PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2011-12, Det Udenrigspolitiske Nævn 2011-12
EUU Alm.del Bilag 304, UPN Alm.del Bilag 130
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

22. februar 2012

Statsretskontoret

Maj-Britt Skjoldan

2011-750-0018

343657

Notat om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Dan-

marks ratifikation af traktaten om stabilitet, samordning og styring i

Den Økonomiske og Monetære Union (den såkaldte finanspagt)

1. Indledning

I forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 30. januar

2012 blev der mellem 25 stater (de nuværende medlemmer af EU, bortset

fra Det Forenede Kongerige (Storbritannien) og Den Tjekkiske Republik),

opnået enighed om et udkast til en traktat om stabilitet, samordning og sty-

ring i Den Økonomiske og Monetære Union.

Den nye traktat – som betegnes finanspagten – forventes undertegnet i for-

bindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 1. og 2. marts

2012.

Justitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet, Udenrigsministe-

riet og Økonomi- og Indenrigsministeriet overvejet nogle forfatningsretli-

ge spørgsmål, som Danmarks ratifikation af finanspagten kan give anled-

ning til.

Formålet med disse overvejelser har navnlig været at afklare, hvorvidt fi-

nanspagten indebærer overladelse af beføjelser som omtalt i grundlovens §

20, således at den særlige procedure i § 20, stk. 2, skal følges. Endvidere

har formålet været at afklare, om Danmarks tilslutning til finanspagten rej-

ser andre spørgsmål i forhold til grundloven.

Resultatet af overvejelserne fremlægges i dette notat.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Pkt. 2 indeholder en kort redegørelse for grundlovens §§ 19, 20 og 88.

Pkt. 3 indeholder en kort beskrivelse af Den Økonomiske og Monetære

Union, mens pkt. 4 indeholder en generel beskrivelse af finanspagten.

Justitsministeriets overvejelser om forholdet mellem finanspagten og

grundloven fremgår af pkt. 5. Notatet sammenfattes under pkt. 6.

2. Grundlovens §§ 19, 20 og 88

2.1. Indledning

I det følgende redegøres kortfattet for bestemmelserne i grundlovens §§

19, 20 og 88.

For en mere indgående beskrivelse af bestemmelserne kan der bl.a. henvi-

ses til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 for visse forfat-

ningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Lissa-

bon-traktaten (2007-redegørelsen).

Fra den forfatningsretlige litteratur henvises navnlig til Poul Andersen,

Dansk Statsforfatningsret (1954), side 478 ff., Ole Espersen, Indgåelse og

Opfyldelse af Traktater (1970), Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg.

ved Peter Germer, 1973), side 271 ff. og 307 ff., Alf Ross, Dansk Statsfor-

fatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 377 ff., Peter Germer,

Statsforfatningsret (4. udg., 2007), side 229 ff., Henrik Zahle, Dansk For-

fatningsret 2 (3. udg., 2007), side 255 ff., Jens Hartig Danielsen, Suveræni-

tetsafgivelse (1999), Ole Spiermann i Politik og Jura – Festskrift til Ole

Espersen (1. udg., 2004), side 269 ff., og Hjalte Rasmussen i Danmarks

Riges Grundlov med kommentarer (2. udg., 2006), side 197 ff.

2.2. Grundlovens § 19

Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater findes i §

19. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

"§

19.

Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden

folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der for-

øger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis

opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af

større betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke opsige

nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med folketingets sam-

tykke.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker

kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler

mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i med-

før af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget

ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.

Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvil-

ket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspo-

litisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes

ved lov."

I kraft af denne bestemmelse har regeringens kompetence i mellemfolkeli-

ge anliggender umiddelbar grundlovshjemmel. Kompetencen er et såkaldt

prærogativ for regeringen.

Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser er

dog undergivet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketin-

gets samtykke således for, at regeringen kan indgå forpligtelser, til hvis

opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af

større betydning. Samtykke kan gives ved lov eller ved folketingsbeslut-

ning, jf. Alf Ross, a.st., side 396. Der kræves alene simpelt flertal i Folke-

tinget.

2.3. Grundlovens § 20

2.3.1. Baggrunden for grundlovens § 20

Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks tilslut-

ning til såkaldte overstatslige (supranationale) organisationer. Bestemmel-

sen har følgende ordlyd:

"§

20.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder,

kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myn-

digheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til

fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele

af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til

vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder re-

geringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller

forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler."

Bestemmelsen i § 20 blev indført ved grundlovsændringen i 1953. Bag-

grunden var et ønske om at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig vis-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

se internationale organisationer. I Forfatningskommissionens Betænkning

(1953), side 31, anføres således bl.a. følgende:

"Der har i de senere år været en udvikling i retning af større mellemfolke-

ligt samarbejde også på områder, hvor internationale organisationer tillæg-

ges beføjelser, der hidtil har været betragtet som en del af den enkelte stats

suverænitet. I en række nyere udenlandske forfatninger er der gennem sær-

lige bestemmelser givet mulighed for tiltrædelse af sådanne organisationer,

uden at vedkommende stats forfatning behøver at ændres. Den interparla-

mentariske Union har på et møde i sommeren 1952 henstillet, at bestem-

melse herom indføres ved ændring af medlemslandenes forfatninger (jfr. bi-

lag 7).

Inden for De forenede Nationers rammer er der stillet forslag om oprettelse

af myndigheder, der skulle tillægges beføjelser, som ellers henhører under

den nationale suverænitet; dette gælder eksempelvis forslaget til internatio-

nal kontrol med atomenergi. For Europas vedkommende kan nævnes opret-

telsen af den overstatslige myndighed for kul og stål (den såkaldte Schu-

manplan). Inden for det nordiske samarbejde kan det ikke på forhånd ude-

lukkes, at der kan opstå behov for en myndighed af lignende karakter.

Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gældende grundlov ikke

kunne tiltræde. Det ville være ønskeligt, om også Danmark i sin grundlov

åbnede adgang for en sådan afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige or-

ganisationer, som virker til fremme af mellemfolkelig retsorden og samar-

bejde."

Baggrunden for bestemmelsen er endvidere beskrevet i Max Sørensens re-

sponsum af 18. maj 1952 til Forfatningskommissionen, optrykt i betænk-

ningen, side 113 ff.

2.3.2. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 19

Grundlovens § 20 må afgrænses "nedad", det vil sige over for almindelige

mellemfolkelige aftaler mv., der kan tiltrædes alene efter grundlovens §

19.

Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som har

kompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er rettet

til medlemsstaterne. Som eksempler kan nævnes FN og Europarådet (her-

under Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organisatio-

ner, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige forpligtel-

ser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats interne rets-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

orden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de enkelte individers

adfærd, må den derfor gøres til en del af national ret, f.eks. ved inkorpore-

ring.

Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark tilslut-

te sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om organisati-

onen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed eventuelt uden

eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger, der er bindende for

alle medlemsstater. Også her kan der siges at være tale om suverænitets-

indskrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl., Folkeret (1989), side 39 ff.

Men suverænitetsindskrænkninger af denne karakter falder uden for grund-

lovens § 20 og er derfor alene underlagt proceduren i § 19, jf. Alf Ross,

a.st., side 409.

Anderledes forholder det sig med mellemfolkelige myndigheder, som til-

lægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddelbart i

de deltagende stater med virkning for f.eks. private personer og virksom-

heder. Sådanne ordninger kan Danmark kun tilslutte sig ved anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20. Det skyldes, at kompetencen til at fastsætte

regler mv., der direkte regulerer borgernes adfærd, overlades til den mel-

lemfolkelige myndighed. Der henvises bl.a. til Max Sørensen, a.st., side

308 f., Alf Ross, a.st., side 408, og Henrik Zahle, a.st., side 255.

I Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Ugeskrift

for Retsvæsen 1998, side 800 H) anføres i overensstemmelse hermed føl-

gende om, hvornår bestemmelsen i grundlovens § 20 skal anvendes:

"Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 er nød-

vendig i det omfang, det overlades til en international organisation at udøve

lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning

her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer

rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktater med andre sta-

ter.”

Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter anvendel-

se af proceduren i grundlovens § 20, er derfor i første række, om den inde-

bærer overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighed til at ud-

øve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte

virkning her i landet.

At der er adgang til at udøve myndighed med direkte virkning vil sige, at den

mellemfolkelige myndigheds retsakter

efter deres karakter

kan virke umiddelbart i

medlemsstaterne. Hvis en international organisations retsakter derimod virker

umiddelbart i medlemsstaterne som følge af regler i national (dansk) ret (og ikke som en

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

følge af selve karakteren af den mellemfolkelige myndigheds retsakter), er der ikke tale

om direkte virkning i forfatningsretlig forstand, jf. herved Henrik Zahle, a.st., side 258.

Også overladelse af beføjelser, der ved grundloven er henlagt til regerin-

gen som prærogativer, f.eks. kompetencen efter § 19 til at handle på rigets

vegne i mellemfolkelige anliggender, forudsætter – som anført i den nævn-

te højesteretsdom – anvendelse af § 20.

Særligt for så vidt angår nogle af EU-rettens virkemidler og deres forhold

til grundlovens § 20 kan det nævnes, at hvis en traktat giver EU hjemmel

til på nye områder at anvende retsakter som f.eks. forordninger, afgørelser

og direktiver, vil dansk tilslutning til traktaten forudsætte anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20, i det omfang retsakterne har eller kan have

direkte virkning i forhold til borgere mv. i medlemsstaterne, således at der

er tale om overladelse af beføjelser efter grundloven.

Det bemærkes i den forbindelse, at der ikke nødvendigvis er tale om overladelse af

beføjelser omfattet af grundlovens § 20, selv om en traktatbestemmelse giver mulighed

for at gennemføre retsakter (som f.eks. forordninger og direktiver), der efter deres

generelle karakter vil kunne indeholde bestemmelser, der virker umiddelbart. Afgørende

er, om den konkrete traktatbestemmelse må fortolkes således, at der er hjemmel til i

sådanne retsakter at gennemføre bestemmelser med direkte virkning i forhold til borgere

mv. i medlemsstaterne. Der kan herved henvises til 2007-redegørelsen pkt. 3.2 (side 32 f)

og Justitsministeriets redegørelse af 22. november 2004 for visse forfatningsretlige

spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af traktat om en forfatning for Europa

(2004-redegørelsen) pkt. 3.2 (side 27 ff.).

Det er i almindelighed ikke relevant for spørgsmålet om anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20, om den mellemfolkelige myndigheds

kompetence til at udøve beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets

myndigheder, er en enekompetence, eller om medlemsstaterne helt eller

delvist bevarer deres kompetence, jf. bl.a. Henrik Zahle, Juristen 1992,

Suverænitetsoverladelse: Tidspunktet for overladelsen, side 243 ff.

Det antages heller ikke at være afgørende for, om § 20 skal anvendes, om

der i forbindelse med overladelse af bl.a. lovgivningsbeføjelser kræves en-

stemmighed eller alene flertal (simpelt eller kvalificeret) i den mellemfol-

kelige myndighed. Der kan herved bl.a. henvises til Henrik Zahle, a.st.,

side 259 f.

Grundlovens § 20 har i forhold til EF/EU været anvendt i forbindelse med

Danmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks tilslutning til Maastricht-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993 samt Danmarks tilslutning til

Amsterdam-traktaten i 1998.

2.4. Grundlovens § 88 og afgrænsningen i forhold til denne bestem-

melse

Grundlovens § 88 indeholder følgende bestemmelse:

"§

88.

Vedtager folketinget et forslag til en ny grundlovsbestemmelse, og

regeringen vil fremme sagen, udskrives nyvalg til folketinget. Vedtages for-

slaget i uændret skikkelse af det efter valget følgende folketing, bliver det

inden et halvt år efter den endelige vedtagelse at forelægge folketingsvæl-

gerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte afstemning. De nærmere

regler for denne afstemning fastsættes ved lov. Har et flertal af de i afstem-

ningen deltagende og mindst 40 pct. af samtlige stemmeberettigede afgivet

deres stemme for folketingets beslutning, og stadfæstes denne af kongen, er

den grundlov. "

Den anførte procedure for ændring af grundloven vil bl.a. skulle følges,

hvis der skal indsættes en ny bestemmelse i grundloven, f.eks. fordi lov-

givningsmagten måtte ønske at give en bestemmelse – der kunne gives

som en almindelig lov – grundlovskraft, således at den herefter kun kan

ændres eller fraviges gennem grundlovsproceduren.

For så vidt angår spørgsmålet om afgrænsningen af grundlovens § 20 ”op-

ad”, det vil sige over for traktater mv., som Danmark ikke kan tilslutte sig

efter § 20, men kun efter en grundlovsændring, jf. grundlovens § 88, kan

bl.a. henvises til Justitsministeriets redegørelse af 4. december 2007 for

visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation

af Lissabon-Traktaten.

3. Den Økonomiske og Monetære Union

3.1. Generelt om ØMU’en og Stabilitets- og Vækstpagten

Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) har i afsnit

VIII (artikel 119-144) regler om den økonomiske og monetære politik. Af-

snittet med tilhørende protokoller udstikker de retlige og politiske rammer

for Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en).

Kapitel 1 (artikel 120-126) i TEUF afsnit VIII indeholder regler om den

økonomiske politik, mens kapitel 2 (artikel 127-133) indeholder regler om

den monetære politik. Kapitel 3 (artikel 134-135) indeholder bestemmelser

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vedrørende institutionerne, mens kapitel 4 (artikel 136-138) indeholder

specifikke bestemmelser for de medlemsstater, der har euroen som valuta.

Endelig indeholder kapitel 5 (artikel 139-144) bestemmelser om overgang

til euroen.

Som centrale bestemmelser for den økonomiske politik i ØMU’en kan pe-

ges på TEUF artikel 121 om samordning af medlemsstaternes økonomiske

politikker og TEUF artikel 126 om overvågning og sanktioner vedrørende

uforholdsmæssigt store offentlige underskud.

I 1997 blev de daværende traktatbestemmelser, som svarede til de nuvæ-

rende bestemmelser i TEUF artikel 121 og artikel 126, præciseret og ud-

bygget med en rådsresolution og to forordninger. Rådsresolutionen og for-

ordningerne blev benævnt ”Stabilitets- og Vækstpagten”.

Stabilitets- og Vækstpagten har henholdsvis en

præventiv del

og en

korri-

gerende del:

Den

præventive

del udgøres af TEUF artikel 121 og Rådets forordning nr.

1466/97 af 7. juli 1997, som ændret ved Rådets forordning nr. 1055/2005

og Rådets forordning nr. 1175/2011, om styrkelse af overvågningen af

budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske politik-

ker. Forordningerne er udstedt med hjemmel i TEUF artikel 121, stk. 6, og

de bestemmelser, som svarede hertil, i den daværende EF-traktat.

Forenklet sagt giver TEUF artikel 121 EU mulighed for at fastsætte over-

ordnede retningslinjer for medlemsstaternes økonomiske politikker, jf. stk.

2, at overvåge medlemslandenes økonomiske politikker (såkaldt multilate-

ral overvågning), jf. stk. 3, og at udstede advarsler til en medlemsstat, hvis

det vurderes, at medlemsstatens økonomiske politik ikke er i overens-

stemmelse med de overordnede retningslinjer, jf. stk. 4.

