PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2012-13
KOM (2012) 0254 Bilag 2
Offentligt

Udlændingeafdelingen

Dato:

Kontor:

6. juni 2013

Kontoret for Internatio-

nalt udlændingesamar-

bejde

Sagsbeh: Morten Schaumburg-

Müller

Sagsnr.: 2013-399-0064

Dok.:

793290

Tidlig forelæggelse vedrørende forslag til ændring af Europa-

Parlamentet og Rådets forordning om oprettelse af ”Eurodac” til

sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse

af Dublin-forordningen og om medlemsstaternes retshåndhævende

myndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning om sam-

menligning med Eurodacoplysninger med henblik på retshåndhævelse

og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af et

europæisk agentur for den operationelle forvaltning af store it-

systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed

(Eurodac-forordningen)

Nyt notat.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

KOM(2012) 254 endelig

Resumé

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Danmark deltager dog i kraft af

en parallelaftale i den gældende Eurodac-forordning. Forslaget forventes

formelt vedtaget af Europa-Parlamentet i juni 2013. Forslaget vurderes at

være i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Som følge af forbeholdet

har forslaget ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle kon-

sekvenser. Såfremt Danmark gennemfører ændringerne af Eurodac-

forordningen på mellemstatsligt grundlag i medfør af en parallelaftale

mellem Danmark og EU, vil dette have lovgivningsmæssige og statsfinan-

sielle konsekvenser. Regeringen kan støtte ændringen af Eurodac-

forordningen.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Baggrund

Det fremgår af Haag-programmet fra november 2004, at formålet med an-

den fase af det fælles europæiske asylsystem er – inden udgangen af 2010

– at få indført en fælles asylprocedure og en ensartet status for personer,

der meddeles asyl eller subsidiær beskyttelse (dvs. personer, der nyder an-

den beskyttelse end den, der følger af Flygtningekonventionen).

Med Det Europæiske Råds vedtagelse den 15.-16. oktober 2008 af den eu-

ropæiske pagt om indvandring og asyl blev fristen for gennemførelse af

anden fase af det europæiske asylsystem udskudt til udgangen af 2012,

hvilket blev bekræftet i Stockholm-programmet fra 2010.

Gennemførelsen af anden fase af det fælles europæiske asylsystem kræver

ændringer af Eurodac-forordningen, Dublin-forordningen, flygtningedefi-

nitionsdirektivet, modtagelsesdirektivet og asylproceduredirektivet.

Kommissionen fremsatte sit seneste forslag til ændring af Eurodac-

forordningen den 30. maj 2012. Det første ændringsforslag til Eurodac-

forordningen blev fremsat den 3. december 2008, efterfulgt af omarbejde-

de forslag den 10. september 2009 og den 11. oktober 2010.

Forslaget til ændring af Eurodac-forordningen er fremsat med henvisning

til TEUF, tredje del, afsnit V.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke

i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, 3.

del, afsnit V, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de foranstaltnin-

ger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, lige-

som de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Danmark har imidlertid en parallelaftale i forhold til den eksisterende Eu-

rodac-forordning, der giver Danmark ret til fortsat at være tilsluttet forord-

ningen med ændringer på mellemstatsligt grundlag, såfremt Danmark in-

den 30 dage efter vedtagelsen meddeler Kommissionen, at man vil gen-

nemføre indholdet af ændringerne i sin lovgivning.

For så vidt angår den del af forslaget, som giver retshåndhævende myn-

digheder adgang til Eurodac-databasen, er det Kommissionens vurdering,

at denne ændring ikke kan anses for omfattet af parallelaftalen. Det bety-

der, at Danmark vil skulle indlede forhandlinger om supplerende aftale,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

hvis man ønsker at gennemføre denne del af ændringsforslaget. Kommis-

sionen har dog uformelt tilkendegivet, at man anser det for en formalitet at

indgå den supplerende aftale, bl.a. fordi der er tale om en aftale af interesse

også for EU.

Indhold

Generelt om ændringsforslaget

Forslaget til ændring af Eurodac-forordningen bygger i store træk på den

gældende Eurodac-forordning og har navnlig til formål at sikre en korrekt

og effektiv anvendelse af Dublin-forordningen. Dette sker gennem en cen-

tral elektronisk database med fingeraftryksoplysninger (det centrale sy-

stem) til brug for sammenligning af fingeraftryk. Endvidere sigter forslaget

mod at sikre en bedre efterlevelse af de EU-retlige krav til databeskyttelse

samt den nyeste asyllovgivning, ligesom der skabes mulighed for, at rets-

håndhævende myndigheder under nærmere fastlagte betingelser kan få ad-

gang til oplysninger i det centrale system med henblik på at forebygge,

opdage og efterforske terrorhandlinger eller anden alvorlig kriminalitet.

