swd (2012) 0005 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om analyse af mulighederne for at hæve EU's 20 pct. drivhusgasreduktionsmålsætning i 2020

1. ResuméKommissionens medlemsstatsanalyse undersøger systemomkostningerne for de enkelte medlemslande iEU i lyset af en mulig stramning af EU’s 2020 dekarboniseringsmål fra 20 pct. til 30 pct.Baggrunden2020-dekarboniseringsmåler, at EU Kommissionen i maj 2010 offentliggjorde en meddelelse om forøgelse af EU’s 20202020-mål.Efter offentliggørelsen har enkelte lande ytret ønske om, at EU øger reduktionsmålet unilateralt ogunilateralt,Rådet har efterspurgt en analyse fra Kommissionen af omkostninger og fordele påmedlemsstatsniveau. Analysen viser, at en stramning af EU's 20202020-mål for at reducere drivhusgasudrivhusgasud-ledningen til 30 pct. er billigere end tidligere beregnet. En stramning i de kvote og ikkekvote-ikke-kvoteomfattede sektorer vil have en omkostning på 0,50 pct. af EU's BNP i 2020. Dog vil omkostniomkostnin-gen forholdsmæssigt kunne ramme de mindre velstående østeuropæiske lande hårdere end gennevelståendegennem-snittet, såfremt reduktionerne skulle finde sted der, hvor de største (og billigste) reduktionspotentialerfindes. Rapporten nævner, at en mere solidarisk fordeling af ekstraomkostningen kan opnås ved hjælpaf forskellige kompensationsmekanismer, herunder en tilbageholdelse af ETS kvoter udelukkendefETS-kvoterblandt de mere velstående EU-lande samt ved fokuseret anvendelse af EU’s samhørighedsfonde.lande

2. BaggrundKommissionen offentliggjorde den ventede omkostningsanalyse for medlemsstatomkostningsanalysemedlemsstaterne angåen-de en mulig forhøjelse af EU's 2020 reduktionsforpligtelse til 30 pct. den 30. januar 2012 i enengelsk sprogversion benævnt ”Analysis of Options beyond 20% of GHG emission reduAnalysisreduc-tions: Member State results”, dokument nr. SWD (2012)5 FINAL.Analysen blev bestilt af Miljørådet i oktober 2010 i lyset af offentliggørelsen af KommissiKommissio-nens meddelelse af 26. maj 2010 om muligheder og risici ved at forøge EU's drivhusgasrdrivhusgasre-duktionsmålsætning fra 20 pct. til 30 pct. i 2020. 2010tionsmålsætning2010-analysen undersøgte ikke konsekvenkonsekven-serne for de enkelte medlemsstater men for EU som helhed.medlemsstater,Maj-meddelelsen konkluderede, at den økonomiske krise markant havde sænket den oprindmeddelelsenoprinde-lige pris på 521 mia. DKK årligt for Klima og Energipakken til 357 mia. DKK årligt. PåKlima-grund af nedgangen i produktion under krisen er EU-landenes drivhusgasudledninger blevetlandenesreduceret, og dermed er det nu billigere at hæve EU’s hidtidige 20 pct. -målsætning. De samålsætning.sam-lede systemomkostninger for en stramning til 30 pct. reduktion i 2020 skønnes af Kommissskønnes Kommissi-onen til 558 mia. DKK, dvs. 37 mia. DKK mere end den oprindelige pris for Klima og Ener-Klima-gipakken svarende til 0,50 pct. af EU’s BNP i 2020.

