Europaudvalget 2011
KOM (2011) 0922
Offentligt
1450960_0001.png
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 20.12.2011
KOM(2011) 922 endelig
BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
Rapport om udviklingsstrategien for toldunionen
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
1.1.
1.2.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
2.3.4.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
4.
5.
5.1.
5.1.1.
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.2.
Indledning .................................................................................................................... 3
Udviklingsstrategi for toldunionen for 2008-2013 ...................................................... 3
En stadig udvikling ...................................................................................................... 5
Udviklingen siden 2008 ............................................................................................... 5
Toldunionens udvikling i tal ........................................................................................ 5
Toldunionens udvikling inden for it............................................................................. 6
Toldunionens udvikling i politikken og gennemførelsen heraf ................................... 7
Beskyttelse af EU – gennemførelse af sikkerhedsændringen ...................................... 7
Yderligere lettelse af handlen – den moderniserede toldkodeks.................................. 8
En ny kontekst, der har påvirket politikken siden december 2009 – Lissabontraktaten
...................................................................................................................................... 8
Toldunionen og samarbejde ......................................................................................... 9
Fremskridt i forbindelse med specifikke projekter ...................................................... 9
Single window.............................................................................................................. 9
Systembaseret tilgang................................................................................................. 10
Bekæmpelse af efterligninger og piratudgaver .......................................................... 10
Evne til at reagere hurtigt på kriser ............................................................................ 11
Bekæmpelse af svig og beslægtede ulovlige aktiviteter ............................................ 12
Overvejelser omkring toldunionens driftsmodel........................................................ 13
Perspektiver for fremtiden: Styrkelse af toldunionens resultater (ensartethed,
effektivitet og nyttevirkning) ..................................................................................... 14
Strategiske diskussioner om indsatsområder ............................................................. 14
Et tættere samarbejde som toldunion ......................................................................... 14
Sikring af synergier med andre politikområder ......................................................... 15
Bedre forvaltning og arbejdsmetoder......................................................................... 15
Måling og forbedring af kvaliteten af output og resultater ........................................ 15
Vejen frem.................................................................................................................. 15
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0003.png
1.
I
NDLEDNING
I begyndelsen af det 21. århundrede stod toldmyndighederne på verdensplan over for en
omverden i hastig forandring: skiftende produktions- og forbrugsmønstre, øget international
handel, globale trusler såsom terrorisme, organiseret kriminalitet, miljøforringelse og stigende
farer fra handel med farlige varer.
Der blev iværksat en ambitiøs reform, for at administrationerne i Den Europæiske Unions
(EU) toldunion
1
fortsat kan opfylde deres mange ansvarsområder under disse vanskelige
forhold. Først og fremmest blev den moderniserede toldkodeks
2
vedtaget. For det andet
dannede "e-toldbeslutningen"
3
grundlaget for skabelsen af papirløse rammer for told og
handel
4
.
For at sikre en omfattende og sammenhængende udvikling på længere sigt foretog
Kommissionen sammen med medlemsstaterne en omfattende undersøgelse af EU-
toldmyndighedernes rolle og arbejde
5
. Rapporten, der blev vedtaget af de 27 generaldirektører
for toldmyndighederne i 2007
6
, dannede grundlag for Kommissionens meddelelse fra 2008
om en udviklingsstrategi for toldunionen
7
("strategien"). Initiativet vedrørende toldsektorens
fremtidige udvikling havde set dagens lys.
1.1.
Udviklingsstrategi for toldunionen for 2008-2013
Strategien indeholder de
strategiske mål
for toldunionen. Den fastsætter
politiske rammer
med henblik på at styre udviklingen og nye initiativer konsekvent og sammenhængende.
Strategien tager sigte på at supplere den ovennævnte reform af de retlige rammer og it-
miljøet, og den henviser udtrykkeligt til betydningen af de menneskelige aspekter i
forbindelse med toldunionens fremtidige udvikling, herunder ressourcer og kompetencer.
De strategiske mål for toldunionen er at (1)
beskytte EU
og (2)
støtte EU's
konkurrenceevne.
Disse mål skal opfyldes på en ensartet og effektiv måde gennem en
grundig og effektiv
kontrol
og et nært
samarbejde
blandt toldadministrationerne, med andre
myndigheder, med erhvervslivet samt med internationale partnere.
1
2
3
4
5
6
7
Ved "toldunion" forstås i denne rapport udelukkende EU's toldunion og –område som defineret i kapitel
1 i TEUF, undtagen toldunionerne med Tyrkiet, Andorra og San Marino.
Forordning (EF) 450/2008 af 23. april 2008, EUT L 145 af 4.6.2008.
Beslutning 70/2008/EF af 15. januar 2008, EUT L 23 af 26.1.2008, s. 21.
Uformelt også benævnt
"e-toldinitiativet";
det sigter mod at opbygge en robust
kommunikationsforbindelse mellem alle toldkontorer i EU, mellem toldmyndigheder og andre
offentlige myndigheder, der arbejder inden for varehandel, og mellem offentlige myndigheder og
erhvervslivet.
Projekt vedrørende toldens fremtidige rolle (Future Role of Customs – FRoC).
TAXUD/1434/2007.
