Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 2013-14
KOM (2011) 0425 Bilag 4
Offentligt
1319839_0001.png
6. januar 2014
Responsum
Udfordringer og løsninger for den nye EU fiskeripolitik
Baggrund
EU har truffet politisk beslutning om en fundamental reform af fiskeripolitikken. Hvor
fiskeripolitikken tidligere i høj grad var en sag mellem EU Kommissionen og Ministerrådet er
denne reform præget af en langt bredere kreds af interessenter, med et konstruktivt og aktivt
Europaparlament og en stærk NGO indflydelse, der har understøttet parlamentet politisk og
fagligt. Flere medlemslande, herunder Danmark har aktivt bidraget til processen.
Den nye politik adskiller sig fra den tidligere på tre afgørende områder:
1. Forvaltningsregimet, der hidtil er baseret på påbudt udsmid af fisk, forbyder nu udsmid –
eller discard. Det har en række afledte uafklarede konsekvenser.
2. Fiskeripolitikken regionaliseres. Det åbner for en ny initiativret til medlemslandene. Den
institutionelle ramme er imidlertid ikke afklaret i forholdet mellem Kommission, Råd og
EU Parlament.
3. MSY skal sikre en høj og bæredygtig udnyttelse af fiskebestandene i en økosystem-
sammenhæng, der er imidlertid ikke en klar forståelse af princippets anvendelse.
Gennemførelsen af reformen er i vidt omfang Kommissionens og medlemslandenes ansvar.
Spørgsmålet er, om der er tilstrækkelig fremdrift i arbejdet og om gennemførelsesarbejdet har
den rigtige retning, eller der er ved at blive skabt mere regulering og mindre incitament. Noget
tyder på det sidste.
Fiskeripolitikken succes afhænger i høj grad af, at den bliver anvendelig i praksis, at dens stærke
forbud mod udsmid opfattes som legitimt, og at regionaliseringen ikke kun bliver en sag for
embedsmandssamarbejdet, men en mulighed for at erhvervet, NGO’er og andre interessenter
kan få reel indflydelse på især de flerårige fiskeriplaner, der bliver omdrejningspunktet for
politikkens gennemførelse.
Den politiske beslutning om discardforbuddet har været nødvendig, men den er truffet uden
særlig viden om de erhvervsmæssige konsekvenser. Det er derfor nødvendigt, at
gennemførelsen sker med mest mulig hensyntagen til, at fiskeriet skal være et erhverv, der kan
skabe vækst. Dette er fuldt ud muligt, men der skal tænkes i alternative forvaltningsstrategier.
Her kan både de seneste 5 års fangstkvoteforsøg i Danmark og UK og regeringens vækstplan for
fødevarer – med regulering på output i stedet for input, give inspiration på konkret såvel som
konceptuelt plan.
Mogens Schou
www.aquamind.dk
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1319839_0002.png
6. januar 2014
Politisk ansvar for gennemførelsen
Fødevareministeriets deltagelse i EU forhandlingerne om reformen har været præget af en solid
proces, en klar ansvarsplacering for forhandlingerne og en minister, der har taget stilling og
direkte ansvar for alle væsentlige elementer i forhandlingslinjen.
Gennemførelsesarbejdet er ikke mindre vigtigt – det er prøven på om politikken kan forbindes
med virkeligheden. Arbejdet har to væsentlige sider: Den institutionelle, især vedrørende det
regionale samarbejde og interessenters direkte involvering heri og den konkrete
regeludformning, herunder MSY anvendelsen, undtagelser fra discardforbuddet, tilpasning af
kontrollen, regelafvikling og anvendelsen af de ukurante fisk, der landes i havnen.
Tilsyneladende foregår det regionale samarbejde i embedssystemet uden en prioriteret
inddragelse af de rådgivende udvalg, og tilsyneladende er der ikke tilvejebragt en plan for den
konkrete regeludformning i EU, regionalt eller nationalt. En række konkrete konsekvenser af
den ny politik er uafklarede, og der er ikke tilvejebragt en organisering eller målretning af
arbejdet, der skaber tryghed for at processen er sat på det rigtige spor. Ministeren synes
endvidere at have sluppet det direkte politiske lederskab af processen efter vedtagelsen af den
overordnede politik.
Fødevareministeren bør tage et synligt ansvar for gennemførelsesarbejdet, og der bør etableres
en projektorganisation og planlægning, der binder den hidtidige politiske linje sammen med
gennemførelsen, og binder gennemførelsen sammen med en målrettet videnudvikling, der er
koordineret med og understøttet af de forskningssystemer og støtteordninger, ministeriet
allerede råder over.
