Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2011-12
KOM (2011) 0319 Bilag 1
Offentligt
1044211_0001.png
1044211_0002.png
1044211_0003.png
1044211_0004.png
1044211_0005.png
1044211_0006.png
1044211_0007.png
1044211_0008.png
1044211_0009.png
1044211_0010.png
IntegrationsministerietInternationalt kontor
STRANDGADE 56DK-1401 KØBENHAVN KTEL. +45 32 69 88 88FAX +45 32 69 88 00CENTER@HUMANRIGHTS.DKWWW.MENNESKERET.DKWWW.HUMANRIGHTS.DKDATOJ.NR.
1. juli 2011
540.63/25701/SWE

Høring over udkast til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om

minimumsstandarder i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international

beskyttelse

Ved e-mail af 7. juni 2011 har Integrationsministeriet anmodet om senest den 14. juni2011 at modtage Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til udkast tilforslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om minimumsstandarder imedlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse.
Instituttet har af ressourcemæssige årsager ikke foretaget en indgående gennemgang afforslaget.Det bemærkes i den forbindelse, at forslaget er omfattet af det danske forbehold påområdet for retlige og indre anliggender, og at Danmark således ikke deltager i EU’svedtagelse af forslaget, ligesom Danmark ikke er bundet heraf ved en eventuelvedtagelse.

1. Forslagets indhold

Direktivforslaget har til formål at indføre én fælles effektiv og rimelig procedure i EU forbehandling af både ansøgninger om asyl efter Flygtningekonventionen samt subsidiærbeskyttelse. Direktivforslaget opstiller i den forbindelse en række procedure-bestemmelser.
Forslaget er en omarbejdning af det gældende direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i
INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER ER OPRETTET VED LOV AF 6.6.2002 OM ETABLERING AF DANSK CENTER FOR INTERNATIONALE STUDIER OGMENNESKERETTIGHEDER. INSTITUTTET ER ETABLERET SOM NATIONAL MENNESKERETTIGHEDSINSTITUTION I HENHOLD TIL FN'S PARIS PRINCIPPER.INSTITUTTET VIDEREFØRER DE AKTIVITETER, DER SIDEN 1987 BLEV VARETAGET AF DET DANSKE CENTER FOR MENNESKERETTIGHEDER.INSTITUTTET VARETAGER FORSKNING, INFORMATION, UNDERVISNING, DOKUMENTATION OG INTERNATIONALE PROGRAMMER.
medlemsstaterne. Kommissionen har tidligere i 2009 (med KOM (2009) 554) fremsatforslag om ændring af direktiv 2005/85/EF, men dette forslag er trukket tilbage.

2. Instituttets bemærkninger

Instituttet skal indledningsvis bemærke, at instituttet har noteret, at det fremgår afpræamblen til direktivet, at den enkelte stat med hensyn til behandlingen af de personer,der er omfattet af direktivets anvendelsesområde, er bundet af sine forpligtelser i henholdtil folkeretlige instrumenter, at direktivet respekterer de grundlæggende rettigheder ogprincipper i EU-chartret og søger at fremme overholdelsen af særlig artikel 1, 18, 19, 21,23, 24 og 47 i chartret, samt at direktivet skal implementeres i overensstemmelsehermed, jf. herved præamblens pkt. 14 og 47.
Direktivforslaget indeholder (set i forhold til det gældende direktiv) en række nyeprocessuelle minimumsgarantier i forbindelse med behandling af ansøgninger ominternational beskyttelse, som er på linje med praksis fra bl.a. Den EuropæiskeMenneskerettigehdsdomstol samt anbefalinger fra Europarådet og UNHCR. Instituttetbifalder generelt forslagene herom, der medvirker til at fremme beskyttelse af den enkelteflygtning.
Nedenfor følger enkelte bemærkninger samt henvisninger til relevante anbefalinger fraUNHCR m.m., som knytter til sig udvalgte dele af direktivforslaget.