KOM (2008)169 endelig.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0004.png
STRATEGISKE MÅL FOR TOLDUNIONEN
KOM(169/2008) – Udviklingsstrategi for toldunionen
E
NSARTET OG EFFEKTIV TOLDUNION
OBJECTIV
MÅL 1:
B
ESKYTTE
EU
BALANCERET UDVIKLING
Mål 2:
S
TØTTE
EU'
S
KONKURRENCEEVNE
Beskytte
samfundet
Beskytte
mod
ter-
rorisme og
kriminalitet
Beskytte EU's
finansielle
interesser
Beskytte
erhvervsmiljøet
Lette
handlen
Yde
toldtjenester af
høj kvalitet
(gennem en) grundig og effektiv
kontrol
(gennem)
samarbejde:
(1) mellem toldmyndigheder (2) mellem toldmyndigheder og andre myndigheder
(3) mellem toldmyndighder og erhvervsliv (4) internationalt samarbejde
Kilde: Illustration baseret på mål, der er anført i KOM(2008) 169
Den 14. maj 2008 godkendte Rådet (Økofin) strategien, målene og behovet for at investere i
færdigheder, kompetencer, ressourcer og teknologier. Den 19. juni 2008 vedtog Europa-
Parlamentet en beslutning
8
, hvori det ligeledes støttede strategien og opfordrede
medlemsstaterne og Kommissionen til at sikre, at den gennemføres effektivt. Endvidere blev
der anmodet om en omfattende
plan for gennemførelsen,
som efterfølgende er blevet
udviklet i samråd med medlemsstater i Toldpolitikgruppen
9
. Rådet og Europa-Parlamentet
understregede navnlig behovet for at udvikle
single window-tjenester
og
nye
kontrolmetoder
(den systembaserede tilgang) for at styrke
bekæmpelsen af efterligninger
og piratudgaver, kapaciteten til at reagere på kriser
samt
bekæmpelsen af svig.
Begge
institutioner understregede også generelt behovet for at forbedre
samarbejdet
med aktører og
andre myndigheder. Rådet anmodede om en rapport om fremskridtene i 2011, som er
indeholdt i det foreliggende dokument.
8
9
Europa-Parlamentets beslutning af 19. juni 2008 om 40-årsdagen for toldunionen.
EUT C 286E af
27.11.2009, s. 20.
Planen for toldsektorens fremtidige udvikling, TAXUD/379996/2009_rev2.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0005.png
1.2.
En stadig udvikling
Siden vedtagelsen af strategien er der sket en markant udvikling, ikke mindst den finansielle
og økonomiske krise, globaliseringen af terrortrusler eller en række naturkatastrofer eller
menneskeskabte katastrofer. En ny traktat er trådt i kraft, og EU har opstillet en ny politisk
dagsorden for at støtte væksten
10
og øge sikkerheden
11
. Denne udvikling påvirker den måde,
hvorpå toldunionen fungerer.
Denne rapport om fremskridtene inden for særlige områder suppleres derfor med en lidt
bredere forklaring af den seneste udvikling og sammenhængen og virkningerne heraf for
gennemførelsen af strategien for toldunionen. I rapporten henvises også til det igangværende
gennemførelsesarbejde og reformer, eksterne pres og resultaterne af en nylig "selvevaluering"
af strukturerne i toldunionen og de forskellige former for samarbejde og integration mellem
de 28 administrationer, der gennemfører den (27 medlemsstater + Kommissionen). På denne
baggrund giver rapporten derfor også en kort oversigt over de væsentligste problemer og
udsigter til en vellykket fremtidig gennemførelse af strategien.
2.
U
DVIKLINGEN SIDEN
2008
Den væsentligste udvikling i forbindelse med EU's toldunion siden 2008 kan sammenfattes i
nøgletal (2.1), i udviklingen inden for it (2.2) og i politikudvikling og -gennemførelse (2.3).
2.1.
Toldunionens udvikling i tal
Udviklingen i det samlede antal toldangivelser, der blev indgivet, viste en stigende langsigtet
tendens mellem 2007 og 2011 (trods krisen).
Figur 1: Udviklingen i toldangivelser (normale + forenklede) indgivet i 2007-2010
Kilde: MoR data
10
11
2020-strategien og akten for det indre marked.
Stockholm-programmet.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0006.png
Den finansielle og økonomiske krises indvirkning kom ikke desto mindre til udtryk i antallet
af toldangivelser, der blev indgivet under de normale procedurer, men overraskende nok ikke
i forbindelse med de forenklede procedurer
12
. Takket være indførelsen af den nye EORI-
database (registrerings- og identifikationssystem for økonomiske operatører)
13
har det på
grundlag af andre nøgletal været kendt siden 2010, at toldunionen betjener næsten 3 millioner
kunder. Endvidere havde toldunionen den 25. oktober 2011 registreret 11 867 ansøgninger fra
erhvervsdrivende om status som autoriseret økonomisk operatør (AEO), hvoraf 8 072 var
imødekommet pr. 25. oktober 2011.
Mens arbejdsbyrden har været stigende og fortsat stiger, er ressourcerne blevet reduceret
betydeligt. Mellem 2007 og 2010 faldt antallet af toldmedarbejdere i EU (dvs. i
medlemsstaternes administrationer) med 13 %, og antallet falder fortsat.
2.2.
Toldunionens udvikling inden for it
I perioden 2008-2011 er omfanget af elektronisk input
14
steget, navnlig i forbindelse med
eksporten, som følge af indførelsen af det tværeuropæiske
eksportkontrolsystem (ECS),
hvorved eksporten i alle medlemsstater blev omlagt til edb fra begyndelsen af 2008
15
.
Figur 2: Udvikling i omfanget af elektronisk input – normale og forenklede procedurer
under ét (27 medlemsstater)
100%
90%
80%
70%
60%
Procentdel importangivelser (artikler) foretaget elektronisk
Procentdel eksportangivelser (artikler) foretaget elektronisk
50%
Q1
Q2
2007
Q3
Q4
Q1
Q2
2008
Q3
Q4
Q1
Q2
2009
Q3
Q4
Q1
Q2
2010
Q3
Q4
12
13
14
15
Indvirkningen kom i slutningen af 2008 og begyndelsen af 2009 klart til udtryk i omfanget af normale
procedurer, men ikke i antallet af forenklede angivelser (begge målt på grundlag af de enkelte poster
(artikler)). Der er ingen entydig toldrelateret forklaring på dette fænomen, men det kunne eventuelt
forholde sig således, at handelsmønstrene for store virksomheder, der handler regelmæssigt
(virksomheder, der anvender forenklede procedurer), i realiteten var mindre påvirkede af krisen end
handlen i gennemsnit.
Flere oplysninger om systemet nedenfor.