Til brug for den såkaldte multilaterale overvågning af medlemsstaternes

økonomiske udvikling indleverer euro-landene stabilitetsprogrammer.

Lande, der ikke har euroen som valuta, indleverer konvergensprogrammer.

Den nævnte forordning nr. 1466/97 med senere ændringer fastsætter regler

for indhold, forelæggelse, undersøgelse og overvågning af stabilitets- og

konvergensprogrammerne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Endvidere er der udarbejdet en såkaldt adfærdskodeks for udformningen af

de stabilitets- og konvergensprogrammer, der er indeholdt i forordning nr.

1466/97.

Den

korrigerende

del udgøres af TEUF artikel 126 og Rådets forordning

nr. 1467/97 af 7. juli 1997, som ændret ved forordning nr. 1056/2005 og

forordning nr. 1177/2011, om fremskyndelse og afklaring af gennemførel-

sen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud.

Forordningerne er udstedt med hjemmel i TEUF artikel 126, stk. 14, og de

bestemmelser, som svarede hertil, i den daværende EF-traktat.

TEUF artikel 126, stk. 1, fastsætter, at medlemsstaterne skal undgå ufor-

holdsmæssigt store offentlige underskud. Endvidere fastsætter artikel 126,

at EU-Kommissionen overvåger udviklingen i medlemsstaternes budgetsi-

tuation og i deres offentlige gæld med henblik på at identificere alvorlige

fejl, jf. stk. 2. Herudover indeholder artikel 126 regler om den procedure,

der skal følges, hvis det vurderes, at en medlemsstat har et uforholdsmæs-

sigt stort underskud, jf. stk. 3-14.

Forenklet sagt udbygger den nævnte forordning nr. 1467/97 med senere

ændringer proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud

bl.a. ved at fastsætte tidsgrænser for de enkelte skridt i proceduren.

3.2. Danmarks Euro-forbehold mv.

Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en) består af tre faser.

Tredje fase af ØMU’en trådte i kraft den 1. januar 1999 for 11 EU-lande

og indebærer fastlåsning af omvekslingsforholdet mellem de deltagende

valutaer, indførelse af fælles valuta (euroen), som erstatter de nationale va-

lutaer, en fælles pengepolitik, der varetages af Det Europæiske System af

Centralbanker, samt en fælles valutapolitik, der er Rådets ansvarsområde.

Hertil kommer en styrkelse af samordningen af den økonomiske politik.

Danmark har med Edinburgh-afgørelsen fra 1992 meddelt de andre EU-

lande, at Danmark ikke deltager i ØMU’ens tredje fase. Danmark har her-

efter fået en undtagelse (det såkaldte Euro-forbehold), som er fastsat ved

en protokol om visse bestemmelser vedrørende Danmark (den danske

ØMU-protokol), der nu er knyttet som bilag til Lissabon-traktaten.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Virkningen af denne undtagelse er, at alle artikler og bestemmelser i trak-

taterne og Statutten for ESCB (Det Europæiske System af Centralbanker)

og ECB (Den Europæiske Centralbank), hvori der henvises til en dispensa-

tion, vil gælde for Danmark, jf. pkt. 1 i den danske ØMU-protokol.

TEUF artikel 139, stk. 1, fastsætter, at medlemsstater, med hensyn til hvil-

ke Rådet ikke har truffet afgørelse om, at de opfylder de nødvendige be-

tingelser for indførelse af euroen, benævnes ”medlemsstater med dispensa-

tion”. Stk. 2 indeholder en opregning af traktatbestemmelser, der ikke

gælder for medlemsstater med dispensation, ligesom stk. 2 in fine fastsæt-

ter, at ”medlemsstater” i de nævnte traktatbestemmelser skal forstås som

medlemsstater, der har euroen som valuta. Herudover indeholder stk. 3

regler om anvendelsen af statutten for ESCB og ECB for medlemsstater

med dispensation, mens stk. 4 fastsætter regler om stemmerettighederne

for de medlemmer af Rådet, der repræsenterer medlemsstater med dispen-

sation.

Udover de traktatbestemmelser, der er opregnet i TEUF artikel 139, stk. 2,

indeholder TEUF artikel 136 og 137 specifikke bestemmelser for de med-

lemsstater, der har euroen som valuta.

TEUF artikel 136 omhandler samordning og overvågning af eurolandenes

budgetdisciplin og økonomisk-politiske retningslinjer, mens artikel 137

drejer sig om møder mellem finansministrene i eurogruppen.

Da Danmark ikke har euroen som valuta, har den danske undtagelse også

virkning i forhold til bestemmelserne i artikel 136 og 137.

For så vidt angår en ophævelse af undtagelsen, følger det af pkt. 2 og 3 i

den danske ØMU-protokol, at proceduren i TEUF artikel 140, stk. 2, om

ophævelse af dispensation kun vil blive indledt på Danmarks anmodning. I

tilfælde af, at undtagelsen ophæves, finder bestemmelserne i protokollen

ikke længere anvendelse.

Justitsministeriet har bl.a. forud for den såkaldte Euro-afstemning den 28.

september 2000 antaget, at dansk tiltrædelse af ØMU’ens tredje fase med

den fælles valuta nødvendiggør en anvendelse af den særlige procedure i

grundlovens § 20. Der henvises herved til Justitsministeriets notat af 25.

april 2000 om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med dansk

tiltrædelse af Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase med den

fælles valuta.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4. Generelt om finanspagten

4.1. Baggrunden for finanspagten

I forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 9. december

2011 afgav euroområdets stats- og regeringschefer en erklæring, som in-

deholdt et forslag om at styrke arkitekturen i Den Økonomiske og Mone-

tær Union (ØMU’en) med henblik på at fremme finanspolitisk disciplin og

en mere udbygget integration i det indre marked såvel som øget vækst,

forbedret konkurrenceevne og social samhørighed.

Som opfølgning på den nævnte erklæring er der udarbejdet et udkast til en

traktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Mone-

tære Union, som der i forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Bru-

xelles den 30. januar 2012 blev opnået enighed om mellem 25 stater (de

nuværende medlemmer af EU, bortset fra Det Forenede Kongerige (Stor-

britannien) og Den Tjekkiske Republik).

Den pågældende traktat – finanspagten – er således udformet som en aftale

mellem 25 stater.

4.2. Finanspagtens indhold

Finanspagten indeholder 6 afsnit.

Afsnit I

(artikel 1) fastsætter pagtens formål og anvendelsesområde.

Af bestemmelsens stk. 1 følger, at de kontraherende stater som EU-

medlemsstater med pagten aftaler

styrke den økonomiske søjle i Den

Økonomiske og Monetære Union ved at vedtage et regelsæt, der skal

fremme budgetdisciplin gennem en finanspolitisk aftale,

styrke samord-

ningen af deres økonomiske politikker og

forbedre styringen i euroom-

rådet, for derved at støtte opnåelsen af EU’s mål om bæredygtig vækst, be-

skæftigelse, konkurrenceevne og social samhørighed.

Efter bestemmelsens stk. 2 finder finanspagten fuldt ud anvendelse på de

kontraherende stater, der har euroen som valuta. Finanspagten finder også

anvendelse på andre kontraherende stater – heriblandt Danmark – i det

omfang og under de betingelser, der er fastsat i artikel 14.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Afsnit II

(artikel 2) indeholder regler om sammenhængen med og forholdet

til EU-retten.

Ifølge bestemmelsens stk. 1 skal finanspagten anvendes og fortolkes af de

kontraherende stater i overensstemmelse med de traktater, der danner

grundlag for EU, især TEU artikel 4, stk. 3, og med EU-retten, herunder

reglerne om procedure når det er nødvendigt at vedtage sekundær ret.

