Udenrigsudvalget 2012
JOIN (2012) 0027
Offentligt
1440598_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
DEN EUROPÆISKE UNIONS
HØJTSTÅENDE
REPRÆSENTANT
FOR UDENRIGSANLIGGENDER
OG SIKKERHEDSPOLITIK
Bruxelles, den 3.10.2012
JOIN(2012) 27 final
FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET
EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
EU-BISTAND TIL BÆREDYGTIG FORANDRING I OVERGANGSSAMFUND
{SWD(2012) 282 final}
DA
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
HVORDAN KAN EU BISTÅ MED AT SKABE BETINGELSER FOR EN
VELLYKKET OVERGANG?..................................................................................... 5
Bistand til en inklusiv politisk proces og statsforvaltning ........................................... 5
Bistand til opbygning af institutioner og retsstatsprincippet ....................................... 6
Bistand til økonomisk og social udvikling................................................................... 7
Bistand til konfliktforebyggelse, fredsopbygning og sikkerhed .................................. 9
Hvordan kan EU forbedre sine midler og sin tilgang?............................................... 10
Opfyldelse af partnersamfundenes behov .................................................................. 10
Fastforankring af processen med hurtige resultater ................................................... 10
Anvendelse af incitamenter, begrænsninger og betingelser....................................... 11
Inddragelse af alle relevante parter ............................................................................ 13
Forbedring af videndeling og udviklingskapacitet..................................................... 14
Samarbejde med medlemsstaterne, andre donorer og organisationer........................ 15
DA
2
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0003.png
FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET
EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
EU-BISTAND TIL BÆREDYGTIG FORANDRING I OVERGANGSSAMFUND
Formål og indhold
Folk overalt i verden ønsker politisk frihed, sikkerhed for sig selv og deres familie, en
ansvarlig regering, gode økonomiske muligheder og et retssamfund. Derfor har mange lande,
herunder EU's egne naboer, for nylig gennemført eller påbegyndt større reformer, der tager
sigte på at omdanne deres samfund til inklusive demokratier, som har både vilje og evne til at
opfylde befolkningens behov og ønsker og i visse tilfælde normalisere deres forbindelser med
det internationale samfund og nabolandene.
EU har store erfaringer med sådanne overgangsprocesser, både internt og via sin støtte til
bestræbelserne i sine nabolande og i verden som helhed. EU's udvidelsespolitik har især vist
sig at være et effektivt middel til fremme af samfundsændringer. I de lande, der allerede er
medlemmer af EU, og især de lande, der tilsluttede sig i 2004 og i 2007, samt de lande, der er
på vej ind i EU, er der sket imponerende forandringer som følge af tiltrædelsesorienterede
demokratiske og økonomiske reformer
1
. Det stærke samspil mellem fred, stabilitet, demokrati
og velstand er også trådt i forgrunden i andre sammenhænge, bl.a. i tilknytning til den
europæiske naboskabspolitik (ENP), udviklingssamarbejdet og EU's fælles sikkerheds- og
forsvarspolitik (FSFP).
Formålet med denne meddelelse er at undersøge, hvad EU på grundlag af sine egne erfaringer
kan tilbyde overgangssamfund for at bistå dem med at opnå en vellykket og bæredygtig
omstilling. Desuden indeholder den en række konkrete foranstaltninger til forbedring af den
måde, hvorpå EU støtter disse lande, så de kan opnå varige reformer og undgå tilbageskridt.
Den behandler især situationer, hvor der er behov for yderligere støtte til en reformproces, for
at den kan medføre praktisk anvendelige og varige forandringer. "Overgang" skal forstås i
videste forstand og omfatter stabilisering, samfundsændringer, institutionsopbygning og
konsolidering af reformerne. Selv om skrøbelige stater og konfliktsituationer ikke behandles
specifikt, fordi de involverer en række kontekstbestemte udfordringer og kræver EU-
støtteforanstaltninger af en anden art, kan nogle af de erfaringer, der nævnes i denne
meddelelse, dog også være relevante i sådanne tilfælde.
Overgangsprocesser skaber problemer, der varierer meget fra et land til et andet, som
beskrevet i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Processen kan
foregå fredeligt eller være foranlediget af en krise, og den indebærer usikkerhed, risici og til
tider også trusler mod den nationale eller regionale stabilitet. Erfaringerne viser, at
overgangen kan slå fejl, og det kan medføre høje politiske, sociale og økonomiske
omkostninger for de pågældende samfund. En vellykket overgangsproces betyder, at
reformerne konsolideres og gøres bæredygtige på lang sigt i en atmosfære af stabilitet og
tillid. I nogle tilfælde er det også nødvendigt at forhindre konflikter og samtidig fremme og
styre en fredelig forandring. For at dette kan ske, skal processen komme inde fra, være
inklusiv og tage hensyn til alle de relevante politiske, sociale og økonomiske udfordringer.
1
Se "European Transition Compendium".
DA
3
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0004.png
For at bidrage til bæredygtig forandring i overgangssamfund bør EU:
mobilisere alle sine midler i en omfattende, målrettet og langsigtet indsats, som tager
hensyn til partnerlandets behov og de grundlæggende årsager til befolkningens ønske
om samfundsændringer
fremme en demokratisk statsforvaltning, menneskerettigheder og retsstatsprincippet,
økonomisk og social velfærd på nationalt og regionalt plan samt fred og stabilitet,
således at det bidrager til socialt, økonomisk, politisk og miljømæssigt bæredygtige
reformer og regional integration
handle på en sådan måde, at det, uden at påtvinge partnerlandene bestemte modeller,
forstærker deres eget ansvar for reformprocessen og fremmer udvekslingen af
erfaringer.
Med henblik herpå bør EU:
lægge en
behovsvurdering
til grund for sin indsats, og i denne forbindelse tage fuldt
hensyn til de nøgleproblemer, som partnerlandene står overfor
udforske mulighederne for
hurtigt at opnå resultater
med hensyn til spørgsmål om
grundlæggende friheder, indkomstskabelse og levering af offentlige ydelser i
overgangsprocessens indledende fase for at fremme en fortsat folkelig opbakning til
reformer
anvende
incitamenter og betingelser
mere konsekvent og effektivt
inddrage alle relevante parter
– såsom sociale og økonomiske partnere, den private
sektor og andre civilsamfundsorganisationer samt regionale organisationer – i
reformprocesser og politiske dialoger
investere mere i opbygning af uvildige institutioner, der i overensstemmelse med
retsstatsprincippet skal sikre, at de vedtagne reformer også
gennemføres og
håndhæves i praksis;
lade kapacitetsudviklingen omfatte
mere end institutionerne
for at give borgerne bedre adgang til offentlige ydelser, såsom sikkerhed og retfærdig
rettergang
gøre effektiv brug af
videndelings-
og
kapacitetsudviklingsmetoder,
herunder
udnyttelse af EU-medlemsstaternes erfaringer med overgangsprocesser
iværksætte et
effektivt samarbejde og en effektiv samordning
med EU-
medlemsstaterne (herunder en eventuel fælles programmering) og med andre donorer
og aktører.