Den ansvarlige myndighed i forhold til systemets drift vil være EU’s IT-

agentur. Medlemsstaterne skal give oplysninger til agenturet om hvilke

myndigheder, der er ansvarlige for det centrale system i medlemsstaten, og

hvilke der har adgang til oplysningerne, herunder i retshåndhævelsesøje-

med.

Forordningens anvendelsesområde

Forslaget indebærer en udvidelse af Eurodac-forordningens anvendelses-

område, således at ikke kun flygtninge som defineret i flygtningekonventi-

onen, men tillige personer, der meddeles subsidiær beskyttelse, omfattes.

Formålet med udvidelsen er at skabe sammenhæng mellem Eurodac-

forordningen og de øvrige retsakter, som indgår i det fælles europæiske

asylsystem, herunder flygtningedefinitionsdirektivet og Dublin-forordnin-

gen.

Adgang for retshåndhævende myndigheder

Det foreliggende kompromisforslag indebærer, at udpegede myndigheder i

medlemsstaterne og Europol under visse nærmere betingelser får adgang

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

til det centrale system med henblik på retshåndhævelse. Ved retshåndhæ-

velse forstås forebyggelse, opdagelse og efterforskning af terrorhandlinger

og andre alvorlige strafbare handlinger.

De myndigheder, som er udpegede af en medlemsstat, kan således få ad-

gang til at sammenligne fingeraftryk med de fingeraftryksoplysninger, som

er lagret i Eurodac, hvis sammenligningen i det konkrete tilfælde er nød-

vendig for at forebygge, opdage eller efterforske terrorhandlinger eller an-

dre alvorlige strafbare handlinger, og der er rimelig grund til at overveje,

om en søgning i Eurodac vil bidrage væsentligt hertil. Desuden stilles der

krav om, at en forudgående sammenligning med nationale og andre med-

lemsstaters fingeraftryksdatabaser samt visuminformationssystemet (VIS)

ikke har ført til identifikation af den pågældende person. Betingelserne for

Europols adgang til retshåndhævelsesformål svarer til de betingelser, der

gælder for nationale retshåndhævende myndigheder.

Der indføres særlige foranstaltninger for at garantere sikkerheden for per-

sonoplysninger, der behandles af retshåndhævende myndigheder. Behand-

lingen er således underlagt Rådets rammeafgørelse 2008/977/RIA om be-

skyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og ret-

ligt samarbejde i kriminalsager. Endvidere skal en national kontrolmyn-

dighed vurdere, om betingelserne for sammenligning til retshåndhævelses-

formål er til stede.

For så vidt angår adgangen for nationale retshåndhævende myndigheder er

kompromisforslaget på linje med Kommissionens ændringsforslag, der

dog ikke indeholdt et krav om forudgående sammenligning med visumin-

formationssystemet (VIS).

Til gengæld har Rådet og Europa-Parlamentet med den endelige kompro-

mistekst tilnærmet betingelserne for Europols adgang til retshåndhævelses-

formål de betingelser, som gælder for de udpegede nationale myndigheder.

Kommissionen betingede i sit ændringsforslag blot Europols adgang af, at

en sådan adgang skete inden for Europols mandat og med oprindelsesmed-

lemsstatens samtykke.

Det er ikke efter den gældende Eurodac-forordning muligt at få adgang til

det centrale system med henblik på retshåndhævelse.

Frister for videregivelse og sammenligning af fingeraftryk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Med det foreliggende forslag fastsættes en frist på 72 timer til videregivel-

se af fingeraftryk til det centrale system efter modtagelsen af en ansøgning

om asyl. Herudover indføres en frist på 24 timer til systemets gennemfø-

relse af sammenligningerne. Fingeraftrykkene skal dog under alle om-

stændigheder videregives og sammenlignes snarest muligt.

Dette er i fuld overensstemmelse med Kommissionens ændringsforslag.

I henhold til den gældende Eurodac-forordning skal videregivelse og

sammenligning af fingeraftryk finde sted straks.