Både for normale og forenklede procedurer.
Omlægningen af eksportangivelser fra papir til elektronisk form begyndte i 2008.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0007.png
Kilde: MoR data
I samme periode krævede gennemførelsen af "sikkerhedsændringen" til toldkodeksen
16
en
betydelig indsats fra de nationale toldmyndigheders side, bl.a. udvikling af helt nye nationale
it-systemer, herunder
importkontrolsystemet (ICS),
for at modtage og behandle de nye
krævede summariske indgangsangivelser samt opgradering af det
nye edb-baserede
forsendelsessystem (NCTS)
og
ECS
17
. Endvidere krævede ændringen udvikling eller
opgradering af
nationale risikoanalysesystemer
for at gennemføre EU's rammer for
risikostyring på toldområdet (CRMF), støttet af
EU's risikostyringssystem på toldområdet
(CRMS).
Desuden skulle Kommissionen udvikle den nye centrale EU-database for at dele
alle registrerings- og identifikationsnumre for erhvervsdrivende
(EORI)
med henblik på at
muliggøre valideringen af disse angivelser samt det nye system til at behandle anmodningerne
fra autoriserede økonomiske operatører og autorisationsprocessen (AEO).
Uafhængigt af udviklingen i forbindelse med gennemførelsen af sikkerhedsændringen blev
flere andre systemer ligeledes opgraderet i 2008-2011:
TARIC
til
TARIC3
samt
QUOTA-
og
Surveillance 2-systemerne
18
.
Denne udvikling på it-området tegnede sig for et betydeligt beløb og kostede EU-
medlemsstaterne
320 mio. EUR i it-investeringer
i 2008, 2009 og 2010.
2.3.
Toldunionens udvikling i politikken og gennemførelsen heraf
Den væsentligste politiske udvikling i perioden 2008-2011 vedrører gennemførelsen af
sikkerhedsændringen
som et bidrag til bekæmpelsen af terrorisme, fastlæggelsen og
ændringen af den
moderniserede toldkodeks
og de nye former for samarbejde mellem
toldmyndigheder og
andre myndigheder, erhvervslivet og internationale partnere.
2.3.1.
Beskyttelse af EU – gennemførelse af sikkerhedsændringen
Sikkerhedsændringen var et vigtigt skridt med henblik på en bedre beskyttelse af EU's
sikkerhed og sikring mod risici i den globale forsyningskæde. AEO-programmet blev indført,
og på grundlag heraf forbedrer de økonomiske operatører frivilligt sikkerheden af deres
forsyningskæder til gengæld for yderligere lettelser af handlen. Risikoregler, som skal øge
EU's beskyttelse mod sikkerhedsrisici, er vedtaget og ved at blive gennemført. Selve
gennemførelsesprocessen har imidlertid givet nogle vigtige erfaringer til fremtiden. En
langsom start og vanskeligheder ved synkroniseringen som følge af, at det traditionelle
toldområde blev udvidet med ændringen, og nye aktører blev omfattet af toldprocedurerne,
betød, at den fulde gennemførelse først fandt sted med en vis forsinkelse den 1. januar 2011.
Det fremgik navnlig i forbindelse med gennemførelsen, at det i den nuværende tidsalder med
en ''sammenkoblet
e-toldunion"
er af største betydning at aftale mål, fastlægge processer og
definere metodologien og planlægge gennemførelsen med alle interessenter,
inden
lovgivningen vedtages. Der er efterfølgende blevet indført en systematisk "business process
16
17
18
Forordning (EØF) 2913/92 blev ændret ved forordning (EF) 648/2005, og forordning (EØF) 2454/93
blev ændret ved forordning (EF) nr. 1875/2006.
Selv om disse tværeuropæiske it-systemer er baseret på og udviklet i de 27 nationale systemer, har de
alle kapacitet til at arbejde sammen indbyrdes som følge af en omfattende harmonisering og
sammenkoblingsregler, der er en del af systemerne.
Yderligere udviklinger på it-området i EU specifikt med henblik på forebyggelse af svig som udviklet
af OLAF er nævnt i afsnit 3.5 nedenfor.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0008.png
modelling" (BPM) for fremover at undgå, at lovtekster fortolkes og gennemføres forskelligt,
og at der indføres processer, der er ikke er forenelige med it-udviklingen – samt frister, som
kun kan nås med betydelige ekstraomkostninger.
Mens de nødvendige it-systemer nu er i funktion, gav sikkerhedshændelsen i forbindelse med
luftfragt ved udgangen af 2010 og strålingsulykken i Fukushima i 2011 endvidere mulighed
for at afprøve risikostyringssystemet, og det fremgik heraf, at systemet kan forbedres.
2.3.2.
Yderligere lettelse af handlen – den moderniserede toldkodeks
Med vedtagelsen af den moderniserede toldkodeks i 2008 blev der indledt endnu et
omfattende projekt. Under hensyntagen til erfaringerne fra gennemførelsen af
sikkerhedsændringen og de vanskeligheder, der følger af den finansielle og økonomiske krise
både for medlemsstaterne og de erhvervsdrivende med hensyn til at skulle foretage stadig
større investeringer (meget større end i forbindelse med sikkerhedsændringen), er det erkendt,
at der er behov for en grundig beskrivelse og analyse af alle forretningsprocesser på
toldområdet (og om nødvendigt forslag til korrektioner heraf/ændringer hertil). Endvidere er
det erkendt, at der skal fastlægges en ny it-arkitektur med henblik på at gøre det muligt at
anvende tilgængelige nye teknologier, som kan medføre besparelser for både medlemsstaterne
og de erhvervsdrivende (f.eks. gennem udnyttelse af stordriftsfordele på EU-plan).
På baggrund af disse erkendelser og konsekvenserne af Lissabontraktaten er det blevet
besluttet at omarbejde den moderniserede toldkodeks. Omarbejdningen af forordningen vil
tage hensyn til EU's nye institutionelle rammer og indføre de nødvendige korrektioner og
også en række ændringer, som har vist sig nødvendige på grundlag af den procesanalyse, der
blev foretaget ved udarbejdelsen af gennemførelsesbestemmelser.