DA
4
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0005.png
1.
HVORDAN KAN EU BISTÅ MED AT SKABE BETINGELSER FOR EN
VELLYKKET OVERGANG?
Det er op til det enkelte partnerland at afgøre, hvordan det ønsker at forvalte sin overgang og
forandring. EU kan til gengæld benytte sine bistandsmetoder til at støtte indefrakommende
processer og til at bidrage til at skabe gunstige betingelser for processen. I denne forbindelse
skal EU respektere partnerlandets eget ansvar for processen, princippet om en ensartet
udvikling i de politikker, der berører udviklingslandene, og princippet om sektorkoncentration
med hensyn til udviklingssamarbejde. EU's bistand skal desuden tage hensyn til, at en
demokratisk og økonomisk overgangsproces er en langsigtet proces. En omfattende og varig
tilgang vil give EU mulighed for at bistå og genoplive en ofte vaklende eller stagnerende
overgangsproces.
Forandringernes omfang og tempo kan naturligvis variere afhængigt af partnerlandet.
Samtidig skal reformerne i vid udstrækning tackle de eksisterende mangler. Politiske reformer
er ikke tilstrækkelige, hvis der ikke findes noget uafhængigt og ansvarligt retsvæsen, nogen
konkurrencemyndighed eller nogen effektiv politik for bekæmpelse af korruption, da disse
forhold er en forudsætning for, at der kan foretages investeringer til fremme af den
økonomiske udvikling. En god samordning mellem de forskellige myndigheder, der er
involveret i reformbestræbelserne, er også af stor betydning. I kandidatlande har f.eks. den
omstændighed, at regeringerne har etableret ministerier eller kontorer for europæisk
integration med koordineringsfunktioner og fulgt en klar politisk dagsorden for tilpasning til
EU-standarder og gældende EU-ret, hjulpet regeringerne til at fokusere på en omfattende
reformdagsorden.
Reformernes rækkefølge er i høj grad kontekstbestemt, og der må skabes en balance mellem
"quick-win"-reformer, som tager sigte på at bevare den politiske og sociale fremdrift og
fastholde den folkelige opbakning til processen som helhed og til langsigtede reformer.
Politiksammensætningen vil variere efter det pågældende lands behov og forventninger og de
vigtigste årsager til befolkningens ønske om samfundsændringer.
1.1.
Bistand til en inklusiv politisk proces og statsforvaltning
EU's udvidelsespolitik er det mest omfattende middel til støtte for en inklusiv politisk proces
og statsforvaltning. Demokratiske institutioner, retsstatsprincippet og overholdelsen af
menneskerettigheder hører til de vigtigste tiltrædelseskriterier. Den betydelige overgang fra
kommunistisk styre til ægte demokratier i de central- og østeuropæiske medlemsstater blev
muliggjort af et klart ønske hos borgerne og en politisk vilje hos de valgte myndigheder. EU
støttede disse processer med bl.a. finansiel bistand og ekspertrådgivning og gennem
tiltrædelsesforhandlingerne.
EU fortsætter med at konsolidere sin støtte til demokrati overalt i verden i overensstemmelse
med Rådets konklusioner fra 2009, hvor der opfordres til en omfattende EU-tilgang
2
. Som
eksempler på anvendelse af alle relevante EU-instrumenter kan nævnes Tunesien og Bolivia
3
.
EU's støtte er centreret om fire hovedområder: etablering af forfatnings- og valgprocesser,
styrkelse af de demokratiske institutioner, styrkelse af det politiske samfund og
2
3
Rådets konklusioner om demokratistøtte i EU's eksterne forbindelser, Bruxelles, den 17. november
2009, og den ledsagende handlingsdagsorden.
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, afsnit 2.1.1.
DA
5
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0006.png
civilsamfundet og gradvis udvikling af en demokratisk politisk kultur. Det traditionelle fokus
troværdige valg
og
sikkerhed
og på fremme af
den udøvende magt
ændrer sig i stigende
grad til også at omfatte en styrkelse af de forfatnings- og
lovgivende forsamlinger
og
indførelse af effektive kontrolsystemer
4
. EU øger også sit samarbejde med
politiske partier
(i
f.eks. Tunesien) på et uvildigt grundlag gennem kapacitetsudviklingsaktiviteter og fremme af
flerpartsdialoger.
Desuden er der sket et strategisk skifte i EU's udviklingspolitik, således at der lægges større
vægt på menneskerettigheder, demokrati, retsstatsprincippet og andre elementer, der indgår i
en god statsforvaltning, idet det er foreslået, at en større del af
EU's samarbejdsprogrammer
kommer til at vedrøre dette område
5
.
EU og medlemsstaterne er også ved at effektivisere deres støtte til menneskerettigheder i
partnerlandene og gøre den mere ensartet. Med henblik herpå er der ved at blive udviklet
omfattende
landestrategier for menneskerettigheder.
Disse strategier omfatter prioriterede
områder for EU's indsats, ansporer til dialoger om menneskerettigheder og politiske dialoger
på alle niveauer og vil blive taget i betragtning ved den politiske beslutningstagning og ved
programmering og gennemførelse af finansiel bistand, herunder budgetstøtte. Disse strategier
vil også blive taget i betragtning i fremskridtsrapporterne om den europæiske
naboskabspolitik (ENP), så det sikres, at "mere for mere"-princippet anvendes ensartet i hele
ENP-området.
EU er desuden i gang med at forbedre sine analytiske redskaber til
demokratiseringsstrategier
ved hjælp af demokratiprofiler i pilotsager, som kortlægger de
politiske strukturer og processer og støtter både EU's programmering og den politiske dialog.
De giver især oplysninger om retssystemet, den horisontale og vertikale magtdeling,
forfatningen og valgsystemet og behandler retsstatsprincippets effektivitet og praktiske
anvendelse, og undersøger, om den offentlige sektor fungerer effektivt, og om den kan
igangsætte og/eller bidrage til en bæredygtig udvikling.
1.2.