Ifølge artikel 2, stk. 2, anvendes finanspagten i det omfang, den er forene-

lig med de traktater, der danner grundlag for EU, og EU-retten. Det fast-

slås endvidere, at finanspagten ikke griber ind i Unionens beføjelser til at

handle inden for den økonomiske union.

Afsnit III

(artikel 3-8) indeholder pagtens finanspolitiske forpligtelser,

mens

afsnit IV

(artikel 9-11) indeholder regler om samordning af økono-

misk politik og konvergens. Disse bestemmelser er nærmere omtalt neden-

for under pkt. 5 om forholdet mellem finanspagten og grundloven.

Afsnit V

(artikel 12 og 13) indeholder regler om styringen i euroområdet.

Artikel 12 fastsætter regler om eurotopmøder, herunder om hvem der kan

deltage i sådanne møder (stk. 1, 3 og 5), omfanget og indholdet af møderne

(stk. 2) samt Eurogruppens rolle (stk. 4).

Artikel 13 omhandler EU-Parlamentet og de nationale parlamenters rolle.

Afsnit VI

(artikel 14-16) indeholder generelle og afsluttende bestemmelser.

Artikel 14, stk. 1, fastsætter, at finanspagten ratificeres af de kontraherende

stater i overensstemmelse med hver deres forfatningsmæssige bestemmel-

ser.

Artikel 14, stk. 2, vedrører finanspagtens ikrafttrædelse, som er forudsat at

skulle være den 1. januar 2013.

Artikel 14, stk. 3, fastsætter, at finanspagten finder anvendelse fra datoen

for ikrafttrædelsen blandt de kontraherende stater, der har euroen som va-

luta, og som har ratificeret den. Den finder anvendelse på de andre kontra-

herende stater, der har euroen som valuta, fra den første dag i den måned,

der følger efter, at de har deponeret deres respektive ratifikationsinstru-

ment.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Artikel 14, stk. 4, fastsætter, at finanspagtens afsnit V (om styringen af eu-

roområdet), uanset artikel 14, stk. 3 og stk. 5, finder anvendelse på alle de

berørte kontraherende stater, fra datoen for traktatens ikrafttrædelse. Det

indebærer, at alle kontraherende stater har adgang til bl.a. at deltage i euro-

topmøder i overensstemmelse med, hvad der følger af finanspagtens artikel

12.

Det følger af artikel 14, stk. 5, at finanspagten gælder for kontraherende

stater med en dispensation som defineret i TEUF artikel 139, stk. 1, eller

en undtagelse som defineret i Protokol nr. 16 om visse bestemmelser ved-

rørende Danmark, som har ratificeret finanspagten, fra den dag, hvor be-

slutningen om at ophæve dispensationen eller undtagelsen får virkning,

medmindre den pågældende kontraherende stat erklærer at ville være bun-

det af alle eller nogle af bestemmelserne i finanspagtens afsnit III og IV fra

et tidligere tidspunkt.

Artikel 15 fastsætter, at finanspagten kan tiltrædes af andre medlemsstater

i EU end de kontraherende stater.

Endelig fastsætter artikel 16, at der senest inden fem år efter datoen for fi-

nanspagtens ikrafttrædelse på grundlag af en vurdering af erfaringen med

dens gennemførelse skal tages de nødvendige skridt i overensstemmelse

med TEU og TEUF med henblik på at indarbejde finanspagtens indhold i

EU’s retlige rammer.

Det er ikke med finanspagten nærmere fastlagt, hvorledes denne indar-

bejdning skal finde sted. Det er derfor ikke på nuværende tidspunkt muligt

at vurdere, om en eventuel senere indarbejdning vil kunne rejse spørgsmål

i forhold til grundloven.

5. Forholdet mellem finanspagten og grundloven

Som nævnt ovenfor under pkt. 4.2 følger det af finanspagtens artikel 1, stk.

2, at pagten også gælder for andre kontraherende stater (end dem, der har

euroen som valuta), i det omfang og under de betingelser, der er fastsat i

artikel 14.

Efter artikel 14, stk. 5, gælder finanspagten for kontraherende stater med

en dispensation som defineret i TEUF artikel 139, stk. 1, eller en undtagel-

se som defineret i Protokol nr. 16 om visse bestemmelser vedrørende

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Danmark, som har ratificeret finanspagten, fra den dag, hvor beslutningen

om at ophæve dispensationen eller undtagelsen har virkning, medmindre

den pågældende kontraherende stat erklærer at ville være bundet af alle el-

ler nogle af bestemmelserne i finanspagtens afsnit III og IV fra et tidligere

tidspunkt.

På denne baggrund redegøres der i det følgende for, om en sådan dansk er-

klæring om at ville være bundet af bestemmelserne i finanspagtens afsnit

III (artikel 3-8) og IV (artikel 9-11) fra et tidligere tidspunkt (end tidspunk-

tet for en eventuel ophævelse af den danske undtagelse) vil indebære, at

der overlades beføjelser som omtalt i grundlovens § 20, således at den sær-

lige procedure i § 20, stk. 2, skal følges, eller vil rejse andre spørgsmål i

forhold til grundloven.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at bestemmelserne i finanspagtens

øvrige afsnit (uden for afsnit III og IV), som er nærmere omtalt ovenfor

under pkt. 4.2, efter Justitsministeriets opfattelse ikke giver anledning til

forfatningsretlige overvejelser af den ovenfor anførte karakter.

5.1. Finanspagtens artikel 3

5.1.1.

Finanspagtens artikel 3, der indeholder den såkaldte balanceregel,

har følgende ordlyd:

”1. De kontraherende parter anvender reglerne i dette stykke ud over og

med forbehold af deres forpligtelser i henhold til EU-retten:

en kontraherende parts samlede budgetstilling på de samlede offentlige

finanser skal være i balance eller udvise et overskud

b) reglen i litra a) skal anses for overholdt, hvis den årlige strukturelle of-

fentlige saldo svarer til de landespecifikke mellemfristede målsætnin-

ger, som er fastsat i den reviderede stabilitets- og vækstpagt, og med en

nedre grænse for et strukturelt underskud på 0,5 % af bruttonational-

produktet i markedspriser. De kontraherende parter sikrer hurtig kon-

vergens hen imod hver deres mellemfristede målsætninger. En tidsplan

for konvergensen under hensyntagen til de landespecifikke risici for

holdbarheden vil blive foreslået af Europa-Kommissionen. Der skal fo-

retages en evaluering af fremskridtene hen imod den mellemfristede

målsætning og overholdelsen heraf på grundlag af en samlet vurdering

med den strukturelle saldo som reference, herunder en analyse af ud-

gifterne eksklusive diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden, på

linje med den reviderede stabilitets- og vækstpagt

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

de kontraherende parter kan midlertidigt afvige fra deres respektive

mellemfristede målsætning eller tilpasningsstien i retning af denne

målsætning, dog kun under de i stk. 3, litra b), fastsatte exceptionelle

omstændigheder

d) når den procentdel, som den samlede offentlige gæld udgør af brutto-

nationalproduktet i markedspriser, er væsentligt under 60 %, og risici-

ene med hensyn til de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt er

lave, kan den nedre grænse for den i litra b) angivne mellemfristede

målsætning nå op på et strukturelt underskud på højst 1,0 % af brutto-

nationalproduktet i markedspriser

hvis der konstateres væsentlige afvigelser fra den mellemfristede mål-

sætning eller tilpasningsstien i retning af denne målsætning, skal en

korrektionsmekanisme automatisk sættes i gang. Mekanismen skal bl.a.

medføre en forpligtelse for den pågældende kontraherende part til at

gennemføre foranstaltninger til at korrigere afvigelserne i løbet af en

nærmere fastsat periode.