Indtil gennemførelsen af den moderniserede toldkodeks, som vil blive forsinket af
omarbejdningen, blev der vedtaget foranstaltninger som f.eks. indførelsen af
enhedsbevillingen til forenklede procedurer (SASP). Endvidere og navnlig med henvisning til
den afgørende rolle, som toldmyndighederne spiller med hensyn til at sikre, at de traditionelle
egne indtægter (TEI) opkræves korrekt og ensartet, vil de betænkeligheder og anbefalinger,
der kom til udtryk for Revisionsrettens særberetning om forenklede procedurer
19
, også skulle
tages i betragtning
20
.
2.3.3.
En ny kontekst, der har påvirket politikken siden december 2009 – Lissabontraktaten
Lissabontraktaten indvirker på toldunionen på to måder. For det første fjerner afskaffelsen af
søjlestrukturen den formelle sondring mellem toldaktiviteter på EU-plan, og der er ved at
blive foretaget en juridisk analyse for at nå til en klar forståelse af konsekvenserne for
toldunionen. For det andet er visse institutionelle bestemmelser vedrørende gennemførelsen
og delegationen af beføjelser samt de nye komitologiregler, der er blevet vedtaget, væsentligt
forskellige fra status quo i 2008.
19
20
Den Europæiske Revisionsrets særberetning 1/2010 om kontrollens effektivitet i forbindelse med de
forenklede toldprocedurer ved indførsel.
Generelt er opretholdelsen og om nødvendigt en forbedring af kontrollen af, om toldmyndighedernes
indtægtsopkrævning er korrekt, et væsentligt mål, der skal opfyldes ved enhver fremtidig
gennemførelse af lovgivning og initiativer, f.eks. udvikling af risikostyring og gennemførelse af den
systembaserede tilgang i forbindelse med toldkontrollen.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0009.png
2.3.4.
Toldunionen og samarbejde
I perioden 2008-2011 blev udviklingen i samarbejdsmekanismerne og –aftalerne i forbindelse
med toldunionen berørt af det stadig større fokus på sikkerheds- og sikringsforanstaltninger,
der gennemføres af toldmyndigheder. Endvidere har politisk pres for at rationalisere og
integrere grænseforanstaltninger givet yderligere incitament til toldunionens
samarbejdsdagsorden.
For at kunne gennemføre sundheds-, sikkerheds- og miljøforanstaltninger ved grænsen og
samtidig øge effektiviteten for både myndighederne og erhvervslivet kræves der et tættere og
bedre samarbejde og en øget koordinering
mellem toldmyndigheder og andre kompetente
myndigheder
(f.eks. veterinær-, plantesundheds- eller markedstilsynsmyndigheder, politi,
grænsevagter). Dette har motiveret arbejdet med et "single window"-koncept (enstrenget
kontaktsystem) til toldbehandlingen af varer samt en række foranstaltninger i forbindelse med
den interne sikkerhedsstrategi
21
for at styrke sikkerheden gennem en bedre koordinering af
grænseforvaltningen, herunder på nationalt plan.
Internationale forbindelser
udnyttes også i stigende grad for nå de politiske mål mere
effektivt. På den ene side indgås der internationale aftaler med f.eks. vigtige handelspartnere,
herunder østlige nabolande, for at forbedre handelsvilkårene, muliggøre gensidig
administrativ bistand, bekæmpe svig, krænkelser af intellektuelle ejendomsrettigheder eller
handel med farlige varer såsom narkotikaprækursorer. Siden 2008 har EU eksempelvis
indgået 7 yderligere aftaler eller bestemmelser, som dækker 20 lande, vedrørende
instrumenter til en øget og mere effektiv gensidig administrativ bistand i forhold til
tredjelande. På den anden side tilstræbes der aftaler om gensidig anerkendelse for at lette
handlen for pålidelige EU-erhvervsdrivende; aftaler om gensidig anerkendelse er allerede
indgået med Norge og Schweiz
22
samt med Japan.
3.
F
REMSKRIDT I FORBINDELSE MED SPECIFIKKE PROJEKTER
Rådet anmodede om en rapport om fremskridtene og understregede navnlig betydningen af
fem fokusområder, som blev anset for at være af særlig betydning for de strategiske mål for
toldunionen: "single window"-projektet, den systembaserede tilgang til toldkontrol,
bekæmpelsen af efterligninger og piratudgaver og evnen til at reagere hurtigt på kriser samt
bekæmpelsen af svig.
3.1.
Single window
Efter vedtagelsen af strategien har der været megen diskussion og debat blandt toldeksperter
og med repræsentanter for handelssektoren om definitionen og udformningen af "single
window"-konceptet. I 2010 nedsatte Kommissionen en projektgruppe med eksperter fra
medlemsstaterne og kandidatlandene samt repræsentanter for myndigheder fra andre
politikområder (veterinær- og landbrugsområdet) for at få fastlagt en gennemførlig og
gensidigt acceptabel løsning. I betragtning af, at den internationale definition af "single
21
22
KOM(2010) 673, herunder i forbindelse med målsætning 4, foranstaltning 4:
Forbedre samarbejdet
mellem agenturer på nationalt plan.
Med hensyn til Norge og Schweiz indgår den gensidige anerkendelse af AEO som en del af en mere
omfattende aftale vedrørende hovedsagelig toldsikkerhedsforanstaltninger.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0010.png
window" kan være forbundet med flere fortolkninger og endog praktiske gennemførelser
(undertiden med toldmyndighederne som primus motor og undertiden ikke) i forskellige EU-
lande og andre steder, var det en vigtig første succes at identificere en "europæisk standard"
og et koncept for "single window". Dette koncept omfatter en aftalt standard for mulige
meddelelser, der skal udveksles mellem toldmyndigheder og de andre myndigheder. Denne
standard vil gøre det muligt at elektronificere kommunikationen mellem alle myndigheder
med de lavest mulige omkostninger. Et forslag til en pragmatisk køreplan for "single
window"
23
, som indeholder en mulig måde til at integrere kravene i forbindelse med alle
andre forskellige politikker, blev støttet af Toldpolitikgruppen som den rette vej frem.