Bistand til opbygning af institutioner og retsstatsprincippet
Det er meget vigtigt at etablere uafhængige, åbne og effektive institutioner for at opbygge
tillid til den nye stat, skabe grundlag for yderligere udvikling og bekæmpe korruption og
organiseret kriminalitet tidligt i reformprocessen – der er her tale om en vigtig erfaring, som
har kunnet drages af reformerne i forbindelse med de seneste udvidelser af EU. Den
makroøkonomiske stabilitet kan kun øges i et klima, der tiltrækker investeringer og skaber
trivsel for erhvervslivet. Dette forudsætter et uafhængigt retsvæsen, der kan bilægge
uoverensstemmelser, en klar regulering af ejendomsrettighederne og overholdelse af
retsstatsprincippet. Desuden er der behov for troværdige institutioner, så man undgår kløfter
mellem retsreglerne og mulighederne for at gennemføre og håndhæve dem, hvilket i praksis
kan forhindre eller forsinke en reel forandring og fremme korruption.
Et uafhængigt retsvæsen skal sikre overholdelse af retsstatsprincippet og beskyttelse af
menneskerettighederne. Der kan her være tale om en særlig udfordring, da dommere og
anklagere, som blev udpeget under et tidligere, udemokratisk styre, måske underminerer
reformbestræbelserne. Samtidig indebærer udrensning (dvs. afskedigelse af personer, der
4
5
Ibid, afsnit 2.1.1. Se også referencedokumentet "Engaging and Supporting Parliaments Worldwide: EC
strategies and methodologies for action to support parliaments".
Meddelelsen om "Forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for forandring
("Dagsordenen for forandring"), afsnit 2 og Rådets konklusioner af 14. maj 2012.
DA
6
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0007.png
forbindes med det tidligere styres magtmisbrug) eller udvælgelsesprocedurer en risiko for
yderligere at politisere systemet i en længere periode. Der skal derfor anvendes en
afbalanceret tilgang, hvor man også skal undersøge mulighederne for at holde dommere og
anklagere ansvarlige gennem disciplinær- eller strafferetssager. Samtidig bør
kapacitetsudvikling bidrage til at forbedre borgernes adgang til sikkerheds- og retstjenester
(f.eks. gennem oplysningsaktiviteter), hvilket i sig selv er væsentligt, hvis
overgangsprocessen skal være bæredygtig og legitim.
Offentlige administrationer skal reformeres, så de arbejder i borgernes interesse. Der er behov
for uafhængige tilsynsmyndigheder, såsom ombudsmænd, antikorruptionsinstancer eller
tilsynsførende for databeskyttelse, som skal kontrollere de andre statsinstitutioners arbejde og
beskytte borgernes rettigheder. Forudsat at disse nye institutioner reelt bliver uafhængige og
får tilstrækkelige midler til at udføre deres arbejde effektivt, kan de sikre konkrete og synlige
fremskridt med hensyn til retsstatsprincippet og menneskerettighederne og øge borgernes
tillid.
EU kan bidrage til opbygning af institutioner på forskellige måder, f.eks. med finansiel
bistand, politisk dialog og teknisk samarbejde. F.eks. har Instrumentet for
Førtiltrædelsesbistand inden for udvidelsespolitikken hjulpet de vestlige balkanlande
betydeligt i deres reformbestræbelser. Desuden vil omfattende institutionelle rammer sikre, at
de gennemførte reformer bliver varige. Det er dog nødvendigt at disse rammer bliver
velafbalancerede, og at der etableres et kontrolsystem. Hvis man koncentrerer for meget magt
hos en eller nogle få institutioner, skaber det risiko for magtmisbrug eller for tilbageskridt i
reformprocessen på grund af lukning af sådanne institutioner.
1.3.
Bistand til økonomisk og social udvikling
En landespecifik reformdagsorden
Som følge af økonomisk og politisk uvished medfører overgangsprocessen ofte på kort sigt et
fald i væksten og beskæftigelsen og en forværring af statsregnskaberne og betalingsbalancen.
Hvis dette medfører stigende ledighed og især fattigdom, kan det udhule
demokratiseringsprocessens legitimitet og bringe den i fare og resultere i øget emigration og
hjerneflugt. På længere sigt skal reformerne kunne opfylde borgernes forventninger om
regulære jobs, gode økonomiske muligheder og social retfærdighed.
Erfaringer fra lande, der har gennemført vellykkede statsforvaltningsreformer, som f.eks. de
medlemsstater, der har tilsluttet sig EU i det seneste tiår,
6
viser klart, at disse ofte er knyttet til
den økonomiske og sociale udviklingsproces. I disse lande blev den økonomiske
reformdagsorden fastsat på grundlag af fire prioriteter: makroøkonomisk stabilisering,
privatisering og omstrukturering af virksomheder, forbedring af erhvervsklimaet og
opgradering af arbejdsmarkederne. Disse prioriteter støttede det overordnede mål, nemlig at
øge væksten i produktiviteten for at sikre en varig forbedring af levestandarden, økonomisk
og social samhørighed samt velfærd. Reformen og udviklingen af de offentlige finanser var
også af stor betydning for at sikre ressourcer til støtte for andre økonomiske reformer og for at
fastholde og udvikle et rimeligt offentligt servicenniveau.
Selv om disse landes nye ledere generelt havde de samme langsigtede mål, var der stor forskel
på reformernes prioritering og rækkefølge og den hastighed, hvormed de blev gennemført.
Nogle lande (Polen, Den Tjekkiske Republik, Estland) indførte hurtigt gennemgribende
6
Se "European Transition Compendium".
DA
7
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0008.png
reformer for at skabe betingelser for et økonomisk opsving (den såkaldte "chokterapi") til
trods for de betydelige negative følger på kort sigt i form af produktionsnedgang,
arbejdsløshed og økonomisk afmatning. Andre lande (Ungarn og Slovenien) anvendte en
mere gradvis tilgang og gennemførte makroøkonomiske, strukturelle og institutionelle
reformer etapevis, hvorved de undgik pludselige ændringer i produktion, beskæftigelse og
velfærd. Dette gav de nationale virksomheder og økonomiske operatører tid til at tilpasse sig
efter de nye markedsøkonomiske vilkår.
EU kan tilbyde mange forskellige former for bistand. Budgetstøtte, herunder eventuelt aftaler
om opbygning af statsapparatet, kan anvendes til at hjælpe landene med at konsolidere
overgangen og stabilisere deres kortsigtede vækstudsigter og beskæftigelsen i den indledende
usikre fase og samtidig forhindre en uholdbar udvikling i deres udenrigsgæld og/eller
offentlige gæld. Andre former for udviklingsbistand, herunder projektbaseret bistand (f.eks.
Elfenbenskysten) og teknisk bistand kan også anvendes til at opfylde specifikke
overgangsbehov.