2. Reglerne i stk. 1 skal have virkning i de kontraherende parters nationale

ret senest et år efter ikrafttrædelsen af denne traktat i form af bindende og

varige bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden måde, der sikrer, at

de fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale budgetpro-

ces. De kontraherende parter skal på nationalt plan indføre den i stk. 1, litra

e), nævnte korrektionsmekanisme på grundlag af fælles principper, der skal

foreslås af Europa-Kommissionen, særligt om arten og omfanget af og tids-

planen for de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes, også i tilfælde

af exceptionelle omstændigheder, samt om, hvilken rolle de institutioner,

der på nationalt plan er ansvarlige for at overvåge overholdelsen af de i stk.

1 nævnte regler, skal indtage, og om disses uafhængighed. Denne korrekti-

onsmekanisme skal fuldt ud respektere de nationale parlamenters beføjel-

ser.

3. Med henblik på denne artikel finder definitionerne i artikel 2 i protokol

(nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store under-

skud, der er knyttet som bilag til traktaterne om Den Europæiske Union,

anvendelse.

Derudover forstås i denne artikel ved:

"årlig strukturel offentlig saldo": den årlige konjunkturkorrigerede sal-

do, eksklusive engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltnin-

ger.

b) "exceptionelle omstændigheder": en usædvanlig begivenhed, som lig-

ger uden for den pågældende kontraherende parts kontrol, og som har

en afgørende virkning på de samlede offentlige finanser, eller perioder

med et alvorligt økonomisk tilbageslag som fastsat i den reviderede

stabilitets- og vækstpagt, forudsat at den kontraherende parts midlerti-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dige afvigelse ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellem-

lang sigt i fare.”

5.1.2.

Som det fremgår, indeholder finanspagtens artikel 3, stk. 1, en række

krav til de kontraherende staters økonomiske politik. Der stilles således ef-

ter bestemmelsen krav om, at en kontraherende stats samlede budgetstil-

ling på de samlede offentlige finanser skal være i balance eller udvise et

overskud, ligesom det angives, hvordan balancereglen overholdes, herun-

der ved at overholde de fastsatte landespecifikke målsætninger for den år-

lige strukturelle saldo, hvilke foranstaltninger de kontraherende stater skal

træffe for at leve op til målsætningerne, og hvordan overholdelsen af ba-

lancereglen vurderes. Med bestemmelsen gives der de kontraherende stater

mulighed for at fravige balancereglen under visse nærmere angivne betin-

gelser, og endelig fastsættes det, at en korrektionsmekanisme automatisk

skal sættes i gang, hvis der konstateres væsentlige afvigelser i forhold til

balancereglen.

Efter artikel 3, stk. 2, 1. pkt., skal reglerne i stk. 1 have virkning i de kon-

traherende staters nationale ret et år efter finanspagtens ikrafttrædelse.

Bestemmelserne i finanspagtens artikel 3, stk. 1 – og de heri indeholdte

krav til den økonomiske politik i de enkelte kontraherende stater – retter

sig alene mod de kontraherende stater, og de forpligtelser for de kontrahe-

rende stater, som følger af bestemmelserne, har alene karakter af alminde-

lige folkeretlige forpligtelser.

Sådanne forpligtelser vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2

kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.

1, og en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 3, stk. 1, forudsætter der-

for efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i

grundlovens § 20.

5.1.3.

Om den udmøntning, som skal finde sted efter finanspagtens artikel

3, stk. 1, litra b, 3. pkt. (om tidsplan for konvergensen), og artikel 3, stk. 2,

2. pkt. (om den automatiske korrektionsmekanisme), skal Justitsministeriet

bemærke følgende:

Efter artikel 3, stk. 1, litra b, 3. pkt., vil en tidsplan for konvergensen under

hensyntagen til de landespecifikke risici for holdbarheden blive foreslået

af Kommissionen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Finanspagtens artikel 3, stk. 2, 2. pkt., fastsætter, at de kontraherende stater

på nationalt plan skal indføre den (automatiske) korrektionsmekanisme,

som er omtalt i stk. 1, litra e, på grundlag af fælles principper, som Kom-

missionen skal fremsætte forslag om. Det følger endvidere af artikel 3, stk.

2, 2. pkt., at de fælles principper, som foreslås af Kommissionen, kan angå

arten, omfanget af og tidsplanen for de korrigerende foranstaltninger, der

skal træffes, og om, hvilken rolle de institutioner, der på nationalt plan er

ansvarlige for at overvåge balancereglens overholdelse, skal indtage, samt

disse institutioners uafhængighed. Endelig fastsætter artikel 3, stk. 2, 3.

pkt., at korrektionsmekanismen fuldt ud skal respektere de nationale par-

lamenters beføjelser.

Som anført overfor under pkt. 5.1.2 retter bestemmelserne i finanspagtens

artikel 3, stk. 1, sig efter deres karakter og indhold alene mod de kontrahe-

rende stater. Den udmøntning, der efter finanspagtens artikel 3, stk. 1, litra

b, og artikel 3, stk. 2, 2. pkt., er forudsat, kan ligeledes alene antages at

ville være rettet mod de kontraherende stater som sådan. Det skal i den

forbindelse desuden bemærkes, at i det omfang den med bestemmelserne

forudsatte udmøntning vil ske ved udstedelse af EU-retsakter, vil dette

skulle ske inden for rammerne af EU-traktaterne.

Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 3, stk. 1, litra b, og artikel 3, stk.

2, 2. pkt., vil på denne baggrund ikke indebære overladelse af beføjelser i

grundlovens § 20’s forstand.

5.1.4.

Tilbage står spørgsmålet, om de krav, der følger af finanspagtens ar-

tikel 3, stk. 2, 1. pkt., med hensyn til gennemførelsen af reglerne i artikel

3, stk. 1, rejser spørgsmål i forhold til grundloven.

Af artikel 3, stk. 2, 1. pkt., følger, at reglerne i stk. 1 skal have virkning i

de kontraherende staters nationale ret senest et år efter ikrafttrædelsen af

finanspagten i form af bindende og varige bestemmelser, helst i forfatnin-

gen, eller på anden måde, der sikrer, at de fuldt ud overholdes og efterleves

gennem hele den nationale budgetproces.

Det er over for Justitsministeriet oplyst, at bestemmelserne i finanspagtens

artikel 3, stk. 1, vil blive gennemført i en kommende budgetlov, som vil

indeholde krav til de årlige finanslove. Desuden er det oplyst, at det er

hensigten, at den kommende budgetlov vil bygge på et bredt politisk forlig

mellem politiske partier i Folketinget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En sådan gennemførelse af reglerne i finanspagtens artikel 3, stk. 1, i

dansk ret må efter Justitsministeriets opfattelse antages at opfylde de krav,

som stilles efter finanspagtens artikel 3, stk. 2, 1. pkt.

Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 3, stk. 2, 1. pkt., nødvendiggør

således efter Justitsministeriets opfattelse ikke en ændring af grundloven.

5.1.5.

Sammenfattende er det på den anførte baggrund Justitsministeriets

opfattelse, at finanspagtens artikel 3 ikke indebærer overladelse af beføjel-

ser i grundlovens § 20’s forstand, og at dansk tilslutning til bestemmelsen

derfor ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Efter Justitsministeriets opfattelse indebærer dansk tilslutning til finanspa-

gtens artikel 3 heller ikke, at der skal gennemføres en grundlovsændring.

5.2. Finanspagtens artikel 4

5.2.1.