3.2.
Systembaseret tilgang
I 2008 indledte Kommissionen arbejdet med at udvikle den systembaserede tilgang til
toldkontrol. Den systembaserede tilgang indebærer, at toldmyndighederne i forbindelse med
nogle forhåndsvurderede, kvalitetssikrede erhvervsdrivende kan gå fra den nuværende
transaktionsbaserede tilgang, hvor hver enkelt forsendelse kontrolleres, til en kontrolmodel
baseret på kvaliteten og robustheden af den erhvervsdrivendes egen kontrol af egne varer og
forsyningskæde. Konceptet, konsekvenserne heraf og de potentielle fordele for erhvervslivet
og toldmyndighederne blev drøftet af en særlig projektgruppe af eksperter fra
medlemsstaterne i 2008, og som led i en efterfølgende arbejdsfase i 2009 blev der skabt en
dybere forståelse af de betingelser og begrænsninger, der knytter sig til gennemførelsen af
tilgangen. En tredje arbejdsfase, som omfatter 2010-2011, vil blive afsluttet i december 2011,
og resultatet heraf vil bl.a. være en køreplan for gennemførelsen af tilgangen på en
harmoniseret måde i EU. Udviklingsarbejdet har omfattet hyppig kontakt og ekspertinput fra
den private sektor, navnlig med hensyn til ønskværdigheden og de potentielle fordele for de
erhvervsdrivende af en systembaseret toldkontrol af overholdelsen. Selv om det er
sandsynligt, at en systembaseret kontrol ikke vil være interessant eller gælde for hovedparten
af de erhvervsdrivende
24
, forventes den at indebære betydelige fordele for både
toldmyndigheder og handel, når den anvendes af de virksomheder, der har de største
handelsmængder. Hvis den systembaserede kontrol gennemføres korrekt, vil den repræsentere
en helt igennem moderne kontrolmodel og øge både toldkontrollens effektivitet og
nyttevirkning samt lette handlen – for både systembaserede virksomheder og virksomheder
med en traditionel transaktionsbaseret kontrol af deres samhandel. De fremtidige
gennemførelsesforanstaltninger vil bl.a. omfatte målrettede pilotforanstaltninger for at opstille
og afprøve, hvilke specifikke krav og arbejdsmetoder der er hensigtsmæssige (f.eks.
oplysninger, der skal anføres i regnskaberne, revisionsstandarder osv.).
3.3.
Bekæmpelse af efterligninger og piratudgaver
Toldmyndighederne har en unik placering i kraft af deres fuldstændige overblik over
handelsstrømmene ved EU's grænser, og deres kontrolaktiviteter i forbindelse med
intellektuelle ejendomsrettigheder (IPR) har været imponerende. Siden 2008 er der kommet
stadig flere opfordringer til en indsats og også nye initiativer i forbindelse med bekæmpelsen
23
24
TAXUD/359494/2011.
De erhvervsdrivendes forventede interesse er ikke baseret på størrelse eller geografi, men snarere på
karakteristika i relation til kvalitet (f.eks. kvaliteten af forsyningskædestyringen og regnskabssystemer)
og servicebehov (f.eks. den relative betydning af international handel i virksomhedens omsætning).
SMV'er med en bestemt profil (f.eks. med forholdsvis mange toldangivelser) vil i givet fald finde
konceptet lige så interessant som visse store multinationale virksomheder.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0011.png
af IPR-krænkelser. I 2009 blev der vedtaget en europæisk 4-årig handlingsplan for at styrke
toldmyndighedernes muligheder for at gribe ind over for ulovlig handel med varer, der
krænker intellektuelle rettigheder
25
. I denne handlingsplan fastsættes rammerne for en fælles
indsats fra Kommissionens og medlemsstaternes side med henblik på en bedre håndhævelse
af intellektuelle ejendomsrettigheder ved grænserne
26
. I perioden 2008-2010 er antallet af
tilbageholdelser steget fra ca. 49 000 til næsten 80 000. Dette afspejler både toldaktiviteternes
omfang, men også størrelsen af det problem, der skal håndteres.
Som led i strategien for et indre marked for IPR forelagde Kommissionen i maj 2011 et
forslag til en ny forordning om toldmyndighedernes håndhævelse af IPR for yderligere at
styrke toldmyndighedernes håndhævelseskapacitet samtidig med, at der tages hensyn til
lovlydige handlendes interesser
27
. Kommissionen og nationale toldmyndigheder har desuden
udført aktiviteter med henblik på at udvikle samarbejdet med erhvervslivet, højne
forbrugernes og virksomhedernes oplysningsniveau, udveksle bedste praksis osv.
28
Internationalt samarbejde er også vigtigt for at forhindre, at IPR-krænkende varer finder vej til
EU-markedet. EU samarbejder med vigtige handelspartere, f.eks. USA og Japan. Der er ved
at blive udviklet et tættere samarbejde med de kinesiske toldmyndigheder på grundlag af en
særlig handlingsplan om IPR-håndhævelse for at gribe ind ved problemets rod.
Toldmyndighederne spiller også en fremtrædende rolle i forbindelse med andre internationale
initiativer, navnlig den nyligt indgåede handelsaftale vedrørende bekæmpelse af
varemærkeforfalskning (ACTA). IPR-håndhævelse ved grænsen indgår også i bilaterale
handelsforhandlinger og samarbejdsaftaler med en lang række tredjelande. Det er for tidligt at
vurdere, hvilken indvirkning disse aktiviteter har på tendenserne med hensyn til ulovlig
handel, men de har den fordel, at de inddrager landene i en fælles indsats for at beskytte et
vigtigt aktiv i moderne økonomier.
3.4.
