Grund- og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg og Miljøudvalg

Kommissionens forslag til ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 850/2004 om persistenteorganiske miljøgifte for så vidt angår bilag IV og V (POP-forordningen).Komitésag

1. Resumé

Formålet med forslaget er at fastsætte fælles EU niveauer for koncentration af ni nye stoffer i affaldi POP-forordningens bilag IV og V: Endosulfan, Hexachlorbutadien (HCBD), polychloreredenaphthalener (PCN), kortkædede chlorparaffiner (SCCP), Perfluoroctansulfonsyre og deriviaterheraf (PFOS), og visse bromerede flammehæmmere: Tetra-, Penta-, Hexa- ogHeptabromdiphenylether.Der skal stemmes om forslaget ved skriftlig afstemning den 29. marts 2013 i komitéen for tilpasningtil videnskabeligt og teknisk fremskridt og gennemførelse af direktiver om affald. Sagen skalvedtages med kvalificeret flertal.Forslaget har ingen væsentlige statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser. Derforventes at være begrænsede administrative konsekvenser ved forslaget, men der kan væreøkonomiske konsekvenser for erhvervslivet for nogle af stofferne, hvilket dog i høj grad afhængeraf, om stofferne destrueres ved almindelig forbrændingstemperatur, hvilket Danmark har bedtkommissionen validere. Der kan endvidere indtil 2016 være begrænsninger i gen-anvendelsespotentialet for tæpper, og det kan være nødvendigt at fastsætte krav til håndtering afbilsæder. Forslaget vil medføre en forbedring af beskyttelsesniveauet i Danmark.Regeringen er positivt indstillet over for forslaget, idet der indføres fælles grænseværdier, der sikrerat POP-holdigt affald enten destrueres eller behandles miljømæssigt forsvarligt. Forslaget vil medfastsættelse af fælleseuropæiske krav til affaldshåndtering sikre mere ensartet konkurrencevilkårfor virksomhederne i EU (i form af ens krav til affaldshåndtering), hvilket vurderes samlet set atvære en fordel for danske virksomheder.Regeringen agter derfor at støtte forslaget og stemme for det.

2. Baggrund

Kommissionen sendte den 15. februar 2013 ovennævnte forslag til medlemsstaterne.Forordningen har hjemmel i TEF artikel 192. Forslaget har hjemmel i artikel 7, stk. 4, litra a), artikel7, stk. 5 og artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 850/2004 af 29. april2004 om persistente organiske miljøgifte.Forslaget er sat til skriftlig afstemning den 29. marts 2013 i komitéen for tilpasning til videnskabeligtog teknisk fremskridt og gennemførelse af direktivet om affald etableret i henhold til artikel 39 idirektiv 2008/98/EF og forordning nr. 850/2004/EF om persistente organiske forurenere og tilpas-ning af direktiv 79/11/EØF.