2.1. Terminologi – Flygtningestatus versus asyl/opholdstilladelse

I henhold til FN's Flygtningekonvention (Genève-konventionen) er det et heltgrundlæggende princip, at en person erhverver status som flygtning straks og udenvidere, når betingelserne i konventionens artikel 1 A er opfyldt (og forudsat, at denpågældende ikke falder ind under en af konventionens ophørs- eller udelukkelsesgrunde,jf. artikel 1 C henholdsvis artikel 1 D-1 F). En flygtningestatus er således personel og ikkebetinget af statslig anerkendelse. Anerkendelse af flygtningestatus har alene deklarativ,ikke konstitutiv virkning.Flere af de i direktivforslagets artikel 2 indeholdte definitioner er ikke udformet ioverensstemmelse med den almindeligt anerkendte, internationale asylretligeterminologi, som udspringer af ovennævnte princip.
Det fremgår således blandt andet af artikel 2, litra (b), at der ved ansøgning ominternational beskyttelse skal forstås en ansøgning om international beskyttelse fra en
2
tredjelandsstatsborger eller en statsløs person, som må antages ”to seek refugeestatus..(…)”. Endvidere fremgår det af artikel 2, litra (e), at der ved endelig afgørelse skalforstås en afgørelse om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger eller en statsløs person kan”be granted refugee…status” (fremhævet her). Af artikel 2, litra (o), fremgår, at fratagelseaf international beskyttelsesstatus skal forstås som en afgørelse om at tilbagekalde,afslutte eller afslå at forny ”refugee…status” (fremhævet her).
Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at ud fra Flygtningekonventionen kan enperson ikkesøgeom flygtningestatus, ligesom en stat ikke kantildeleen flygtningestatus.En stat kan udelukkende anerkende en flygtningestatus, såfremt de i Flygtningekonven-tionen opstillede betingelser herfor er opfyldt. I så fald kan en stat som følge af sinstatslige suverænitet vælge at give asyl/meddele opholdstilladelse.På samme måde kan en stat ikkefratage(herunder tilbagekalde, afslutte eller afslå atforny) en flygtningstatus. Staten kan efter omstændighederne konstatere, at statusen erophørt, jf. herved Flygtningekonventionens artikel 1 C, og på dette grundlag fratage –eller måske mere præcist: inddrage – en tidligere meddelt opholdstilladelse. Endvidere eren person i visse tilfælde udelukket fra flygtningestatus, jf. herved blandt andetFlygtningekonventionens artikel 1 F. Har en stat anerkendt en person som flygtning ogmeddelt den pågældende opholdstilladelse, hvorefter det viser sig, at personen eromfattet af en af Flygtningekonventionens udelukkelsesgrunde, kan staten inddrage dentidligere meddelte opholdstilladelse.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at definitionerne og bestemmelserne iøvrigt i direktivforslaget – samt eventuelle nationale bestemmelser, derimplementerer direktivet – udformes i overensstemmelse med den almindeligtanerkendte, asylretlige terminologi.

2.2. Træning af administrativt personale m.m.

Med direktivforslaget stilles der blandt andet forslag om træning og instruktion afadministrativt personale samt informationsindsats i grænseområder om muligheden for atsøge international beskyttelse, jf. herved artikel 4, stk. 3 og 4, artikel 6, stk. 3, artikel 8,artikel 10, stk. 3, litra (d), og artikel 18, stk. 5, i direktivforslaget.
Instituttet skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på UNHCR’s ExecutiveCommittee Conclusion No. 8 (XXVIII): Determination of Refugee Status (1977), hvor detaf litra (e), nr. (i), fremgår: ”The competent official (e.g. immigration officer or border
3
police officer) to whom the applicant addresses himself at the border or in the territory ofa Contracting State, should have clear instructions for dealing with cases which might mewithin the purview of the relevant international instruments. He should be required to actin accordance with the principle of non-refoulement and to refer such cases to a higherauthority.”