Evne til at reagere hurtigt på kriser
Toldunionens evne til at reagere hurtigt på kriser vedrører styringen af risici i forbindelse med
usædvanligt farlige situationer/sikkerhedssituationer som f.eks. terrorhandlinger, sanitære,
veterinære og plantesundhedsmæssige hændelser eller miljøhændelser. I slutningen af 2010
blev der oprettet et EU-krisestyringsnetværk for toldområdet. Dette netværk består af centrale
kontaktpunkter i alle medlemsstater og anvender risikostyringssystemet på toldområdet
(CRMS) som den primære kommunikationsplatform. Netværket blev anvendt første gang i
marts 2011 i forbindelse med Fukushima-krisen. Det har vist sig at være et væsentligt element
i rammerne for risikostyring og et centralt redskab til at forbinde medlemsstaterne i en
krisesituation. Efter disse første erfaringer vil der blive foretaget nogle tilpasninger af
krisestyringsprocessen på toldområdet med henblik på at styrke muligheden for "live"-
kommunikation under en krise.
25
26
27
28
Rådets resolution af 16. marts 2009 om EU's toldhandlingsplan til bekæmpelse af krænkelser af
intellektuelle ejendomsrettigheder for perioden 2009-2012.
Mens EU's handlingsplan vil blive evalueret næste år, er den allerede anerkendt som meget nyttig til at
styre en fælles udvikling på både EU-plan og nationalt plan.
KOM(2011) 285.
F.eks. er der lige nedsat en ekspertgruppe med henblik på at tackle den enorme udfordring i form af små
forsendelser af IPR-krænkende varer, der sendes pr. post i forbindelse med internetsalg.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0012.png
På et overordnet niveau er det nødvendigt at forbedre kapaciteten hos EU's toldtjenester til at
reagere hurtigt på kriser på samme måde. Der skal derfor sikres bedre adgang til
oplysningerne om de kriser, der påvirker den internationale handel, og til de foranstaltninger,
der indføres af de kompetente myndigheder for at løse disse. Kontrolforanstaltningerne bør
være forenelige med toldprocedurerne og arbejdsmetoderne. En bedre struktureret
koordinering mellem de forskellige kompetente myndigheder både på EU-plan og nationalt
plan er afgørende nødvendig.
3.5.
Bekæmpelse af svig og beslægtede ulovlige aktiviteter
Gensidig administrativ bistand
blandt toldmyndigheder er et væsentligt element i
beskyttelsen af EU's finanser og bekæmpelsen af svig og bedragere. For at forbedre denne
bekæmpelse af svig har EU udviklet væsentlige lovgivningsmæssige, operationelle og
strategiske aktiviteter siden vedtagelsen af strategien fra 2008. Disse omfatter bl.a. ændringen
af Rådets forordning (EF) 515/97 af 13. marts 1997
29
om gensidig bistand
30
, hvorved
informationsudvekslingen om tilfælde af mistanke om svig blev udvidet til at omfatte
systematisk meddelelse af forudfastlagte kommercielle oplysninger, anvendelsesområdet for
toldinformationssystemet (CIS) blev udvidet til at omfatte strategiske og operationelle
analyser samt indberetning af beslaglæggelser, og det elektroniske sagsregister på toldområdet
("FIDE")
31
blev oprettet. Siden 2008 har der været en markant udvikling af redskaberne og de
operationelle aktiviteter som f.eks. fælles operationer (hvoraf OLAF har koordineret 9 siden
2009). I fremtiden skal der finde yderligere overvejelser sted med henblik på at udvikle en
mere permanent struktur
i tæt samarbejde med medlemsstaterne, OLAF og alle berørte
organer, herunder Europol og Interpol.
Med hensyn til
udveksling af oplysninger
mellem kompetente myndigheder, hvilket spiller
en afgørende rolle med hensyn til at forbedre effektiviteten af bekæmpelsen af svig, har
Kommissionen udviklet en politik, der giver de relevante myndigheder på både EU-plan og
nationalt plan lettere adgang til oplysninger. Siden den 1. januar 2011 har EU's net af
finansielle efterretningsenheder (myndigheder, der beskæftiger sig med afsløring af
hvidvaskning af penge) været forbundet til AFIS-portalen med henblik på udveksling af
oplysninger om konstaterede eller forventede ulovlige fysiske bevægelser af likvide midler
32
.
Med henblik på at påvise usædvanlige mønstre i forbindelse med
transitforsendelser
samt
omledning til et andet bestemmelsessted blev der vedtaget en administrativ aftale om
transitinformationssystemet vedrørende bedrageribekæmpelse (ATIS) i juli 2011 for at give
Kommissionen fuld adgang til forsendelsesoplysningerne.
OLAF har også udviklet en betydelig ekspertise til at bistå de nationale myndigheder med at
koordinere toldundersøgelser i forbindelse med
smugleri af ægte og forfalskede cigaretter.
En sådan ekspertise har især vist sig nyttig ved mistanke om, at internationale netværk af
29
30
31
EFT L 82 af 22.3.1997, s. 1
Forordning (EF) 766/2008, EUT L 218 af 13.8.2008, s. 48.
FIDE gør det muligt for de nationale myndigheder, der har kompetence til at gennemføre
toldundersøgelser, at identificere de kompetente myndigheder i andre medlemsstater, som efterforsker,
eller som har efterforsket de samme personer eller virksomheder, med henblik på at koordinere
arbejdet.
Artikel 6 i forordning (EF) 1889/2005 (EUT L 309 af 25.11.2005, s. 9-12).
32
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0013.png
bedragere står bag smuglingen, og ved fokus på specifikke forfalskede produkter, navnlig
farlige varer (f.eks. medicin, gødning, bilreservedele, elektrisk udstyr osv.)