Reformens vigtigste elementer
Fangstkvoter
Reformens vigtigste politiske princip er fangstkvoteprincippet, dvs. kravet om at alle fangster
skal tælle på kvoten. Fangstkvoteprincippet er koblet sammen med kravet om, at al fisken
landes. På trods af en række undtagelser, er bestemmelserne tilstrækkeligt vidtrækkende, men
der er betydelig usikkerhed overfor, om de kan virke.
Det er værd at notere, at udsmid af fisk over mindstemålet har været forbudt en årrække, og at
et omfattende og dokumenterbart udsmid af mindre, men absolut salgbare fisk, alligevel har
fundet sted. Det nye udvidede landingskrav, skal omfatte fisk uden værdi og fisk, som det vil
være en omkostning at lande og skaffe sig af med!
Reformens afgørende instrument til sikring af at discardforbuddet kan fungere, er fuld
dokumentation af den overvejende del af fangsterne. Fuld dokumentation eller
”kameradokumentation” er illustreret på
http://www.youtube.com/watch?v=ndbbl6Wg-8U.
Reformen foreskriver ”detaljeret
og nøjagtig dokumentation for alle fangstrejser samt
Mogens Schou
www.aquamind.dk
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1319839_0003.png
6. januar 2014
tilstrækkelig kapacitet og midler, f.eks. observatører, tv-overvågningskameraer, mm”.
Samtidig
åbner reformen for, at medlemslandene i de regionale flerårige fiskeriplaner kan fastlægge
kravene. Tilsyneladende vil flere medlemslande, herunder Danmark, som introducerede
fangstkvoteordningen med fuld dokumentation, fravælge denne løsning. Dette valg er kritisk i
forhold til discardpolitikkens gennemførelse. Og det er uforståeligt i forhold til den righoldige
dokumentation, der forligger fra bl.a. Danmark og UK om ordningens effekt. I 2013 fangedes
omkring 40% af Nordsøens torskefangster under den frivillige fangstkvoteordning med fuld
dokumentation.
I embedsmandsarbejdet om forvaltningsplanerne i Østersøen indgår en række reguleringskrav,
som ikke kan forventes overholdt uden fuld dokumentation.
Reformens vigtigste instrument til at sikre fiskernes mulighed for at tilpasse sig de nye krav er
en resultatbaseret forvaltning. Den hidtidige danske holdning bag reformens fangstkvoteprincip
indebærer, at inputstyring, dvs. detailstyring af fiskernes valg af redskaber, udførelse af fiskeriet
og antal dage på havet erstattes af resultatbaseret forvaltning - eller outputstyring, dvs. en
præcis styring af hvor meget, der opfiskes af hver bestand. Reformen giver ikke svar på
hvorledes denne reguleringsomlægning kan ske, det er et spørgsmål, der afventer revisionen af
forordningerne om de tekniske bevaringsforanstaltninger, der gennem 30 år har udviklet et
omfattende regelsystem, som fastlægger fiskernes valg af fiskeredskaber, - metoder og
aktivitetsniveau. I øjeblikket er indtrykket, at indførelsen af discardforbuddet i de tekniske
drøftelser alene ses som en anledning til at gennemføre flere regler.
Regelafvikling er en nødvendig følge af reformen. Dels er detailregler unødvendige når der er
sikkerhed for at al fisken tæller på kvoterne, dels begrænser detailregulering fiskerens mulighed
for at tilpasse og udvikle sit fiskeri. De undtagelser fiskerne har ønsket fra discardforbuddet må
selvsagt sættes ind i en ramme, der kræver nye regler.
BalticSea2020’s forslag er, at de dele af fiskerflåderne, der kan levere fuld dokumentation
fritages for en række nærmere definerede regler og fritages for et eventuelt kvotefradrag pga.
usikkerhed om fartøjernes reelle fangster. Forslaget er oprindelig dansk politik og bør derfor
kunne nyde fremme i bl.a. det kommende arbejde med reformens gennemførelse i Østersøen.
Forslaget er ligeledes i tråd med anbefalingen i vedlagte rapport af 20. december 2013
vedrørende ”Udnyttelse af discard”.
Fødevareministeriet bør prioritere en sammenhængende forvaltningsløsning og
gennemførelsesplan, der kan sikre at fangstkvoteordningen og discardforbuddet har udsigt til at
kunne gennemføres med succes, og at det sker på en måde, der giver erhvervet fordelene af frit
redskabsvalg, forenklet kontrol m.v. Folketingets Europaudvalg og Fødevareudvalg afgav
21.december 2009 en fælles udtalelse til EU Kommissionen om reformen af fiskeripolitikken.