2.3. Ret til ophold under behandling af sagen

Endvidere er der med forslaget indsat nye bestemmelser i direktivet således, at det nufremgår udtrykkeligt af direktivteksten, at undtagelserne til ansøgers ret til at opholde sig istaten under behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse(processuelt ophold) i første instans alene må anvendes, hvis staten har vished for, at enudsendelse ikke vil resultere i direkte eller indirekte refoulement i strid med statensinternationale forpligtelser, jf. herved artikel 9, stk. 3, og artikel 41, litra (a), idirektivforslaget.
Det følger endvidere af direktivforslaget, at ansøgere i forbindelse med klage over enafgørelse om international beskyttelse har ret til at opholde sig i staten underklagesagsbehandlingen. Hvis der er tale om en åbenbart grundløs ansøgning ellerafvisning af en ansøgning – som ikke er afgjort ved grænsen – kan det dog bestemmes,at klageinstansen i disse tilfælde skal træffe afgørelse herom, jf. herved artikel 46, stk. 5og 6 i direktivforslaget. Instituttet skal hertil bemærke, at muligheden for ikke at tillæggeen klage opsættende virkning med hensyn til den påtænkte udsendelse i sagens naturmå fortolkes og administreres i overensstemmelse med non-refoulement princippet,uanset at dette ikke her fremgår udtrykkeligt af direktivteksten.Instituttet skal i den forbindelse endvidere bemærke, at efter Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstols praksis indebærer artikel 13 i Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention (EMRK) om retten til effektivt retsmiddel netop blandtandet, at der i forbindelse med national prøvelse af klager vedrørende udsendelse i stridmed konventionens artikel 3 om forbud mod tortur m.v. skal være mulighed for atsuspendere gennemførelsen af myndighedens beslutning, se hervedJabari mod Tyrkiet,dom af 11. juli 2000, pr. 50. Se ogsåGebremedhin (Gaberamadhien) mod Frankrig,domaf 26. april 2007, pr. 58-67,Muminov mod Rusland,dom af 4. maj 2009, pr. 101, ogR.U.mod Grækenland,dom af 7. juni 2011.
Af Europarådets Ministerkomités Recommendation No. R (98) 13 on the right of rejectedasylum seekers to en effective remedy against decisions on expulsion in the context of
4
article 3 of the European Convention on human rights fremgår det desuden, at et effektivtretsmiddel – for en asylansøger, der har fået afslag på asyl, og som står over forudsendelse til et land, om hvilket den pågældende ”presents an arguable claim” om risikofor at blive udsat for overgreb som beskrevet i artikel 3 – forudsætter, at gennemførelsenaf udsendelsen suspenderes, indtil den kompetente myndighed har truffet afgørelse. Se iden forbindelse også Ministerkomitéens ”Twenty guidelines on forced return” fra 4. maj2005, guideline 5.Instituttet skal i øvrigt henlede opmærksomheden på UNHCR’s Executive CommitteeConclusion No. 8 (XXVIII): Determination of Refugee Status (1977), hvor det af litra (e),nr. (vii), fremgår: ”The applicant should be permitted to remain in the country pending adecision on his initial request by the competent authority referred to in paragraph (iii)above, unless it has been established by that authority that his request is clearly abusive.He should also be permitted to remain in the country while an appeal to a higheradministrative authority or to the courts is pending.”.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at det med henblikpå yderligere at fremme beskyttelse af den enkelte flygtning overvejes at ændredirektivforslaget således, at en klage over afslag på asyl i første instans (altid)skal tillægges opsættende virkning med hensyn til en eventuel udrejsefrist,såfremt ansøgeren har en rimeligt begrundet påstand (”presents an arguableclaim”) om, at den pågældende ved en udsendelse risikerer mishandling i stridmed EMRK artikel 3.
Det bemærkes i den forbindelse, at beskyttelsen i EMRK artikel 3 er absolut, hvilketblandt andet betyder, at selv om udlændingen af myndighederne i opholdslandet ansessom en trussel mod den nationale sikkerhed el.lign., kan dette ikke begrunde enfravigelse af udsendelsesværnet i henhold til artikel 3. Dette indebærer i nærværendesammenhæng, at en sag vedrørende en asylansøger, der anses for at udgøre en trusselmod den nationale sikkerhed el.lign., ikke af den grund kan betragtes som ”non-arguable”i relation til EMRK artikel 13.