3. Formål og indholdI Kommissionens 30 pct. analyse på medlemsstatsniveau er der set på en 30 pct. fleksibel for-højelsei 2020, dvs. en stramning til 25 pct. indenlandske reduktioner i EU i tillæg til 5 pct.køb af kreditter (i forhold til 1990).1Kommissionen peger på følgende konsekvenser ved atgennemføre en forøgelse af 2020-målet til 30 pct.:En 25 pct. intern reduktion i 2020 ligger på en ret linje i forhold til omkostningseffek-tivt at nå en reduktion i drivhusgasudledninger på 80 pct. i 2050. Det er dermed enøkonomisk fordel at foretage en stramning i 2020-målet nu og derved undgå at fastlåseenergisystemet i fossile teknologier mange år fremover.Højere reduktionskrav kan desuden medvirke til at drive målsætningen om en grønomstilling i Europa.Risikoen for ”carbon-leakage”2er beskeden med et produktionstab på ca. 1 pct. så-fremt der fortsat sikres hensyntagen til energitung og globalt konkurrenceudsat indu-stri.Herudover fremhæver Kommissionen at:Der forventes en samlet besparelse på 149 mia. DKK på energiregningen for fossilebrændsler årligt (2016-2020), herunder 67 mia. DKK fra en faldende import af olie- oggas fra tredjelande.Investeringsomkostningen forventes at anløbe 134 mia. EUR ekstra årligt (2016-2020)i forhold til fuld implementering af Klima- og Energipakken. For Danmark skønnesdet at investeringsbehovet vil stige med 0,74 mia. DKK årligt (2016-2020).Der forventes en forbedring af folkesundhed pga. reduceret luftforurening som følgeaf den mindre afbrænding af fossile brændstoffer svarende til en besparelse på 25-57mia. DKK årligt i hele EU. Den reducerede luftforurening mindsker behovet for luft-forureningskontrol svarende til en besparelse på 27 mia. DKK i hele EU.Samlet skønnes omkostningerne ved forhøjelsen til 30 pct. inkl. omkostningerne ved den alle-rede vedtagne Klima- og Energipakke at beløbe sig til 558 mia. DKK årligt i 2020 svarende til0,50 pct. af EU’s BNP i 2020, mens en mindre stramning til 25 pct. intern reduktion beløbersig til 498 mia. DKK eller 0,45 pct. af BNP. Dette kan sammenlignes med at reduktionsom-kostningerne til Klima- og Energipakken på 312 mia. DKK (opdateret skøn) svarende til 0,28pct. af BNP i 2020. Stramningerne sker både i de kvote- og ikke-kvoteomfattede sektorer.Rapportens konklusioner er sammenfattet i tabel 1:

De største reduktionspotentialer findes generelt i de nyere EU-medlemslande i Østeuropa medlavere BNP per indbygger end EU-gennemsnittet. Derfor placerer den anvendte modelbereg-ning investeringerne der og udregner omkostningerne herved (jf. eksemplet uden udlignings-mekanismer, kolonne 2, tabel 1).I fravær af udligningsordninger vil de nyere EU-lande i Østeuropa derfor komme til at skullestå for en forholdsmæssig større andel af de nødvendige investeringer end de mere velståendeEU-lande målt som omkostninger i pct. af BNP. Der findes dog også en række mere velståen-de lande med omkostninger højere end gennemsnittet – og et par mindre velstående landemed omkostninger under gennemsnittet.Udligningsmekanismerne i Klima- og Energipakken mindsker allerede automatisk merom-kostningerne for de mindre velstående stater, hvis omkostninger som andel af BNP liggerover EU-gennemsnittet gennem overførsel af en del af auktioneringsprovenuet til især Østeu-ropa, handel med udledningstilladelser i de ikke-kvoteomfattede sektorer, og handel med VEfor lande med tilvalg heraf. For at kompensere de østeuropæiske lande med højere