I 2011 vedtog Kommissionen en
meddelelse om beskyttelse af EU's finansielle interesser
gennem straffelovgivningen og administrative undersøgelser
33
samt en ny
strategi til
bekæmpelse af svig
34
for at ajourføre og modernisere sine politikker til bekæmpelse af svig
og dermed forbundet kriminalitet, herunder en række foranstaltninger til sikring af, at de bedst
mulige redskaber er tilgængelige på alle niveauer og i alle sektorer for at forebygge, afsløre
og bekæmpe svig og andre ulovlige aktiviteter, der påvirker EU-budgettet. Den nye strategi til
bekæmpelse af svig omfatter hele den "svigbekæmpende cyklus", dvs. lige fra forebyggelse
og afsløring af svig på et tidligt tidspunkt til undersøgelser, sanktioner og inddrivelse af
uretmæssigt anvendte midler. I denne forbindelse ledsages strategien af en
EU-handlingsplan
for bekæmpelse af smugling af cigaretter og alkohol
35
ved EU's østlige grænse, som skal
gennemføres af EU's toldmyndigheder. Dette initiativ kan udgøre et stort skridt fremad i
bekæmpelsen af svig, da det skønnes, at EU og dens medlemsstater mister op til 10 mia. EUR
i afgifts- og toldindtægter som følge af smugling af tobak og alkohol.
Alt i alt er toldunionens indsats for at bekæmpe svig blevet forbedret, og der er anlagt en mere
strategisk tilgang på EU-plan. Alligevel skal der gøres en række vigtige fremskridt med
gennemførelsen af den nye handlingsplan.
4.
O
VERVEJELSER OMKRING TOLDUNIONENS DRIFTSMODEL
De skiftende forhold, de nylige erfaringer (både positive og negative) med gennemførelsen af
sikkerhedsændringen og andre projekter, overvejelserne og det forberedende arbejde i
forbindelse med den fremtidige gennemførelse af den moderniserede toldkodeks samt behovet
for at følge op på Revisionsrettens resultater med hensyn til, om de traditionelle egne
indtægter opkræves korrekt, har bidraget til en række
strategiske diskussioner
mellem
lederne af toldtjenesterne i EU om, hvordan EU's toldmyndigheders
resultater kan forbedres
(med hensyn til
effektivitet
og
ensartethed)
samtidig med, at det tilstræbes at spare på
ressourcerne, begrænse de nødvendige investeringer og nedbringe driftsomkostningerne
(nyttevirkning).
I lyset af truslerne er det i stigende grad kommet i mediernes søgelys, at utilstrækkelige,
mangelfulde eller fejlallokerede ressourcer, som kan medføre, at toldunionen ikke kan
forvalte handlen og samtidig beskytte EU, kan udgøre risici for EU's og dens medlemsstaters
finansielle interesser, det indre markeds funktion samt navnlig EU's sikkerhed og sikring.
Disse risici er også blevet erkendt under nylige drøftelser i Europa-Parlamentet
36
. Det er den
barske kendsgerning i forbindelse med moderniseringen, at de nødvendige it-systemer såvel
som den kapacitet og de nye kompetencer, der behøves for at kunne anvende nye procedurer
og forbedrede risikoanalyser, stadig kræver betydelige investeringer i både menneskelig og
fysisk kapital. Fra EU's side mobiliseres den primære støttemekanisme via udviklingsarbejde i
33
34
35
36
KOM(2011) 293.
KOM(2011) 376.
SEK(2011) 791.
Europa-Parlamentets beslutning af 1. december 2011 om modernisering af toldvæsenet 2011/2083(INI);
P7_TA(2011)0546.
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0014.png
GD TAXUD og via Told 2013-programmet
37
. I fremtiden skal EU's støtte i form af både
redskaber og midler styrkes og yderligere udvikles som led i det foreslåede FISCUS-
program
38
for at forbedre toldunionens samlede effektivitet.
Mere strukturelle spørgsmål vil også skulle tages op. For at få en fuldstændig og systematisk
analyse af den nuværende driftsmodel bestilte GD TAXUD en
undersøgelse om EU's
toldunions forretningsarkitektur
39
. Foruden en SWOT-lignende analyse af toldunionens
driftsstrukturer, som identificerede nogle væsentlige "ømme punkter", der skal afhjælpes, blev
der som led i undersøgelsen også set nærmere på en række løsningsmodeller til at forbedre
toldunionens funktion. Disse løsningsmodeller og den mulige gennemførelse og opfølgning
heraf er i første omgang blevet undersøgt og drøftet af de interne interessenter, Kommissionen
og medlemsstaternes toldadministrationer.
I forlængelse af den interne strukturelle udvikling har der i drøftelser mellem
medlemsstaternes administrationer og Kommissionen været bred enighed om, at det er
nødvendigt at gøre en endnu større indsats for navnlig at fremme udviklingen af
toldunionens
risikostyrings- og dataforvaltningskoncepter og -mekanismer,
forbedre toldunionens
evne
og fleksibilitet til at reagere på kriser
samt opbygge et bedre
samarbejde med andre
myndigheder og internationale partnere
i fremtiden.
5.
5.1.
P
ERSPEKTIVER FOR FREMTIDEN
: S
TYRKELSE AF
(
ENSARTETHED
,
EFFEKTIVITET OG NYTTEVIRKNING
)
Strategiske diskussioner om indsatsområder
TOLDUNIONENS RESULTATER
I betragtning af fremskridtene siden 2008, de fremtidige risici samt de kontekstuelle og
strukturelle vanskeligheder, der er opstået ved den praktiske gennemførelse af en række
foranstaltninger, har der mellem administrationerne fundet en række strategiske diskussioner
sted, som har roteret omkring flere mulige indsatsområder for at sikre en bedre gennemførelse
i fremtiden. Følgende emner er blevet drøftet:
5.1.1.