2.4. Information om asylprocedure

Det følger endvidere af direktivforslaget, at asylansøgere skal informeres omasylproceduren, herunder rettigheder og pligter, på et sprog ”which they understand orare reasonably supposed to understand”, ligesom asylansøgere, der ikke errepræsenteret af en advokat m.v., skal informeres om afgørelsen om asyl på et sprog
5
”which they understand or are reasonably supposed to understand”, jf. herved artikel 12,stk. 1, litra (a) og (f), i direktivforslaget.
Instituttet skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på UNHCR’s ExecutiveCommittee Conclusion No. 8 (XXVIII): Determination of Refugee Status (1977), hvor detaf litra (e), nr. (ii), fremgår: ”The applicant should receive the necessary guidance as tothe procedure to be followed”. Instituttet skal hertil bemærke, at det kan anføres, at“necessary guidance” må forudsætte, at ansøgerne informeres på et sprog, som deutvivlsomt forstår.
Det fremgår endvidere af direktivforslaget, at asylansøgere ”shall not be denied theopportunity to communicate with the UNHCR” eller tilsvarende organisation, jf hervedartikel 12, stk. 1, litra ( c), i direktivforslaget.
Instituttet skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på UNHCR’s ExecutiveCommittee Conclusion No. 8 (XXVIII): Determination of Refugee Status (1977), hvor detaf litra (e), nr. (iv), blandt andet fremgår: “Applicants should also be given the opportunity,of which they should be duly informed, to contact a representative of UNHCR.” Instituttetskal hertil bemærke, at den her fremhævede passus indeholder eninformations-forpligtelsemed hensyn til ansøgers mulighed for at kommunikere med UNHCR.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at det med henblikpå at fremme beskyttelse af den enkelte flygtning overvejes at ændredirektivforslaget således, at asylansøgere orienteres om asylproceduren på etsprog, som de utvivlsomt forstår, samt at asylansøgere positivt informeres omderes mulighed for at kommunikere med UNHCR.