Med EU’s beslutning om fangstkvoteprincippet står den stadig som en markør for det videre
arbejde:
”Dertil kommer, at de gældende regler og kontrolmekanismer ofte fratager fiskerne ansvaret
for en bæredygtig forvaltning af ressourcerne og begrænser fiskernes incitament til at
overholde reglerne…. Udvalgene finder, at der på EU-niveau bør indføres en
Mogens Schou
www.aquamind.dk
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1319839_0004.png
6. januar 2014
incitamentsstruktur, således at fartøjer, der fisker mere selektivt, uden discard og med færre
uønskede bifangster kan opnå fordele i form af større selvforvaltning og større kvoter.
Indførelse af valgfrihed mellem forskellige ordninger, kombineret med konkrete fordele, vil
dels kunne give fiskerne mulighed for at udvælge den ordning, der egner sig bedst for den
enkelte, dels give fiskerne ansvaret tilbage for deres egen situation. Et middel til at nå dette
mål er at erstatte eller supplere den gældende regulering, hvor opfyldelsen af de enkelte
fiskeres kvoter opgøres efter, hvor mange fisk, der landes i havnene, med en frivillig
fangstkvoteordning, hvor alle fisk tælles med i kvoten fra de øjeblik de fanges. Belønningen
for at deltage i en sådan ordning ville være opnåelsen af en større kvote. En sådan frivillig
fangstkvoteordning vil reelt fjerne incitamentet til udsmid eller ”high-grading”, som er en af
de største ulemper ved den gældende fiskeriregulering. Den vil også udgøre et væsentligt
incitament for den enkelte fisker til at vælge de mest selektive fangstredskaber og
tilrettelægge de fiskeruter, der giver det bedste udbytte. Dermed vil valget af selektive
fangstredskaber i højere grad være en naturlig konsekvens af fiskerens interesse i at opnå det
økonomisk mest fordelagtige udbytte af fiskeriet. En sådan ordning skulle i givet fald
ledsages af et ændret kontrolsystem, der sikrer en tilstrækkelig registrering af fangsterne
ombord på fartøjerne. I den forbindelse bør der sikres en sammenkobling af satellitkontrollen
og kameraovervågningen af fangsterne ombord.”
EU Kommissionen har inviteret medlemslandene og det regionale samarbejde til at fremkomme
med deres løsninger før næste sommer. Lykkes dette ikke, vil Kommissionen udarbejde forslag
til gennemførelsen!
MSY og kvoteopskrivning
Den nye fiskeripolitik bestemmer, at fiskebestandene skal genoprettes til og opretholdes på et
biomasseniveau, der kan give maksimalt bæredygtigt udbytte (Maximum Sustainable Yield:
MSY). Det anføres i forordningen, at forvaltningsbeslutninger om MSY i det blandede fiskeri bør
tage højde for de vanskeligheder, der er forbundet med at fiske alle bestande på MSY niveau på
samme tid. Dette hensyn skaber mulighed for en vis fleksibilitet vedrørende udformningen af de
flerårige forvaltningsplaner.
Balancen mellem kvoterne i det blandede fiskeri har væsentlig betydning for fiskeriet. I den
nuværende forvaltning kan en uheldig balance mellem kvoterne i blandede fiskerier medføre
betydeligt udsmid for de arter, hvor kvoterne ikke rækker til. I den nye forvaltning skal et
blandet fiskeri stoppe, hvis blot der mangler kvote til én af arterne – ”choke species” problemet.
Spørgsmålet om ”kvoteopskrivning” skal ses i to sammenhænge.
1. En overgang fra landingskvoteprincippet til fangstkvoter medfører logisk set ingen
fangstopskrivning. Derimod betyder fuld kvoteafregning, at der ikke længere er behov
for at fratrække fangstmængder til dækning af beregnet udsmid. Det betyder, at
ministerrådet kan fastsætte højere TAC’er end ellers, også selvom MSY målet
respekteres.
Mogens Schou
www.aquamind.dk
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1319839_0005.png
6. januar 2014
2. Erhvervet har argumenteret for, at de betydelige usikkerheder om bl.a. choke species
bør udløse en (midlertidig) kvoteopskrivning ud over hvad fangstkvoteordningen giver.
Det er en ren politisk vurdering. Fødevareministeren åbnede på Danmarks
Fiskeriforenings generalforsamling i 2013 for denne mulighed. Anvendelsen bør i givet
fald vurderes på et meget konkret grundlag.
Udmøntningen af MSY og kvoteopskrivningsproblemet er væsentligt for erhvervet.
Fødevareministeriet bør sikre sig en fælles opfattelse af spørgsmålets løsning.
