgere vil blive undtaget fraindvandringsprøven:USACanadaAustralienNew ZealandJapanSyd-KoreaIsrael

Instituttet finder videre anledning til at fremhæve, at ændringsforslaget ikke blot fritagerfra den med lovforslaget foreslåede skærpelse af indvandringsprøven, idet statsborgereomfattet af den foreslåede undtagelse helt fritages fra en indvandringsprøve.Instituttet har ikke nærmere kendskab til, hvordan ansøgere fra disse lande har klaret dethidtil opstillede prøvekrav, men konkrete oplysninger om, at prøvedeltagere fra de afundtagelsen omfattede lande –udenundervisning – generelt klarer prøven bedre endprøvedeltagere fra andre lande vil selv sagt tale for at undtage dem fra prøven. Detkunne således være oplysende at få kendskab til, om f.eks. israelere har bedreforudsætningerne for at opnå kendskab til danske samfundsforhold end tyrkere, og omjapanere og sydkoreanere har bedre forudsætninger end singaporeanere og fillipinere.Instituttet anbefaler, at regeringen nærmere oplyser, om konkrete oplysningergiver belæg for at antage, at anvendelsen af de nævnte kriterier afgrænserundtagelsen på en saglig og relevant måde.