Finanspagtens artikel 4 har følgende ordlyd:

”Når den procentdel, som de kontraherende parters samlede offentlige gæld

udgør af bruttonationalproduktet, overstiger referenceværdien på 60 % i ar-

tikel 1 i protokol (nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæs-

sigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaterne om Den Euro-

pæiske Union, skal den kontraherende part nedbringe den med i gennemsnit

en tyvendedel pr. år som et benchmark, jf. artikel 2 i Rådets forordning

(EF) nr. 1467/97 af 7. juli 1997 om fremskyndelse og afklaring af gennem-

førelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud,

som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1177/2011 af 8. november

2011. Hvorvidt der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud på grund

af en overtrædelse af gældskriteriet, vil blive besluttet i overensstemmelse

med proceduren i artikel 126 i traktaten om Den Europæiske Unions funk-

tionsmåde.”

5.2.2.

Som det fremgår, vedrører finanspagtens artikel 4 den situation,

hvor den procentdel, som den samlede offentlige gæld udgør af bruttonati-

onalproduktet (BNP), overstiger referenceværdien på 60 pct. I så fald skal

den kontraherende stat nedbringe forskellen i forhold til referenceværdien

med i gennemsnit en tyvendedel pr. år som benchmark efter artikel 2 i for-

ordning nr. 1467/97 af 7. juli 1997, som ændret ved forordning nr.

1056/2005 og forordning nr. 1177/2011, om fremskyndelse og afklaring af

gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store

underskud.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Artikel 4 fastslår endvidere, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et

uforholdsmæssigt stort underskud på grund af en overtrædelse af gældskri-

teriet, vil blive besluttet efter proceduren i TEUF artikel 126. Bestemmel-

sen tager ikke sigte på at regulere andre spørgsmål som omhandlet i TEUF

artikel 126.

Bestemmelsen i finanspagtens artikel 4 retter sig alene mod de kontrahe-

rende stater, og de forpligtelser for de kontraherende stater, som følger af

bestemmelserne, har alene karakter af almindelige folkeretlige forpligtel-

ser.

Sådanne forpligtelser vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2

kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.

1, og en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 4 forudsætter derfor efter

Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens

§ 20.

5.3. Finanspagtens artikel 5

5.3.1.

Finanspagtens artikel 5 har følgende ordlyd:

”1. En kontraherende part, der er omfattet af en procedure i forbindelse med

uforholdsmæssigt store underskud i henhold til de traktater, der danner

grundlag for Den Europæiske Union, indfører et budgetmæssigt og økono-

misk partnerskabsprogram med en detaljeret beskrivelse af de strukturre-

former, der skal indføres og gennemføres for at sikre en effektiv og holdbar

korrektion af sit uforholdsmæssigt store underskud. Sådanne programmers

indhold og form skal nærmere fastsættes i EU-retten. Fremsendelsen af

programmerne til Rådet for Den Europæiske Union og til Europa-

Kommissionen med henblik på tilslutning til og overvågning af program-

merne skal ske inden for de gældende overvågningsprocedurer i henhold til

stabilitets- og vækstpagten.

2. Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen overvåger

gennemførelsen af det budgetmæssige og økonomiske partnerskabsprogram

og med de årlige budgetplaner i overensstemmelse med det.”

5.3.2.

Finanspagtens artikel 5, stk. 1, 1. pkt., fastsætter en pligt for en kon-

traherende stat, der er omfattet af en procedure i forbindelse med ufor-

holdsmæssigt store underskud efter EU-traktaterne, til at indføre et bud-

getmæssigt og økonomisk partnerskabsprogram. Programmet skal inde-

holde en detaljeret beskrivelse af de strukturreformer, der skal indføres og

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gennemføres for at sikre en effektiv og holdbar korrektion af det ufor-

holdsmæssigt store underskud.

Artikel 5, stk. 1, 1. pkt., retter sig alene mod de kontraherende stater, og

den forpligtelse for de kontraherende stater, som følger af bestemmelsen,

har alene karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse.

En sådan forpligtelse vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2

kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.

1, og en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5, stk. 1, 1. pkt., forud-

sætter derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proce-

duren i grundlovens § 20.

5.3.3.

Efter finanspagtens artikel 5, stk. 1, 2. pkt., skal de omhandlede

partnerskabsprogrammers indhold og form nærmere fastsættes i EU-retten,

dvs. inden for rammerne af EU-traktaterne.

Den EU-retlige regulering, som er forudsat efter bestemmelsen, må anta-

ges alene at ville være rettet mod de kontraherende stater som sådan.

Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5, stk. 1, 2. pkt., vil på denne

baggrund efter Justitsministeriets opfattelse ikke indebære, at der sker

overladelse af beføjelser i grundlovens § 20’s forstand.

5.3.4.

Det følger af artikel 5, stk. 1, 3. pkt., at fremsendelsen af program-

merne til Rådet og Kommissionen med henblik på tilslutning til og over-

vågning af programmerne skal ske inden for de gældende overvågnings-

procedurer i henhold til stabilitets- og vækstpagten. Det følger endvidere

af stk. 2, at Rådet og Kommissionen overvåger gennemførelsen af partner-

skabsprogrammet og med de årlige budgetplaner i overensstemmelse med

det.

De overvågningsprocedurer, som der henvises til, er i dag fastlagt i TEUF

artiklerne 121 og 126 og udbygget ved Rådets forordning nr. 1466/97 af 7.

juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvåg-

ning og samordning af økonomiske politikker med senere ændringer og

Rådets forordning nr. 1467/97 af 7. juli 1997 om fremskyndelse og afkla-

ring af gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt

store underskud med senere ændringer samt en tilknyttet såkaldt adfærds-

kodeks for udformningen af de stabilitets- og konvergensprogrammer, der

er indeholdt i forordning nr. 1466/97, jf. i øvrigt pkt. 3.1 ovenfor.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bestemmelserne om Rådets og Kommissionens tilslutning til og overvåg-

ning af partnerskabsprogrammer samt gennemførelsen heraf, jf. artikel 5,

stk. 1, 3. pkt., og stk. 2, giver alene adgang til – inden for de gældende

overvågningsprocedurer i henhold til stabilitets- og vækstpagten – at træf-

fe beslutninger mv., der er rettet mod de kontraherende stater som så-

dan. Der må således antages at være tale om forpligtelser, som regeringen

som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2 vil kunne påtage sig alene i medfør af

bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1.

Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5, stk. 1, 3. pkt., og stk. 2, vil

derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke forudsætte anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20.

5.3.5.

Sammenfattende er det på den anførte baggrund Justitsministeriets

opfattelse, at dansk tilslutning til finanspagtens artikel 5 ikke forudsætter

anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

5.4. Finanspagtens artikel 6

5.4.1.

Finanspagtens artikel 6 har følgende ordlyd:

“Med henblik på at samordne planlægningen af udstedelsen af nationale

gældsbeviser bedre skal de kontraherende parter på forhånd orientere Rådet

for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om deres planer om

at udstede offentlige gældsbeviser.”

5.4.2.

Som det fremgår, følger det af finanspagtens artikel 6, at de kontra-

herende stater har pligt til på forhånd at orientere Kommissionen og Rådet

om deres planer om udstedelse af nationale gældsbeviser (statsobligatio-

ner).

Bestemmelsen i artikel 6 retter sig alene mod de kontraherende stater, og

den forpligtelse for de kontraherende stater, som følger af bestemmelsen,

har alene karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse.

En sådan forpligtelse vil regeringen som omtalt ovenfor under pkt. 2.3.2

kunne påtage sig i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1, og

en dansk tilslutning til finanspagtens artikel 6 vil derfor efter Justitsmini-

steriets opfattelse ikke forudsætte anvendelse af proceduren i grundlovens

§ 20.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.5. Finanspagtens artikel 7

5.5.1.