Bistand til at skabe regulære jobs og et sikkert erhvervsklima
På lang sigt kan EU hjælpe partnerlandene med at opbygge mere
robuste politiske rammer
og regelsæt,
som kan tiltrække private investeringer, skabe iværksætterånd, fremme små og
mellemstore virksomheder, sikre en effektiv forvaltning af naturressourcerne, effektivisere
skatteopkrævningen, forbedre landbruget og styrke det økonomiske samarbejde og
integrationen med andre lande
7
. Handelsaftaler og –instrumenter kan sammen med
handelsbistand yderligere bidrage til at skabe et gunstigt klima for økonomisk udvikling og
regional integration. Desuden er det fortsat vigtigt at støtte etableringen af et
stabilt,
forudsigeligt og sikkert erhvervsklima.
Det er også ofte nødvendigt at (ny)regulere
ejendomsrettigheder, ejendomsretten til jord og den private sektors rolle. I de central- og
østeuropæiske medlemsstater blev investeringsklimaet f.eks. forbedret ved etablering af rets-
og reguleringsinstancer, der skulle føre tilsyn med
virksomhedernes ledelse, sikring af
ejendoms- og kontraktrettigheder, forenkling af regulerings- og licensprocedurer samt et
tilfredsstillende banksystem. Tilsvarende blev betingelserne for landbruget forbedret gennem
en jordreform,
som omfattede ejendomsrettigheder, skattemæssige aspekter, matrikelregistre
og tinglysning.
EU kan støtte de relevante reformer gennem
sektorreformkontrakter
kombineret med en
mere intens politisk dialog. EU kan desuden støtte og lette
lokale virksomheders,
især
mikrovirksomheders og små og mellemstore virksomheders, kapacitetsudvikling (f.eks.
SANAD i MENA-regionen
8
).
Partnerskab med den private sektor
kan også være et
effektivt middel til at tiltrække investeringer, at styrke forbindelserne mellem udenlandske
direkte investeringer og lokal erhvervsvirksomhed og at stimulere beskæftigelsen. EU's
regionale kombinationsfaciliteter har vist sig at være i stand til at mobilisere betydelige
supplerende midler ved at kombinere EU-tilskud med andre midler, som f.eks. lån fra
europæiske finansieringsinstitutter, herunder Den Europæiske Investeringsbank
9
.
Bistand til at opbygge inklusive økonomier og samfund
7
8
9
Dagsordenen for forandring, afsnit 3. Dette omfatter opbygning af kapacitet på grundlag af en
bæredygtig lavemissions- og klimarobust udvikling, herunder adgang til vedvarende energikilder.
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, afsnit 2.1.5.
Ibid, afsnit 1.4.
DA
8
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0009.png
Det er også vigtigt, at EU fortsat støtter sine partnerlandes bestræbelser på at efterkomme
borgernes ønske om mere
lighed, social inklusion og social beskyttelse
(der er planer om at
udsende en specifik meddelelse om social beskyttelse i andet halvår 2012). Der er især behov
for støtte til tiltag, som fremmer sociale og offentlige ydelser til alle befolkningsgrupper. I
denne forbindelse kan civilsamfundsorganisationerne spille en vigtig rolle ved at fremme
etiske, inklusive og retfærdige forretningsmodeller. Man bør især fremme inddragelsen af
unge, som er de fremtidige beslutningstagere.
Overgangen er også et kritisk tidspunkt for konkrete tiltag til fremme af
ligestilling
og
styrkelse af kvinders indflydelse og stilling
som nøgledeltagere i overgangsprocessen, for at
fremme både deres sikkerhed og deres deltagelse, ved hjælp af f.eks. sektorbudgetstøtte og
tiltag i henhold til Det Europæiske Instrument for Demoktrati og Menneskerettigheder
(EIDHR) (f.eks. Marokko og Afghanistan)
10
.
1.4.
Bistand til konfliktforebyggelse, fredsopbygning og sikkerhed
I visse tilfælde er overgang til demokrati forbundet med en vigtig tosidet udfordring: det skal
sikres, dels at sikkerhed og fred bidrager til en bæredygtig udvikling, dels at udviklingen
bidrager til fred og stabilitet.
Begivenheder i form af valg, regeringsskifte eller ressource(re)allokering kan udløse vold
og/eller væbnede konflikter og medføre tilbageskridt i ofte skrøbelige overgangsprocesser,
især i samfund, hvor der endnu ikke findes effektive og legitime institutionelle rammer for en
fredelig konfliktløsning.
EU-bistand skal under sådanne omstændigheder omfatte en konfliktbevidst og
kontekstbestemt tilgang. Ved at behandle de årsager, der ligger til grund for konflikten, skal
den undgå at øge bestemte gruppers afhængighed, magt og nepotisme eller at forstærke de
negative virkninger for forvaltningsmekanismerne. Den præcise fremgangsmåde og de
hensyn, der skal tages på grundlag af situationen i de enkelte lande, bør fastlægges ved en
specifik konfliktanalyse. I mange tilfælde vil en sådan analyse afsløre specielle problemer
vedrørende fredsopbygningsmålene, som behandlet under den Internationale Dialog om
Freds- og Statsopbygning og godkendt af det internationale samfund, herunder EU
11
. Disse
mål vedrører behovet for en inklusiv politisk proces og forsoning, interkulturel dialog, adgang
til sikkerhed, retfærdighed og beskæftigelse samt en ansvarlig og effektiv
ressourceforvaltning.
Under alle omstændigheder skal EU-bistand ydes som led i en bredere tilgang, der omfatter
alle relevante områder, herunder forsoning og støtte til hjemstedsfordrevne, forebyggelse af
kriser, reform af sikkerhedssektoren, modstandskraft over for klimaændringer, bæredygtig og
ansvarlig ressourceforvaltning, retsstatsprincippet, demokratisering, civilsamfund,
menneskerettigheder, reform af den offentlige forvaltning og levering af offentlige ydelser.
EU har f.eks. bidraget til forsoning i de lande, der udgjorde det Tidligere Jugoslavien, og de
klare betingelser for tiltrædelse sikrede retsforfølgning af krigsforbrydere og samarbejde med
Det Internationale Krigsforbrydertribunal vedrørende det Tidligere Jugoslavien.
Reform af sikkerhedssektoren er en særlig udfordring i bestræbelserne på at garantere
sikkerhed og stabilitet. En bedre civil kontrol med sikkerhedstjenesten er generelt en prioritet
i lighed med forbedring af de mange sikkerhedsaktørers effektivitet, ansvarlighed og adfærd.
10
11
Ibid, henholdsvis afsnit 2.1.2 og 2.1.3.
Forum på højt plan vedrørende bistandseffektivitet i Busan, 2011.