Opbevaring og sletning af fingeraftryk

Det fremgår af det foreliggende kompromisforslag, at fingeraftryk fra

asylansøgere skal opbevares i det centrale system i 10 år fra optagelses-

tidspunktet. Oplysningerne slettes straks, hvis en asylansøger opnår stats-

borgerskab i en medlemsstat. Endvidere skal fingeraftryk fra ulovlige ind-

vandrere opbevares i 18 måneder, dog således at oplysningerne slettes tid-

ligere, hvis den pågældende får opholdstilladelse eller statsborgerskab eller

udrejser fra medlemsstaternes område.

Kommissionens ændringsforslag lagde op til en 10-årig opbevaringsperio-

de for fingeraftryk fra asylansøgere og en etårig opbevaringsperiode for

fingeraftryk fra ulovlige indvandrere. Efter den gældende Eurodac-

forordning er opbevaringsperioden for fingeraftryk fra ulovlige indvandre-

re 2 år.

Mærkning af oplysninger

Ifølge kompromisforslaget skal der ske mærkning af oplysninger om per-

soner, der er meddelt asyl. Det overordnede sigte med mærkningen er at

undgå situationer, hvor personer får opholdstilladelse i flere medlemssta-

ter. Når der sker mærkning, vil den anmodende medlemsstat således blive

informeret om hits i det centrale system vedrørende den pågældende per-

son også efter, at denne er meddelt asyl.

Det bemærkes, at der efter den gældende Eurodac-forordning ikke sker

mærkning af oplysningerne, men blokering. Det betyder, at den anmoden-

de medlemsstat ikke informeres, når der er et hit vedrørende personen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hvis formålet med sammenligningen i det centrale system relaterer sig til

behandlingen af en ansøgning om asyl, gælder mærkningen for en tidsube-

grænset periode. Sker sammenligningen derimod med henblik på retshånd-

hævelse, er mærkningsperioden tre år fra den dato, hvor den registrerede

meddeles asyl. Herefter vil der finde blokering sted.

Kommissionens ændringsforslag lagde ikke op til, at mærkningsperiodens

længde skulle være afhængig af, med hvilket formål sammenligningen fin-

der sted.

Gældende dansk ret

Den gældende Eurodac-forordning blev gennemført i dansk ret med lov nr.

323 af 18. maj 2005 om Danmarks tilknytning til Dublin- og Eurodac-

forordningen på mellemstatsligt grundlag. Danmark indgik den 8. marts

2006 en parallelaftale med Det Europæiske Fællesskab om Dublin-

forordningen og Eurodac-forordningen og indtrådte i samarbejdet med de

øvrige EU-medlemsstater samt Norge og Island den 1. april 2006.

Eurodac-forordningen er gennemført i udlændingelovens kapitel 8 a, om

videregivelse af oplysninger i medfør af reglerne i Dublin-forordningen,

Schengenkonventionen, VIS-forordningen og Eurodac-forordningen m.v.

Efter udlændingelovens § 58 c må fortrolige oplysninger, herunder oplys-

ninger om enkeltpersoners rent private forhold, som er modtaget fra et an-

det EU-lands myndigheder i medfør af reglerne i Dublinforordningens ar-

tikel 21, kun videregives til de myndigheder, som er nævnt i Dublin-

forordningens artikel 21, stk. 7. Oplysningerne må endvidere kun anvendes

til de formål, som er nævnt i Dublin-forordningens artikel 21, stk. 1. Op-

lysninger modtaget i medfør af Dublin-forordningens artikel 21 omfatter

bl.a. fingeraftryk, som behandles efter reglerne i Eurodac-forordningen.

I medfør af udlændingelovens § 58 i, stk. 1, videregiver Rigspolitiet straks

fingeraftryk, der er optaget af asylansøgere og ulovlige indvandrere over

14 år til den centrale Eurodac-enhed. De oplysninger, som skal videregives

sammen med fingeraftrykket, præciseres i bestemmelsens stk. 2-4. Det

drejer sig f.eks. om sted og dato for ansøgning eller pågribelse, køn, ud-

lændingenummer og datoen for optagelse af fingeraftryk.

Rigspolitiet modtager og kontrollerer oplysninger fra den centrale Euro-

dac-enhed, jf. udlændingelovens § 58 i, stk. 5, og Datatilsynet fører tilsyn

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

med behandlingen og anvendelsen af de oplysninger, der videregives og

modtages efter reglerne i Eurodac-forordningen, jf. § 58 i, stk. 6.

