Årsrapport 2010 Evaluering av NAV-reformen/EVA-NAV (2006-2013)Året 2010Framdriften av evalueringen er i tråd med plan.NAV-reformens effekter er vanskelig å bedømme underveis, som flere analyser har vist. Beggerundene av intervjuer med toppledere i departementet og i NAV («eliteintervjuene») synes åvise at det er stor usikkerhet rundt effektene av reformen ut fra hovedmålene. Økt vekt påkoordinert innsats overfor brukerne og økt serviceinnstilling er det jevnt over mange sommener er et resultat av reformen. Når det gjelder målene med reorganiseringen av reformen,som økt effektivitet, kvalitet, standardisering, frigjøring av ressurser på lokalt nivå og mindreytelsesorientering osv., er respondentene i annen eliteintervjurunde relativt samstemte om atmange av disse målene er realisert eller på vei til å bli det.Undersøkelsen av fire lokale NAV-kontor identifiserer noen sentrale spenninger i utviklingenav en ny yrkesrolle i NAV. Det kan for eksempel være vanskelig å etablere en slik rolle ogsamtidig ivareta de produktivitets- og effektivitetskrav som må innfris i etaten. Mange oppfatterogså at deres egen profesjons- og fagkompetanse nedvurderes i forhold til etableringen av en nygeneralistrolle. Denne type kritikk kommer som oftest fra sosialarbeidere og tidligeretrygdefunksjonærer.Partnerskapet mellom stat og kommune er en sentral del av reformkonseptet. Fra statlig nivåsynes fokuset å ha vært på om kontorene leverer på forhåndsdefinerte resultatmål. Dette synes årette NAV-ledernes oppmerksomhet mot å levere på forhold de måles på, mer enn mot å utvikletjenesteytingen og mer organiserte relasjoner til viktige aktører i omgivelsene, som arbeids-giverne, helsevesenet og utdanningssystemet. Det er blitt et fokus på resultatmålene, mer ennpå de strukturer som må utvikles for at man skal nå målene med reformen, mer helhetligebruker- og arbeidsrettede tjenester.Programmets overordnede mål/formålEvalueringen er et oppdrag fra Arbeidsdepartementet (Arbeids- og inkluderingsdepartementetfram til 01.01.2010) med en samlet budsjettramme på 50 mill. kroner. Evalueringen ledes av enstyringsgruppe med bevilgningsfullmakt, og Forskningsrådet har ansvaret for sekretariatet forevalueringen.Gjennomføringen av NAV-reformen skjer i perioden 2006-2010. I denne perioden vilevalueringens hovedfokus væreprosessenei gjennomføringen. I perioden 2011-13 vil fokusvære påeffekterav reformen.HovedmålEvalueringens hovedmål er å studere gjennomføringen av reformens hovedmål:Arbeidsretting:Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønadBrukerretting:Enklere for brukerne, og bedre tjenester tilpasset deres behovEffektivisering:En helhetlig, og effektiv arbeids- og velferdsforvaltningDelmålFor å belyse reformens hovedmål, har evalueringen følgende tematiske delmål:Koblinger mellom reformens mål og strukturelle utforming