Finanspagtens artikel 7 har følgende ordlyd:

”Under fuld overholdelse af procedurekravene i de traktater, der danner

grundlag for Den Europæiske Union forpligter de kontraherende parter, der

har euroen som valuta, sig til at støtte forslag og henstillinger fra Europa-

Kommissionen, hvis Europa-Kommissionen under en procedure i forbin-

delse med uforholdsmæssigt store underskud konstaterer, at en medlemsstat

i Den Europæiske Union, der har euroen som valuta, har overskredet under-

skudskriteriet. Der påhviler ikke en sådan forpligtelse, når det kan konstate-

res, at der blandt de kontraherende parter, der har euroen som valuta, er et

kvalificeret flertal, som er imod forslaget eller henstillingen, beregnet ved

analogi efter de relevante bestemmelser i de traktater, der danner grundlag

for Den Europæiske Union uden hensyntagen til den pågældende kontrahe-

rende parts holdning.”

5.5.2.

Som det fremgår, er bestemmelsen i finanspagtens artikel 7 efter sin

ordlyd alene rettet til de kontraherende stater, der har euroen som valuta.

Da Danmark ikke har euroen som valuta, vil bestemmelsen ikke gælde for

Danmark. Danmark vil heller ikke have mulighed for at blive bundet af ar-

tikel 7 på baggrund af en erklæring afgivet i medfør af finanspagtens arti-

kel 14, stk. 5, om at tilslutte sig bestemmelserne i finanspagtens afsnit III.

Finanspagtens artikel 7 giver derfor ikke anledning til overvejelser i for-

hold til grundloven.

5.6. Finanspagtens artikel 8

5.6.1.

Finanspagtens artikel 8 har følgende ordlyd:

”1. Europa-Kommissionen opfordres til inden for rimelig tid at fremlægge

en rapport for de kontraherende parter om de bestemmelser, de hver har

vedtaget i medfør af artikel 3, stk. 2. Hvis Europa-Kommissionen, efter at

den har givet en kontraherende part lejlighed til at fremsætte bemærkninger,

i sin rapport konkluderer, at den pågældende kontraherende part har undladt

at opfylde artikel 3, stk. 2, vil sagen blive indbragt for Den Europæiske

Unions Domstol af en eller flere af de kontraherende parter. Finder en kon-

traherende part uafhængigt af Kommissionens rapport, at en anden kontra-

herende part har undladt at opfylde artikel 3, stk. 2, kan den også indbringe

sagen for Domstolen. I begge tilfælde er Domstolens dom bindende for sa-

gens parter, som skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkom-

me dommen inden for den frist, Domstolen træffer bestemmelse om.

2. Finder en kontraherende part på grundlag af sin egen eller Europa-

Kommissionens vurdering, at en anden kontraherende part ikke har truffet

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme Domstolens dom, jf. stk.

1, kan den indbringe sagen for Domstolen og nedlægge påstand om, at der

pålægges økonomiske sanktioner i overensstemmelse med de kriterier, Eu-

ropa-Kommissionen har opstillet inden for rammerne af artikel 260 i trakta-

ten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Hvis Domstolen finder, at

den pågældende kontraherende part ikke har efterkommet dens dom, kan

den pålægge den at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der er passende

under hensyn til sagens omstændigheder, og som ikke må overstige 0,1 %

af dens bruttonationalprodukt. De beløb, som det pålægges en kontraheren-

de part, der har euroen som valuta, at betale, skal betales til den europæiske

stabilitetsmekanisme. I øvrige tilfælde betales beløbene til Den Europæiske

Unions almindelige budget.

3. Denne artikel udgør en voldgiftsaftale mellem de kontraherende parter i

betydningen i artikel 273 i traktaten om Den Europæiske Unions funkti-

onsmåde.”

5.6.2.

Som det fremgår, er det i finanspagtens artikel 8, stk. 3, fastsat, at ar-

tiklen udgør en voldgiftsaftale i TEUF artikel 273’s forstand. Efter denne

bestemmelse har EU-Domstolen kompetence til at afgøre enhver tvistighed

mellem medlemsstaterne, der har forbindelse til traktaternes sagsområde,

såfremt tvistigheden forelægges den i henhold til en voldgiftsaftale.

For så vidt angår EU-Domstolens kompetence, følger det af artikel 8, stk.

1, at hvis Kommissionen i sin rapport konkluderer, at en kontraherende

stat ikke har opfyldt sin forpligtelse efter artikel 3, stk. 2, indbringer en el-

ler flere kontraherende stater den pågældende kontraherende stat for EU-

Domstolen. Finder en kontraherende stat uafhængigt af Kommissionens

rapport, at en anden kontraherende stat har undladt at opfylde artikel 3, stk.

2, kan den også indbringe sagen for Domstolen. EU-Domstolens dom er

bindende for sagens parter, ligesom sagens parter skal træffe de nødvendi-

ge foranstaltninger til opfyldelse af dommen inden for en frist, der fastsæt-

tes af EU-Domstolen.

EU-Domstolens afgørelser efter artikel 8, stk. 1, vil alene være rettet til

den enkelte kontraherende stat som sådan, og EU-Domstolen får således

efter artikel 8, stk. 1, ikke kompetence til at træffe afgørelser, der har di-

rekte virkning for borgere mv. i den kontraherende stat, som var de truffet

af nationale domstole.

De forpligtelser, som følger af finanspagtens artikel 8, stk. 1, vil Danmark

kunne påtage sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk.

1, jf. det anførte ovenfor under pkt. 2.3.2.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Dansk tilslutning til finanspagtens artikel 8, stk. 1, vil derfor efter Justits-

ministeriets opfattelse ikke forudsætte anvendelse af proceduren i grundlo-

vens § 20.

5.6.3.

Ifølge artikel 8, stk. 2, kan en kontraherende stat indbringe en anden

kontraherende stat for EU-Domstolen med påstand om økonomiske sank-

tioner, hvis det vurderes, at den anden kontraherende stat ikke har gennem-

ført de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde EU-Domstolens

dom. EU-Domstolen kan pålægge den kontraherende stat at betale et fast

beløb eller en tvangsbøde. Kontraherende stater, der har euroen som valu-

ta, skal efter bestemmelsen betale det faste beløb eller tvangsbøden til den

europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), mens beløbet eller tvangsbøden i

andre tilfælde skal betales til EU’s almindelige budget.

Justitsministeriet har tidligere forholdt sig til, om dansk tilslutning til en

bestemmelse om gennemtvingelse af EU-Domstolens afgørelser ved et fast

beløb eller en tvangsbøde (nu TEUF artikel 260) ville forudsætte anven-

delse af proceduren i grundlovens § 20. Der er herom anført følgende i

Justitsministeriets notat af 3. marts 1992 om visse statsretslige spørgsmål

ved Danmarks tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union (1992-

redegørelsen), hvor der under pkt. 2.3.7 bl.a. er anført følgende:

”2.3.7.

Artikel 171 – gennemtvingelse af domstolens afgørelser ved fast

beløb eller tvangsbøde.

Ifølge den gældende EØF-traktats art. 171 skal en medlemsstat gennemføre

de til en doms opfyldelse nødvendige foranstaltninger, såfremt Domstolen

ved dom har fastslået, at medlemsstaten ikke har overholdt en forpligtelse,

som påhviler den i henhold til traktaten. Denne bestemmelse opretholdes

uændret i den nye traktats artikel 171, stk. 1.

Som artikel 171, stk. 2, indføres imidlertid en ny bestemmelse om gennem-

tvingelse af Domstolens afgørelser. Ifølge den nye bestemmelse kan Kom-

missionen indbringe en medlemsstat for Domstolen, hvis medlemsstaten

ikke inden en frist har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foran-

staltninger. Domstolen kan herefter pålægge medlemsstaten at betale et fast

beløb eller en tvangsbøde.

