Spørgsmål nr. 7 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til

lov om offentlighed i forvaltningen (L 90):

”Ministeren bedes kommentere de to artikler i Informationden 16. december 2010: "Står der 26-5 til åbenhed?", og "Nibestemmelser gør indsigt sværere" med en gennemgang afhver eneste ændring, herunder om det er en forbedring ellerforringelse og om ministeren er enig/uenig i det faktuelleindhold for hvert punkt.”

Svar:

1.

I artiklen i Information fra den 16. december 2010”Står der 26-5 tilåbenheden?”anføres det bl.a., at der ikke – som anført i bemærkninger-ne til forslaget til den nye offentlighedslov – er tale om 26 elementer ilovforslaget, der kan siges at udbygge offentlighedsprincippet, og femelementer, som kan siges at begrænse dette princip. Endvidere anføresdet, at såfremt man udelukkende ser på spørgsmålet om borgernes ad-gang til aktindsigt, rummer lovforslaget alene fem udvidelser – der enddamå karakteriseres som mindre – og ni indskrænkninger samt endelig 21bestemmelser, der intet konkret ændrer af betydning.Artiklen indeholder i øvrigt en kort omtalte af hvert af de 26 elementer ilovforslaget, om hvilke det i pkt. 2.3.1.2 i lovforslagets almindelige be-mærkninger er anført, at de efter Justitsministeriets opfattelse ud fra engenerel betragtning kan siges at udbygge den gældende offentlighedslovsprincip om åbenhed i den offentlige forvaltning. Det gøres i artiklen gæl-dende, at en række af de pågældende elementer ikke eller kun i begræn-set omfang indebærer udvidelser i retten til aktindsigt i forhold til gæl-dende ret.

2.

For så vidt angår det generelle spørgsmål om, hvorvidt lovforslagetindebærer 26 ”udvidelser” og fem ”indskrænkninger”, skal Justitsmini-steriet bemærke, at de 26 elementer, der er nævnt i pkt. 2.3.1.2 i lovfor-slagets almindelige bemærkninger, ikke i lovforslaget alle beskrives somelementer, der indebærer en udvidelse i forhold til, hvilke dokumenter ogoplysninger der vil være adgang til aktindsigt i.Det anføres derimod i lovforslagets bemærkninger, at de pågældendeelementer ”fra en generel betragtning kan siges at udbygge den gældendeoffentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning”. Dettesvarer til den beskrivelse, som en enig offentlighedskommission gav i2

kommissionens betænkning af de samme 26 elementer, jf. betænkningensside 28 ff.Om de enkelte elementer henvises til pkt. 2.3.1.2 i lovforslagets alminde-lige bemærkninger og bemærkningerne til de bestemmelser, som er om-talt dér. Det er fortsat Justitsministeriets opfattelse, at alle de omhandlede26 elementer ud fra en generel betragtning kan siges at udbygge den gæl-dende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning

3.

I artiklen”Ni bestemmelser gør indsigt sværere”,som ligeledes erbragt den 16. december 2010 i Information, anføres det, at følgende (fire)yderligere elementer – end de fem elementer, som er nævnt i pkt. 2.3.1.2i lovforslagets almindelige bemærkninger – skulle gøre indsigt i den of-fentlige forvaltning sværere i forhold til den gældende offentlighedslov:a) At embedsmændenes såkaldt formløse e-mails ikke længere skalbetragtes som dokumenter og derfor kan slettes.b) At der ikke er adgang til såkaldte ad-hoc myndigheders papirer,fordi de dokumenter, der udveksles indenfor en sådan myndighed,betragtes som interne, og at disse dokumenter derfor ikke må ud-veksles med andre myndigheder, hvilket der imidlertid åbnes opfor med lovforslaget.c) At muligheden for efter lovforslagets § 5, stk. 2, til at undtagenærmere angivne institutioner mv., der træffer afgørelse på detoffentliges vegne, reelt indebærer en indskrænkning i retten tilaktindsigt i forhold til den ordning, der følger af § 43, stk. 2, i densociale retssikkerhedslov.d) At der i lovforslagets § 9, stk. 2, nr. 1, gives mulighed for, at enmyndighed – uanset at det nye identifikationskrav er opfyldt (te-makravet) – kan undlade at behandle en anmodning om aktind-sigt, hvis det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.Om de nævnte fire spørgsmål bemærkes følgende:

Ad a):