omkost-ninger end EU-gennemsnittet i tilfælde af en forhøjelse peger Kommissionen på følgende eks-tra mulige udligningsmekanismer:Hvis en forhøjelse i kvotesystemet gennemføres ved, at kun de velstående medlems-lande tilbageholder auktioneringskvoter stiger auktioneringsprovenuet for de mindrevelstående lande med i alt 40 mia. DKK svarende til 80 pct. i 2020. Under antagelse afen omtrent fordobling af kvoteprisen vil de mere velstående landes provenu stige med14 mia. DKK. En sådan omfordeling ville således tilgodese lande med omkostningerover EU gennemsnittet. I en sådan model ville Danmark, i givet fald man politisk måt-te beslutte sig herfor, som et af de mere velstående lande skulle tilbageholde kvoter,altså auktionere færre kvoter end fastlagt i kvotedirektivet (som vedtaget i EU's klima-og energipakke). Samtidig forventer Kommissionen, at kvoteprisen vil stige fra 16,5Euro til 30 Euro, som følge af den lavere kvotemængde. Kommissionen skønner der-med, at Danmarks provenu ved kvotesalget kan beløbe sig til 2 mia. EUR i 2020 –svarende til en ekstraindtægt på 250 mio. DKK i 2020 i forhold til det provenu Kom-Side 3

mission forventer ved den fulde implementering af Klima- og Energipakkens 20 pct.reduktionsmålsætning.Klima- og Energipakken muliggør overførsler af nationale udledningsrettigheder tilanvendelse til målopfyldelse i de ikke-kvotebelagte sektorer (jf. ”effort sharing decisi-on” vedtaget ifm. EU's klima- og energipakke). Kommissionen vurderer, at især østeu-ropæiske lande vil overopfylde deres reduktionsmål inden for de ikke-kvoteomfattedesektorer i forhold til det eksisterende 20 pct. mål. Hvis en stramning til et 30 pct. målogså omfatter en stramning i de ikke-kvoteomfattede sektorer vil de lande, som over-opfylder kunne drage nytte af videresalg af udledningsrettigheder til andre EU-lande,som underopfylder.20 pct. af EU's samhørighedsfondsbudget 2014-2020, der overvejende går til mindrevelstående medlemsstater, foreslås øremærket til realisering af de nødvendige investe-ringer. Dermed reduceres meromkostningerne for østeuropæiske lande med omkost-ninger over gennemsnittet yderligere. Da der er tale om øremærkning af eksisterendeEU-samhørighedsfonde medfører denne mekanisme ikke yderligere omkostninger forde øvrige medlemslande.

Statsfinansielle og samfundsøkonomiske konsekvenserArbejdspapiret fra Kommissionen medfører ikke i sig selv statsfinansielle konsekvenser, ad-ministrative konsekvenser for det offentlige eller konsekvenser for EU’s budget.Hvis EU på et tidspunkt beslutter sig for at øge drivhusgas reduktionsmålet i 2020 vil der væ-re væsentlige samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med investeringer i reduktionstil-tag. Dette afbalanceres dog bl.a. af, at der også vil være besparelser at hente ift. lavere udgif-ter til import af energi til EU.En forhøjelse af EU's 2020 mål til 30 pct. vil medføre en reduktion af mængden af kvoter ogudledningsrettigheder i de kvote- og muligvis også de ikke-kvotebelagte sektorer på EU-niveau, hvilketalt andet lige vil forøge prisen på kvoter og udledningsrettigheder. I sin analysevurderer Kommissionen forskellige scenarier. Reduktionen i de kvotebelagte sektorer stram-mes på EU-niveau fra de nuværende 19 pct. og op til 34 pct. i 2020 ift. 2005. I de ikke-kvotebelagte sektorer strammes på EU-niveau fra de nuværende 9,5 pct. og op til 16 pct. i2020 ift. 2005.Konkret peger Kommissionens analyse på, at såfremt