Samlet vurdering av mål, status og faglige utfordringerEvalueringen gjennomføres med ett stort prosjekt, med professor Anne Lise Fimreite,Rokkansenteret, som leder. Evalueringsprosjektet startet 1. juli 2007.Prosjektet er inndelt i 7 moduler:1. Velferdsmodell, styringssystem og NAV2. Det lokale NAV-kontoret3. Lokal iverksetting4. Nye yrkesroller i NAV-reformen5. Arbeidsretting – effektstudier6. Brukererfaringer7. Effektivitet – DEA-analyserI 2010 ble Modul 1 og 3 supplert med studier av NAV og arbeidsgiverne, og etableringen av denye forvaltningsenhetene fra 2008.Disse modulene dekker det vesentligste av målene for evalueringen. Det er imidlertid noenforhold som i liten eller ingen grad vil bli belyst:• Brukermedvirkning på systemnivå• Betydningen av valg av IKT-løsninger for organisasjonsforhold og måloppnåelse• Betydningen av kobling av offentlige registre (f.eks i forhold til personvernhensyn)• En omfattende (heldekkende) studie av lokalpolitikernes vurdering av NAVEvalueringsprosjektet er omfattende og krevende, bl.a. fordi hver modul henger sammen medflere andre moduler, slik at framdriften bør holdes oppe. I tillegg til at prosjektet ledes fraRokkansenteret, deltar forskere fra i alt 10 forskningsmiljøer: UiB (sosiologi, økonomi,statsvitenskap), UiO (statsvitenskap, økonomi), Frischsenteret, Handelshøyskolen BI (ut 2009),Arbeidsforskningsinstituttet, Fafo, Høgskolen i Vestfold. Prosjektet har tverrfaglig karaktermed sentrale samfunnsvitenskapelige disipliner. Det er etablert samarbeid mellom moduleneom innhenting og bruk av data, også mellom første og andre fase i evalueringen. Det er ogsåetablert samarbeid om tilgang på data med NAVdir, samt at NSD vil være mottaker og forvalterav sentrale data.Flere av modulene har rekruttert mastergradsstudenter. I 2010 har prosjektets framdrift ihovedsak vært i samsvar med planen.Formidling og brukerkontakt er en prioritert oppgave, se nedenfor.Evalueringen har allerede vakt interesse i andre land, og forskerne deltar i fagligeinternasjonale sammenhenger.

Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringerEvalueringen går nå inn i den andre fasen. Framdriften av evalueringen er i samsvar medplanen. Fra 2010 har Rokkansenteret overtatt ansvaret for Modul 2.Bortsett fra Modul 5, en del av Modul 6 og Modul 7, har alle publisert resultater underveis,både i form av instituttrapporter, internasjonale tidsskriftartikler og en bok. Det er rekruttertflere mastergradsstudenter og en dr.gradsstipendiat ved UiB.Evalueringsprosjektet samfunnsvitenskapelig tverrfaglig er med sine moduler og ulike miljøersom deltar. Flere av modullederne har deltatt på konferanser i utlandet med presentasjoner. Deter ellers ikke lagt opp til internasjonalt forskningssamarbeid.Økonomi og prosjektomfangDisponibelt budsjett i 2010: 9 801 000 kronerForbruk i 2010: 11 588 000 kronerProgrammets finansieringskilder i 2010: 7 mill. kroner fra ADAntall og type prosjekter i 2010: Ett stort FoU-prosjekt 10 860 000 kronerMens det siden starten har vært et årlig mindreforbruk som følge av at evalueringsprosjektetstartet først sommeren 2007 og forbruket forplantet seg til de neste årene, er det fra 2010-12 etbudsjettert overforbruk som forutsetningsvis balanserer ved slutten av hele periodenNøkkeltall, 2010Antall prosjekter: (antall totalt, herav antall nye i 2010) 1, ingen nyeDr.gradsstipendiater: 0,8 årsverk (1x mann)Postdoktorstipendiater: 0Prosjektledere: 1 kvinneKommentarer til tallene: 2008 har vært det første fulle driftsåret. Det er allerede utgitt en rekkepublikasjoner, spesielt fra Modul 1 og 3. Fullstendig oversikt finnes på nettsidenwww.forskningsradet.no/evanavunder Publikasjoner.

Måltall kvinner 2010-2013

Det ventes ingen endringer i løpet av andre fase i evalueringen.Resultatindikatorer, 2010Vitenskapelige artikler med referee: 2Vitenskapelige artikler uten referee: 2Annen publisering/kommunikasjon:- Publiserte foredrag fra internasjonale møter/konferanser: 1- Formidlingstiltak rettet mot relevante målgrupper: 37

Kommentarer til tallene:

Vurder og kommenter resultatene i forhold til måltall og planer ogevt. utvikling i ift. tidligere årViktigste aktiviteter i 2010Styringsgruppen har hatt to møter i 2010 og sluttbehandling av enkelte saker pr e-post. Somoppfølging av diskusjonen om supplerende initiativer, ble det bestemt at evalueringen skalutvides med studier av arbeidsgiverne (modul 3) og de nye forvaltningsenhetene (modul 1 og3).Det årlige møtet for modullederne ble arrangert 18. oktober i forbindelse med forskersamlingen19- 21. oktober i Berlin. I programmet inngikk også besøk til Potsdam universitet, medforedrag om den tyske reformen (Hertz IV) og forvaltningen.3. desember ble årets møte i Brukerforum arrangert i Forskningsrådet. Programmet inneholdtpresentasjoner fra nye publikasjoner, med særlig vekt på spørsmål knyttet til partnerskaps-modellenDet ble utgitt flere rapporter i 2010, primært fra Modul 1:Tom Christensen and Per Lægreid: Complexity and Hybrid Public Administration-Theoretical andempirical Challenges, Public Organization Review.Dag Runar Jacobsen: Striden som seierherrene nesten tapte: Tjenestemannsorganisasjonene ogorganiseringen av Nav, Notat nr. 10-2010, Uni Rokkansenteret.Tom Christensen Per Lægreid: Reforming Norway’s welfare administration, Statskontoret (Sverige)2010.Bjørn Breivik: Mål- og resultatstyring i praksis. - En studie av styringsdialogen mellom Arbeids- oginkluderingsdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet, Notat 9-2010, Uni Rokkansenteret.Bjørn Breivik, Masteroppgave ved UiB: ”Mål- og resultatstyring av NAV – Instrument, kultur ellermyte?” En studie av Arbeids- og inkluderingsdepartementets mål- og resultatstyring av Arbeids ogvelferdsetaten i perioden juni 2006 – april 2009.Christensen, Tom; Fimreite, Anne Lise: NAV in an international context. Rapport 1-2010, UniRokkansenteret.Helgøy, Ingrid; Kildal, Nanna; Nilssen, Even: Mot en ny yrkesrolle i Nav? Notat 1-2010, UniRokkansenteret.Jostein Askim, Tom Christensen, Anne Lise Fimreite and Per Lægreid:How to assess administrative reform? Investigating the adoption and preliminaty impacts of theNorwegian welfare administration reform. Public Administration 2010.

Kommunikasjons- og formidlingstiltak

Forskerne har formidlet fra forskningen på ulike arrangementer, bl.a. i AD, NAV sentralt ogregionalt, KRD, KS, flere fylkesmenn, LO og Statskontoret i Stockholm.Årets møte i Brukerforum ble arrangert 3. desember med god deltakelse.Forskerne har deltatt på flere internasjonale konferanser med presentasjoner – Bejing, Berlin,Standford (US), Lincoln (UK), Mentor (Frankrike). I tillegg har noen av forskerne vært aktiveog etterspurte i forbindelse med formidling fra forskningen.Nettsiden har vært løpende oppdatert med informasjon om nye publikasjoner og arrangementer.Sewww.forskningsradet.no/evanavBåde Rokkansenteret og AFI har opprettet egne nettsider for evalueringen. Se hhv.http://www.rokkansenteret.uib.no/nav/oghttp://www.afi.no/modules/module_123/proxy.asp?D=2&C=458&I=3782&pId=354&mids=a414a

Tiltak som bidrar til økt rekruttering av kvinner

Slike rekrutteringstiltak har ikke inngått i evalueringen.