DA
9
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Samfunds og civilsamfundsgruppers deltagelse kan gøre sikkerhedstjenesterne både mere
effektive og mere ansvarlige. Der skal tages særlige hensyn til sårbare gruppers rolle og
rettigheder. Som led i en omfattende EU-tilgang kan EU's fælles sikkerheds- og
forsvarspolitik (FSFP) også spille en vigtig rolle ved løsningen af de vigtigste
overgangsproblemer. Siden 2003 har EU bl.a. bidraget til reform af sikkerhedssektoren med
undervisning, rådgivning eller vejledning, overvåget fredsplaner eller ydet bistand til
sikkerhedsopgaver, ofte inden for rammerne af et FN-mandat. Dette sker i form af civile
og/eller militære støtteforanstaltninger.
2.
2.1.
H
VORDAN KAN
EU
FORBEDRE SINE MIDLER OG SIN TILGANG
?
Opfyldelse af partnersamfundenes behov
For at sikre en fredelig og vellykket overgang bør reformprocessen i de enkelte lande opfylde
befolkningens behov,
der er fastlagt af landet selv.
Selv om de vigtigste behov og
udfordringer i overgangslandene varierer betydeligt, omfatter de ofte:
national forsoning og opbygning af en national konsensus om grundlæggende
spørgsmål
etablering af velfungerende demokratiske institutioner og processer
forhindring af en uholdbar nedgang i indkomster og beskæftigelse og genskabelse
eller opretholdelse af makroøkonomisk stabilitet
fremme af langsigtet socioøkonomisk udvikling og inklusion, med regulære jobs,
gode økonomiske muligheder, grundlæggende sociale ydelser, herunder et
sundhedsvæsen og et uddannelsessystem af høj kvalitet, og social retfærdighed
etablering af et erhvervsfremmende klima, ny (eller ændret) regulering af
ejendomsrettigheder og den private sektors rolle samt efterprøvning af, hvordan
markedet fungerer, og
om nødvendigt genskabelse af sikkerhed, retsvæsen og retsstatsprincippet.
Da der er tale om vidt forskellige situationer, findes der
ingen ensartet opskrift
på en
vellykket overgangsproces eller EU-indsats. F.eks. kan der være behov for en anden indsats
over for en skrøbelig stat inden for gruppen af de mindst udviklede lande, som f.eks.
Burma/Myanmar, end over for mere udviklede mellemindkomstlande som Tunesien eller
Egypten.
EU-bistanden bør skræddersys efter det enkelte lands specifikke situation og behov og den
merværdi, som EU-bistanden kan give, og på grundlag af en vurdering af EU's specifikke
interesser og potentielle risici. Udgangspunktet bør generelt være landenes egen vurdering af
deres behov og opfyldelsen af dem. Det er af stor betydning for en rettidig tilrettelæggelse af
en omfattende, integreret og langsigtet indsats, at der i overgangens indledende fase hurtigt
indsættes en
fælles EU-mission
med deltagelse af alle de ansvarlige for de forskellige
instrumenter, der er til rådighed. I forbindelse med f.eks. udvidelsespolitikken har
peerevalueringsmissioner med deltagelse af eksperter fra medlemsstaterne samt brede
konsultationer med donorer, internationale organisationer og civilsamfundet vist sig at give
gode resultater, når det gælder tilrettelæggelse af EU-bistand. I forbindelse med
DA
10
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0011.png
handelsbistanden har EU også ydet støtte til vurdering af handelsbehovene, diagnostiske
studier og udarbejdelse af handelsstrategier gennem specifikke programmer i landene i
Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS).
2.2.
Fastforankring af processen med hurtige resultater
I betragtning af den usikkerhed og ustabilitet, der er forbundet med overgangsprocesser, er det
vigtigt, at der hurtigst muligt opnås en række konkrete forbedringer for at skabe tillid og
fremme politisk stabilitet og social samhørighed. Selv om der anvendes langsigtede strategier,
kan potentielle områder for sådanne hurtige resultater omfatte grundlæggende demokratiske
rettigheder og friheder, herunder kulturelle rettigheder, jobskabelse og fjernelse af hindringer
for væksten, levering af offentlige ydelser, herunder grundlæggende sociale ydelser, samt
inddrivelse af mistede aktiver og genetablering af eksistensgrundlaget, især efter en konflikt.
Hvad angår
demokratisk statsforvaltning,
er de typiske eksempler på områder, hvor der er
mulighed for sådanne "quick wins", bl.a. ytringsfrihed og troværdige valg (f.eks. Tunesien
12
),
en repræsentativ og legitim forfatningsgivende forsamling og vedtagelse af en ny forfatning
gennem demokratiske processer. Som erfaringerne fra de igangværende og tidligere EU-
udvidelsesprocesser har vist, kan borgernes tillid til retsstatsprincippet og beskyttelsen af
menneskerettighederne styrkes gennem konkret bistand fra de relevante institutioner og
oprettelse af uafhængige tilsynsmyndigheder, og gennem bedre adgang til oplysninger om
vigtige økonomiske og sociale spørgsmål.
På kort sigt kan overgang til demokrati svække den økonomiske aktivitet, beskæftigelsen og
den makroøkonomiske stabilitet. Det er vigtigt, at der træffes foranstaltninger og gennemføres
projekter, som kan bidrage til hurtige forbedringer med hensyn til
indkomstskabelse, sociale
sikkerhedsnet og formidling af grundlæggende ydelser
og udgøre et værn mod en uholdbar
forøgelse af fattigdommen. Dette er ofte nødvendigt for at skaffe støtte til økonomiske
reformer med langsigtede virkninger – eller i hvert fald for at overvinde modstanden mod
forandringer. F.eks. kan midler og projekter, som fremmer jobskabelse gennem udvikling af
små og mellemstore virksomheder og mikrokreditprogrammer
13
, anvendes i denne
forbindelse. Man kan også fremme erhvervsreformer, især hvor der er potentiale til en hurtig
start og til konkrete resultater med hensyn til indkomster og jobs.
Programmer for "quick-win"-jobskabelse og kortsigtet beskæftigelse bør dog søge at omfatte
en langsigtet opfølgning med f.eks. erhvervsuddannelse og arbejdsformidling, der kan hjælpe
deltagerne med at finde regulært arbejde. Behovet for "quick wins" bør indbygges i
langsigtede strategier for jobskabelse og bør ikke give anledning til nye fastlåste interesser og
uholdbare situationer.
sikkerhedsområdet
er der ofte behov for en omgående indsats for at stabilisere et land
efter en eventuel konflikt, så situationen ikke forværres, og der ikke sker tilbageskridt i
overgangsprocessen. Som vellykkede, men meget forskelligartede, eksempler på EU-bistand
skal nævnes fredsforhandlinger og fredsovervågning (kandidatlande, Georgien, Aceh
Indonesien), støtte til grænsekontrol (kandidatlande, Libyen), uddannelse af politifolk
(kandidatlande, Afghanistan), midlertidig international civilforvaltning eller politi- og
12
13
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, afsnit 1.2.1.