forhøjelsen til 30 pct. gennemføres, ogen del af den ekstra reduktionsindsats pålægges de kvotebelagte sektorer gennem en reduktioni antallet af auktionerede kvoter, kan dette hæve kvoteprisen fra 16,5 EUR i 2020 til 30 EUR.Det antages implicit at staterne bidrager til reduktion af kvotemængden ved at tilbageholdekvoter (og altså ikke ved at tildele færre gratis kvoter til de kvoteomfattede virksomheder).Der er usikkerhed om, hvad det betyder for kvoteprovenuet. På den ene side indebærer en la-vere kvotemængde, at auktioneringsprovenuet reduceres. På den anden side vil en højere kvo-tepris kunne betyde, at det samlede provenu stiger. Det forudsætter dog en væsentlig stigningi kvoteprisen. Kommissionen forudsætter, at den stigende kvotepris genererer et ekstraprove-nu for statskassen, som mere end opvejer, at der auktioneres færre kvoter. Under antagelse omat kvoteprisen stiger som forudsat af Kommissionen vil EU-landenes samlede provenu stigefra 158 til 212 mia. EUR, hvis EU øger reduktionsmålet til 30 pct. i 2020. Heraf vil Danmarksprovenu stige med 260 mio. DKK hvis kun gruppen af mere velstillede lande tilbageholderkvoter, en model som beskrives i Kommissionens arbejdspapir. Danmarks provenuvil beløbesig til 2,2 mia. DKK. Til sammenligning forventer Kommissionen et dansk provenu i 2020 på1,95 mia. DKK med det nuværende 20 pct. mål.3Prognoser for kvoteprisen må anses for be-hæftet med usikkerhed. Såfremt kvoteprisen bliver lavere eller højere end forventet i Kom-missionens rapport vil provenuet blive lavere eller højere end beskrevet. Hvis kvoteprisdan-nelsen afviger fra Kommissionens modelberegning og f.eks. blot bliver16,5 EUR i 2020 vilDanmarks kvoteprovenu andrage 1,2 mia. DKK i stedet for de forventede 2,2 mia. DKK veden kvotepris på 30 EUR.Der må påregnes en udgift for statskassen i forbindelse med en mulig opfyldelse af et højerereduktionsmål i de ikke-kvotebelagte sektorer.Omsat pr. medlemsland har Kommissionen i etberegningseksempel antaget, at hvert lands mål for den ikke-kvoteomfattede sektor hævesmed 6 pct. Danmark tillægges dermed 6 procentpoint ovenidet reduktionsmål Danmark erforpligtet tiljf. EU's ”effort sharing decision”, hvor Danmark har et mål på 20 pct. reduktion i2020 ift. 2005. I dette beregningseksempel tillægger Kommissionen således alle lande sammeekstra procentuelle byrde oveni den eksisterende byrdefordelingsaftale, men tager ikke der-3

med stilling til en eventuelt kommende politisk drøftelse om andre mulige byrdefordelinger.Ifølge Kommissionens fremskrivning opnår Danmark kun at reducere med 12 pct. i 2020 ift.2005 i den ikke-kvoteomfattede sektor. Ifølge Kommissionens fremskrivning svarer danskunderopfyldelse ift. 20 pct. målet til en manko i 2020 på 2,9 mio. t CO2-eq og denne mankovil stige til 4,0 mio. t.ifølge Kommissionens fremskrivningsscenarie – dvs. en ekstra mankopå 1,1 mio. t. Den eksakte pris for indfrielse af mankoenkan ikke beregnes på nuværendetidspunkt, idet denne vil afhænge af en politisk stillingtagen til, hvorvidt mankoen bør dækkesved køb af kreditter eller udledningsrettigheder i udlandet eller ved hjemlige tiltag, altså nati-onale reduktioner i Danmark.Hvis hele mankoen dækkes ved køb af kreditter eller andre lan-des EU non-ETS udledningsrettigheder vil merudgiften, ved den aktuelle historisk lave kre-ditpris på ca. 5 EUR, anløbe 41 mio. DKK. Ved en kvotepris på 16,5 EUR vil meromkostnin-gen anløbe 134 mio. DKK. Og ved en