Efter lovforslaget kan enhver forlange at blive gjort bekendt meddokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. somled i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf.§ 7, stk. 1. Retten til aktindsigt omfatter i henhold til lovforslagets § 7,3

stk. 2, nr. 1, med de i loven fastsatte undtagelser alle dokumenter, dervedrører den pågældende sag.Der er om lovens dokumentbegreb bl.a. anført følgende i bemærkninger-ne til lovforslagets § 7:”Lovens dokumentbegreb er i lighed med, hvad der følger af gældende ret,teknologineutralt. Materiale, der lagres på nye informationsbærere eller inye former, er derfor omfattet af dokumentbegrebet, i det omfang det på-gældende materiale kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter ogaktstykker. Det afgørende for, om noget bestemt materiale er omfattet aflovens dokumentbegreb, er således, om det pågældende materiale kan side-stilles med egentlige skriftlige dokumenter, og om det har været undergivetadministrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed mv.Det anførte indebærer, at formløse noteringer, som en offentligt ansat ned-fælder på f.eks. gule ”post-it”etiketter og lignende løse lapper – f.eks. un-der en sags behandling, under en telefonsamtale eller under et møde – ikkekan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Endvidere kan sms-beskeder og e-mails have en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kan ansesfor omfattet af lovens dokumentbegreb. Om det er tilfældet vil bero på enkonkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked el-ler e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som sms-beskeden eller e-mailen vedrører, jf. også betænkningens kapitel 11, pkt.11.1.2 (side 336 ff.).”

Der er på det sted i Offentlighedskommissionens betænkning, der er hen-vist til i de citerede bemærkninger, anført bl.a. følgende:”[Det er kommissionens opfattelse], at formløse noteringer, som en offent-ligt ansat nedfælder på gule ”post-it”-etiketter og lignende løse lapper –f.eks. i forbindelse med en sags behandling eller under en telefonsamtale –ikke kan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Dette beror på, atsådanne lapper mv. ikke fra en almindelig betragtning kan sidestilles medegentlige dokumenter og aktstykker, og de bliver kommissionen bekendtda heller ikke i praksis bevaret eller journaliseret.[…]Det er […] kommissionens opfattelse, at e-mail og sms-beskeder er omfat-tet af lovens dokumentbegreb, hvis den enkelte e-mail eller sms-besked in-deholder oplysninger om faglige vurderinger eller oplysninger om en sagsfaktiske grundlag. I de tilfælde, hvor der – efter lovudkastets § 13 eller enulovbestemt retsgrundsætning, jf. nærmere kapitel 13 – gælder en notat-pligt i forhold til den pågældende sms-besked eller e-mail, må sms-beskeden eller e-mailen også anses for omfattet af dokumentbegrebet. Detvil således bl.a. være tilfældet, hvis sms-beskeden eller e-mailen må karak-teriseres som et væsentligt sagsekspeditionsskridt, f.eks. ved at myndighe-den med en sms-besked meddeler borgeren en afgørelse i en sag.Det er dog kommissionens opfattelse, at sms-beskeder og e-mail […] kanhave en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kan anses for omfattet af lo-4

Som det fremgår, er lovforslagets dokumentbegreb teknologineutralt. Detfølger heraf, at spørgsmålet om, hvorvidt en e-mail er omfattet af lovensdokumentbegreb, skal afgøres efter de samme kriterier som gælder forandet materiale. Dette svarer efter Justitsministeriets opfattelse til, hvadder også i dag følger af gældende ret.

Ad b):

Tværministerielle arbejdsgrupper og lignende ad hoc-myndigheder betragtes efter gældende ret som selvstændige forvalt-ningsmyndigheder med den konsekvens, at brevveksling mellem ar-bejdsgruppens medlemmer efter offentlighedsloven betragtes som internedokumenter, mens brevveksling mellem arbejdsgruppen og udenforstå-ende, herunder de myndigheder, som arbejdsgruppens medlemmer re-præsenterer, vil være ekstern og derfor som udgangspunkt ikke vil kunneundtages fra aktindsigt, jf. Offentlighedskommissionens betænkning nr.1510/2009, side 524 ff. og særligt vedrørende afgivelse side 576.Der ændres med lovforslaget ikke ved ordningen med tværministeriellearbejdsgrupper og lignende ad hoc-myndigheder.Med lovforslagets § 24, stk. 1 nr. 1, foreslås dog, at retten til aktindsigtikke omfatter interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellemet ministeriums departement og dets underordnede myndigheder i forbin-delse med ministerbetjening. I bemærkningerne til § 24 er det anført, atudtrykket ”et ministeriums departement” foruden de enkelte ministerielledepartementer også omfatter såkaldte tværministerielle embedsfolksar-bejdsgrupper, som udelukkende består af embedsfolk, og som i lyset afbl.a. ombudsmandens praksis betragtes som selvstændige myndigheder.De interne dokumenter, som en sådan embedsfolksarbejdsgruppe udveks-ler med ministerier – herunder de ministerier, der ikke har udpeget med-lemmer til arbejdsgruppen – vil således kunne være omfattet af § 24, stk.1, nr. 1, og vil således uanset udvekslingen betragtes som interne. Dettesvarer til det, som er anført af en enig Offentlighedskommission i be-mærkningerne til § 24 i kommissionens lovudkast, jf. betænkningens side979.