3. Formål og indhold

Forordning (EF) nr. 850/2004 om persistente organiske miljøgifte gennemfører de forpligtelser i EU-lovgivningen, der er indeholdt i denglobale aftaleom Stockholmkonventionen om persistente or-ganiske miljøgifte (POP) og denregionale aftaleom POP-protokollen (region: UN-ECE) omgrænseoverskridende luftforurening over store afstande. Forordningen begrænser markedsføringenog sætter betingelser for fremstilling, anvendelse og affaldshåndtering som beskrevet iforordningens bilag til POP-stofferne.Kommissionens forslag omhandler fastsættelse af fælles EU niveauer for koncentrationen affølgende ni stoffer i affald i forordningens bilag IV og bilag V: Endosulfan, Hexachlorbutadien(HCBD), polychlorerede naphthalener (PCN), kortkædede chlorparaffiner (SCCP),Perfluoroctansulfonsyre og derivater heraf (PFOS), og visse bromerede flammehæmmere: Tetra-,Penta-, Hexa- og Heptabromdiphenylether.Koncentrationerne fastsat i bilag IV er de såkaldte ”lave værdier” (”low levels”). Overstigerkoncentrationerne af POP-stoffer i affaldet ”low-level” skal POP stofferne i affaldetdestrueresvedbehandling af affaldet. Hvis destruktion af POP-stofferne ikke er den miljømæssige foretrukneaffaldsbehandling, giver forordningen mulighed for, at man i disse tilfælde kan foretageen andenmiljømæssig forsvarlig behandlingaf affaldet. Bilag V i forordningen lister de affaldstyper(identificeret ved deres europæiske affaldskode (EAK)) som kan indeholde POP stoffer og den”anden miljømæssige forsvarlige behandling”, som kan foretages.I bilag V er der samtidigt fastsat ”maksimum koncentrationsniveauer” for hvornår denne andenmiljømæssige forsvarlige behandling vil kunne anvendes. Overstiger koncentrationen af POPstoffer i affaldet disse ”maksimum koncentrationsniveauer” kan ”anden miljømæssig forsvarligbehandling” ikke benyttes alligevel.Kommissionens forslag indebærer, at der kommer fælles EU niveauer for, hvornår der skal ske endestruktion af ovennævnte POP stoffer, samt hvornår anden miljømæssig forsvarlige behandlingend destruktion – som fastsat i bilag V – vil kunne benyttes.Den ændrede forordning træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den EuropæiskeUnions Tidende.Den anvendes fra seks måneder efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig i sagen.

5. Nærhedsprincippet

Da formålet med forslaget er at udmønte EU’s reguleringsbeføjelser i kommende gældende fælles-skabsregulering, finder regeringen, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

De POP-stoffer, der nu fastsættes grænseværdier for, har været omfattet af Europa-Parlamentetsog Rådets Forordning (EF) nr. 850/2004 om persistente organiske miljøgifte blev optaget i perioden2009-2011, og dermed har der også siden da været et krav om miljømæssig forsvarlig behandlingaf affaldet, et krav der hidtil er anset for opfyldt med den eksisterende affaldslovgivning.

7. Konsekvenser

Lovmæssige konsekvenserForslaget supplerer en gældende forordning og præciserer kravene til, hvilken affaldsbehandlings-metode, der kan anvendes i forhold til affald, der er forurenet med de 9 POP stoffer i et omfang, derligger over henholdsvis de lave værdier og maksimumsværdierne for koncentration af stofferne iaffaldet.Forslaget kan medføre et behov for at skærpe kravene til håndtering af udtjente biler ved krav omudtagning af bilsæder før shredding for biler fra før 2004, men det vurderes ikke, at der derudovervil være behov for at ændre danske love eller bekendtgørelser.Statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenserForslaget vurderes at have ingen eller meget begrænsede økonomiske eller administrativekonsekvenser for staten, regionerne eller kommunerne.Økonomiske og erhvervsmæssige administrative konsekvenser:Forslaget vurderes at have begrænsedeerhvervsmæssige administrativekonsekvenser.De forventede årlige økonomiske konsekvenser er opgjort således i kr.(det lave tal angiveromkostningen ved forbrænding på almindeligt forbrændingsanlæg. Det høje tal angiver udgifterneved forbrænding på særligt dedikerede anlæg)1)Endosulfan:0 kr2)Hexachlorbutadien (HCBD),polychlorerede naphthalener (PCN):3)Kortkædede klorparaffiner (SCCP)0 kr – 10 mio.4)PFOS0 – 26 mio5)De 4 bromerede flammehæmmere10 – 25 mio. kr. i en begrænset årrække0 kr