Driftsrelaterte aktiviteter

Styringsgruppen har hatt to møter i 2010. I forbindelse med det ene møtet ga ledelsen for NAVBuskerud en presentasjon av erfaringer og framtidsplaner. Til samme møte var professor TerjeP. Hagen invitert for å orientere om ekspertgruppens arbeid som oppfølging av høringen iStortinget. Medlemmer av styringsgruppen deltok på forskersamlingen og møtet i Brukerforum.Det samme gjaldt sekretariatet.Høydepunkter og funnOm effekter av reformenNAV-reformens effekter er vanskelig å bedømme underveis, som flere analyser har vist. Delshar dette noe å gjøre med at reformens mål er veldig generelle og lite operasjonaliserte, dels atreformen er gradvis blitt implementert over tid gjennom blant annet utrullingen av nyelokalkontor. Reorganiseringen av reformen vil selvsagt også gjøre det vanskeligere å bedømmevirkningen av den opp mot målene. Man kan vurdere effekter ut fra et bredt eller smalteffektbegrep. Et smalt begrep er opptatt av å se effektene ut fra hovedmålene ved reformen,enten operasjonelle, som flere i arbeid eller økt effektivitet, eller prosessuelle, som økt ved påserviceorientering og fokus på flerservicebrukere. Et bredt effektbegrep vil i tillegg se påsideeffekter relatert til systemeffekter som innflytelses- og kontrollforhold, kapasitet,legitimitet, koordinering, osv. Begge rundene av eliteintervjuer synes å vise at det er storusikkerhet rundt effektene av reformen ut fra hovedmålene. Flere i arbeid er vanskelig åbedømme ut fra den betydningen internasjonale konjunkturer og strukturen på arbeidsmarkedethar, og at man har en lav arbeidsløshet, selv om det blir påpekt at visse tiltak for flerservice-brukere har hatt en god virkning. Økt effektivitet blir ikke bedømt som så sentralt iimplementeringen av prosessen, og i annen runde av eliteintervjuene viser en del respondentertil at det har krevd mye ressurser å forbedre kvaliteten i saksbehandlingen. Økt vekt påkoordinert innsats overfor brukerne og økt serviceinnstilling er det jevnt over mange sommener er et resultat av reformen. Når det gjelder målene med reorganiseringen av reformen,som økt effektivitet, kvalitet, standardisering, frigjøring av ressurser på lokalt nivå og mindreytelsesorientering osv., er respondentene i annen eliteintervjurunde relativt samstemte om atmange av disse målene er realisert eller på vei til å bli det.5

De nye forvaltningsenheteneNår det gjelder etableringen av pensjons- og forvaltningsenhetene, viser en analyse avprosessen (publiseres i januar 2011) at dette var prosesser som i stor grad var drevet avtoppledelsen i NAV, i samråd med politisk ledelse i Arbeidsdepartementet. En annen likhetmellom de to prosessene er at de i stor grad var basert på samme type argumentasjon, nemlig atdet var nødvendig å etablere «back offices» på regionalt plan for å avlaste lokalkontorene,hanskes med store og spesialiserte saksvolumer, fremme kvalitet og likebehandling, osv.Respondentene legger også vekt på at kimen til disse reorganiseringene av reformen lå i en delsentrale dokumenter før reformen ble vedtatt og etablert i 2005-2006. De to prosessene haddeimidlertid også ulikheter ved seg. Opprettelsen av pensjonsenhetene var koplet både til etprogram, KS-ordningen og ny lovgivning/pensjonssystem, noe som ikke var tilfelle forforvaltningsenhetene. Dessuten ble pensjonsenhetene opprettet i spesialenhets-linjen, mensforvaltningsenhetene på fylkesnivå ble lagt i fylkeslinjen.Mot en NAV-profesjon?NAV-kontorene skal ifølge sitt politiske oppdrag utvikle helhetlig og brukerrettet forvaltning –tjenester som er organisatorisk samlet og oppleves av brukerne som en samlet enhet og som harfokus på hele mennesket og brukerens samlede bistandsbehov. NAV-kontorene bygges avmedarbeidere fra de tidligere etatene som har med seg innarbeidede tenkemåter og arbeids-måter. Dette preger utviklingen av NAV-kontorene på to måter. For det første: Mangemedarbeidere har sin identitet knyttet til et arbeidsområde avgrenset som et regelverksområde,og denne identiteten kommer til uttrykk når Nav-kontorene forsøker å operasjonalisere NAV-reformen som at medarbeiderne skal lære seg nye regelverksområder. Til tross for at læringgjennom praksis er den innarbeidede kompetanseutviklingsformen, uttrykker en delmedarbeidere skepsis til at dette er mulig når det gjelder nye regelverksområder. Blantcasekontorene finnes imidlertid også NAV-kontor der medarbeiderne har lært seg nyeregelverksområder, og det er i ferd med å vokse fram en ny NAV-identitet. En koordinerendehjelperrolle bygget på en sosialfaglig tilnærming og som søker å ta hensyn til helheten ibrukerens situasjon ser medarbeiderne i et lite kontor som den nye NAV-rollen. Stramoverordnet styring og kontroll, kombinert med tidspress, har begrenset deres muligheter til åutøve en slik hjelperrolle. For det andre: Den institusjonaliserte arbeidsdelingen fra de tidligereetatene har vært en spesialisering etter ytelser og regelverk, som styrer hva slag bistand ulikebrukere får. Når denne videreføres, betyr det at medarbeiderne i NAV-kontorene i stor grad harmåttet være generalister om alle andre sider ved brukernes arbeids- og livssituasjon. Fordipremissene for denne arbeidsorganiseringen også er innarbeidet i regelverket og tilsynelatendehar vært selvsagt, har det vært liten diskusjon om NAV-kontorene kan organiseres etter andrespesialiseringsprinsipper som mer retter oppmerksomheten mot brukernes situasjon og behov.Undersøkelsen av fire lokale NAV-kontor identifiserer noen sentrale spenninger i utviklingenav en ny yrkesrolle i NAV. Det kan for eksempel være vanskelig å etablere en slik rolle ogsamtidig ivareta de produktivitets- og effektivitetskrav som må innfris i etaten. Mange oppfatterogså at deres egen profesjons- og fagkompetanse nedvurderes i forhold til etableringen av en nygeneralistrolle. Denne type kritikk kommer som oftest fra sosialarbeidere og tidligeretrygdefunksjonærer. Det synes å være en tendens til en re-spesialisering (for eksempel i forholdtil målgrupper) av yrkesrollen blant de kontorene som i sterkest grad har forsøkt å innføre en nyyrkesrolle i NAV via generalistmodellen. Det er imidlertid ikke snakk om å gå tilbake tilsituasjonen før reformen. De absolutt fleste er fornøyde med at de tre etatene er integrerte iNAV. Men mange mener at man har gått for langt i retning av integrering på grunnlag av engeneralistmodell, og at man har gått for fort frem.PartnerskapetPartnerskapet mellom NAV-kontoret og kommunen synes å ha fungert som en gjensidig ognyttig orientering om økonomiske rammer og nye politiske eller administrative endringer, og6