I henhold til udlændingelovens § 58 j, stk. 1, orienterer Rigspolitiet den

centrale Eurodac-enhed, hvis en asylansøger opnår opholdstilladelse eller

statsborgerskab i en medlemsstat, og der ikke er forløbet 10 år fra tids-

punktet for fingeraftrykkets optagelse. Tilsvarende gør sig gældende i for-

hold til ulovlige indvandrere, der opnår opholdstilladelse eller statsborger-

skab eller udrejser fra medlemsstaternes område inden to år fra optagelsen,

jf. § 58 j, stk. 2.

Danmark har herudover ved lov nr. 479 af 17. juni 2008 gennemført Rå-

dets afgørelse 2008/615/RIA om intensivering af det grænseoverskridende

samarbejde, navnlig om bekæmpelse af terrorisme og grænseoverskriden-

de kriminalitet (Prüm-afgørelsen). Prüm-afgørelsen indebærer bl.a., at der

gives EU-medlemsstaterne begrænset adgang til de øvrige medlemsstaters

fingeraftryksregistre med henblik på at få oplyst, om et fingeraftryk er

kendt i en anden medlemsstat.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget er, som nævnt omfattet af det danske retsforbehold. Danmark

deltager således ikke i vedtagelsen af forslaget, som ikke vil være binden-

de for eller finde anvendelse i Danmark.

Danmark har imidlertid en parallelaftale i forhold til den eksisterende Eu-

rodac-forordning, der giver Danmark ret til fortsat at være tilsluttet forord-

ningen med ændringer på mellemstatsligt grundlag, såfremt Danmark in-

den 30 dage efter vedtagelsen meddeler Kommissionen, at man vil gen-

nemføre indholdet af ændringerne i sin lovgivning.

I forhold til den del af forslaget, som giver retshåndhævende myndigheder

adgang til Eurodac-databasen, er det Kommissionens vurdering, at denne

ændring ikke kan anses for omfattet af parallelaftalen. Det betyder, at

Danmark vil skulle indlede forhandlinger om en supplerende aftale, hvis

man ønsker at gennemføre denne del af ændringsforslaget. Kommissionen

har dog uformelt tilkendegivet, at man anser det for en formalitet at indgå

en supplerende aftale.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre forslaget, herunder forslaget

om adgang til oplysninger i Eurodac til retshåndhævelsesformål, vil dette

kræve ændringer i udlændingelovens kapitel 8 a.

Det må således bl.a. antages, at der vil skulle etableres hjemmel til, at op-

lysninger fra Eurodac kan videregives til nationale myndigheder til rets-

håndhævelsesformål.

Der vil desuden skulle ske ændringer af udlændingelovens § 58 i, om

Rigspolitiets videregivelse af fingeraftryk til den centrale Eurodac-enhed,

herunder i forhold til fristen for en sådan videregivelse og i forhold til

hvilke supplerende oplysninger, der skal videregives sammen med finger-

aftrykket.

Endvidere nødvendiggør den ændrede opbevaringsperiode for fingeraftryk

fra ulovlige indvandrere en ændring af udlændingelovens § 58 j, stk. 2, om

Rigspolitiets pligt til at videregive oplysninger om, at en person, som er

registreret som ulovligt indrejst i Danmark, har fået opholdstilladelse eller

statsborgerskab eller er udrejst af EU.

For så vidt angår de statsfinansielle konsekvenser har Kommissionen an-

ført, at de foreslåede ikke-administrative omkostninger forventes at udgøre

2,771 mio. euro, der vil blive afholdt over EU’s eksisterende budget.

En beslutning om dansk tilslutning på mellemstatsligt grundlag vil indebæ-

re statslige merudgifter i form af dansk medfinansiering af forbedringerne

af Eurodacs centrale system. Uden en fortsat dansk tilslutning til Eurodac

ville Danmark således modtage refusion af det danske EU-bidrag svarende

til en forholdsmæssig andel af udgifterne. Det danske bidrag udregnes på

grundlag den generelle finansieringsnøgle for EU’s budget, der i indevæ-

rende rammeperiode (2007-2013) er ca. to pct. af udgifterne. Danmarks re-

lative bidrag til finansieringen vil udgøre ca. 55.000 euro eller 0,4 mio. kr.

Forslaget vil herudover medføre visse merudgifter for Rigspolitiet og Da-

tatilsynet, som afholdes inden for de eksisterende økonomiske rammer.