2.5. Personlig samtale

Med direktivforslaget foreslås det endvidere, at staternes adgang til at undlade at tilbydeansøger en personlig asylsamtale i forbindelse med realitetsbehandling af sagenyderligere begrænses således, at en asylsamtale fremover altid skal tilbydes, medmindrestaten kan træffe en positiv afgørelse uden en samtale, eller ansøgeren er uegnet ellerude af stand til at gennemføre en samtale på grund af omstændigheder, som denpågældende ikke selv er herre over; dvs. at blandt andet den eksisterende mulighed forat undlade en personlig asylsamtale i fremskyndede procedurer fjernes. Endvidere kanstaten – som i dag – beslutte, hvornår uledsagde mindreårige skal tilbydes en personligsamtale. Der henvises herved til artikel 14 i direktivforslaget.
6
Den personlige samtale skal holdes med en hertil kvalificeret person ansat i denmyndighed, som træffer afgørelse i sagen. Hvis staten modtager et stort antalasylansøgere, som gør det umuligt i praksis for den afgørende myndighed at afholdepersonlige samtaler i rette tid, kan andre myndigheder dog undtagelsesvist afholdesamtalerne, jf. herved artikel 14, stk. 1, i direktivforslaget.
Det foreslås endvidere – i modsætning til reglerne om sproganvendelse i forbindelse medinformation om asylproceduren, jf. ovenfor – at kravene til under asylsamtalen at anvendeet sprog, som ansøgeren forstår, skærpes, jf. herved artikel 15, stk. 3, litra (c), idirektivforslaget. Det bemærkes i den forbindelse, at asylansøgere – som det ogsågælder i dag – skal have stillet en tolk til rådighed med henblik på forelæggelsen af sagenfor de kompetente myndigheder, hvis det er nødvendigt, jf. artikel 12, stk. 1, litra (b) idirektivforslaget.
Herudover foreslås det, at en ansøger i forbindelse med en afgørelse om afvisning af enansøgning som det klare udgangspunkt har ret til at gøre sine synspunkter i sagengældende ved en personlig samtale, inden der træffes afgørelse, jf. herved artikel 34 idirektivforslaget.
Instituttet skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på UNHCR’s ExecutiveCommittee Conclusion No. 30 (XXVIII): The Problem of Manifestly Unfounded or AbusiveApllications for Refugee Status and Asylum (1983), hvor det i litra (e), nr. (i), fremgår: “asin the case of all requests for the determination of refugee status or the grant of asylum,the applicant should be given a complete personal interview by a fully qualified officialand, whenever possible, by an official of the authority competent to determine refugeestatus”.
Instituttet skal envidere henlede opmærksomheden på UNHCR’s Executive CommitteeConclusion No. 8 (XXVIII): Determination of Refugee Status (1977), hvor det af litra (e),nr. (iv), fremgår: “The applicant should be given the necessary facilities, including theservices of a competent interpreter, for submitting his case to the authorities concerned”.Instituttet skal yderligere henlede opmærksomheden på UNHCR’s Executive CommitteeConclusion No. 107 (LVIII): Children at risk (2007), hvor det af litra (b), nr. (iv), fremgår:“States, UNHCR, and other relevant agencies and partners shall assure to the child whois capable of forming his or her own views the right to express those views freely in allmatters affecting the child, the views of the child being given due weight in accordance
7
with the age and maturity of the child, and that mechanisms exist to inform children andadults alike of children’s rights and options”.
Tilsvarende følger det af FN’s Børnekonvention artikel 12 i sammenhold med artikel 22,stk. 1, at staterne skal sikre et barn, herunder en uledsaget mindreårig, der er i stand til atudforme sine egne synspunkter, retten til frit at udtrykke disse synspunkter i alle forhold,der vedrører barnet, at barnets synspunkter skal tillægges passende vægt ioverensstemmelse med dets alder og modenhed, samt at barnet medhenblik herpå isærskal gives mulighed for at udtale sig i enhver behandling ved dømmende myndighed ellerforvaltningsmyndighed af sager, der vedrører barnet, enten direkte eller gennem enrepræsentant eller et passende organ i overensstemmelse med de i national ret foreskrevnefremgangsmåder.
AfFN’s Børnekomités Generel Comment No. 6 (2005): Treatment of unaccompanied and
seperated children outside their country of origin fremgår det endvidere af afsnit IV (c),pkt. 71, blandt andet: “Minimum procedural guarantees should include that the applicationwill be determined by a competent authority fully qualified in asylum and refugee matters.Where the age and maturity of the child permits, the opportunity for a personal interviewwith a qualified official should be granted before any final decision is made. Whereverthe child is unable to communicate directly with the qualified official in a commonlanguage, the assistance of a qualified interpreter should be sought.”
De foreslåede direktivændringer må anses for at være på linje med UNHCR’sanbefalinger.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler imidlertid, at det med henblik på atfremme beskyttelse af det enkelte (flygtninge)barn overvejes at indskrive idirektivforslaget, at staterne i forbindelse med beslutninger om at afholde enpersonlig samtale med en uledsaget mindreårig, skal tage højde for barnetsegnethed, alder, modenhed m.v., jf. herved særligt Børnekonventionensbestemmelser samt FN’s Børnekomités og UNHCR’s anbefalinger herom.