Regionalisering
Reformens regionale tilgang til fiskeripolitikken giver muligheden for en forvaltning, der passer
til de forskellige farvandsområder og regionale prioriteringer. Medlemslandenes udvikling af
dette instrument får afgørende betydning. Formelt set er det de enkelte landes myndigheder,
der tegner den institutionelle konstruktion og nyder retten til at fremsætte forslag til EU
vedtagelse af forvaltningsakter. Det regionale samarbejde indeholder imidlertid også de
Rådgivende Råd, som er bredt sammensat af fiskeri, industri og NGO’er. Der vil være en række
fordele forbundet med at give De Rådgivende Råd de facto kompetence til udarbejdelse af de
flerårige forvaltningsplanforslag og overlade den processuelle gennemførelse til
embedsmandssamarbejdet. De Rådgivende Råd er videreført i næsten uændret form fra den
hidtidige fiskeripolitik, og de har allerede under den tidligere politik opbygget velfungerende
organisationer og samarbejder.
Fødevareministeriet gør en stor indsats for at få de institutionelle rammer til at fungere i
regionale embedsmandsgrupper for Nordsøen og Østersøen. Indtil videre har
embedsmandsgrupperne imidlertid ikke demonstreret særlig interesse for at inddrage eller
udnytte de styrker, som de Rådgivende Råd besidder.
Forskning og udvikling
Fiskeripolitikken er i høj grad forsknings- og rådgivningsdrevet. Fødevareministeriet råder over
en myndighedsbevilling, og man råder over EU-Fiskerifonden, som tidligere i vidt omfang skabte
et videngrundlag til støtte for fiskeripolitikken. EU Kommissionen har netop lanceret
Horizon2020 calls, hvor løsningen af discardproblemet har en fremtrædende plads. Ministeriet
må styrke sin indsats for at få disse instrumenter til at understøtte den ny fiskeripolitik og for at
indfase dansk fiskeri så effektivt som muligt. Det siger sig selv, at anvendelsen af den viden, der
udvikles forudsætter, at erhvervet har de nødvendige frihedsgrader til at udnytte den.
Sammenfatning
Danmark har indtaget en fremtrædende rolle ved arbejdet for en ny fiskeripolitik og har dermed
skabt en forventning om, at man også påtager sig et ansvar for at drive
gennemførelsesprocessen frem. Det kræver et politisk lederskab, og at Fødevareministeriet
Mogens Schou
www.aquamind.dk
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1319839_0006.png
6. januar 2014
organiserer og planlægger sit arbejde – og samarbejde, ud fra en sammenhængende og synlig
strategi.
Der er centralt i Kommissionen og Parlamentet bekymring for om udsmidsforbuddet kommer til
at virke. Det, sammen med den vedblivende usikkerhed hos erhvervet om konsekvenserne af
forbuddet giver næring til en reel frygt for at forbuddet bliver en ”hvilende retsakt”. Det er
nødvendigt, at få en klar strategi og en plan for gennemførelsen af forbuddet. Det er centralt at
slå fast, at fuld fangstafregning og fuld dokumentation hænger sammen, og skal gennemføres i
en model, der sikrer dette instruments tilstrækkelige effektivitet. I sammenhæng hermed må
der gennemføres en afvikling af regler, der ikke er relevante, når alle fisk tæller på kvoten;
fangstkvoteprincippet betyder nemlig, at erhvervet har brug for frihed til at tilrettelægge
fiskeriet fra dag til dag afhængig af de konkrete omstændigheder og kvotebalancer. I dag
bestemmer EU i detaljer hvilke redskaber, der må anvendes under forskellige forhold. Med den
nye EU co-decision tager det typisk to år at justere regelsættet – det er ikke holdbart for et
erhverv, som i så udpræget grad er afhængigt af vind, vejr og udsving i fiskeforekomsterne.
Fiskeripolitikken er ikke længere en sag for ministerrådet. Parlamentet, NGO’er og
offentligheden har i hidtil uset grad præget reformens indhold. Gennemførelsen af politikken vil
i høj grad hvile på den legitimitet, der kan skabes i forhold til erhvervet, industrien, NGO’er og
offentligheden. Den legitimitet kan skabes i de Rådgivende Udvalg, der forener disse hensyn.
Ministeriets arbejde med etableringen af det regionale samarbejde må ikke institutionalisere
det regionale samarbejde i en myndighedsstruktur, men skal arbejde for, at de Rådgivende
Udvalg får reel indflydelse.
Den danske indsats for fiskeripolitikken har betydelig indflydelse på om fiskeriet består som et
økonomisk erhverv. I forhold til den europæiske usikkerhed og udbredte skepsis overfor
reformen kan den danske indsats også blive afgørende for om fiskeripolitikken kollapser eller
opnår succes.
Mogens Schou
www.aquamind.dk