Et tættere samarbejde som toldunion
Som bekræftet af flere eksterne undersøgelser og evalueringer
40
af toldunionens
arbejdsstrukturer, skal aktørerne i toldunionen
41
arbejde tættere sammen og foretage
fornyelser i form af igangsætningsmekanismer, navnlig på operationelt niveau og på områder,
der navnlig er præget af knappe ressourcer (sikkerhed og sikring, risikostyring). Med en vis
afhjælpning af de manglende ressourcer på disse områder, med en kombination af øget EU-
støtte og pooling af ekspertressourcerne i medlemsstaterne, vil der ikke kun kunne opnås en
mere effektiv beskyttelse, men også udbredelse af moderne og aktuelle arbejdsmetoder, som
også bidrager til at mindske de administrative byrder og lette handlen for lovlydige
37
38
39
40
41
Beslutning 624/2007/EF af 23. maj 2007 om fastlæggelse af et handlingsprogram for toldvæsenet i
Fællesskabet (Told 2013).
KOM(2011) 706.
"Future business architecture for the Customs Union and cooperative model in the taxation area in
Europe" (maj 2011). TAXUD D(2010) 433216.
Undersøgelse om toldunionens forretningsarkitektur (2011); midtvejsevaluering af programmet Told
2013 (2011).
Dvs. medlemsstaternes administrationer og Kommissionen.
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
virksomheder. Et stadig tættere samarbejde er frem for alt drevet af muligheden for at
nedbringe driftsomkostningerne og forbedre effektiviteten på EU-plan (stordriftsfordele,
navnlig inden for it). Der bør satses på et tættere samarbejde på uddannelsesområdet, navnlig
på prioriterede områder, og når det "menneskelige input" er særligt vigtigt for ensartede
resultater i hele EU.
5.1.2.
Sikring af synergier med andre politikområder
Som følge af det stigende antal politikområder og myndigheder, der indgår i et samspil i
forbindelse med toldarbejdet, bør der anlægges en strategisk tilgang for at sikre, at lovkrav,
arbejdsmetoder og forretningsprocesser passer sammen og skaber synergier samtidig med, at
der, når det er muligt, spares omkostninger for offentlige og private aktører. Endvidere kunne
lignede redskaber og samarbejdsmekanismer som i forbindelse med samarbejdet mellem
toldmyndigheder anvendes til at styrke samarbejdet med andre myndigheder, herunder bl.a.
statistiske myndigheder (da data om import og eksport fra toldmyndigheder er den primære
datakilde
til
de
europæiske
handelsstatistikker),
veterinær-,
fiskeri-
og
markedstilsynsmyndigheder samt de forskellige transportmyndigheder.
5.1.3.
Bedre forvaltning og arbejdsmetoder
I en stadig mere kompleks og omfattende toldunion bør forvaltningsmekanismerne ajourføres
og forbedret generelt – revisionsarbejdet bør have fokus på identificerede "ømme punkter" i
den eksisterende komplekse koordinerings- og forvaltningsstruktur, herunder både inden for
og mellem institutioner på EU-plan. Forbedringerne af forvaltningen bør omfatte de
operationelle aktiviteter, hvor koordineringen er præget af spredning og ineffektivitet i det nye
institutionelle miljø.
Forbedringerne af forvaltningen kan være i form af nye "'upstream"-arbejdsmetoder såsom
"business process modelling" (BPM) og business case-metoder for at forbedre
konsekvensanalysen af både strategiske og operationelle beslutninger. Længere nede i
systemet kunne processtyring og måling af resultaterne af processer i toldunionen give et
mere solidt grundlag for den fremtidige udvikling af initiativer, arbejdsmetoder og
ressourceallokering.
5.1.4.
Måling og forbedring af kvaliteten af output og resultater
For at forbedre kvaliteten af output og resultater i EU's toldunion er det nødvendigt at etablere
et system til måling, vurdering og identificering af svagheder og efterslæb og (i en anden fase)
forvalte resultaterne af toldunionen. GD TAXUD har nedsat en projektgruppe af eksperter fra
medlemsstaterne, som skal udvikle et sammenhængende system for resultatforvaltning inden
for toldunionen.
5.2.
Vejen frem
I lyset af udviklingen siden 2008, nylige undersøgelser og diskussioner er de fremadrettede
konklusioner følgende:
(1) De strategiske mål for toldunionen som fastsat i 2008 er stadig gyldige og relevante.
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1450960_0016.png
(2) Foruden de tiltag, der allerede er gjort med hensyn til at gennemføre strategien for
toldunionen, er der stærkt behov for, at toldunionen udvikles i forbindelse med følgende
akser:
–
–
En bredere strategisk tilgang til
samarbejde med andre instanser og
internationale partnere
inden for sikkerhed, sundhed, sikring og miljø.
Forbedring og ajourføring af
forvaltningen,
både med hensyn til strukturer og
arbejdsmetoder, navnlig gennem en udvikling mod en mere forretningsorienteret
tilgang til processerne i toldunionen. Ud over forvaltningsstrukturer, institutionelle
spørgsmål og strømliningen af den daglige styring vil dette omfatte en systematisk
brug af robuste, standardiserede arbejdsmetoder med henblik på en bedre
fastlæggelse af business cases og en detaljeret "business process modelling" i
forbindelse med alle initiativer. Dette vil ikke kun give mulighed for en bedre
forudgående forståelse af den potentielle gennemførlighed og de mulige virkninger
og resultater af initiativerne, men også muliggøre en bedre prioritering af
initiativerne og en mere strømlinet udnyttelse af de knappe ressourcer.
Deling og pooling af
kapaciteter og kompetencer
mellem medlemsstaterne og
mellem medlemsstaterne og Kommissionen for at forbedre nyttevirkning, effektivitet
og ensartethed og opnå stordriftsfordele. Dette kunne opnås ved at styrke og tilføje
nye mekanismer som led i det fremtidige FISCUS-program.
Fastlæggelse af et grundlag for
måling og vurdering af resultater
(resultater såvel
som output) for at sikre, at toldunionen opfylder sine mål, og/eller for at identificere
efterslæb eller mangler. Dette vil være en særligt udfordrende opgave, da det kræver
identificering eller udarbejdelse af indikatorer, der er relevante i relation til
toldunionen, og som kan baseres på tilgængelige, pålidelige basisdata.
–
–
DA
16
DA