2.6. Uledsagede mindreårige

Det følger endvidere af direktivforslaget, at visse kategorier af sårbare ansøgere,herunder uledsagede mindreårige, undtages fra fremskyndede procedurer oggrænseprocedurer, jf. artikel 24 og 25, stk. 6, i direktivforslaget.
8
Endvidere foreslås det, at statens adgang til at undlade at tildele uledsagde mindreårigeen repæsentant begrænses således, at en repræsentant fremover altid skal tildeles enuledsaget mindreårig, medmindre den pågældende med al sandsynlighed fylder 18 år,inden der træffes afgørelse i første instans, jf. artikel 25 i direktivforslaget.
Herudover er det med forslaget blandt andet indskrevet i direktivteksten, ataldersundersøgelser kan anvendes ”where, following general statements or otherrelevant evidence, Member States still have doubts concerning the applicant’s age. Ifthose doubts persist after the medical examination, Member States shall assume that theapplicant is a minor.”. Med forslaget fremgår det desuden fortsat af direktivet, at enafgørelse om at afslå en asylansøgning “from a uanccompanied minor who refused toundergo this medical examination shall not be based solely on that refusal.”
Instituttet skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på UNHCR’s ExecutiveCommittee Conclusion No. 107 (LVIII): Children at risk (2007), hvor det af litra (g), nr.(viii), blandt andet fremgår: ”Develop child and gender-sensitive national asylumprocedures, where feasible, and UNHCR status determination procedures with adaptedprocedures including…qualified free legal or other representation for unaccompanied andseparated children…”(fremhævet her). Det fremgår endvidere af litra (g), nr. (ix): “Ensurethat age assessments are only carried out in cases when a child's age is in doubt, andtake into account both the physical appearance and the psychological maturity of theindividual; that they are conducted in a scientific, safe, child and gender-sensitive and fairmanner with due respect for human dignity; and that they consider the individual as achild in the event of uncertainty”. Endvidere fremgår det af litra (h), nr. (iv): “(…) facilitatethe appointment of a guardian or adviser when an unaccompanied or separated child isidentified” (fremhævet her).
Af FN’s Børnekomités Generel Comment No. 6 (2005): Treatment of unaccompanied andseperated children outside their country of origin fremgår endvidere af afsnit IV (b), pkt.21, følgende: “Subsequent steps, such as the appointment of a competent guardian asexpeditiously as possible, serves as a key procedural safeguard to ensure respect for thebest interests of an unaccompanied or separated child. Therefore, such a child shouldonly be referred to asylum or other procedures after the appointment of a guardian. Incases where separated or unaccompanied children are referred to asylum procedures orother administrative or judicial proceedings, they should also be provided with a legalrepresentative in addition to a guardian.” Se også afsnit V (b), pkt. 33-38, samt afsnit VI(c), pkt. 69.
9
Desuden har FN’s Børnekomité i sine seneste ”Concluding Observations” vedr. Danmarkfra 4. februar 2011 blandt anbefalet, at Danmark sikrer, at ”all unaccompaniedasylumseeking children are provided with a trained guardian and, if necessary legal aid,with due regard to the child’s best interest and right to information and freedom ofexpression, upon their arrival and until such time when their asylum process iscompleted”. Børnekomitéen har endvidere anbefalet Danmark “to revise the proposedamendments to the Danish Aliens’ Act to remove the proposal that if a child does notcooperate with the age-determination process there will be procedural consequences(…).”
Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at det med henblikpå at fremme beskyttelse af det enkelte (flygtninge)barn overvejes at ændredirektivforslaget således, at uledsagede mindreårige altid tildeles enrepræsentant (guardian), og hvor det er nødvendigt tillige en juridisk rådgiver.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler endvidere, at det overvejes atindskrive i direktivforslaget, at det forhold, at en uledsaget mindreårig ikke ønskerat medvirke til en aldersundersøgelse, ikke skal tillægges processuelskadevirkning.
Med venlig hilsenJonas ChristoffersenDirektør
10