Ibid, afsnit 2.1.5.
DA
11
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0012.png
domstolsfunktioner (EULEX, Kosovo
14
) og støtte til FN, f.eks. gennem overgangsoperationer
(Chad og Den Demokratiske Republik Congo) eller støtte til FN's observatørmissioner, som
f.eks. i Syrien.
2.3.
Anvendelse af incitamenter, begrænsninger og betingelser
Selv om foranstaltninger i form af incitamenter, begrænsninger og betingelser ikke kan
udgøre den vigtigste drivkkraft til reformer, kan de støtte processen. EU's forskellige eksterne
politiske rammer, herunder udvidelsespolitikken, den europæiske naboskabspolitik (ENP) og
Cotonou-aftalen med lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, indeholder sådanne
foranstaltninger. Disse foranstaltninger kan være finansielle (f.eks. i form af bistand),
økonomiske (såsom inklusion i europæiske net og politiske dialoger) eller politiske (herunder
politisk dialog), og de kan være positive eller negative (involvere, dvs. pålægge eller ophæve,
sanktioner). Inden for udvidelsespolitikken indledes tiltrædelsesforhandlinger f.eks. kun under
forbehold af, at en række betingelser er opfyldt; det gælder bl.a. demokrati,
retsstatsprincippet, menneskerettigheder samt respekt for og beskyttelse af mindretal. Inden
for handelspolitikken indeholder den generelle toldpræferenceordning (SGP) desuden
incitamenter, som indirekte kan støtte reformer, selv om det ikke er formålet med denne
politik, bl.a. i betragtning af, at handelsinstrumenter skal være i overensstemmelse med WTO-
reglerne.
Sanktioner og restriktive foranstaltninger
Sanktioner kan som en del af en lang række politiske initiativer i EU's fælles udenrigs- og
sikkerhedspolitik medvirke til at bevare den politiske fremdrift for forandring og overgang i
situationer, som ellers risikerer at blive hurtigt forværret. De bør ideelt set indføres på FN-
plan, hvor som helst det er muligt, for at sikre, at det størst mulige antal lande vedtager og
gennemfører lignende foranstaltninger. EU's autonome foranstaltninger kan være et målrettet
og rettidigt supplement til de foranstaltninger, der træffes i FN-regi. Hvis det er umuligt at
opnå politisk enighed i FN, kan EU's autonome foranstaltninger anvendes til at udøve pres i
det pågældende land eller den pågældende situation.
I tilfælde af en positiv udvikling kan EU-foranstaltninger hurtigt ophæves eller ændres for at
støtte og fremme overgangsprocessen. En række begrænsede foranstaltninger vil måske blive
opretholdt for at forhindre trusler mod eller negative virkninger for overgangsprocessen.
Foranstaltningerne kan også blive suspenderet som en opmuntring på grund af den positive
udvikling, der har fundet sted, samtidig med at der opretholdes en metode til at udøve et
fortsat pres med henblik på yderligere forbedringer.
Incitamentorienteret tilgang
Incitamentorienteret tilgang inden for rammerne af EU's udvidelsespolitik har givet positive
resultater, f.eks. i landene i det vestlige Balkan. Fremskridt med hensyn til tiltrædelse af EU er
forbundet med konkrete skridt i reformdagsordenen. Som eksempel kan nævnes, at
Montenegro skulle opfylde en række vigtige prioriterede krav, der var fastsat i
Kommissionens udtalelse om medlemskabsansøgningen, og som omfattede vigtige aspekter
med hensyn til retsstatsprincippet og menneskerettigheder, inden der kunne indledes
tiltrædelsesforhandlinger. Også dialogen med fem lande i det vestlige Balkan om
14
Denne betegnelse er med forbehold for holdningerne til retsstilling og er i overensstemmelse med FN's
Sikkerhedsråds resolution 1244 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos
uafhængighedserklæring.
DA
12
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0013.png
visumliberalisering var baseret på udførlige planer med specifikke benchmarks og førte til
konkrete forbedringer inden for f.eks. bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet,
grænsekontrol, migrationspolitik og dokumentsikkerhed.
ENP følger også et såkaldt "mere for mere"-princip. Lande, som hurtigere går videre med
specifikke, målelige demokratiske reformer, vil modtage større bistand fra EU. Af hensyn til
denne nye incitamentorienterede tilgang blev der udarbejdet to paraplyprogrammer med
henblik på at tilbyde flere "mere-for-mere"-ressourcer: støtte til partnerskaber, reformer og
inklusiv vækst (SPRING) til de sydlige nabolande (f.eks. Tunesien
15
) og støtte til de østlige
nabolande i form af integrations- og samarbejdsprogrammet for det østlige partnerskab
(EaPIC). Programmerne skal finansiere initiativer, der tager sigte på nye udfordringer i
forbindelse med demokratiske reformer og især inklusiv socioøkonomisk udvikling.
En lignende tilgang kunne anvendes uden for EU's naboskab, forudsat at foranstaltninger, der
træffes for at afhjælpe kriser og støtte civilsamfundet, samarbejdet mellem lokale
myndigheder samt mellemfolkelige kontakter ikke er omfattet af "mere-for-mere"-princippet.
Den incitamentorienterede tilgang under initiativet vedrørende god statsforvaltning for lande i
Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene) i henhold til den 10. Europæiske
Udviklingsfond (EUF) havde kun begrænset succes. Det skyldes til dels, at den oprindelige
forvaltningstildeling ikke i tilstrækkelig grad skelnede mellem partnerlandene, og at der ikke
blev ført tilstrækkeligt tilsyn med, at tilsagnene om fremtidige reformer blev overholdt,
hvilket mindskede virkningerne på statsforvaltningen.
Erfaringerne inden for disse forskellige områder har vist, at effektivt tilsyn og gennemsigtige
oplysninger om regeringens fremskridt er af stor betydning for reformprocessen og kan spille
en vigtig rolle, når det gælder om at motivere partnerlande til at fremskynde reformer.
Virkningerne kan blive yderligere forøget, hvis mange parter er involveret i processen, og
offentligheden underrettes om regeringens resultater (f.eks. Benin
16
).