Samlet set vurderes meromkostningerne forbundet med de skærpede grænseværdier således atbeløbe sig til mellem 10 og 61 mio. kr. årligt. Herudaf vurderes meromkostningerne for erhvervslivetat udgøre mellem 5 og 25 mio. kr. årligt. De resterende meromkostninger på mellem 5 og 36 mio.kr. vil skulle afholdes af borgerne. Det PFOS-holdige affald vurderes primært at værehusholdningsaffald.De forventede økonomiske konsekvenser er opgjort på grundlag af forudsætninger beskrevetnedenfor, herunder at det – som vurderet af Kommissionen og lagt til grund af Danmark – er muligtat destruere SCCP, PFOS og bromerede flammehæmmere ved forbrænding påaffaldsforbrændingsanlæg, og at destruktion af disse stoffer ikke fordrer forbrænding på et anlæg tilforbrænding af farligt affald, så som Nord (det tidligere Kommunekemi A/S). Hvis dette modforventning ikke skulle være tilfældet, vil det indebære samlede årlige meromkostninger istørrelsesordenen ca. 61 mio. kr., se også nedenfor. Tallet er behæftet med stor usikkerhed.

Endosulfan:

Endosulfan har været anvendt som pesticid og var allerede før optagelsen under Stockholmkon-ventionen i maj 2011 forbudt i EU via pesticidreguleringen (Rådets direktiv 91/414/EØF). Endosul-fan har ikke været godkendt som bekæmpelsesmiddel i Danmark siden 1994. Endosulfan forventesikke at være i affaldsstrømmen, og derved vurderes det, at optagelse af en grænseværdi på bilagVI eller bilag V ikke har økonomiske konsekvenser.

Hexachlorbutadien (HCBD), polychlorerede naphthalener (PCN):

HCBD kan optræde som biprodukt eller intermediat i visse kemiske processer. PCN har haftforskellige anvendelsesområder, f.eks. i transformer- og kondensatorolier, og kan dannes utilsigtetved forbrændingsprocesser. Der er ikke oplysninger om eventuelle artikler med HCBD eller PCN ibrug i Danmark eller i EU og der haves ingen viden om forekomsten om stofferne.På TAC-mødet den 6. juni 2012 vurderede Kommissionen, at optagelse af grænseværdier på bilagIV eller bilag V ikke vil påvirke affaldshåndteringen, og det vurderes derfor, at forslaget ikke harøkonomiske konsekvenser.

Kortkædede klorparaffiner (SCCP):

SCCP har tidligere været anvendt som industrikemikalie som tilsætningsstof i køle-/smøremidler tilmetalbearbejdning, i maling og som flammehæmmende middel i gummi. Det vurderes, atanvendelsen af klorparaffiner i byggevarer ophørte i løbet af 1990’erne. Det har været forbudt atanvende stoffet til metalforarbejdning og indfedtning af læder siden 2003. Anvendelsen er begræn-set via REACH. SCCP kan forekomme i gummi, fugemasse, lim, maling, lak og tekstiler. Stoffet harværet og er i dag især været anvendt i gummiindustrien. Kun en meget begrænset delgenanvendes.Det er sandsynligt, at optagelse af en grænseværdi på bilag IV eller bilag V ikke har økonomiskekonsekvenser, da det på baggrund af bl.a. Kommissionens tilkendegivelser forventes, at stoffernedestrueres ved lave temperaturer, dvs. i forbrændingsanlæg dedikeret til forbrænding afhusholdningsaffald, og at det ikke er nødvendigt at destruere affaldet på anlæg for forbrænding affarligt affald. Det er dog fortsat en lille usikkerhed, som Danmark har bedt Kommissionen om atvalidere.Datagrundlaget for at vurdere meromkostninger knyttet til behandling af affald, indeholdende SCCPer yderst spinkelt pga. usikkerhederne knyttet til anvendelsen af SCCP i Danmark. I en rapportudført for Kommissionen vurderes det, at der årligt i EU genereres ca. 12 mio. ton SCCP-holdigtaffald, hvor spildevandsslam udgør langt den største del. Det ville svare til ca. 100.000 ton SCCP-holdigt affald inklusive spildevandsslam pr år i Danmark. SCCP vurderes imidlertid ikke atforekomme, eller kun meget sjældent, at forekomme i dansk spildevandsslam, og prøvetagning oganalyse for SCCP er ikke et krav efter slambekendtgørelsen. Spildevandsslam anvendes tiljordbrugsformål (uden eller med bioforgasning) eller forbrændes.Materiale som afpudset maling og fuger, der indeholder klorparafiner fjernes i dag allerede i et vist,men begrænset, omfang fra bygninger, der nedrives eller saneres og forbrændes herefter. Derfindes ikke tal for disse mængder.Såfremt affald forurenet med SCCP skal destrueres ved forbrænding på anlæg til forbrænding affarligt affald, vil behandlingsomkostningerne for dette affald stige til det 3-dobbelte. Da affaldforurenet med SCCP vurderes kun at forekomme i meget begrænset omfang er skønnet, at