Høring

Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer

m.v.:

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Akademikernes Central Organisationer, Advokatsamfundet, Amnesty In-

ternational, Dansk Arbejdsgiverforening (DA), Dansk Flygtningehjælp,

Danske Regioner, Dansk Røde Kors, Datatilsynet, Hovedorganisationen

for offentligt og privat ansatte (FTF), Institut for Menneskerettigheder,

Kommunernes Landsforening (KL), Kommunale Tjenestemænd og Over-

enskomstansatte (KTO), Københavns Kommune, Lederne, Landsorganisa-

tionen i Danmark (LO), Offentlig Ansattes Organisationer, Rigspolitiet,

Rådet for Etniske Minoriteter, Søfartsstyrelsen samt Udlændingestyrelsen.

Justitsministeriet fastsatte høringsfristen til den 11. juli 2012.

Dansk Flygtningehjælp har i sit høringssvar beklaget, at der med forslaget

gives adgang for de retshåndhævende myndigheder til Eurodac. Dansk

Flygtningehjælp anfører, at registreringen i Eurodac alene relaterer sig til

ansøgningen om international beskyttelse og ikke til kriminelle handlinger.

Dansk Flygtningehjælp frygter, at adgangen til Eurodac for de retshånd-

hævende myndigheder kan føre til en stigmatisering af flygtninge og asyl-

ansøgere. Ifald adgangen fastholdes, henstiller Dansk Flygtningehjælp til,

at man sikrer den allerstørste forsigtighed, og at sikkerhedsforanstaltnin-

gerne bliver tilstrækkeligt effektive.

Institut for Menneskerettigheder har blandt andet anført, at hvis retshånd-

hævende myndigheder og Europol skal have adgang til at anvende Euro-

dac, bør der ske en præcisering og skærpelse af de bestemmelser, der

hjemler en sådan adgang. Instituttet anbefaler således, at retshåndhævende

myndigheder og Europols adgang til at anvende Eurodac indskrænkes til

de tre typetilfælde, hvor der er udtrykt et reelt behov herfor, samt at der

opstilles præcise betingelser for adgangen i hvert af de tre typetilfælde. In-

stituttet anbefaler endvidere, at det udtrykkeligt skal være en betingelse, at

der foretages en konkret vurdering af nødvendigheden i hver enkelt sag,

herunder at oplysningerne i væsentlig grad vil kunne bidrage til at fore-

bygge, opdage eller efterforske en terrorhandling eller anden alvorlig lov-

overtrædelse. Instituttet anbefaler desuden, at det betinges, at myndighe-

derne har en rimelig grund til at antage, at den mistænkte er registreret i

Eurodac, samt at det præciseres, hvilke terrorhandlinger og andre alvorlige

lovovertrædelser der kan begrunde anvendelse af Eurodac. Instituttet anbe-

faler endelig, at hensynet til barnets tarv indskrives i en selvstændig artikel

i forordningen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Nærhedsprincippet

Kommissionen har i forslaget til Eurodac-forordningen henvist til, at for-

valtningen af Eurodac, som er oprettet for at bistå med gennemførelsen af

Dublin-forordningen, bedst sker i samarbejde mellem medlemsstaterne.

Regeringen er enig med Kommissionen i, at den foreslåede ændring af Eu-

rodac-forordningen, der skal understøtte en effektiv anvendelse af Dublin-

forordningens regler om, hvilken medlemsstat der har ansvaret for at be-

handle en ansøgning om asyl, bedst gennemføres i samarbejde mellem

medlemsstaterne, og ikke ved national regulering i de enkelte medlemssta-

ter.

Forslaget til Eurodac-forordningen vurderes på den baggrund at være i

overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige med-

lemsstaters holdning til sagen.

Europa-Parlamentet

Forslaget behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure (TEUF

artikel 294), der indebærer, at det skal vedtages af Europa-Parlamentet.

Europa-Parlamentet forventes at vedtage ændringsforslaget på plenarmø-

det den 10.-13. juni 2013.

Foreløbig dansk holdning

Regeringen kan støtte ændringsforslaget.

10. Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejdet

Sagen har været sendt i skriftlig høring i Specialudvalget for asyl- og ind-

vandringssamarbejde (SPAIS) med frist for afgivelse af bemærkninger den

10. juni 2013.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har været forelagt Folketingets Europaudvalg som led i en samlet

orientering om de retsakter, der udgør det fælles europæiske asylsystem,

senest forud for rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. juni

2013.