Ved tilskyndelse til reformer bør der derfor tages hensyn til følgende forhold:
belønningen bør fastsættes utvetydigt fra begyndelsen og ydes til faktiske resultater
og konkrete præstationer
arbejdsprogrammer, som forbedrer ejendomsretten, og dermed tilsagn om resultater
og virkninger bør have præference
der bør føres regelmæssigt tilsyn med resultaterne, og mangler bør afhjælpes gennem
en velegnet opfølgning
regeringens fremskridt bør formidles til en bred offentlighed under åbne høringer, og
der bør finde en dialog sted med alle relevante parter.
15
16
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, afsnit 2.1.4.
Ibid, afsnit 2.1.4.
DA
13
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0014.png
2.4.
Inddragelse af alle relevante parter
Erfaringerne i forbindelse med de lande, der er blevet medlemmer af EU i det seneste tiår, og
de igangværende udvidelsessager viser, at en vellykket overgang forudsætter bred offentlig
støtte. Civilsamfund, lokale myndigheder og en lang række ikke-statslige aktører (herunder
sociale og økonomiske partnere, forbrugerorganisationer og den private sektor) spiller en
vigtig rolle ved nationale reformer, da de kan påpege eksisterende mangler, foreslå konkrete
løsninger og lægge pres på myndighederne for at få dem til at fortsætte overgangsprocessen.
EU's bistandsydende rolle er ikke begrænset til den indsats, der gøres af Kommissionen,
Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, og medlemsstaterne. Andre EU-institutioner, såsom
Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget
spiller også en vigtig rolle
17
.
Specifik støtte til civilsamfund
EU har forskellige midler til støtte for civilsamfundsorganisationer, herunder Instrumentet til
Førtiltrædelsesbistand (IPA), civilsamfundsfaciliteter for udvidelse og naboskab, EIDHR,
Den Europæiske Demokratifond, tematisk program for ikke-statslige aktører og lokale
myndigheder under Instrumentet til Finansiering af Udviklingssamarbejde (DCI) og
kapacitetsudviklingsprogrammer under både Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) og DCI.
Erfaringerne i forbindelse med EU's udvidelsespolitik viser, at det er vigtigt at skabe et
gunstigt klima (retsregler og regler om finansiering, inklusion i politiske høringsprocedurer),
som giver civilsamfundet i landet mulighed for at udvikle sig på en bæredygtig måde. Alle
EU-instrumenter på dette område tager derfor sigte på at hjælpe aktørerne på grundlag af
deres muligheder og styrke på deres egne områder og er derfor af stor betydning for løsningen
af f.eks. socioøkonomiske problemer, politiske uoverensstemmelser eller interessekonflikter.
Civilsamfundsorganisationernes platforme og net har vist sig at være vigtige for styrkelsen af
civilsamfundets indflydelse. Det gunstige klima bør behandles i politiske dialoger med
partnerregeringer for at sikre, at civilsamfundsorganisationerne har råderum. Hvis dette ikke
er muligt, er EIDHR i stand til at støtte civilsamfundet, fordi det om nødvendigt kan anvendes
uden regeringens samtykke.
En meddelelse om inddragelse af civilsamfundsorganisationerne forventes udsendt i andet
halvår 2012.
Inklusive dialoger og konsultationer
Politiske dialoger spiller en betydelig rolle, når det drejer sig om at bistå partnerlande med at
opnå vellykkede politiske, sociale og økonomiske reformer. For eksempel er regelmæssige
møder med repræsentanter for kandidatlandene af væsentlig betydning i stabiliserings- og
associeringsprocessen, og de styrkes yderligere gennem landespecifikke dialoger, såsom den
strukturerede dialog om retsvæsenet med Bosnien-Herzegovina. EU's delegationer kan
fremme dialogerne, som eventuelt kan styrkes ved medlemsstaternes deltagelse.
Tidligere har EU primært ført sine politiske dialoger med regeringspartnere, men har også
opnået en række positive erfaringer gennem flerpartsdialoger. Den strukturerede dialog om
inddragelse af civilsamfundet og de lokale myndigheder i EU's udviklingssamarbejde er et
opmuntrende eksempel. Et andet er "Speak Up!"-konferencen, som Kommissionen
17
Ibid, afsnit 2.1.3.
DA
14
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0015.png
tilrettelagde som led i udvidelsesprocessen i 2011. I konferencen deltog journalister og
mediefolk, der skulle drøfte problemer vedrørende ytringsfrihed og medier i det vestlige
Balkan og Tyrkiet. Civilsamfundet i kandidatlande yder også et værdifuldt bidrag til Europa-
Kommissionens årlige fremskridtsrapporter og til udarbejdelsen af projekter, som finansieres
gennem IPA.
EU bør aktivt fremme mere inklusive politiske dialoger og støtte inddragelsen af en lang
række aktører i reformprocesserne (f.eks. Benin under EUF-initiativet vedrørende god
statsforvaltning
18
). Den proces, der følges i kandidatlande, er et godt eksempel. De midler, der
er til rådighed for støtte til politiske kredse og civilsamfundet og ikke-statslige aktører, bør
udnyttes fuldt ud i denne forbindelse, samtidig med at der tages rimeligt hensyn til følsomme
spørgsmål, såsom legitimitet, ansvarlighed og repræsentativitet.
EU bør også hjælpe overgangslandene med at konsultere (nye) politiske aktører, lokale
myndigheder og de mange ikke-statslige aktører, der er nævnt ovenfor. Det er også vigtigt at
inddrage bestemte samfundsgrupper, såsom unge, kvinder og marginaliserede grupper
(minoriteter, fattige, hjemstavnsfordrevne). Desuden er en aktiv offentlig-privat dialog
væsentlig for økonomiske reformer og for udviklingen i den private sektor.
2.5.
Forbedring af videndeling og udviklingskapacitet
Videndelingsplatforme
European Transition Compendium,
der tager sigte på at formidle oplysninger om
overgangsprocesser, er tilgængelig via en online interaktiv database og kan nu konsulteres af
forskellige aktører overalt i verden.
Kommissionen bør oprette en
bredere platform
eller et net for videndeling om demokratiske
overgangsprocesser med udviklingslande, andre donorer, nye vækstlande, civilsamfund, den
private sektor og andre relevante aktører. En sådan platform kunne gøres tilgængelig via den
eksisterende Capacity4dev-platform.
18
Ibid, afsnit 2.1.4.
DA
15
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1440598_0016.png
Twinning og kapacitetsudvikling
Forummet på højt plan vedrørende bistandseffektivitet i Busan, Sydkorea, i november 2011
markerede et skifte til et mere moderne syn på kapacitetsudvikling, så det ikke blot drejer sig
om teknisk bistand og uddannelse, men også om støtte til forandring og reformer, herunder
bedre videnadgang.