som en diskusjon om resultater og måloppnåelse. Styringen gjør hver av partene gjennom sinegen linje. Slik blir NAV-kontoret en organisasjon med to eiere, og to styringslinjer, og NAV-kontorlederen får ansvaret med å integrere den desintegrerte overordnede styringen. Eneventuell enhetlig styringslinje vil redusere kompleksiteten i styringen for partenes del og forNAV-kontorlederne, men det er ikke sikkert at en enhetlig styringslinje vil kunne løse desamordningsutfordringene i arbeids- og velferdsforvaltningen som NAV-reformen ble iverksattfor å løse. De ulike ressursene som stat og kommune tar med seg inn i partnerskapet om NAV-kontorene, dreier seg ikke bare om type tjeneste og økonomiske ressurser som følger med disse.Det dreier seg også om måter å yte tjenester på. Å iverksette et likeverdig partnerskap mellomstat og kommune om det lokale NAV-kontoret er utvilsomt et vanskelig prosjekt. Partenesopplevelse av transaksjonskostnadene ved partnerskapet om NAV-kontorene, må allikevelvurderes opp mot de eventuelle positive konsekvenser partnerskapet har for brukernesopplevelse av en «sømløs» arbeids- og velferdsforvaltning.Fra statlig nivå synes fokuset å ha vært på om kontorene leverer på forhåndsdefinerteresultatmål. Dette synes å rette NAV-ledernes oppmerksomhet mot å levere på forhold demåles på, mer enn mot å utvikle tjenesteytingen og mer organiserte relasjoner til viktige aktøreri omgivelsene, som arbeidsgiverne, helsevesenet og utdanningssystemet. Det er blitt et fokus påresultatmålene, mer enn på de strukturer som må utvikles for at man skal nå målene medreformen, mer helhetlige bruker- og arbeidsrettede tjenester.(De omtalte resultatene er fra artikkelenHow to assess administrative reform? Investigating theadoption and preliminaty impacts of the Norwegian welfare administration reform, Rapport 2-2011 Etablering av forvaltningsenhetene og pensionsenhetene i NAVog bokenNAV ved etveiskille.)