meromkostningerne som følge heraf vil kunne udgøre i størrelsesordenen 10 mio. kr., svarende til,at ca. 10.000 tons affald årligt skal forbrændes på anlæg til forbrænding af farligt affald med enmeromkostning på ca. 1000 kr. pr. ton). Tallene er imidlertid behæftet med stor usikkerhed pga.den usikkerhed, der er knyttet til affaldsmængderne, forekomsten af industrier, der har anvendtSCCP og variationen i forbrændingspriser.

PFOS:

PFOS anvendes i Danmark kun til dekorativ hårdforchromning. Baseret på oplysninger om brug afPFOS i en række EU-lande vil PFOS i affald fra husholdningerne hovedsageligt forekomme itæpper imprægneret med PFOS, som den helt dominerende fraktion, samt i lædermøbler, der eroverfladebehandlet med PFOS.Der er ingen selektiv indsamling af PFOS-holdige artikler. Tæpper, tekstiler, polstermøbler, ogandre artikler, der vil kunne være overfladebehandlet med PFOS, bortskaffes i Danmark i dag tilaffaldsforbrænding med energiudnyttelse.Hvis anvendelse af PFOS i Danmark svarer til anvendelsen i en række andre EU-lande, vil der fremtil 2016 blive bortskaffet i størrelsesordenen 1-2 tons PFOS årligt i tæpper, med en gennemsnitligkoncentration på omkring 75 mg/kg PFOS. Tilsvarende vil der sandsynligvis blive bortskaffetmindre mængder PFOS med lædermøbler, der indeholder en gennemsnitskoncentration på ca. 80mg PFOS/kgMed optagelse af grænseværdier for PFOS på bilag IV og V betyder det, at tæpper og lædermøblermed PFOS skal destrueres. Undersøgelser viser, at PFOS destrueres effektivt ved 1000 �C og til-gængelige undersøgelser tyder på, at dette også vil være tilfældet ved 850 �C, hvilket dog ermindre sikkert. Danmark har bedt Kommissionen om at validere dette. I opgørelsen af de samledemerudgifter er det lagt til grund, at tæpper og lædermøbler kan destrueres ved 850 C, således atder ikke kommer merudgifter.De økonomiske konsekvenser vil især knytte sig ved hvilken temperatur destruktionen skal ske, dadet er dyrere at behandle affaldet på forbrændingsanlæg dedikeret til forbrænding af farligt affald.Det anslås, at der i Danmark skal bortskaffes omkring 26.000 tons tæpper indeholdende PFOSfrem til 2016. Omkostningerne til forbrænding udgør i dag 13 mio. kr. årligt, meromkostningerne vilvære ca. 26 mio. kr. årligt indtil 2016, hvis tæpperne skal destrueres i anlæg for forbrænding affarligt affald. Tallene er imidlertid behæftet med stor usikkerhed pga. den store usikkerhed, der erknyttet til affaldsmængderne og variationen i forbrændingspriser.Hvis tæpper skal genanvendes, skal der indtil 2016 tages højde for, at disse kan indeholde PFOS.Efter 2016 vil PFOS sandsynligvis være ude af affaldsstrømmen. Det samme gør sig gældende forlædermøbler, men i mindre omfang, da lædermøbler med PFOS sandsynligvis allerede i stort om-fang er ude affaldsstrømmen.