kvotepris på 30 EUR – 245 mio. EUR. Det kan bemær-kes, at der ikke her er taget højde for regeringens nationale målsætning om 40 pct. drivhusgas-reduktion i 2020, herunder fastsættelse af et nyt nationalt reduktionsmål for de ikke-kvote be-lagte sektorer.Det forhøjede reduktionsmål på 30 pct. vil medføre et provenutab for statsfinanserne i kraft afdet lavere tilsigtede forbrug af fossile brændsler. En nærmere beregning af provenutabet i for-hold til Kommissionens analyse er imidlertid ikke mulig på nuværende tidspunkt, da Kom-missionens analyse ikke giver tilstrækkelig indsigt i effekten på brændselsforbruget og forud-satte brændselspriser. Kommissionen skønner, at der vil være en besparelse på det fossilebrændselsforbrug i Danmark på 3 mia. DKK over perioden 2016-2020. Heraf vil en betydeligandel indgå som tabt provenu fra fossile brændselsafgifter.Kommissionens analyse har i sig selv ikke væsentlige samfundsøkonomiske konsekvenser.Hvis stramningen af EU's reduktionsmål gennemføres peger analysen på, at Danmarks reduk-tionsomkostninger på 0,11 pct. af BNP ved den gældende 20 pct.målsætning vil forøges til0,25 pct. af BNP i 2020svarende til 2,8 mia. DKK i 2020, i fald der sigtes på en 30 pct. reduk-tion (25 pct. intern reduktion i EU + 5 pct. kreditkøb). Hvis landene beslutter at sigte på en 25pct. intern reduktion alene stiger Danmarks omkostninger mindre til 0,17 pct. af BNP svaren-de til en ekstraudgift på 744 mio. DKK i 2020. Denne omkostning tager ikke højde for even-tuel over- eller underopfyldelse af målet i de ikke-kvoteomfattede sektorer, hvor der i givetfald kan sælges eller skal købes kreditter for at nå de fastsatte nationale mål jf. ovenfor omdansk underopfyldelse.Danmarks reduktionsomkostninger anslås af Kommissionen til at være lavere end for de øvri-ge mere velstående EU-lande – i såvel 20 pct. og 30 pct. reduktionsscenariet samt med oguden brug af udligningsmekanismer - og lavere end en række af de mindre velstående med-lemslande. Med brug af udligningsmekanismerne i Klima- og Energipakken er der såledesifølge Kommissions beregninger seks medlemslande, der har lavere omkostninger end Dan-mark.4Danmark havde stort set samme placering i analysen bag Klima- og Energipakken.Baggrunden herfor var iflg. oplysninger fra Kommissionen i 2008, at Danmark relativt billigtkan opfylde sin høje VE-forpligtelse ved at anvende mere biomasse i kraftvarmeværkerne,hvor både produceret el og varme tæller med ved VE-opgørelsen. Det kan også indgå, atKommissionen ser ud til at indregne en yderligere udbygning med VE i Danmark i analysensreferencescenarie. Det indikeres af, at Danmark i referencen forventes at have hjemlige inden-

landske emissioner på kun 56 mio. t i 2020, men de præcise antagelser for referencen fremgårikke af analysen og blev heller ikke klarlagt under diskussionerne med Kommissionen i 2008.Administrative konsekvenser for erhvervslivetAnalysen medfører ikke i sig selv administrative konsekvenser for erhvervslivet.BeskyttelsesniveauetAnalysen skønnes ikke i sig selv at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.Dog vil der, hvis EU på et tidspunkt beslutter at øge drivhusgasreduktionsmålet,kunne opnåsen lavere drivhusgasudledning. Ifølge Kommissionen vil beskyttelsesniveauet i forbindelsemed lavere luft- og partikelforurening tillige blive forøget, hvilket alene kan medføre en be-sparelse på 25-57 mia. EUR årligt i kraft af forbedret sundhedstilstand.