Ad c):

Med lovforslagets § 5, stk. 1, foreslås det, at offentlighedsloven –bortset fra bestemmelserne i lovforslagets §§ 11-12 og §§ 15-17 – skal5

finde anvendelse på selskaber, institutioner, personligt ejede virksomhe-der, foreninger m.v., i det omfang de ved eller i henhold til lov har fåettillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions eller enkommunes vegne.I lovforslagets § 5, stk. 2, er det i tilknytning hertil fastsat, at vedkom-mende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte reg-ler om, at loven ikke skal finde anvendelse på nærmere angivne selska-ber, institutioner, personligt ejede virksomheder, foreninger m.v. omfattetaf stk. 1.Det fremgår af den sociale retssikkerhedslovs § 43, stk. 2, at når en myn-dighed overlader opgaver efter sociallovgivningen til andre end offentli-ge myndigheder, er disse omfattet af reglerne i forvaltningsloven og of-fentlighedsloven i forhold til den opgave, der udføres.Adgangen til efter lovforslagets § 5, stk. 2, at bestemme, at offentligheds-loven ikke skal finde anvendelse på nærmere angivne selskaber, instituti-oner, personligt ejede virksomheder, foreninger m.v., knytter sig til sel-skaber mv., der er omfattet af lovforslagets § 5, stk. 1.Bestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 2, kan derfor ikke anvendes til atundtage private organer, som i henhold til den sociale retssikkerhedslovs§ 43, stk. 2, er omfattet af offentlighedsloven.

Ad d):

Identifikationskravet efter den gældende offentlighedslovs § 4,stk. 3, indebærer, at det kan kræves, at en begæring om aktindsigt bådeindeholder de oplysninger, der er nødvendige for, at myndigheden kanfinde frem til den sag eller det dokument, der ønskes aktindsigt i (det ob-jektive identifikationskrav), og at den aktindsigtssøgende har et vist for-håndskendskab til den sag eller det dokument, der anmodes om aktind-sigt i (det subjektive identifikationskrav). Bestemmelsen giver såledesikke adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager,der er journaliseret i en bestemt periode. Bag det gældende krav om iden-tifikation ligger overordnet set hensynet til forvaltningsmyndighedernesressourceforbrug, jf. Offentlighedskommissionens betænkning 1510/2009, side 387.Med lovforslaget foreslås det objektive identifikationskrav videreført, jf.§ 9, stk. 1, nr. 1. Dette skyldes, at opfyldelsen af det objektive identifika-6

tionskrav er en forudsætning for, at myndighederne kan finde frem til derelevante sager og dokumenter.Derimod foreslås det subjektive identifikationskrav ikke videreført. I ste-det for det subjektive krav forslås med § 9, stk. 1, nr. 2, indført et nytkrav om, at den aktindsigtssøgende (blot) skal angive temaet for den sageller det dokument, som den pågældende ønsker aktindsigt i. Det ændre-de identifikationskrav indebærer således, at der åbnes op for en adgang tilat gennemse sager af en bestemt art (bestemt tema).I tilknytning hertil foreslås det imidlertid, at en forvaltningsmyndighed –uanset at det nye (lempede) identifikationskrav opfyldt – kan undlade atbehandle en anmodning om aktindsigt, hvis behandlingen heraf vil nød-vendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. lovforslagets § 9,stk. 2, nr. 1. I bemærkningerne til den nævnte bestemmelse er bl.a. anførtfølgende:”Det centrale for vurderingen af, om behandlingen af en anmodning omaktindsigt vil nødvendiggøre et – i forhold til ansøgerens interesse i at fåindsigt i det konkrete tilfælde –uforholdsmæssigt ressourceforbrug,vilvære det forventede tidsforbrug i forbindelse med den pågældende myn-digheds behandling af aktindsigtsanmodningen. Der må i den forbindelselægges vægt på, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen om akt-indsigt vedrører, ligesom der må lægges vægt på, om aktindsigten på grundaf dokumenternes og sagernes indhold vil være kompliceret at behandle.Adgangen til at afslå at behandle en anmodning om aktindsigt vil forudsæt-te, at det vurderes, at det samlede tidsforbrug for myndighederne i forbin-delse med behandlingen af anmodningen – det vil sige såvel fremsøgnin-gen af sagerne eller dokumenterne samt myndighedens vurdering af, omder kan meddeles aktindsigt heri – må forventes at overstige ca. 25 timer(svarende til mere end tre fulde arbejdsdage).[…]Kravet om, at det skal påvises, at behandlingen af anmodningen vil nød-vendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremtden, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne ellerdokumenterne, vil myndigheden m.v. være forpligtet til i almindelighed –og således uanset sagens eller dokumenternes omfang – at behandle an-modningen. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undla-de at behandle en anmodning om aktindsigt, der er fremsat af et masseme-die eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådannemedier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse iaktindsigten, jf. også lovforslagets § 28, stk. 2, nr. 1, og § 29, stk. 2, hvor-efter en myndighed kan undlade at foretage ekstrahering med henvisningtil et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.”