Bromerede flammehæmmere:

De nye grænseværdier omfatter ”tetrabromdiphenylether”, ”pentabromdiphenylether”, ”hexabrom-diphenylether” og ”heptabromdihenylether”:Tetra- og pentabromdiphenylether har været anvendt som flammehæmmere i opskummet polyure-tan (PUR skum), som anvendes i madrasser, polstring af møbler og i køretøjer. EU har vurderet attetra- og pentabromdiphenylether i køretøjer vil være ude af affaldsstrømmen i 2016 (sandsynligvis

længere tid i Danmark pga. bilernes længere levetid), da anvendelsen af disse ophørte i 2004. PURskum i køretøjer vil ende i den lette fraktion af affald fra shredderanlæg, som indtil nu er blevet de-poneret i Danmark. Madrasser og polstrede møbler bortskaffes typisk til affaldsforbrændingsanlæg.Hexa-og heptabromdiphenylether har især været anvendt i ABS plast i elektronik. Da de artikler,hvor hexa- og heptabromdiphenylether blev anvendt, har en relativ kort levetid, vil hovedparten afden mængde, der er sat i omløb, sandsynligvis være ude af affaldsstrømmen i dag. Det estimerespå EU-plan, at stort set alt er bortskaffet i 2012. Da stofferne optræder i udstyr, der er importeret tilDanmark, er der ikke basis for at antage, at forbruget i Danmark adskiller sig fra EU.Med optagelse af grænseværdier for bromerede flammehæmmere på bilag IV og V kan det betyde,at PUR skum med bromerede flammehæmmere skal destrueres, da indholdet i PUR skum vur-deres at overskride både ”low levels” og ”maksimum koncentrationsniveauer” ud fra eksisterendeviden om koncentrationer af bromerede flammehæmmere i PUR skum. Det kan betyde, at der skalske udseparering og destruktion af PUR skum (dvs. udtagning af sæder) fra biler, inden deshreddes..Hvad angår bortskaffelse af de bromerede flammehæmmere i affaldsforbrændingsanlæg, er der toproblemstillinger. Den ene vedrører effektiviteten, hvormed stofferne destrueres på almindeligeforbrændingsanlæg, mens den anden vedrører risikoen for dannelse af bromerede dioxiner ellerblandede chlorerede/bromerede dioxiner ved forbrænding. Der er ikke noget, der tyder på, atstofferne ikke vil blive destrueret på et almindeligt forbrændingsanlæg, eller at der vil ske udslip afbromerede/chlorerede dioxiner fra denne forbrænding, men Danmark har anmodet Kommissionenom at validere dette. De økonomiske konsekvenser vil især knytte sig hertil.Det skønnes, at mængden af muligt forurenede bilsæder udgør 1-2 % af den mængdeshredderaffald, der i dag deponeres. Det bemærkes at mængden af shredderaffald vil blivereduceret som følge af, at sæderne fjernes. Det betyder, at omkostningerne til deponeringreduceres, men til gengæld vil der være omkostninger forbundet med at fjerne sæderne ogefterfølgende affaldsbehandle dem – enten i almindelige forbrændingsanlæg eller i anlæg dedikerettil forbrænding af farligt affald. Da der ikke findes oplysninger for, hvad det koster at fjernebilsæderne og mængderne er meget usikre, har det ikke været muligt at angive en pris for deeventuelle omkostninger. Bedste bud er op mod 10-20 mio. kr. årligt afhængig af koncentrationen isæderne, og at det vil være en omkostning, der knytter sig til en begrænset årrække, dette beløbkan forøges med op mod 5 mio. kr, såfremt sæderne skal forbrændes på anlæg til forbrænding affarligt affald. Tallene er imidlertid behæftet med usikkerhed pga. den usikkerhed, der er knyttet tilaffaldsmængderne og variationen i forbrændingspriser.Meromkostninger til behandlingen af de udtjente køretøjer vil skulle overvæltes i prisen forophugning af bilerne, omkostningerne herved vil formentligt fordele sig ligeligt mellemhusholdninger og virksomheder.Beskyttelsesniveau:Det vurderes, at fastsættelse af grænseværdier styrker beskyttelsesniveauet i forhold til i dag, idetder indføres flere værdier for ”low levels” og ”maksimum koncentrationsniveauer” i lovgivningen.