Ved at støtte overgangsprocesser bør EU fremme kapacitetsudvikling og teknisk samarbejde
med sine partnere. Der kan søges inspiration i de innovative redskaber, der er udviklet i
udvidelsespolitikken og allerede er udvidet til at omfatte naboskabspolitikken, herunder især:
TAIEX
(Teknisk bistand og informationsudveksling), som gennem EU's
ekspertviden om den offentlige sektor støtter tilnærmelsen, anvendelsen og
håndhævelsen af EU-lovgivningen.
Twinning,
der bidrager til den institutionelle udvikling gennem partnerskaber
mellem offentlige institutioner i modtagerlandene og deres modparter i EU's
medlemsstater. Sammen med
SIGMA
(støtte til forbedret offentlig ledelse og
forvaltning) har twinning støttet reformer af den offentlige forvaltning og bidraget til
udvikling af moderne og effektive administrationer i modtagerlandene.
I det østlige partnerskab vedrører
det omfattende program for
institutionsopbygning
specifikt institutionsreformer på områder, der er knyttet til de
nye bilaterale aftaler med EU
19
. De enkelte lande fastlagde deres egne vigtige
reformproblemer under dette program og udarbejdede omfattende institutionelle
reformplaner.
Uden for naboskabsområdet er der udarbejdet ad hoc-løsninger for at stille ekspertise til
rådighed inden for rammerne af de forskellige eksterne instrumenter, såsom ekspertfaciliteter,
der gennemføres under stabilitetsinstrumentet eller
Migration EU Expertise
(MIEUX) under
DCI, som fremmer "peer-to-peer"-overførsel af ekspertviden og knowhow til
modtagerlandene.
2.6.
Samarbejde med medlemsstaterne, andre donorer og organisationer
EU og medlemsstaterne bør i stadig stigende grad "handle samlet" for at støtte
overgangssamfund. Herved vil man undgå dobbeltarbejde, forglemmelser eller konflikter og
forbedre EU-indsatsens virkninger og effektivitet. De bør fortsat tilstræbe større intern
ensartethed og synergi i deres dialog, programmer og tiltag og benytte fælles
programlægning, hvor det er hensigtsmæssigt. Ud over de vellykkede reformer under
udvidelsesprocessen er der følgende opmuntrende resultater inden for demokratistøtte:
EU-handlingsdagsorden for demokratistøtte, der skaber rammer for en fælles EU-
forståelse, -tilgang og -programmering (f.eks. i Bolivia og Tunesien)
EU-landestrategier for menneskerettigheder, der er udarbejdet i fællesskab af
Kommissionen, EEAS og medlemsstaterne og
19
Associeringsaftaler,
vidtgående
og
omfattende
visumlempelser/-liberalisering og tilbagetagelse.
frihandelsområder,
aftaler
om
DA
16
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
de planlagte fælles rammedokumenter, som fastlægger en fælles strategisk tilgang
over for et partnerland på alle politikområder. Disse kan være af særlig interesse for
samordningen af EU's politiske indsats i forbindelse med overgangsprocesser.
EU bør ved sin støtte til overgangsprocesser undersøge mulighederne for
trepartssamarbejde
og andre former for samarbejde med udviklingslande, der også er
begyndt at formidle udviklingssamarbejde og har nylige erfaringer med overgang til
demokrati.
EU bør også søge at forbedre samarbejdet med
regionale organisationer
og
regionale net,
der kan virke som løftestang og fungere som en vigtig katalysator for konsolidering af
reformer i deres respektive regioner. Dette kan også omfatte regionale parlamentariske
forsamlinger eller regionale valgkommissioner. De kan bistå ved forfatnings-, valg- og
kapacitetsopbygningsprocesser i deres respektive regioner og i denne forbindelse benytte den
regionalt set bedste praksis. Dette vil øge den eksterne bistands legitimitet. Disse
organisationer kan også spille en værdifuld rolle i forbindelse med overvågningen af
demokratiseringsudviklingen.
De fleste større regionale organisationer har demokratiske grundbestemmelser eller
tilsvarende instrumenter og er ved at åbne døren for mere systematisk interregionalt arbejde.
EU er i kraft af sine egne og sine medlemsstaters erfaringer en naturlig partner for sådanne
organisationer.
EU støtter initiativer, der træffes af
internationale organisationer,
herunder FN og Europa-
Rådet, og som skal ledsage politiske processer, styrke demokratiet og fremme den
socioøkonomiske udvikling i overgangslande. På sikkerhedsområdet arbejder EU f.eks. tæt
sammen med internationale og regionale aktører, såsom FN, Den Arabiske Liga, Den
Afrikanske Union og Sammenslutningen af Stater i Sydøstasien (ASEAN). Mange
partnerlande bidrager også til FSFP-missioner og -operationer. Opbygning af langsigtede
forbindelser på sikkerheds- og forsvarsområdet med EU's partnere, herunder nabolandene
mod syd og øst, kan også bidrage til konsolidering af deres interne overgangs- og
demokratiseringsproces og dermed fremme den regionale sikkerhed og stabilitet.
Konklusion
EU har allerede med et godt resultat udviklet og anvendt en række nyttige politikker og
redskaber, som kan støtte overgangssamfund overalt i verden, når de slår ind på en
demokratisk kurs. Det gælder især, men ikke udelukkende, EU's nærmeste naboer. Disse
politikker og redskaber omfatter tilskyndelse til indledende og yderligere reformer, støtte til
reformernes udformning og gennemførelse og sikring af deres bæredygtighed. EU kan spille
en vigtig rolle ved især at bidrage til at skabe et gunstigt klima for nogle af de væsentlige
forudsætninger for vellykkede demokratiske og økonomiske forandringer, f.eks. for
forskellige demokratiske aktører, virksomheder, investeringer, handel og social beskyttelse.
Disse redskaber og metoder bør indgå som en sammenhængende del af EU's samlede rammer
for bistand til partnerlande, især i tilfælde, hvor de befinder sig i en overgangsfase. Selv om
erfaringerne viser, at overgangsprocesser først og fremmest bør være statens og dens borgeres
eget ansvar, viser erfaringerne også, at EU kan tilbyde værdifuld ekspertise, som naturligvis
er tilpasset efter partnerlandenes behov og ønsker overalt i verden, og som indgår i en bredere
EU-bistandspakke af politisk, økonomisk eller anden art. EU står til dette formål klar til at
mobilisere hele sin vifte af tilgængelige instrumenter og forbedre sine
gennemførelsesredskaber og –metoder for yderligere at øge bistandens virkninger.
DA
17
DA