Den afgørelse om at pålægge betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde,

som Domstolen kan træffe i medfør af art. 171, stk. 2, retter sig alene til

medlemslandet og kan ikke skabe rettigheder eller pligter for borgerne, som

skal beskyttes ved de nationale domstole, eller i øvrigt få direkte betydning

for den enkelte borger. Afgørelsens efterlevelse kan næppe heller gennem-

tvinges ved de nationale domstole, jf. art. 187 og 192 modsætningsvis. Be-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

slutningen er efter Justitsministeriets opfattelse ikke umiddelbart anvende-

lig.

Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine traktatmæssige forpligtelser til at

betale det faste beløb eller tvangsbøden, vil den pågældende medlemsstat

kunne sagsøges for traktatkrænkelse efter EØF-traktatens artikel 169 og

170. Der vil formentlig kunne blive tale om, at EF modregner det faste be-

løb eller tvangsbøde i beløb, som efter traktatens regler om støtte, refusio-

ner m.v. skulle have været udbetalt til det pågældende lands myndigheder.

En sådan modregningsadgang indebærer imidlertid ikke, at forpligtelsen

ændrer karakter. Den er fortsat en folkeretlig forpligtelse, og en dansk til-

slutning til bestemmelsen forudsætter derfor efter Justitsministeriets opfat-

telse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.”

De anførte betragtninger gør sig tilsvarende gældende i forhold til de afgø-

relser om at pålægge en kontraherende stat at betale et fast beløb eller

tvangsbøde, som EU-Domstolen efter finanspagtens artikel 8, stk. 2, til-

lægges kompetence til at træffe.

Også EU-Domstolens kompetence efter finanspagtens artikel 8, stk. 2, må

således anses for at have karakter af en folkeretlig forpligtelse, der påhviler

Danmark som sådan, og en dansk tilslutning til bestemmelsen forudsætter

derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i

grundlovens § 20.

5.6.4.

Sammenfattende er det på den anførte baggrund Justitsministeriets

opfattelse, at dansk tilslutning til finanspagtens artikel 8 ikke forudsætter

anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

5.7. Finanspagtens artikel 9

5.7.1.

Finanspagtens artikel 9 har følgende ordlyd:

”På grundlag af samordning af de økonomiske politikker som defineret i

traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde forpligter de kontra-

herende parter sig til sammen at arbejde hen imod en økonomisk politik,

der fremmer den økonomiske og monetære unions rette virkemåde og øko-

nomisk vækst gennem øget konvergens og konkurrenceevne. Med henblik

herpå foretager de kontraherende parter de nødvendige handlinger og træf-

fer de nødvendige foranstaltninger på samtlige områder, der er afgørende

for euroområdets rette virkemåde, for at fremme konkurrenceevnen, øge

beskæftigelsen, bidrage yderligere til de offentlige finansers holdbarhed og

øge den finansielle stabilitet.”

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5.7.2.

Som det fremgår, følger det af finanspagtens artikel 9, at de kontra-

herende stater forpligter sig til sammen at arbejde for en økonomisk poli-

tik, der fremmer den økonomiske og monetære unions rette virkemåde og

økonomisk vækst gennem øget konvergens og konkurrenceevne, og i den

forbindelse at træffe de nødvendige handlinger og foranstaltninger på

samtlige områder, der er afgørende for euroområdets rette virkemåde.

Bestemmelsen i artikel 9, der alene indeholder en pligt for de kontraheren-

de stater til at samarbejde, giver efter Justitsministeriets opfattelse ikke an-

ledning til overvejelser af forfatningsretlig karakter.

5.8. Finanspagtens artikel 10

5.8.1.

Finanspagtens artikel 10 har følgende ordlyd:

”I overensstemmelse med kravene i de traktater, der danner grundlag for

Den Europæiske Union er de kontraherende parter rede til, når det er hen-

sigtsmæssigt og nødvendigt, at gøre aktivt brug af specifikke foranstaltnin-

ger for de medlemsstater, der har euroen som valuta, jf. artikel 136 i trakta-

ten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og det forstærkede samar-

bejde, jf. artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 326 til

334 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til

spørgsmål, der er afgørende for euroområdets rette virkemåde, uden derved

at undergrave det indre marked.”

5.8.2.

Artikel 10 indebærer ikke forpligtelser for de enkelte kontraherende

stater ud over, at de erklærer sig rede til, når det er hensigtsmæssigt og

nødvendigt, at gøre aktivt brug af

dels

specifikke foranstaltninger for de

medlemsstater, der har euroen som valuta, jf. TEUF artikel 136,

dels

forstærket samarbejde, jf. TEU artikel 20 og TEUF artikel 326 til 334 med

hensyn til spørgsmål, der er afgørende for euroområdets rette virkemåde,

uden derved at undergrave det indre marked.

Første led af finanspagtens artikel 10, som angår aktiv brug af specifikke

foranstaltninger for de medlemsstater, der har euroen som valuta, jf. TEUF

artikel 136, vil ikke gælde for Danmark. Danmark vil heller ikke have mu-

lighed for at blive bundet af første led af artikel 10 på baggrund af en er-

klæring afgivet i medfør af finanspagtens artikel 14, stk. 5, om at tilslutte

sig bestemmelserne i finanspagtens afsnit IV.

Andet led af artikel 10 må anses for at være en form for hensigtserklæring

fra de kontraherende stater om at ville gøre brug af forstærket samarbejde

inden for rammerne af EU-traktaterne. Danmark vil kunne deltage i et så-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

dant forstærket samarbejde, hvis det ikke omfattes af det danske Euro-

forbehold. Andet led af artikel 10 giver efter Justitsministeriets opfattelse

ikke anledning til overvejelser af forfatningsretlig karakter.

5.9. Finanspagtens artikel 11

5.9.1.

Finanspagtens artikel 11 har følgende ordlyd:

“Med henblik på at opstille benchmarks for den bedste praksis og arbejde

hen imod en tættere samordning af den økonomiske politik skal de kontra-

herende parter sikre, at alle større reformer af den økonomiske politik, de

påtænker at foretage, forinden vil blive drøftet og, når det er hensigtsmæs-

sigt, samordnet imellem dem. Den Europæiske Unions institutioner skal in-

volveres i en sådan samordning som påkrævet i henhold til EU-retten.”

5.9.2.

Som det fremgår, følger det af artikel 11, 1. pkt., at de kontraherende

stater skal sikre, at alle større reformer af den økonomiske politik, som de

påtænker at foretage, forinden vil blive drøftet og, når det er hensigtsmæs-

sigt, samordnet imellem dem. Artikel 11, 2. pkt., fastslår endvidere, at

EU’s institutioner skal involveres i en sådan samordning som påkrævet i

henhold til EU-retten.

Artikel 11, der således tager sigte på samordning mellem de kontraherende

stater, giver efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til overvejel-

ser af forfatningsretlig karakter.

6. Sammenfatning

Justitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet, Udenrigsministe-

riet og Økonomi- og Indenrigsministeriet overvejet nogle forfatningsretli-

ge spørgsmål, som Danmarks ratifikation af en traktat om stabilitet, sam-

ordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (den såkaldte

finanspagt) kan give anledning til.

Formålet med disse overvejelser har navnlig været at afklare, hvorvidt fi-

nanspagten indebærer overladelse af beføjelser som omtalt i grundlovens §

20, således at den særlige procedure i § 20, stk. 2, skal følges. Endvidere

har formålet været at afklare, om Danmarks tilslutning til finanspagten rej-

ser andre spørgsmål i forhold til grundloven.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at der for Danmarks

vedkommende ikke med finanspagten overlades beføjelser som omtalt i

grundlovens § 20.

Justitsministeriet finder desuden, at dansk ratifikation af finanspagten ikke

rejser andre spørgsmål i forhold til grundloven.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at Danmark kan rati-

ficere finanspagten efter den almindelige bestemmelse i grundlovens § 19,

og at Danmarks tilslutning til finanspagten ikke forudsætter anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20, eller at grundloven ændres.