8. Høring

Kommissionens forslag til ændring af Kommissionens forordning (EF) nr. 850/2004 om persistenteorganiske miljøgifte for så vidt angår bilag IV og V (POP-forordningen) har ikke været sendt i offent-lig høring.

Der har været udsendt et rammenotat om sagen i Miljøspecialudvalget den 17. – 20. marts 2013.Der er indkommet følgende bemærkninger:Dansk Affaldsforeningstøtter indstillingen om at stemme for forslaget, men bemærker yderligere, atfor at sikre en effektiv håndhævelse af de nye grænseværdier, er der behov for ændredekommunale affaldsregulativer – mest hensigtsmæssigt bør affaldsbekendtgørelsen ændres.DIstøtter forslaget, og bemærker yderligere, at det er vigtigt Kommissionen påtager at fremføreover for lande uden for EU, at de skal overholde konventionen, hvis de er part til den.Det Økologiske Rådstøtter forslaget, og fremfører yderligere, at der skal lægges betydeligt pres påKommissionen for at finde ud af om kortkædede klorparafiner, PFOS og bromeredeflammehæmmere destrueres ved almindelige forbrændingsprocesser.

9. Generelle forventninger til andres landes holdninger

Fastsættelsen af fælles EU niveauer for ”low levels” og ”maksimum koncentrationsniveauer” i bilagIV og V er baseret på en rapport (“Study on waste related issues of newly listed POPs and candi-date POPs”) udført for Kommissionen. Udkast til rapporten og forslag til grænseværdier har væretpræsenteret og diskuteret i EU-arbejdsgruppen for POP-forordningen på møder i årene 2010-2012.Kommissionen har oprindeligt arbejdet med to forskellige ”low levels” værdier for de bromeredeflammhæmmere og PFOS. Der har ligeledes været arbejdet med to forskellige ”maksimum kon-centrationsniveauer”. Kommissionen har i sit forslag valgt den højeste ”low levels” og laveste ”mak-sium koncentrationsniveau” for disse stoffer.Der er fortsat uklarhed omkring, hvilke metoder, der destruerer POP-stoffer tilstrækkeligt effektivt.Danmark finder det, i lighed med andre medlemslande, vigtigt med en afklaring, da det er væsent-ligt i forhold til håndteringen af POP-holdigt affald, hvor indholdet af POP-stoffer overskrider græn-seværdierne i bilag IV.

10. Regeringens holdning

Regeringens holdning til forslaget er positiv. POP-stofferne er blandt de mest uønskede vi har, ogdet er vigtigt at stofferne håndteres i affaldsstrømmen så de fjernes endeligt fra miljøet.Regeringen lægger endvidere vægt på, at fastsættelsen af grænseværdier ensarter kravene tilaffaldsbehandling i EU og dermed bidrager til mere lige konkurrenceforhold for virksomhederne iEU-landene.Det er regeringens holdning, at det er vigtigt at beskytte miljøet bedst muligt ved affaldshåndtering-en og støtter, at der bliver etableret grænseværdier for de ni nye stoffer for at sikre, at POP-holdigtaffald enten destrueres eller behandles miljømæssigt forsvarligt. Derfor støtter regeringen Kommis-sionens forslag.Det er regeringens opfattelse, at der generelt er sparsom og usikker viden de artikler, POP-stofferne indgår i, og deres skæbne ved affaldshåndteringen. Det er derfor regeringens holdning, atgrænseværdierne bør kunne revideres, hvis der opnås ny sikker viden om det.

Notat